城市流浪乞討人員行政救助模式向合作治理的轉(zhuǎn)變,社會救助論文

城市流浪乞討人員行政救助模式向合作治理的轉(zhuǎn)變,社會救助論文20世紀80年代，我們國家對于城市漂泊乞討人員實行的是既具有福利性質(zhì)又具有強迫性質(zhì)的收留遣送制度。收留遣送是特定歷史條件下的產(chǎn)物，最初只是對游民的收留，后來逐步發(fā)展為對災(zāi)民、漂泊乞討人員的救助、安置和遣送。到了90年代，隨著大量無業(yè)人員瘋狂涌入城市，這一制度的強迫色彩越來越濃烈厚重，但凡沒有身份證、暫住證和務(wù)工證的流動人員都被納入了收留遣送對象之列。也就是講，收留遣送成為了一種維護城市秩序、簡化人口管理的重要措施。2003年3月，孫志剛事件引發(fā)了全社會對收留遣送制度的反思和抨擊，我們國家對此予以及時回應(yīng)，果斷廢除執(zhí)行了20多年的(城市漂泊乞討人員收留遣送辦法〕(簡稱舊(辦法〕)，并以超乎常規(guī)的速度出臺了(城市生活無著的漂泊乞討人員救助管理辦法〕(簡稱新(辦法〕)。從收留遣送到救助管理，具體表現(xiàn)出了職能的轉(zhuǎn)變，也具體表現(xiàn)出了國家對公民權(quán)利的尊重和保衛(wèi)。新(辦法〕施行十余年，使我們國家在漂泊乞討人員管理方面構(gòu)成了特定的行政救助形式。該形式具有下面幾個特點:第一，執(zhí)法機構(gòu)以民政部門為主，公安機關(guān)和其他有關(guān)行政機關(guān)為輔。新(辦法〕第四條規(guī)定:縣級以上人民民政部門負責漂泊乞討人員的救助工作，并對救助站進行指導(dǎo)、監(jiān)督。公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門應(yīng)當在各自的職責范圍內(nèi)做好相關(guān)工作。實際操作中，由于公安、城管等的介入容易遭人詬病，所以除了奧運會等特殊情況外，救助工作主要還是由救助站執(zhí)行。平常，公安機關(guān)和其他行政機關(guān)的工作人員在執(zhí)行職務(wù)時碰到漂泊乞討人員只要告知其到救助站求助即可。第二，救助站職工普遍具有行政事業(yè)編制，勞動報酬由國家財政負擔。救助站的工作人員主要分為三類:管理層、一般工作人員和專業(yè)護理人員。華而不實，管理層多為轉(zhuǎn)業(yè)，一般工作人員和專業(yè)護理人員則是面向社會招聘。通過招考被救助站錄用者一般都具有大學本科文憑，工資待遇則根據(jù)事業(yè)單位有關(guān)政策規(guī)定執(zhí)行。第三，救助經(jīng)費由地方全額撥款，沒有上限。新(辦法〕第三條規(guī)定:縣級以上城市人民應(yīng)當采取積極措施及時救助漂泊乞討人員，并應(yīng)當將救助工作所需經(jīng)費列入財政預(yù)算，予以保障。從各地的執(zhí)行情況來看，地方每年都會劃撥給救助站一筆數(shù)額較為固定的經(jīng)費，若不夠用，只要救助站提出申請并經(jīng)過調(diào)研，一般都會追加經(jīng)費。第四，救助站實行來去自由的開放式管理，被救助者享有完全的人身自由。對于主動向救助站求助者，只要符合條件，救助站不得拒絕提供幫助;對于長期在城市漂泊乞討者，若經(jīng)勸講愿意進站，救助站要及時救助;對于不愿意進站的，救助人員通常也會免費提供棉被等物品。在站期間，漂泊乞討人員的食宿、健康等能夠得到充分保障。返鄉(xiāng)時，還能夠免費獲得乘車憑證。二、城市漂泊乞討人員行政救助形式的局限性(一)救助站與漂泊乞討人員之間信息不對稱救助行為的施行以救助站和漂泊乞討人員雙方都能夠獲得必要的信息為前提，但事實上雙方卻存在著嚴重的信息不對稱。這種信息不對稱主要具體表現(xiàn)出在兩個方面:一是很多漂泊乞討人員既沒有聽講過救助站也不知道自個能否符合救助條件，而當其從警察、城管等人那里得悉救助站時，可能已經(jīng)漂泊多日甚至已經(jīng)走上了盜竊、搶劫的歧路。二是救助站對受助者的身份難以甄別。(城市生活無著的漂泊乞討人員管理辦法施行細則〕第二條明確規(guī)定受助對象必須符合4個條件:無力解決食宿、沒有親友能夠投靠、不享受城市最低生活保障或農(nóng)村五保供養(yǎng)、正在城市漂泊乞討度日。但在實際操作中，救助站卻往往只能以求助者提供的口頭資料為甄別根據(jù)，很多時候就連口頭資料的真?zhèn)味紵o法分辨，所以很難確定他們能否符合救助條件。(二)救助站的救助氣力難以知足現(xiàn)實需求近年來，我們國家在社會救助服務(wù)方面的投入不斷增加，但仍然難以知足急劇增長的救助需求。從表1能夠看出，2020年我們國家救助站的數(shù)量和床位數(shù)增長迅速，增長率高達14.41%和26.76%，基本實現(xiàn)了與救助人數(shù)的同步增長(該年恰恰是新(辦法〕公布十周年)。到2020年，本來樂觀的局面急轉(zhuǎn)直下，有救助需求的人數(shù)增長了25.99%，救助站總數(shù)和床位數(shù)卻只分別增長了6.84%和7.78%，供需矛盾突出。另據(jù)調(diào)查顯示，我們國家的救助站平均職工人數(shù)為10人左右，而最繁忙的時候一個救助站一天需要救助200多人，并且救助站要24小時值守，男性、女性和兒童要分區(qū)管理，人手嚴重缺乏。(三)救助站普遍缺少專業(yè)技術(shù)人員隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，救助理念也在不斷發(fā)生變化。近期幾年，人們越來越強調(diào)不僅要為漂泊乞討人員提供物質(zhì)上的幫助，更要努力知足其身心健康和教育培訓(xùn)需求。這種新需求固然看起來合情合理，但對救助站來講卻成了一大難題。由于對受助者的行為矯治、心理輔導(dǎo)、文化教育、技能培訓(xùn)等工作需要專業(yè)的社工、心理咨詢師、老師等進行，但救助站由于編制等限制，無法批量引進相關(guān)專業(yè)人才。調(diào)查顯示，2008年以前，救助站幾乎都沒有配備專業(yè)社工;從2018年開場，部分救助站開場招聘社工或者嘗試與社工組織開展合作;當前，大部分救助站都有1名左右專職社工。至于專業(yè)的醫(yī)護人員和心理咨詢師，多數(shù)救助站都還沒有。起點低、工作量大、條件差、發(fā)展空間小，這些因素導(dǎo)致很多專業(yè)技術(shù)人員都不愿意到救助站工作。例如，貴陽救助站從2008年起連續(xù)5年招聘醫(yī)護人員竟無人應(yīng)聘。(四)救助站的經(jīng)費收支構(gòu)造不合理首先，從資金的來源來看，救助站所需經(jīng)費完全由地方撥付，來源單一且數(shù)額有限。固然新(辦法〕明確規(guī)定該項經(jīng)費納入預(yù)算予以保障，并且可根據(jù)實際需求追加投入，但在不少地方十分是縣級收不抵支、卯吃寅糧的情況下，救助經(jīng)費能否及時到位都是個問題，更遑論與救助需求保持同步增長了。其次，救助站的支出構(gòu)造不盡合理。以北京市為例，各救助站每年可獲得3000萬元左右的財政撥款用于受助者的食宿開支、返鄉(xiāng)車票購買和疾病治療，然而僅精神病人的治療費用一項就占據(jù)了80%以上。假使能夠拓寬思路，開源節(jié)流，比方讓慈善機構(gòu)或醫(yī)療機構(gòu)承當用于受助者身心診療的費用，不僅能夠有效地解決資金緊張問題，而且能夠幫助更多需要救濟的人。三、合作治理的興起及其要求托克維爾講過:一個，不管它怎樣精明強干，也不能明察秋毫，不能依靠自個去了解一個大國生活的一切細節(jié)。它辦不到這一點，由于這樣的工作超過了人力之所及。當它要獨力創(chuàng)造那么多發(fā)條并使它們發(fā)動的時候，其結(jié)果不是很不完美，就是徒勞無益地消耗自個的精神。所以，在治理一個社會的時候，才會需要大量的自治組織來對社會事務(wù)進行管理。而當人類社會進入20世紀后期以后，的這種需要就表現(xiàn)得愈加明顯了。一方面，社會公共事務(wù)的日益增加和日趨復(fù)雜對公共管理部門不斷提出新的挑戰(zhàn)，在應(yīng)對社會的多元化需求和服務(wù)質(zhì)量要求等方面越來越力不從心;另一方面，市民社會的興起和非營利組織的蓬勃發(fā)展為社會氣力介入社會治理提供了契機，傳統(tǒng)的自上而下的管理形式難以為繼。在這里背景下，、市場與社會的三方互動得以逐步深切進入，私人企業(yè)、社會團體開場參與公共服務(wù)供應(yīng)，大量自治組織開場承當起一部分社會協(xié)調(diào)和微觀管理職能。但是，這種多元主體的有限介入只能算做是一種合作治理的過渡形態(tài)。由于只要徹底打破對社會治理的壟斷，讓多元化的社會氣力作為平等主體與一道進行治理，才能夠?qū)崿F(xiàn)真正意義上的合作治理。誠然，人類社會的治道變革不可能一蹴而就，合作治理的實現(xiàn)也必然要經(jīng)歷一個漫長的經(jīng)過。但同時我們也應(yīng)該清楚地認識到，合作治理作為一種理想形式固然難以一下子全面鋪開，但卻能夠在一些領(lǐng)域率先突破。這些能夠作為合作治理試驗田的領(lǐng)域至少應(yīng)當具備三個特點:一是不想管或者管不好但又不能沒人管，二是社會氣力愿意參與并且有能力提供相關(guān)服務(wù)，三是與社會氣力在該領(lǐng)域能夠建立起穩(wěn)定的信任與合作關(guān)系。顯然，社會救助領(lǐng)域完全具備上述特征，而城市漂泊乞討人員救助作為社會救助的一個方面也完全適用合作治理理論。根據(jù)合作治理的內(nèi)在要求，構(gòu)建與社會氣力之間的多中心合作治理關(guān)系需要具備下面三個基本條件:第一，以人為本的救助服務(wù)理念。從我們國家救助制度的發(fā)展經(jīng)過中能夠發(fā)現(xiàn)，舊(辦法〕具體表現(xiàn)出的是的控制理念，新(辦法〕具體表現(xiàn)出的是的管理理念，一直都不曾把服務(wù)放在第一位，明顯有悖于現(xiàn)代改革的大方向。所以，當務(wù)之急是要把服務(wù)型建設(shè)落到實處，在救助工作中始終堅持以人為本、以服務(wù)為中心。即，救助站和其他官方救助單位應(yīng)當盡量去行政化，與其它救助氣力一樣，一心一意地為城市漂泊乞討人員提供必要的物質(zhì)幫助和人文關(guān)心。介入救助工作的工作人員，不應(yīng)以管理者的身份來對待漂泊乞討人員，而要以服務(wù)者的姿態(tài)，充分尊重他們的需要和選擇，幫助他們解決生活困難，引導(dǎo)其回歸正常生活。第二，非營利組織與救助單位具有平等的法律地位。如前文所述，合作治理的一個基本條件就是社會氣力與組織在身份上的平等，只要地位平等才能實現(xiàn)真正意義上的合作。從當前的救助實踐來看，非營利組織已經(jīng)開場參與漂泊乞討人員救助服務(wù)，但由于主管部門只是持鼓勵態(tài)度，并沒有進一步的具體規(guī)定，進而導(dǎo)致了非營利組織在救助工作上雖具有天然合理性和眾多優(yōu)勢卻缺乏合法身份和正當途徑。這種未經(jīng)受權(quán)的尷尬狀態(tài)必然會造成非營利組織淪為救助站可有可無的輔助氣力。所以，有必要讓民政部門公開認可非營利組織介入社會救助工作的正當性與合法性，并逐一明確非營利組織介入社會救助的途徑、范圍、權(quán)利和義務(wù)等。第三，社會公眾普遍具有較強的慈好心識和志愿精神。作為社會氣力的重要組成部分，社會公眾是多中心合作治理的必然主體，他們不僅能夠以自個的方式參與救助服務(wù)，而且也能夠為和非營利組織提供必要的資金和人手。在美國，每年每人會將個人收入的1.8%進行捐贈，每個家庭奉獻志愿勞動所創(chuàng)造的價值占家庭總收入的2.36%。［7］而在我們國家，捐贈和志愿勞動還遠沒有構(gòu)成風氣。因而，社會各界應(yīng)共同致力于社會公益精神的培養(yǎng)，強化企業(yè)的社會責任意識，鼓勵普通公眾的志愿行為，為實現(xiàn)社會公共事務(wù)的多中心合作治理奠定基礎(chǔ)。四、城市漂泊乞討人員合作治理形式的構(gòu)建基于合作治理理論，我們能夠嘗試構(gòu)建一種新的漂泊乞討人員救助形式，如此圖1所示。在這個全新的救助體系中，多中心包括了、非營利組織、公眾及其他社會氣力這三大救助主體，主體之間通過有效溝通與協(xié)調(diào)，以合作的方式對城市漂泊乞討人員施行救助服務(wù)。各主體之間的協(xié)作主要通過下面幾個方面實現(xiàn):第一，與非營利組織的資源結(jié)合。應(yīng)推進救助站的轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)救助站與非營利組織的合理分工，譬如:讓非營利組織負責提供食物、衣物，讓救助站提供臨時性住所和庇護。同時，救助站還應(yīng)引入非營利組織內(nèi)的志愿氣力，使救助服務(wù)愈加人性化。除此之外，也應(yīng)在資金方面給予非營利組織必要的支持，能夠針對不同的服務(wù)來選擇不同的合作方式，如給予財政補貼、開展合同外包等。第二，與非營利組織的信息合作。與漂泊乞討人員之間存在著無形的隔膜，而非營利組織卻具有貼近基層的先天優(yōu)勢，通過非營利組織與的信息合作與分享，可將的一些必要信息通過非營利組織傳遞給受助者。例如，非營利組織應(yīng)該把握相應(yīng)的救助信息，以便在受助人員需要時及時提供;充分了解與漂泊乞討人員相關(guān)的政策法規(guī)，在漂泊乞討人員的親身利益遭到影響時為其提供援助;等等。第三，對公眾及其他社會氣力的引導(dǎo)。我們國家的公眾及其他社會氣力在救助介入方面固然遠遠不及美國等發(fā)達國家，但潛力宏大，并且當前也已經(jīng)成為一支重要的生力軍。所以，必須及時引起重視，十分是要在培育全社會的慈好心識和志愿精神上做好相關(guān)工作，進而確保這一氣力成為救助服務(wù)的強大支撐。比方，大力宣傳慈善文化，營造慈善氣氛，完善慈善立法，加強慈善監(jiān)管，弘揚奉獻精神，倡導(dǎo)社區(qū)服務(wù)，鼓勵志愿行動等等。第四，非營利組織與的工作對接。非營利組織與因其性質(zhì)上的差異，在救助服務(wù)和功能作用上各有優(yōu)勢，因而，通過非營利組織與在各自的領(lǐng)域內(nèi)各司其職、工作內(nèi)容互相銜接，能夠提高社會資源的使用效率，改善漂泊乞討人員的生存現(xiàn)在狀況。比方，非營利組織能夠為求助者提供短期救助服務(wù)，但要想從根本上解決問題就需要不斷完善社會保障體系，提高受助者的自助能力。第五，非營利組織與公眾及其他社會氣力的系統(tǒng)交換。一方面，非營利組織利用本身的影響力，吸引社會公眾、企業(yè)等社會氣力通過捐款、捐贈、奉獻志愿勞動等方式支持其服務(wù)的開展。另一方面，社會公眾及其他社會氣力通過非營利組織公開的財務(wù)、人事等信息了解資金的使用情況和實際救助效果，監(jiān)督非營利組織有關(guān)項目的施行，促進非營利組織更好地履行合作治理的任務(wù)。最后，需要指出的是，文章所構(gòu)建的城市漂泊乞討人員合作治理形式只是一種有益的探尋求索。隨著國家治理體系和國家治理能力當代化的不斷推進，社會氣力介入社會治理的深度和廣度都將迅速提高，合作治理已經(jīng)成為必然趨勢。在這里經(jīng)過中，很多像漂泊乞討人員救助這樣的問題都將迎刃而解，我們的中國夢也將最終得以實現(xiàn)。以下為參考文獻:〔1〕張靜．探究中國式救助［J］．了望東方周刊，2020(6):43．〔2〕甘尚釗．城市漂泊乞討人員行政救助政策的運行效應(yīng)基于重慶市的實證研究［J