張春霖：公平何處求

毫無疑問，經(jīng)過二十多年的改革開放，我們在社會公平方面正在面臨十分嚴峻的挑戰(zhàn)。能不能成功地應對這一挑戰(zhàn)，很大程度上將決定改革開放會不會中途夭折。一方面，我們不能因為改革開放取得的史無前例的成就而否認存在的問題，另一方面，對問題的性質和根源也必須做認真的、理性的分析，并依此來制訂對策。與市場機制為敵悲劇性的錯誤以私人產(chǎn)權為基礎的自由市場經(jīng)濟制度并不是“最好”的制度，而僅僅是一種“最不壞”的制度。它的運行會在社會公平方面帶來一系列消極后果。但這種消極后果的嚴重程度是與公共治理的薄弱程度相關聯(lián)的，而空想社會主義思想家們忽略了這種關聯(lián)關系。首先需要澄清的是，當前在社會公平方面存在的問題，是不是由于二十多年的改革開放引入了市場機制和私人產(chǎn)權？表面上看這似乎是很有道理的。引入市場機制自然就會有競爭，而競爭自然就會有贏家和輸家。贏家和輸家從市場上得到不同的回報，收入差距自然就會拉大。至于私人產(chǎn)權，由于它意味著個人對收入和財富的排他性占有，當然既是市場競爭的基礎，也是結果不均等、機會不均等的基礎。由此推論，假如不引入市場競爭，當然就不會有贏家和輸家；假如沒有私人產(chǎn)權，當然也就不會有“你的”和“我的”這樣的對財富的排他性占有。如果你的也是我的、我的也是你的，當然也就不會再有收入分配和財富占有方面的差距，人們就不會再為了追逐金錢而從事種種不道德的和罪惡的行為。因此，構建一個公平的理想社會，關鍵是要徹底消滅市場機制和私人產(chǎn)權?；仡櫄v史，這其實就是自《烏托邦》以來的幾百年中空想社會主義思想的基本邏輯。但是，一個消滅了市場機制和私人產(chǎn)權的社會如何運轉呢？出路只能是國家干預。首先是國家計劃代替市場機制配置資源，其次是把一切財富變成國家所有。所以，按照這樣一個邏輯，一切市場機制都是敵人，一切對收入和財富的排他性占有都必須消滅。整個20世紀，人類用了近一百年的時間來實施這個邏輯，不同程度地參與這場試驗的國家和民族遍及世界各大洲，其結果是無一例外地令人失望。用斯蒂格利茨的話說，東歐和前蘇聯(lián)的反社會主義行動以及這些國家的政治體系的演變，正是由于“前蘇聯(lián)模式的社會主義經(jīng)濟的失敗”。我們自己也用了30年的時間試圖按這個模式建設一個理想社會，最后只是在經(jīng)濟社會瀕臨崩潰的情況下才轉向改革開放，一步一回頭地逐步引入市場機制和私人產(chǎn)權。改革開放不到30年時間，我們在經(jīng)濟增長和減少貧困兩個方面都創(chuàng)造了中國和人類歷史上的奇跡，使無數(shù)仁人志士一百多年來所夢寐以求的中華民族的偉大復興第一次變得不再遙不可及。為什么會是這樣？為什么空想社會主義思想家們看上去如此合情合理的邏輯在現(xiàn)實中沒能帶來那個他們期望的理想社會？原因在于，空想社會主義思想家們把社會不公平的根源歸罪于市場機制和私人產(chǎn)權，是一個悲劇性的錯誤。誠然，以私人產(chǎn)權為基礎的自由市場經(jīng)濟制度并不是“最好”的制度，而僅僅是一種“最不壞”的制度。它的運行會在社會公平方面帶來一系列消極后果。但這種消極后果的嚴重程度是與公共治理的薄弱程度相關聯(lián)的，而空想社會主義思想家們忽略了這種關聯(lián)關系。他們的診斷看上去很有些道理，是因為一個常見的認識誤區(qū)：鞋穿起來有些擠腳，既可以說是鞋太小了，也可以說是腳太大了。他們開出的藥方是削足適履，而他們的祖國則選擇了把鞋做得更大些：在堅持市場機制和私人產(chǎn)權的同時致力于改善公共治理，其中除了民主與法治，也包括大幅度增加財政開支提高教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務的均等化程度、建立社會安全網(wǎng)等等。回顧西方發(fā)達國家過去一個世紀的歷史，實際發(fā)生的情況是“國家和市場的同步增長”：在市場經(jīng)濟的規(guī)模擴大的同時，以財政開支占GDP的比重來衡量，國家的作用也在擴大。而國家財政開支增長的重點領域就是教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保險和其他社會福利。有的學者對這樣的歷史發(fā)展作出的解釋是，國家和市場都起到了一種“賦予個人以力量（empoweringindividual）”的作用，區(qū)別在于，國家采取的方式是把權利留給個人和保護他們不受致命風險的沖擊，市場則是給予他們選擇與機會。顯然，在任何社會，發(fā)展和繁榮的本源都是被賦予了力量的個人。中國的社會公正問題源于公共治理改革滯后今天我們遇到的社會公平方面的問題，其原因并非是由于我們在引入市場機制、私人產(chǎn)權方面做得太多，而是由于在公共治理的改革方面做得太少。換句話說，不是因為腳太大了，而是因為鞋太小了。根本的問題在于公共治理方面的改革沒有取得足夠進展，以至于嚴重滯后于經(jīng)濟改革。經(jīng)過了二十多年的改革開放，中國今天也出現(xiàn)了嚴重的社會公平問題，這一點和空想社會主義思想家生活的時代頗多類似。但如果我們認真負責地分析實際情況，就會發(fā)現(xiàn)，今天我們遇到的社會公平方面的問題，其原因并非是由于我們在引入市場機制、私人產(chǎn)權方面做得太多，而是由于在公共治理的改革方面做得太少。換句話說，不是因為腳太大了，而是因為鞋太小了。根本的問題在于公共治理方面的改革沒有取得足夠進展，以至于嚴重滯后于經(jīng)濟改革。舉例來說，“看不起病”、“上不起學”被認為是當前社會公平方面的突出問題，醫(yī)療衛(wèi)生和教育行業(yè)的改革也因此被認為是市場化改革失敗的重災區(qū)。但是，低收入階層“看不起病”、“上不起學”真的可以歸罪于在醫(yī)療衛(wèi)生和教育行業(yè)引入市場機制嗎？天上不會掉餡餅，醫(yī)療衛(wèi)生和教育服務都是有成本的，而市場機制和私人產(chǎn)權天生就只能促進效率而不能促進收入分配的均等化。在收入分配不均等的情況下，如果沒有政府干預，沒有收入再分配，每個人就都必須以自己的收入為自己獲得的醫(yī)療衛(wèi)生和教育服務支付成本，其結果，就總會有人發(fā)現(xiàn)自己的收入不足以支付這些成本，出現(xiàn)“看不起病”、“上不起學”的現(xiàn)象。尤其是醫(yī)療服務，再富裕的人也不敢保證自己什么病都能看得起，更不用說低收入階層。所以，“看不起病”、“上不起學”的真正根源與其說是市場太多，不如說是政府職能不到位，尤其是政府公共開支政策的不到位。實際的情況是，二十多年來，在醫(yī)療衛(wèi)生和教育的總成本中，政府承擔的比例越來越小，消費者個人承擔的比例越來越大，加上收入差距拉大，醫(yī)療保險體系的發(fā)展滯后，政府間財政轉移支付制度未能有效緩解不發(fā)達地區(qū)的財政困難，這些因素綜合到一起，造成了低收入階層無力支付醫(yī)療衛(wèi)生和教育的成本。把這樣一個復雜的問題簡單地歸咎于“市場化”，不僅不符合事實，而且客觀上會起到嚴重的誤導作用，因為政府財政政策的職能不到位和市場機制過多是兩回事情。服務提供的均等化本來就不是市場機制可以做的事情，而是政府的責任。如果公共財政資源有足夠大的比例分配到醫(yī)療和教育領域，并且足夠程度地向低收入階層傾斜，引入市場機制就不會導致低收入階層被排斥在服務之外?，F(xiàn)實的情況是，在政府職能不到位的同時，市場機制其實也并沒有引入多少，從所有制看，教育和醫(yī)療行業(yè)至今仍然是公立機構一統(tǒng)天下；從產(chǎn)出方面看，教育和醫(yī)療服務的價格都受政府嚴格管制；從投入方面看，最重要的投入——教師、醫(yī)生和護士的勞動——基本上還沒有進入市場；從市場體系看，形形色色的壟斷特權仍然廣泛存在，公平競爭遠沒有形成。實際的情況不是所謂市場化過度，而是政府職能越位、錯位和不到位并存，市場機制或者沒有發(fā)生作用、或者被扭曲。國有企業(yè)改革是另一個被認為是“市場化改革”帶來嚴重的社會不公平的領域。在這個領域，有兩個不同的問題處在被質疑的中心，一是職工下崗，二是國有資產(chǎn)流失。關于職工下崗問題，其實質是一個這樣的選擇：如果一個國有企業(yè)有500名職工，而為了生產(chǎn)市場上需要的那么多產(chǎn)出只需要300人，對200名富余職工該采取什么對策（當然沒有富余職工最好，但事實是富余職工是存在的）？一種對策是“三個人的活五個人干、三個人的飯五個人吃”，“低工資、高就業(yè)”，甚至為了職工不下崗而大量發(fā)放“安定團結貸款”，為那些已經(jīng)喪失生命力的企業(yè)輸血。這種辦法的實質是通過收入再分配對這200人進行補貼，補貼的成本或者由那300人承擔，或者通過國家財政開支、銀行不良貸款由全國人民承擔。另一種對策是讓這200人離開現(xiàn)有工作崗位，爭取在其他企業(yè)再就業(yè)，同時通過社會保障體系對他們進行補貼。補貼的成本同樣要有人承擔，承擔者同樣或者是在崗的職工，或者是全國人民。二者區(qū)別何在？區(qū)別在于后者比前者更能促進效率提高，減少浪費。一個簡單的道理是，靠養(yǎng)企業(yè)來養(yǎng)人，永遠比單純養(yǎng)人要付出更高的成本。但在很長時間之內，我們的體制的特點是，養(yǎng)企業(yè)可以找到錢，而養(yǎng)人卻往往沒有錢，由此導致社會保障體系的建設嚴重滯后。在這種情況下，1990年代中期以前，我們一直采取的是代價昂貴的靠養(yǎng)企業(yè)來養(yǎng)人的思路，直到1990年代后期才開始逐步實施下崗分流再就業(yè)、同時加強社會保障體系建設的思路。一部分下崗之后未能再就業(yè)的職工生活困難，除了經(jīng)濟增長仍然沒有能創(chuàng)造出足夠多的工作崗位以外，主要的原因是社會保障體系的建設盡管步伐很快但仍然不能滿足實際需要。因此，和教育、醫(yī)療衛(wèi)生領域的情況一樣，這樣的問題與其說是由于把國有企業(yè)職工推向了勞動力市場，不如說是由于社會保障體系的發(fā)育不夠。指望靠維持國有企業(yè)來防止職工下崗失業(yè)，其實不過是主張繼續(xù)使用一種低效率的補貼制度而不是轉向另一種效率更高一些的補貼制度。國有企業(yè)改制過程中出現(xiàn)的國有資產(chǎn)流失問題是一個技術上十分復雜的問題。但就其中簡單的道理來說，只要國家向私人出售資產(chǎn)，就總會有資產(chǎn)流失的可能。即使一個私人向另一個私人出售資產(chǎn)，也不能保證只賺不賠。因此，說流失的原因是因為改制引入私人產(chǎn)權、如果不改制就不會流失，等于說做生意賠了錢是因為做生意是個錯誤。當然，出售國有資產(chǎn)和私人做生意有一個根本的區(qū)別，就是出售國有資產(chǎn)的人都是“管家”而不是“東家”。國有資產(chǎn)流失的最主要原因是什么？不是改制和出售本身，而是管家賣東家的資產(chǎn)不負責任、自賣自買甚至吃里扒外、貪污腐敗。但是，東家管不了管家、沒有有效的辦法監(jiān)督和約束管家，不正是國有制的基本缺陷嗎？這和引入私人產(chǎn)權、對國有企業(yè)進行改制有什么關系？有人似乎認為，一改制必然會流失，因為是管家在賣東家的資產(chǎn)，而如果不改制，國有企業(yè)就可以經(jīng)營得比私人企業(yè)還好，所以只要停止改制就可以防止流失。這種看法如果不是有意誤導，至少也是一種思維混亂。不管是出售還是繼續(xù)經(jīng)營，東家還是那些東家，管家還是那些管家，機制也還是那些機制。管家們只要沒有來自東家的足夠的監(jiān)督和約束，在管企業(yè)的過程中同樣可以侵吞東家的資產(chǎn)。這樣的例子列舉起來，同樣觸目驚心。不管出售還是繼續(xù)經(jīng)營，東家管不住管家都是國有制的一個內在缺陷，而這本質上是一個公共治理問題：即全國人民如何有效地通過自己的代理人來管理自己的公共資產(chǎn)。把國有制固有的缺陷也歸罪于引入市場機制和私人產(chǎn)權，豈不荒唐？相比之下，把收入分配不均等歸罪于引入市場機制和私人產(chǎn)權顯得多少更有些道理。畢竟，市場機制的要害在于競爭，而競爭自然會有贏家和輸家，因而會拉大收入差距；如果繼續(xù)吃大鍋飯、實現(xiàn)平均主義，收入分配的差距也許不會像今天這樣大。但即使這一點，也不盡然?？匆豢串斀袷澜?，實際的情況并不是市場經(jīng)濟越發(fā)達的地方收入差距越大。原因何在？一個原因就是公共治理的健全程度不同。關于當前我國收入差距拉大的原因，國內外的經(jīng)濟學家已經(jīng)做過很多研究。其中，世界銀行2002年的報告《中國：推動公平的經(jīng)濟增長》依據(jù)1990－1999年期間的官方數(shù)據(jù)所作的分析表明，這期間收入差距的拉大有三分之一可以歸因于城鄉(xiāng)之間的收入差距。城鄉(xiāng)之間收入差距的原因是什么？眾所周知，其中有經(jīng)濟發(fā)展過程難以避免的一些因素，有歷史、地理的原因，但也有公共治理不健全的原因。其中人所共知的一個，就是在計劃經(jīng)濟時代建立起來的戶口制度。戶口制度本身就是一種法律化、制度化的歧視和機會不均等，一種不良的公共治理機制。戶口制度為什么到現(xiàn)在仍然難以完全取消？因為城市的政府不能為進城的農民提供與城市居民同等的公共服務。這樣的問題是引入市場機制和私人產(chǎn)權的結果，還是公共治理的問題，其實是很清楚的。很多研究還發(fā)現(xiàn)，勞動者受教育年限在很大程度上可以解釋他們之間的收入差距，例如，王曉魯和樊綱最近的研究就發(fā)現(xiàn)，“教育機會不均等是導致過大收入差距的一個關鍵因素”。這從教育的明瑟收益率（受教育者多受一年教育所導致的收入變化率）可以得到佐證。有關的教育經(jīng)濟學研究分析官方數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)，我國的教育明瑟收益率1991年為2.95％，2004年已經(jīng)上升到11.71％。如果硬要歸罪于市場機制，當然也是可以的，因為這個指標的上升說明在勞動力市場日益放開的情況下，市場正在對受教育程度比較高的勞動者給予越來越高的報酬。但這其實反映的是另一個問題，歷史的遺產(chǎn)（其中包括“文化大革命”對教育的破壞）和當前公共治理的缺陷導致勞動者接受教育的機會嚴重不均等。不管是什么原因導致了收入差距拉大，如果社會的共識是這樣的差距已經(jīng)太大，也是可以通過收入再分配加以校正的，但這也只能依靠公共政策而不能靠市場機制。因此，雖然收入差距拉大部分是打破大鍋飯和平均主義、引入市場競爭的結果，但收入差距之所以“過大”，主要仍然是由于公共治理不能適應實際需要。至于其他引起廣泛民憤的社會公平問題例如貪污腐敗、以權謀私、歧視民工、通過征地剝奪農民等等，則更是明顯地屬于公共治理問題而不是因為引入了市場機制和私人產(chǎn)權。同樣，環(huán)顧世界，實際的情況并不是市場經(jīng)濟越發(fā)達的地方貪污腐敗越嚴重、對弱勢人群基本權利的保護越薄弱。改革共識沒有破裂推動公共治理改革改革的共識現(xiàn)在并沒有破裂。這首先是因為，這種共識的根基是中華民族綿延百年的強國夢。誠實、理性的質疑者和他們的批評者都有一個共同的出發(fā)點，就是中國的和平崛起。分歧更多的是在于如何改革，而不是要不要改革。所以，總結起來看，當前我們面臨的種種嚴重的社會公平問題，本質上是公共治理方面的改革與經(jīng)濟領域的改革相比嚴重滯后的結果。是什么原因導致了公共治理方面的改革嚴重滯后？其中當然有認識方面的原因，例如，對市場機制作用的局限性、對公平的價值，我們的認識都有一個逐步加深的過程；對國有企業(yè)改制可能出現(xiàn)的機制漏洞，也不是一開始就能充分估計的。經(jīng)濟學領域一些極右翼思潮也確實在一定程度上對一些人有所影響。此外也有客觀的制約因素，例如1990年代中期以前，由于政府財政收入在GDP中的比例持續(xù)下降，財力嚴重不足，對很多從事公共服務的事業(yè)單位不得不采取了削減財政投入、“推向市場”的政策。但是起主導作用的因素是實際利益的驅動。就公共開支政策而言，1990年代中期以后政府財力迅速增長卻未能及時調整支出結構，導致對基礎教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務的投入嚴重不足而且極其不均等，更多就不是“不能”而是“不為”。一個明顯的例證是，國家財政對教育的投入到“本世紀末”要占到GDP的4％這樣具體的指標，早在20年前就寫入了黨中央決定，盡管如此重視但至今未能實現(xiàn)；與此同時，一上項目、一搞政績工程，各級政府卻能不惜血本大規(guī)模投入財政資金。在國有企業(yè)改制方面，資產(chǎn)出售不能自賣自買，必須公開信息、公平競爭，這樣的原則是盡人皆知的基本常識，而在實際操作中卻用了十幾年時間還不能真正落實，除了利益驅動幾乎找不到其他原因。這樣一些問題的實質是在市場經(jīng)濟體制逐步建立的過程中公共治理方面的改革嚴重滯后。如果不搞市場經(jīng)濟，當然不會有這些問題；但搞市場經(jīng)濟并不必然帶來這些問題。把它們的存在都簡單地歸罪于引入市場機制和私人產(chǎn)權，利用民眾合理的不滿和憤怒情緒并以種種不負責任的方式火上澆油，將之引向市場取向的改革，是一種十分危險的傾向。關鍵的問題不是質疑改革者的主觀動機，而是這樣的質疑可能帶來的結果：它會使我們的注意力從公共治理領域亟待解決的實際問題轉移開，喪失改革的時機，而把希望寄托在通過抑制市場機制和私人產(chǎn)權來追求社會公平。這樣做無異于是