土地行政管理課程課件

土地行政管理土地行政管理課程課件1上節(jié)課內(nèi)容回顧:

第四章土地行政執(zhí)行1、土地行政執(zhí)行包括哪幾個(gè)具體階段？2、如何建立土地行政執(zhí)行的新機(jī)制？上節(jié)課內(nèi)容回顧:21、從土地行政決策最后確定并付諸實(shí)施時(shí)起，到土地行政目標(biāo)最終實(shí)現(xiàn)為止，整個(gè)過程大體可分為三個(gè)階段，即準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段和總結(jié)階段。1、從土地行政決策最后確定并付諸實(shí)施時(shí)起，到土地行政目標(biāo)最終32、如何建立土地行政執(zhí)行的新機(jī)制？完整的制度化機(jī)制；相應(yīng)的自主化機(jī)制；增強(qiáng)其合法性的機(jī)制；完善的監(jiān)督機(jī)制；有效性的能力機(jī)制2、如何建立土地行政執(zhí)行的新機(jī)制？4

土地行政效率是土地行政管理中的核心問題，它貫穿于土地行政管理的各個(gè)層次、各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)程序中，是土地行政中各種因素和手段作用的綜合反映。

第五章土地行政效率土地行政效率是土地行政管理中的核心問題，它貫5

理順土地行政管理的關(guān)系，建立健全土地行政管理組織，提高土地行政管理人員素質(zhì)，正確地進(jìn)行土地行政決策并使之得到全面深入地貫徹等，都是為了提高土地行政管理的效率。研究土地行政效率在理論上、實(shí)踐上和土地行政管理學(xué)科的發(fā)展上都具有重要的意義。理順土地行政管理的關(guān)系，建立健全土地行政管6第三節(jié)提高土地行政效率的途徑第五章土地行政效率第一節(jié)土地行政效率的內(nèi)涵第二節(jié)土地行政效率的測(cè)定第三節(jié)提高土地行政效率的途徑第五章土地行7一、效率與土地行政效率(一)效率效率這一概念最早是在電學(xué)和機(jī)械學(xué)中所使用的，指的是產(chǎn)出的能量或功與投入和消耗的能量的比值或比率?！靶省币辉~被廣泛運(yùn)用于多種研究領(lǐng)域，產(chǎn)生了行政效率、勞動(dòng)效率、工作效率、經(jīng)濟(jì)效率、組織效率、管理效率等各種各樣的概念和范疇。一、效率與土地行政效率8

行政效率具有特定的涵義，指的是國家行政機(jī)關(guān)及其行政人員從事行政管理活動(dòng)的產(chǎn)出同所消耗的人力、物力、財(cái)力等要素之間的比率關(guān)系。行政效率具有特定的涵義，指的是國家行政機(jī)關(guān)及其行政人9它主要包含兩層含義：一是指行政管理過程中的良好工作狀態(tài)、有序性和高速度；二是指行政管理給社會(huì)帶來的效益。它主要包含兩層含義：一是指行政管理過程中的良好工10（二）土地行政效率

1．土地行政效率的涵義

土地行政效率是指土地行政部門和行政人員從事土地行政管理所得到的勞動(dòng)效果、社會(huì)效益同所消耗的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間的比率，即土地行政效果與行政投入的比率?？捎霉奖磉_(dá)為：

（二）土地行政效率11土地行政效率＝土地行政效果／土地行政投入其中：土地行政效果——土地行政部門和行政人員在土地行政過程中所產(chǎn)生的社會(huì)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益；

土地行政投入——進(jìn)行土地行政管理所消耗的人、財(cái)、物和時(shí)間等。土地行政效率＝土地行政效果／土地行政投入12

土地行政效率比機(jī)械效率和一般勞動(dòng)效率要復(fù)雜得多，因?yàn)樗怯啥喾N因素作用的結(jié)果，它至少包括質(zhì)量、數(shù)量、速度、投入四個(gè)要素。

質(zhì)量——土地行政工作必須達(dá)到的目標(biāo)和要求，這是土地行政效率的基礎(chǔ)，只有在質(zhì)量達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的前提下，數(shù)量、投入、速度等才有實(shí)際意義。土地行政效率比機(jī)械效率和一般勞動(dòng)效率要復(fù)雜得13

數(shù)量——土地行政組織和行政人員為社會(huì)提供的行政管理和服務(wù)的總數(shù)，它與一個(gè)地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、人地資源擁有狀況、土地行政人員工作強(qiáng)度等因素有著十分緊密的關(guān)系。土地行政管理應(yīng)在保證質(zhì)量的前提下，盡可能地提高土地行政的數(shù)量。數(shù)量——土地行政組織和行政人員為社會(huì)提供的行14

速度——一定時(shí)間內(nèi)土地行政工作的進(jìn)展情況。速度是土地行政效率的關(guān)鍵因素，在保證質(zhì)量的前提下，必須搶時(shí)間、趕速度。

投入——除時(shí)間消耗之外，可投入的人力、物資和經(jīng)費(fèi)。應(yīng)追求最少投入的土地行政目標(biāo)，以最少的花費(fèi)，取得最大的工作成果，產(chǎn)生最好的社會(huì)效益，從而提高土地行政效率。速度——一定時(shí)間內(nèi)土地行政工作的進(jìn)展情況。速15

土地行政效率概念的界定既是理論問題，又是一個(gè)實(shí)踐問題。從理論上來說，土地行政管理活動(dòng)的直接產(chǎn)出和最終社會(huì)效果之間的關(guān)系十分復(fù)雜。

首先，土地行政活動(dòng)的最終社會(huì)效果較其直接產(chǎn)出而言具有明顯的時(shí)間滯后性。

土地行政效率概念的界定既是理論問題，又是一個(gè)16

其次，土地行政管理活動(dòng)的產(chǎn)出有許多是直接的，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、實(shí)行用途管制制度能夠保護(hù)耕地，但是保護(hù)耕地的社會(huì)效果只能間接地反映出來。其次，土地行政管理活動(dòng)的產(chǎn)出有許多是直接的，17

最后，土地行政管理的社會(huì)效果是各個(gè)具體單位產(chǎn)出的綜合反映。在土地行政管理的實(shí)踐中，部分土地行政組織提高了產(chǎn)出并不一定帶來社會(huì)效益的整體改善。同樣，社會(huì)效益的整體改善并不意味著各級(jí)土地行政組織都提高了產(chǎn)出。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地的利用效率很高，土地的產(chǎn)出很大(特別是建設(shè)用地上)，但土地的生態(tài)環(huán)境惡化，其社會(huì)效益不見得很高。由此可見，產(chǎn)出具有局部性，而社會(huì)效益則是整體性。最后，土地行政管理的社會(huì)效果是各個(gè)具體單位產(chǎn)182．土地行政效率的特點(diǎn)

(l)綜合性土地行政管理是土地行政機(jī)關(guān)對(duì)國家和社會(huì)土地事務(wù)的管理活動(dòng)，以一定區(qū)域范圍內(nèi)的社會(huì)公益為目標(biāo)，這就決定了土地行政管理不同于企業(yè)管理。2．土地行政效率的特點(diǎn)19

(2)多樣性由于土地行政管理的因素、層次、環(huán)節(jié)較多，涉及的社會(huì)土地事務(wù)十分龐雜，這就決定了土地行政效率具有多樣性的特點(diǎn)。從范圍來看，有宏觀和微觀之分。從層次看，有土地行政決策效率、土地行政管理效率和土地行政執(zhí)行效率之分。(2)多樣性由于土地行政管理的因素、20

(3)相對(duì)性土地行政效率的相對(duì)性，是指土地行政效率的高低是通過同類土地行政活動(dòng)或行政工作進(jìn)行比較作出的評(píng)判，不像企業(yè)中的生產(chǎn)效率，有著產(chǎn)品和實(shí)物為依據(jù)，可以用統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行精確的定量分析。(3)相對(duì)性土地行政效率的相對(duì)性，是21

(4)遲效性土地行政效率的遲效性，是指土地行政效率的體現(xiàn)，一般需要較長(zhǎng)的周期。企業(yè)管理中的生產(chǎn)效率則不同，從投入成本、消耗勞動(dòng)到創(chuàng)造出產(chǎn)品和利潤(rùn)一般當(dāng)月當(dāng)年就能見效。(4)遲效性土地行政效率的遲效性22二、土地行政效率的地位和作用（一）土地行政效率是衡量土地行政管理活動(dòng)的重要標(biāo)準(zhǔn)土地行政效率本身不是土地行政管理活動(dòng)的環(huán)節(jié)和手段，但它是衡量土地行政管理活動(dòng)客觀效果的重要標(biāo)準(zhǔn)，效率高低是土地行政管理中各種要素組合是否科學(xué)的綜合反映。

提高土地行政效率是土地行政管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。二、土地行政效率的地位和作用23

（二）土地行政效率高有助于建立政府與社會(huì)之間的良性關(guān)系土地行政效率的高低直接影響到政府和公務(wù)人員在公眾中的形象。良好的政府形象會(huì)提高政府公共部門的權(quán)威，減少行政管理活動(dòng)中的阻力，降低公共政策的執(zhí)行成本，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。（二）土地行政效率高有助于建立政府與社會(huì)之間的良24(三)土地行政效率的高低關(guān)系到我國的現(xiàn)代化進(jìn)程國民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)的發(fā)展都離不開土地，土地行政效率的高低關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程。只有提高土地行政效率，才能科學(xué)合理地利用土地資源，確保我國人民生活和生產(chǎn)對(duì)土地特別是耕地的需求。為我國現(xiàn)代化進(jìn)程提供土地資源保障。(三)土地行政效率的高低關(guān)系到我國的現(xiàn)代化進(jìn)25

（四）土地行政效率是土地行政管理學(xué)研究的重要課題土地行政管理學(xué)就是要通過對(duì)土地行政管理客觀規(guī)律的研究和認(rèn)識(shí)，找到提高土地行政效率的辦法，實(shí)現(xiàn)土地行政的高效化。（四）土地行政效率是土地行政管理學(xué)研究的重要課題26

土地行政效率的測(cè)定就是運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)知識(shí)和技術(shù)，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，采取適當(dāng)?shù)姆椒ê褪侄?，?duì)土地行政效率進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)的活動(dòng)。它包括測(cè)定什么或測(cè)定的具體內(nèi)容、測(cè)定的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)、測(cè)定的過程即如何測(cè)定、測(cè)定結(jié)果的評(píng)價(jià)等。第二節(jié)土地行政效率的測(cè)定土地行政效率的測(cè)定就是運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)知識(shí)和技術(shù)27

土地行政效率的測(cè)定是難點(diǎn)。土地行政活動(dòng)由于牽涉因素很多，其成果的表現(xiàn)形式多樣，有成形的，也有無形的，其中有許多是難以定量分析的。同時(shí)，由于土地行政這種公共行政最顯著的特點(diǎn)是其壟斷性，尤其是信息的壟斷，從而難以對(duì)其進(jìn)行科學(xué)地評(píng)判，難以確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。盡管如此，土地行政效率的測(cè)定還是可行的，也是非常必要的。土地行政效率的測(cè)定是難點(diǎn)。土地行政活動(dòng)由于牽28一、土地行政效率測(cè)定的原則

（一）標(biāo)準(zhǔn)多樣化原則（二）操作可行性原則（三）定量分析與定性分析相結(jié)合的原則（四）土地行政效率與社會(huì)效益相一致的原則一、土地行政效率測(cè)定的原則29二、土地行政效率測(cè)定的指標(biāo)

(一)土地行政交易費(fèi)用

土地行政交易費(fèi)用指實(shí)施或維持一項(xiàng)土地決策方案所花費(fèi)的成本費(fèi)用，包括土地行政過程中的投入和使用新的土地決策所帶來的損失兩部分。二、土地行政效率測(cè)定的指標(biāo)30

土地行政過程中，花費(fèi)的人力、物力和財(cái)力及對(duì)執(zhí)行人員進(jìn)行培訓(xùn)等費(fèi)用均應(yīng)歸結(jié)于土地行政的投入。采用新的土地決策對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響，如新舊土地決策交替中，原有土地決策中止可能帶來的項(xiàng)目運(yùn)行中斷造成的經(jīng)濟(jì)損失等則歸入損失部分。

交易費(fèi)用是構(gòu)成土地行政效率評(píng)估的重要指標(biāo)。土地行政過程中，花費(fèi)的人力、物力和財(cái)力及對(duì)執(zhí)31

（二）土地行政效果土地行政效果即土地行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，表現(xiàn)為土地政策方案實(shí)施后的效果。可以從兩方面進(jìn)行衡量：一方面表現(xiàn)為土地決策實(shí)施結(jié)果滿足人需要的程度，如提供農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量和種類及其與社會(huì)需求的關(guān)系；另一方面是土地決策實(shí)施滿足了多少人的需要，也就是說土地行政效果包括土地行政對(duì)整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生的客觀效果和對(duì)整個(gè)社會(huì)的滿足程度。（二）土地行政效果32

土地行政效果包括直接收益和間接收益兩方面：

直接收益指土地決策實(shí)施后歷產(chǎn)生的直接結(jié)果，如土地有償使用決策帶來財(cái)政收入的增加等；

間接收益指土地行政管理所帶來的波及效果，如農(nóng)村土地承包制的推行提高了勞動(dòng)效率，但也導(dǎo)致富余勞動(dòng)力增加，從而促進(jìn)大中城市化進(jìn)程。土地行政效果包括直接收益和間接收益兩方面：33

同時(shí)，土地行政效益具有多層次性，其實(shí)施結(jié)果往往既有經(jīng)濟(jì)效益，也有非經(jīng)濟(jì)效益；既有正效益，也有負(fù)效益；既有內(nèi)部效益，也有外部效益。所以土地行政效果評(píng)估應(yīng)全面、充分考慮其實(shí)施結(jié)果和影響，避免由于評(píng)估的片面性導(dǎo)致評(píng)估結(jié)論不真實(shí)。同時(shí)，土地行政效益具有多層次性，其實(shí)施結(jié)果往34

(三)土地行政效率土地行政效率是指土地行政效果或效益與土地行政費(fèi)用之間的比例關(guān)系，可用單位費(fèi)用獲得收益或形成單位資產(chǎn)需要的費(fèi)用表示。它強(qiáng)調(diào)土地行政費(fèi)用與土地行政效果共同對(duì)效果的影響，要求用較小的成本獲取較大的收益。(三)土地行政效率35

提高土地行政效果有5種可能：①在行政效果一定時(shí)減少交易費(fèi)用；②在行政費(fèi)用一定時(shí)提高行政效果；③兩者都增加，但行政效果增加的速度大；④兩者都減少，但交易費(fèi)用減少的速度大；⑤行政效益增加，費(fèi)用減少。由于土地行政費(fèi)用和土地行政效果是一個(gè)綜合性指標(biāo)，因而行政效率亦是一個(gè)綜合性指標(biāo)，可以表示一個(gè)土地行政方案實(shí)施后的利弊、得失的全部。提高土地行政效果有5種可能：①在行政效果一36

（四）影子費(fèi)用影子費(fèi)用即為機(jī)會(huì)成本，指選擇某項(xiàng)土地行政方案而放棄其他方案的收益。當(dāng)選定一個(gè)方案后必然放棄選擇其他方案的機(jī)會(huì)，也就放棄了該機(jī)會(huì)所帶來的收益。在不同方案進(jìn)行比較時(shí)，影子費(fèi)用小的方案即為最優(yōu)方案。顯然這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該和土地行政效果等指標(biāo)結(jié)合起來運(yùn)用。（四）影子費(fèi)用37

土地行政的評(píng)估十分復(fù)雜，不僅受上述理性因素的制約，還要受到一些非理性因素的制約，如評(píng)估人員的判斷能力、知識(shí)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)造能力、政治觀點(diǎn)、宗教信仰等。在進(jìn)行具體土地政策方案的評(píng)估時(shí)，應(yīng)把兩者有機(jī)地結(jié)合起來。土地行政的評(píng)估十分復(fù)雜，不僅受上述理性因素38三、土地行政效率測(cè)定的方法（一）傳統(tǒng)方法效率評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)方法。經(jīng)驗(yàn)方法最顯著的特點(diǎn)是主觀印象式判斷，缺乏客觀性和科學(xué)性，因而嚴(yán)格說來還稱不上是對(duì)效率的測(cè)定。（2種）

三、土地行政效率測(cè)定的方法39

1．科學(xué)管理學(xué)派的測(cè)定方法以泰勒為代表的科學(xué)管理學(xué)派對(duì)效率進(jìn)行了較為系統(tǒng)地研究，奠定了效率測(cè)定的基礎(chǔ)。但在現(xiàn)代學(xué)者看來，科學(xué)管理學(xué)派的效率觀念存在三大缺陷：

1．科學(xué)管理學(xué)派的測(cè)定方法40①認(rèn)為每個(gè)目標(biāo)都存在一種實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的最佳途徑，這種觀念對(duì)目標(biāo)多樣化的公共組織來說不完全適用；②效率測(cè)定具有集權(quán)化或自上而下的單向性特征；③由于當(dāng)時(shí)制定明確且操作性強(qiáng)的政策目標(biāo)的技術(shù)還不成熟，效率測(cè)定缺乏可靠的依據(jù)。①認(rèn)為每個(gè)目標(biāo)都存在一種實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的最佳途412.資源投入進(jìn)度監(jiān)測(cè)法（DeliveryofResources）雖然學(xué)術(shù)界對(duì)行政效率有科學(xué)的界定，但公共管理實(shí)踐中長(zhǎng)期占主導(dǎo)地位的效率測(cè)定方法確是投入進(jìn)度監(jiān)測(cè)，即根據(jù)資源投入是否按照財(cái)務(wù)規(guī)定和確定的時(shí)間表來進(jìn)行評(píng)價(jià)行政組織的工作。資源投入進(jìn)度監(jiān)測(cè)法也稱預(yù)算監(jiān)測(cè)。

2.資源投入進(jìn)度監(jiān)測(cè)法（DeliveryofResour42

（二）工作荷載分析法(workloadAnalysis)

工作荷載分析法是一種比較方法，即通過不同單位在工作荷載和結(jié)果方面的橫向比較來確定各個(gè)單位的效率水平。

這種效率測(cè)定方法的運(yùn)用需要滿足兩個(gè)條件：一是所涉及的單位從事同樣或十分相近的工作；二是工作性質(zhì)屬于量的處理工作，容易進(jìn)行量化衡量。（二）工作荷載分析法(workloadAna43

（三）功能測(cè)量法這種方法是通過考察土地行政機(jī)關(guān)或工作人員的工作數(shù)量的多寡、質(zhì)量的優(yōu)劣，是否有效地實(shí)現(xiàn)其職能，完成任務(wù)情況來測(cè)定土地行政效率的方法。功能測(cè)量法必須以行政職能為依據(jù)，通過職能分類及事前規(guī)定的投入標(biāo)準(zhǔn)，比較分析功能發(fā)揮的高低。（三）功能測(cè)量法44

實(shí)現(xiàn)職能越充分、有效，則功能發(fā)揮越好，行政效率越高；反之，則低。一般的測(cè)定公式是：

行政功能＝(實(shí)際完成任務(wù)指標(biāo)-計(jì)劃任務(wù)指標(biāo))／計(jì)劃任務(wù)指標(biāo)＝(實(shí)際完成任務(wù)指標(biāo)／計(jì)劃任務(wù)指標(biāo))-1實(shí)現(xiàn)職能越充分、有效，則功能發(fā)揮越好，行政45（四）經(jīng)費(fèi)測(cè)量法經(jīng)費(fèi)測(cè)量法是通過對(duì)土地行政機(jī)關(guān)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出情況進(jìn)行分析和比較，看行政費(fèi)用的使用對(duì)行政目標(biāo)所發(fā)揮的作用以及所產(chǎn)生的效益。具體有三種方法：一是單位費(fèi)用法；二是人均負(fù)擔(dān)法

;三是計(jì)件費(fèi)用法。（四）經(jīng)費(fèi)測(cè)量法46

（五）標(biāo)準(zhǔn)對(duì)照法這種方法是以事先確定的標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，去衡量土地行政工作的實(shí)際效果，以判別其效率的高低。采用這種方法必須注意標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和合理性。（五）標(biāo)準(zhǔn)對(duì)照法47

（六）德爾斐法

(七)要素分析法(FactorAnalysis)

要素分析即投入要素和結(jié)果要素轉(zhuǎn)換率的分析。它包括單要素分析和多要素綜合分析兩種類型。單要素分析用公式可以表示為：SFP=A/X式中：SFP——單要素生產(chǎn)率；A——產(chǎn)出；X——投入。

(八)綜合評(píng)價(jià)法（六）德爾斐法48

上面討論的測(cè)定方法在實(shí)施過程中可能要運(yùn)用一些計(jì)量模型和工具，其中主要有回歸模型法。標(biāo)準(zhǔn)的回歸模型是在已有數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上構(gòu)造平均曲線或平均曲面，通過尋找投入產(chǎn)出的極限關(guān)系來測(cè)定樣本的效率。根據(jù)不同的情況，回歸模型可以分別采用確定性模型和統(tǒng)計(jì)模型。

上面討論的測(cè)定方法在實(shí)施過程中可能要運(yùn)用一些49

一、轉(zhuǎn)變土地行政職能提高土地行政效率必須切實(shí)轉(zhuǎn)變土地行政職能。一項(xiàng)完整的土地行政職能，構(gòu)成的要素有三個(gè)：一是職務(wù)范圍即土地行政管理主體管什么，管多寬，依法對(duì)國家和社會(huì)哪些土地事務(wù)進(jìn)行管理，在哪些領(lǐng)域或地區(qū)發(fā)揮作用，它標(biāo)志著土地行政職能的橫向廣度。第三節(jié)提高土地行政效率的途徑一、轉(zhuǎn)變土地行政職能第三節(jié)提高土50

二是職能深度即土地行政機(jī)關(guān)對(duì)其所承擔(dān)某項(xiàng)職能獨(dú)立完成的程度及所負(fù)責(zé)任大小的程度。三是職權(quán)方式即土地行政機(jī)關(guān)對(duì)承擔(dān)的土地事務(wù)怎么管法，包括管理的手段，是微觀的直接管理，還是宏觀的間接管理。由此可見，土地行政職能轉(zhuǎn)變應(yīng)從其自身的內(nèi)容和行使的技巧兩方面著手。二是職能深度即土地行政機(jī)關(guān)對(duì)其所承51

1．實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)管，對(duì)土地實(shí)行資源與資產(chǎn)并重管理，使土地保值與增值明確城建部門、城市規(guī)劃部門、房產(chǎn)部門和土地行政部門的關(guān)系，能避免土地管理機(jī)構(gòu)與其他非土地管理機(jī)構(gòu)職能混淆、互相推委、辦事拖拉。

2．加強(qiáng)土地市場(chǎng)宏觀管理，強(qiáng)化國家管理土地的職能

3．實(shí)行政事分開、政企分開

4．培養(yǎng)和發(fā)展土地中介組織1．實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)管，對(duì)土地實(shí)行資源與資產(chǎn)52

二、改革和完善土地行政組織精干、統(tǒng)一、優(yōu)化的土地行政組織，是提高土地行政效率的一個(gè)重要條件。長(zhǎng)期以來，我國土地行政機(jī)關(guān)的行政效率低下，其主要原因之一就是土地行政機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。土地行政機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)是在轉(zhuǎn)變職能的基礎(chǔ)上，理順關(guān)系，精兵簡(jiǎn)政。二、改革和完善土地行政組織53

首先，理順各級(jí)土地行政部門之間的關(guān)系，理順土地行政部門與同級(jí)政府的其他部門的關(guān)系，克服職責(zé)不清、互相扯皮的現(xiàn)象；

同時(shí)，要在科學(xué)分工的基礎(chǔ)上，建立良好的分工合作機(jī)制。

首先，理順各級(jí)土地行政部門之間的關(guān)系，理順土54

其次，撤并那些適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而建立的機(jī)構(gòu)，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求和土地行政職能的新變化，撤并職能交叉重復(fù)的機(jī)構(gòu)，合并業(yè)務(wù)相近的機(jī)構(gòu)，減少中間層次。

再次，精簡(jiǎn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和土地行政人員，建立一文穩(wěn)定而精干的管理人員隊(duì)伍。

最后，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)土地行政管理機(jī)關(guān)。其次，撤并那些適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而建立的機(jī)構(gòu)，55三、提高土地行政人員素質(zhì)，優(yōu)化土地行政隊(duì)伍土地行政人員是土地行政管理的主體，行使著土地行政管理的職能，其素質(zhì)的高低直接決定著土地行政效率的高低。因此，要提高土地行政效率，就必須提高土地行政人員的素質(zhì)，調(diào)動(dòng)他們的工作積極性。三、提高土地行政人員素質(zhì)，優(yōu)化土地行政隊(duì)伍56

長(zhǎng)期以來，土地行政職能不明確，機(jī)構(gòu)設(shè)置隨意性大，隊(duì)伍復(fù)雜，人員素質(zhì)差，土地行政效率低下，其原因是：

1.行政主體追求效用最大化，導(dǎo)致行政效率低下。追求經(jīng)濟(jì)效益任期內(nèi)本地區(qū)長(zhǎng)期以來，土地行政職能不明確，機(jī)構(gòu)設(shè)置隨意57

2.制度資源短缺，制度供給不足人才選拔制度資源短缺，優(yōu)秀人才難以脫穎而出，平庸者難以淘汰，不正之風(fēng)難以根除。

3.工資“剛性”及不同群體收入差別小，造成土地行政行為邊際成本大于邊際收益，導(dǎo)致效率低下。

2.制度資源短缺，制度供給不足58

在土地行政系統(tǒng)全面推進(jìn)國家公務(wù)員制度，建立起一支優(yōu)秀、精于、廉潔、勤政、富有成效的國家公務(wù)員隊(duì)伍。隨著公務(wù)員制度在我國的逐步形成和發(fā)展，它必將推進(jìn)我國人事制度的科學(xué)化、現(xiàn)代化，從而保證土地行政系統(tǒng)在人員優(yōu)化、精干、穩(wěn)定的情況下提高工作效率，以卓有成效地管理國家土地行政事務(wù)。在土地行政系統(tǒng)全面推進(jìn)國家公務(wù)員制度，建立起59四、健全土地行政法規(guī)與日常工作制度土地行政法規(guī)和制度是土地行政系統(tǒng)運(yùn)行的一套規(guī)則體系；它有助于規(guī)范土地行政行為，減少土地管理中存在的不確定因素，從法律上、制度上保障土地管理的高效率。四、健全土地行政法規(guī)與日常工作制度60五、改進(jìn)工作作風(fēng)與領(lǐng)導(dǎo)方法土地行政機(jī)關(guān)的工作作風(fēng)和土地行政領(lǐng)導(dǎo)的工作方法是影響土地行政效率的重要因素之一。要提高土地行政效率，必須改進(jìn)土地行政機(jī)關(guān)作風(fēng)和領(lǐng)導(dǎo)方法。

首先，要改變以往憑經(jīng)驗(yàn)和長(zhǎng)官意志決策的方法，在逐步完善體制的基礎(chǔ)上，遵循科學(xué)決策的原則、程序和方法，實(shí)行民主決策、科學(xué)決策，尤其是重大的土地行政決策。五、改進(jìn)工作作風(fēng)與領(lǐng)導(dǎo)方法61

其次，要改變說空話、大話的虛假浮夸的作風(fēng)，在決策之后狠抓落實(shí)。

再次，要改變坐辦公室聽匯報(bào)、文來文去的工作方法，土地行政領(lǐng)導(dǎo)要堅(jiān)持深入基層，深入實(shí)際，到現(xiàn)場(chǎng)辦公，掌握第一手材料，面對(duì)面地解決問題。

此外，還要壓縮各種文件、簡(jiǎn)報(bào)，嚴(yán)格辦文程序，加快辦文速度。要提高文件的質(zhì)量，提倡寫短文件、短報(bào)告，重視改進(jìn)文風(fēng)。

最后，要改變忙于應(yīng)酬、陷身瑣事的做法，土地行政領(lǐng)導(dǎo)要善于處理好日常工作和中心工作的關(guān)系。其次，要改變說空話、大話的虛假浮夸的作風(fēng)，62六、實(shí)現(xiàn)土地行政管理手段與技術(shù)的現(xiàn)代化現(xiàn)代土地行政管理所涉及的領(lǐng)域廣，事務(wù)多，情況復(fù)雜，土地行政信息量大，變化速度快，必須借助于現(xiàn)代化的技術(shù)手段，才能大幅度地提高土地行政效率。

1．要實(shí)行辦公自動(dòng)化

2．要加快建立土地行政信息的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)六、實(shí)現(xiàn)土地行政管理手段與技術(shù)的現(xiàn)代化63七、改善土地行政文化土地行政文化是一個(gè)內(nèi)容很廣的概念，其中包括人們對(duì)土地行政體系的思想、感情、態(tài)度和價(jià)值觀念，以及人們所遵循的土地行政習(xí)慣和傳統(tǒng)習(xí)性等等。土地行政管理是靠人去實(shí)施的，人們的行為總是受到一定的思想、感情所支配，因而土地行政文化也影響著土地行政效率的高低。

七、改善土地行政文化64

為促進(jìn)土地行政效率的提高，當(dāng)前應(yīng)著重從以下幾方面入手：

①以土地行政目標(biāo)為中心②教育土地行政人員明確“時(shí)間就是金錢，效率就是生命”，真正樹立為人民辦事必須講效率、求速度的新觀念；

③奉行尊重人、理解人、關(guān)心人、信任人的土地行政價(jià)值原則④鼓勵(lì)土地行政人員保持積極向上，勤奮進(jìn)取的土地行政心理，養(yǎng)成良好的土地行政習(xí)慣。為促進(jìn)土地行政效率的提高，當(dāng)前應(yīng)著重從以下幾65八、加強(qiáng)土地行政監(jiān)督加強(qiáng)和完善對(duì)土地行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督和約束，是促進(jìn)土地行政機(jī)關(guān)高效率、高質(zhì)量履行職責(zé)的重要保證。土地行政監(jiān)督的基本職能是確保土地行政機(jī)關(guān)依法行政，實(shí)現(xiàn)廉潔、高效。它的主要任務(wù)有兩項(xiàng)：一是廉政監(jiān)督；二是效能監(jiān)督，即對(duì)土地行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員在土地行政活動(dòng)中有無違反法規(guī)、失職瀆職的行為進(jìn)行監(jiān)督，以促進(jìn)公務(wù)人員倍盡職守，各司其職，高效率地履行職責(zé)，保證政令暢通，實(shí)現(xiàn)勤政。八、加強(qiáng)土地行政監(jiān)督66思考題:土地行政決策、執(zhí)行、效率的聯(lián)系。思考題:67演講完畢，謝謝觀看！演講完畢，謝謝觀看！68土地行政管理土地行政管理課程課件69上節(jié)課內(nèi)容回顧:

第四章土地行政執(zhí)行1、土地行政執(zhí)行包括哪幾個(gè)具體階段？2、如何建立土地行政執(zhí)行的新機(jī)制？上節(jié)課內(nèi)容回顧:701、從土地行政決策最后確定并付諸實(shí)施時(shí)起，到土地行政目標(biāo)最終實(shí)現(xiàn)為止，整個(gè)過程大體可分為三個(gè)階段，即準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段和總結(jié)階段。1、從土地行政決策最后確定并付諸實(shí)施時(shí)起，到土地行政目標(biāo)最終712、如何建立土地行政執(zhí)行的新機(jī)制？完整的制度化機(jī)制；相應(yīng)的自主化機(jī)制；增強(qiáng)其合法性的機(jī)制；完善的監(jiān)督機(jī)制；有效性的能力機(jī)制2、如何建立土地行政執(zhí)行的新機(jī)制？72

土地行政效率是土地行政管理中的核心問題，它貫穿于土地行政管理的各個(gè)層次、各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)程序中，是土地行政中各種因素和手段作用的綜合反映。

第五章土地行政效率土地行政效率是土地行政管理中的核心問題，它貫73

理順土地行政管理的關(guān)系，建立健全土地行政管理組織，提高土地行政管理人員素質(zhì)，正確地進(jìn)行土地行政決策并使之得到全面深入地貫徹等，都是為了提高土地行政管理的效率。研究土地行政效率在理論上、實(shí)踐上和土地行政管理學(xué)科的發(fā)展上都具有重要的意義。理順土地行政管理的關(guān)系，建立健全土地行政管74第三節(jié)提高土地行政效率的途徑第五章土地行政效率第一節(jié)土地行政效率的內(nèi)涵第二節(jié)土地行政效率的測(cè)定第三節(jié)提高土地行政效率的途徑第五章土地行75一、效率與土地行政效率(一)效率效率這一概念最早是在電學(xué)和機(jī)械學(xué)中所使用的，指的是產(chǎn)出的能量或功與投入和消耗的能量的比值或比率?！靶省币辉~被廣泛運(yùn)用于多種研究領(lǐng)域，產(chǎn)生了行政效率、勞動(dòng)效率、工作效率、經(jīng)濟(jì)效率、組織效率、管理效率等各種各樣的概念和范疇。一、效率與土地行政效率76

行政效率具有特定的涵義，指的是國家行政機(jī)關(guān)及其行政人員從事行政管理活動(dòng)的產(chǎn)出同所消耗的人力、物力、財(cái)力等要素之間的比率關(guān)系。行政效率具有特定的涵義，指的是國家行政機(jī)關(guān)及其行政人77它主要包含兩層含義：一是指行政管理過程中的良好工作狀態(tài)、有序性和高速度；二是指行政管理給社會(huì)帶來的效益。它主要包含兩層含義：一是指行政管理過程中的良好工78（二）土地行政效率

1．土地行政效率的涵義

土地行政效率是指土地行政部門和行政人員從事土地行政管理所得到的勞動(dòng)效果、社會(huì)效益同所消耗的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間的比率，即土地行政效果與行政投入的比率?？捎霉奖磉_(dá)為：

（二）土地行政效率79土地行政效率＝土地行政效果／土地行政投入其中：土地行政效果——土地行政部門和行政人員在土地行政過程中所產(chǎn)生的社會(huì)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益；

土地行政投入——進(jìn)行土地行政管理所消耗的人、財(cái)、物和時(shí)間等。土地行政效率＝土地行政效果／土地行政投入80

土地行政效率比機(jī)械效率和一般勞動(dòng)效率要復(fù)雜得多，因?yàn)樗怯啥喾N因素作用的結(jié)果，它至少包括質(zhì)量、數(shù)量、速度、投入四個(gè)要素。

質(zhì)量——土地行政工作必須達(dá)到的目標(biāo)和要求，這是土地行政效率的基礎(chǔ)，只有在質(zhì)量達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的前提下，數(shù)量、投入、速度等才有實(shí)際意義。土地行政效率比機(jī)械效率和一般勞動(dòng)效率要復(fù)雜得81

數(shù)量——土地行政組織和行政人員為社會(huì)提供的行政管理和服務(wù)的總數(shù)，它與一個(gè)地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、人地資源擁有狀況、土地行政人員工作強(qiáng)度等因素有著十分緊密的關(guān)系。土地行政管理應(yīng)在保證質(zhì)量的前提下，盡可能地提高土地行政的數(shù)量。數(shù)量——土地行政組織和行政人員為社會(huì)提供的行82

速度——一定時(shí)間內(nèi)土地行政工作的進(jìn)展情況。速度是土地行政效率的關(guān)鍵因素，在保證質(zhì)量的前提下，必須搶時(shí)間、趕速度。

投入——除時(shí)間消耗之外，可投入的人力、物資和經(jīng)費(fèi)。應(yīng)追求最少投入的土地行政目標(biāo)，以最少的花費(fèi)，取得最大的工作成果，產(chǎn)生最好的社會(huì)效益，從而提高土地行政效率。速度——一定時(shí)間內(nèi)土地行政工作的進(jìn)展情況。速83

土地行政效率概念的界定既是理論問題，又是一個(gè)實(shí)踐問題。從理論上來說，土地行政管理活動(dòng)的直接產(chǎn)出和最終社會(huì)效果之間的關(guān)系十分復(fù)雜。

首先，土地行政活動(dòng)的最終社會(huì)效果較其直接產(chǎn)出而言具有明顯的時(shí)間滯后性。

土地行政效率概念的界定既是理論問題，又是一個(gè)84

其次，土地行政管理活動(dòng)的產(chǎn)出有許多是直接的，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、實(shí)行用途管制制度能夠保護(hù)耕地，但是保護(hù)耕地的社會(huì)效果只能間接地反映出來。其次，土地行政管理活動(dòng)的產(chǎn)出有許多是直接的，85

最后，土地行政管理的社會(huì)效果是各個(gè)具體單位產(chǎn)出的綜合反映。在土地行政管理的實(shí)踐中，部分土地行政組織提高了產(chǎn)出并不一定帶來社會(huì)效益的整體改善。同樣，社會(huì)效益的整體改善并不意味著各級(jí)土地行政組織都提高了產(chǎn)出。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地的利用效率很高，土地的產(chǎn)出很大(特別是建設(shè)用地上)，但土地的生態(tài)環(huán)境惡化，其社會(huì)效益不見得很高。由此可見，產(chǎn)出具有局部性，而社會(huì)效益則是整體性。最后，土地行政管理的社會(huì)效果是各個(gè)具體單位產(chǎn)862．土地行政效率的特點(diǎn)

(l)綜合性土地行政管理是土地行政機(jī)關(guān)對(duì)國家和社會(huì)土地事務(wù)的管理活動(dòng)，以一定區(qū)域范圍內(nèi)的社會(huì)公益為目標(biāo)，這就決定了土地行政管理不同于企業(yè)管理。2．土地行政效率的特點(diǎn)87

(2)多樣性由于土地行政管理的因素、層次、環(huán)節(jié)較多，涉及的社會(huì)土地事務(wù)十分龐雜，這就決定了土地行政效率具有多樣性的特點(diǎn)。從范圍來看，有宏觀和微觀之分。從層次看，有土地行政決策效率、土地行政管理效率和土地行政執(zhí)行效率之分。(2)多樣性由于土地行政管理的因素、88

(3)相對(duì)性土地行政效率的相對(duì)性，是指土地行政效率的高低是通過同類土地行政活動(dòng)或行政工作進(jìn)行比較作出的評(píng)判，不像企業(yè)中的生產(chǎn)效率，有著產(chǎn)品和實(shí)物為依據(jù)，可以用統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行精確的定量分析。(3)相對(duì)性土地行政效率的相對(duì)性，是89

(4)遲效性土地行政效率的遲效性，是指土地行政效率的體現(xiàn)，一般需要較長(zhǎng)的周期。企業(yè)管理中的生產(chǎn)效率則不同，從投入成本、消耗勞動(dòng)到創(chuàng)造出產(chǎn)品和利潤(rùn)一般當(dāng)月當(dāng)年就能見效。(4)遲效性土地行政效率的遲效性90二、土地行政效率的地位和作用（一）土地行政效率是衡量土地行政管理活動(dòng)的重要標(biāo)準(zhǔn)土地行政效率本身不是土地行政管理活動(dòng)的環(huán)節(jié)和手段，但它是衡量土地行政管理活動(dòng)客觀效果的重要標(biāo)準(zhǔn)，效率高低是土地行政管理中各種要素組合是否科學(xué)的綜合反映。

提高土地行政效率是土地行政管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。二、土地行政效率的地位和作用91

（二）土地行政效率高有助于建立政府與社會(huì)之間的良性關(guān)系土地行政效率的高低直接影響到政府和公務(wù)人員在公眾中的形象。良好的政府形象會(huì)提高政府公共部門的權(quán)威，減少行政管理活動(dòng)中的阻力，降低公共政策的執(zhí)行成本，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。（二）土地行政效率高有助于建立政府與社會(huì)之間的良92(三)土地行政效率的高低關(guān)系到我國的現(xiàn)代化進(jìn)程國民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)的發(fā)展都離不開土地，土地行政效率的高低關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程。只有提高土地行政效率，才能科學(xué)合理地利用土地資源，確保我國人民生活和生產(chǎn)對(duì)土地特別是耕地的需求。為我國現(xiàn)代化進(jìn)程提供土地資源保障。(三)土地行政效率的高低關(guān)系到我國的現(xiàn)代化進(jìn)93

（四）土地行政效率是土地行政管理學(xué)研究的重要課題土地行政管理學(xué)就是要通過對(duì)土地行政管理客觀規(guī)律的研究和認(rèn)識(shí)，找到提高土地行政效率的辦法，實(shí)現(xiàn)土地行政的高效化。（四）土地行政效率是土地行政管理學(xué)研究的重要課題94

土地行政效率的測(cè)定就是運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)知識(shí)和技術(shù)，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，采取適當(dāng)?shù)姆椒ê褪侄?，?duì)土地行政效率進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)的活動(dòng)。它包括測(cè)定什么或測(cè)定的具體內(nèi)容、測(cè)定的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)、測(cè)定的過程即如何測(cè)定、測(cè)定結(jié)果的評(píng)價(jià)等。第二節(jié)土地行政效率的測(cè)定土地行政效率的測(cè)定就是運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)知識(shí)和技術(shù)95

土地行政效率的測(cè)定是難點(diǎn)。土地行政活動(dòng)由于牽涉因素很多，其成果的表現(xiàn)形式多樣，有成形的，也有無形的，其中有許多是難以定量分析的。同時(shí)，由于土地行政這種公共行政最顯著的特點(diǎn)是其壟斷性，尤其是信息的壟斷，從而難以對(duì)其進(jìn)行科學(xué)地評(píng)判，難以確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。盡管如此，土地行政效率的測(cè)定還是可行的，也是非常必要的。土地行政效率的測(cè)定是難點(diǎn)。土地行政活動(dòng)由于牽96一、土地行政效率測(cè)定的原則

（一）標(biāo)準(zhǔn)多樣化原則（二）操作可行性原則（三）定量分析與定性分析相結(jié)合的原則（四）土地行政效率與社會(huì)效益相一致的原則一、土地行政效率測(cè)定的原則97二、土地行政效率測(cè)定的指標(biāo)

(一)土地行政交易費(fèi)用

土地行政交易費(fèi)用指實(shí)施或維持一項(xiàng)土地決策方案所花費(fèi)的成本費(fèi)用，包括土地行政過程中的投入和使用新的土地決策所帶來的損失兩部分。二、土地行政效率測(cè)定的指標(biāo)98

土地行政過程中，花費(fèi)的人力、物力和財(cái)力及對(duì)執(zhí)行人員進(jìn)行培訓(xùn)等費(fèi)用均應(yīng)歸結(jié)于土地行政的投入。采用新的土地決策對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響，如新舊土地決策交替中，原有土地決策中止可能帶來的項(xiàng)目運(yùn)行中斷造成的經(jīng)濟(jì)損失等則歸入損失部分。

交易費(fèi)用是構(gòu)成土地行政效率評(píng)估的重要指標(biāo)。土地行政過程中，花費(fèi)的人力、物力和財(cái)力及對(duì)執(zhí)99

（二）土地行政效果土地行政效果即土地行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，表現(xiàn)為土地政策方案實(shí)施后的效果?？梢詮膬煞矫孢M(jìn)行衡量：一方面表現(xiàn)為土地決策實(shí)施結(jié)果滿足人需要的程度，如提供農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量和種類及其與社會(huì)需求的關(guān)系；另一方面是土地決策實(shí)施滿足了多少人的需要，也就是說土地行政效果包括土地行政對(duì)整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生的客觀效果和對(duì)整個(gè)社會(huì)的滿足程度。（二）土地行政效果100

土地行政效果包括直接收益和間接收益兩方面：

直接收益指土地決策實(shí)施后歷產(chǎn)生的直接結(jié)果，如土地有償使用決策帶來財(cái)政收入的增加等；

間接收益指土地行政管理所帶來的波及效果，如農(nóng)村土地承包制的推行提高了勞動(dòng)效率，但也導(dǎo)致富余勞動(dòng)力增加，從而促進(jìn)大中城市化進(jìn)程。土地行政效果包括直接收益和間接收益兩方面：101

同時(shí)，土地行政效益具有多層次性，其實(shí)施結(jié)果往往既有經(jīng)濟(jì)效益，也有非經(jīng)濟(jì)效益；既有正效益，也有負(fù)效益；既有內(nèi)部效益，也有外部效益。所以土地行政效果評(píng)估應(yīng)全面、充分考慮其實(shí)施結(jié)果和影響，避免由于評(píng)估的片面性導(dǎo)致評(píng)估結(jié)論不真實(shí)。同時(shí)，土地行政效益具有多層次性，其實(shí)施結(jié)果往102

(三)土地行政效率土地行政效率是指土地行政效果或效益與土地行政費(fèi)用之間的比例關(guān)系，可用單位費(fèi)用獲得收益或形成單位資產(chǎn)需要的費(fèi)用表示。它強(qiáng)調(diào)土地行政費(fèi)用與土地行政效果共同對(duì)效果的影響，要求用較小的成本獲取較大的收益。(三)土地行政效率103

提高土地行政效果有5種可能：①在行政效果一定時(shí)減少交易費(fèi)用；②在行政費(fèi)用一定時(shí)提高行政效果；③兩者都增加，但行政效果增加的速度大；④兩者都減少，但交易費(fèi)用減少的速度大；⑤行政效益增加，費(fèi)用減少。由于土地行政費(fèi)用和土地行政效果是一個(gè)綜合性指標(biāo)，因而行政效率亦是一個(gè)綜合性指標(biāo)，可以表示一個(gè)土地行政方案實(shí)施后的利弊、得失的全部。提高土地行政效果有5種可能：①在行政效果一104

（四）影子費(fèi)用影子費(fèi)用即為機(jī)會(huì)成本，指選擇某項(xiàng)土地行政方案而放棄其他方案的收益。當(dāng)選定一個(gè)方案后必然放棄選擇其他方案的機(jī)會(huì)，也就放棄了該機(jī)會(huì)所帶來的收益。在不同方案進(jìn)行比較時(shí)，影子費(fèi)用小的方案即為最優(yōu)方案。顯然這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該和土地行政效果等指標(biāo)結(jié)合起來運(yùn)用。（四）影子費(fèi)用105

土地行政的評(píng)估十分復(fù)雜，不僅受上述理性因素的制約，還要受到一些非理性因素的制約，如評(píng)估人員的判斷能力、知識(shí)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)造能力、政治觀點(diǎn)、宗教信仰等。在進(jìn)行具體土地政策方案的評(píng)估時(shí)，應(yīng)把兩者有機(jī)地結(jié)合起來。土地行政的評(píng)估十分復(fù)雜，不僅受上述理性因素106三、土地行政效率測(cè)定的方法（一）傳統(tǒng)方法效率評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)方法。經(jīng)驗(yàn)方法最顯著的特點(diǎn)是主觀印象式判斷，缺乏客觀性和科學(xué)性，因而嚴(yán)格說來還稱不上是對(duì)效率的測(cè)定。（2種）

三、土地行政效率測(cè)定的方法107

1．科學(xué)管理學(xué)派的測(cè)定方法以泰勒為代表的科學(xué)管理學(xué)派對(duì)效率進(jìn)行了較為系統(tǒng)地研究，奠定了效率測(cè)定的基礎(chǔ)。但在現(xiàn)代學(xué)者看來，科學(xué)管理學(xué)派的效率觀念存在三大缺陷：

1．科學(xué)管理學(xué)派的測(cè)定方法108①認(rèn)為每個(gè)目標(biāo)都存在一種實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的最佳途徑，這種觀念對(duì)目標(biāo)多樣化的公共組織來說不完全適用；②效率測(cè)定具有集權(quán)化或自上而下的單向性特征；③由于當(dāng)時(shí)制定明確且操作性強(qiáng)的政策目標(biāo)的技術(shù)還不成熟，效率測(cè)定缺乏可靠的依據(jù)。①認(rèn)為每個(gè)目標(biāo)都存在一種實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的最佳途1092.資源投入進(jìn)度監(jiān)測(cè)法（DeliveryofResources）雖然學(xué)術(shù)界對(duì)行政效率有科學(xué)的界定，但公共管理實(shí)踐中長(zhǎng)期占主導(dǎo)地位的效率測(cè)定方法確是投入進(jìn)度監(jiān)測(cè)，即根據(jù)資源投入是否按照財(cái)務(wù)規(guī)定和確定的時(shí)間表來進(jìn)行評(píng)價(jià)行政組織的工作。資源投入進(jìn)度監(jiān)測(cè)法也稱預(yù)算監(jiān)測(cè)。

2.資源投入進(jìn)度監(jiān)測(cè)法（DeliveryofResour110

（二）工作荷載分析法(workloadAnalysis)

工作荷載分析法是一種比較方法，即通過不同單位在工作荷載和結(jié)果方面的橫向比較來確定各個(gè)單位的效率水平。

這種效率測(cè)定方法的運(yùn)用需要滿足兩個(gè)條件：一是所涉及的單位從事同樣或十分相近的工作；二是工作性質(zhì)屬于量的處理工作，容易進(jìn)行量化衡量。（二）工作荷載分析法(workloadAna111

（三）功能測(cè)量法這種方法是通過考察土地行政機(jī)關(guān)或工作人員的工作數(shù)量的多寡、質(zhì)量的優(yōu)劣，是否有效地實(shí)現(xiàn)其職能，完成任務(wù)情況來測(cè)定土地行政效率的方法。功能測(cè)量法必須以行政職能為依據(jù)，通過職能分類及事前規(guī)定的投入標(biāo)準(zhǔn)，比較分析功能發(fā)揮的高低。（三）功能測(cè)量法112

實(shí)現(xiàn)職能越充分、有效，則功能發(fā)揮越好，行政效率越高；反之，則低。一般的測(cè)定公式是：

行政功能＝(實(shí)際完成任務(wù)指標(biāo)-計(jì)劃任務(wù)指標(biāo))／計(jì)劃任務(wù)指標(biāo)＝(實(shí)際完成任務(wù)指標(biāo)／計(jì)劃任務(wù)指標(biāo))-1實(shí)現(xiàn)職能越充分、有效，則功能發(fā)揮越好，行政113（四）經(jīng)費(fèi)測(cè)量法經(jīng)費(fèi)測(cè)量法是通過對(duì)土地行政機(jī)關(guān)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出情況進(jìn)行分析和比較，看行政費(fèi)用的使用對(duì)行政目標(biāo)所發(fā)揮的作用以及所產(chǎn)生的效益。具體有三種方法：一是單位費(fèi)用法；二是人均負(fù)擔(dān)法

;三是計(jì)件費(fèi)用法。（四）經(jīng)費(fèi)測(cè)量法114

（五）標(biāo)準(zhǔn)對(duì)照法這種方法是以事先確定的標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，去衡量土地行政工作的實(shí)際效果，以判別其效率的高低。采用這種方法必須注意標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和合理性。（五）標(biāo)準(zhǔn)對(duì)照法115

（六）德爾斐法

(七)要素分析法(FactorAnalysis)

要素分析即投入要素和結(jié)果要素轉(zhuǎn)換率的分析。它包括單要素分析和多要素綜合分析兩種類型。單要素分析用公式可以表示為：SFP=A/X式中：SFP——單要素生產(chǎn)率；A——產(chǎn)出；X——投入。

(八)綜合評(píng)價(jià)法（六）德爾斐法116

上面討論的測(cè)定方法在實(shí)施過程中可能要運(yùn)用一些計(jì)量模型和工具，其中主要有回歸模型法。標(biāo)準(zhǔn)的回歸模型是在已有數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上構(gòu)造平均曲線或平均曲面，通過尋找投入產(chǎn)出的極限關(guān)系來測(cè)定樣本的效率。根據(jù)不同的情況，回歸模型可以分別采用確定性模型和統(tǒng)計(jì)模型。

上面討論的測(cè)定方法在實(shí)施過程中可能要運(yùn)用一些117

一、轉(zhuǎn)變土地行政職能提高土地行政效率必須切實(shí)轉(zhuǎn)變土地行政職能。一項(xiàng)完整的土地行政職能，構(gòu)成的要素有三個(gè)：一是職務(wù)范圍即土地行政管理主體管什么，管多寬，依法對(duì)國家和社會(huì)哪些土地事務(wù)進(jìn)行管理，在哪些領(lǐng)域或地區(qū)發(fā)揮作用，它標(biāo)志著土地行政職能的橫向廣度。第三節(jié)提高土地行政效率的途徑一、轉(zhuǎn)變土地行政職能第三節(jié)提高土118

二是職能深度即土地行政機(jī)關(guān)對(duì)其所承擔(dān)某項(xiàng)職能獨(dú)立完成的程度及所負(fù)責(zé)任大小的程度。三是職權(quán)方式即土地行政機(jī)關(guān)對(duì)承擔(dān)的土地事務(wù)怎么管法，包括管理的手段，是微觀的直接管理，還是宏觀的間接管理。由此可見，土地行政職能轉(zhuǎn)變應(yīng)從其自身的內(nèi)容和行使的技巧兩方面著手。二是職能深度即土地行政機(jī)關(guān)對(duì)其所承119

1．實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)管，對(duì)土地實(shí)行資源與資產(chǎn)并重管理，使土地保值與增值明確城建部門、城市規(guī)劃部門、房產(chǎn)部門和土地行政部門的關(guān)系，能避免土地管理機(jī)構(gòu)與其他非土地管理機(jī)構(gòu)職能混淆、互相推委、辦事拖拉。

2．加強(qiáng)土地市場(chǎng)宏觀管理，強(qiáng)化國家管理土地的職能

3．實(shí)行政事分開、政企分開

4．培養(yǎng)和發(fā)展土地中介組織1．實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)管，對(duì)土地實(shí)行資源與資產(chǎn)120

二、改革和完善土地行政組織精干、統(tǒng)一、優(yōu)化的土地行政組織，是提高土地行政效率的一個(gè)重要條件。長(zhǎng)期以來，我國土地行政機(jī)關(guān)的行政效率低下，其主要原因之一就是土地行政機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。土地行政機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)是在轉(zhuǎn)變職能的基礎(chǔ)上，理順關(guān)系，精兵簡(jiǎn)政。二、改革和完善土地行政組織121

首先，理順各級(jí)土地行政部門之間的關(guān)系，理順土地行政部門與同級(jí)政府的其他部門的關(guān)系，克服職責(zé)不清、互相扯皮的現(xiàn)象；

同時(shí)，要在科學(xué)分工的基礎(chǔ)上，建立良好的分工合作機(jī)制。

首先，理順各級(jí)土地行政部門之間的關(guān)系，理順土122

其次，撤并那些適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而建立的機(jī)構(gòu)，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求和土地行政職能的新變化，撤并職能交叉重復(fù)的機(jī)構(gòu)，合并業(yè)務(wù)相近的機(jī)構(gòu)，減少中間層次。

再次，精簡(jiǎn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和土地行政人員，建立一文穩(wěn)定而精干的管理人員隊(duì)伍。

最后，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)土地行政管理機(jī)關(guān)。其次，