公共政策方案的制定課件

第三章公共政策方案的制定第三章公共政策方案的制定1方案制定是一個(gè)實(shí)體性的階段，在現(xiàn)代社會(huì)條件下，公共政策的方案制定是一個(gè)科學(xué)導(dǎo)向和利益導(dǎo)向相互依存、相互作用的復(fù)雜過(guò)程。本章從三個(gè)方面分析這個(gè)過(guò)程：第一是政策規(guī)劃方面，著重說(shuō)明形成各種政策備選方案時(shí)的一般原則和程序。第二是政策論證方面，著重說(shuō)明論證的意義、方案和標(biāo)準(zhǔn)。第三是政策合法化方面，著重說(shuō)明政策方案獲得權(quán)威認(rèn)定的程序。方案制定是一個(gè)實(shí)體性的階段，在現(xiàn)代2第一節(jié)政策規(guī)劃

政策規(guī)劃是指政策方案的設(shè)計(jì)、整理、比較、選擇等一系列工作。決策者圍繞著特定的政策問(wèn)題，將希望達(dá)到的目標(biāo)、各種利益要求、未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)、可能調(diào)動(dòng)的資源、時(shí)間、空間的限制等因素加以統(tǒng)籌考慮、全盤規(guī)劃。政策民主化是決策民主化的要求，

也是決策科學(xué)化的要求。第一節(jié)政策規(guī)劃政策規(guī)劃是指政策方案的設(shè)計(jì)、整理3從抽象意義上說(shuō)，政策方案都應(yīng)具備以下幾個(gè)方面的性質(zhì)：（一）目的性。政策方案的目的指向性應(yīng)該清晰合理。第一，對(duì)政策問(wèn)題的表述清楚明確。第二，有清楚設(shè)定的目標(biāo)或目標(biāo)系統(tǒng)，有充足的理由解釋為什么選擇這樣的目標(biāo)，有可以衡量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)。任何一種目標(biāo)的設(shè)定，本質(zhì)上都是以一定的利益和價(jià)值觀念為基礎(chǔ)的。一個(gè)目的性清晰的政策方案，應(yīng)該巴某種目標(biāo)于某種利益的相互關(guān)系說(shuō)清楚。一、政策規(guī)劃的特性從抽象意義上說(shuō)，政策方案都應(yīng)具備以下幾個(gè)方面的性質(zhì)：4（二）前瞻性政策規(guī)劃著眼于未來(lái)，科學(xué)的預(yù)測(cè)分析是政策制定的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。一項(xiàng)好的政策，必然包含對(duì)各種可能性的預(yù)測(cè)。（三）可行性政策方案最終應(yīng)交給有關(guān)的具體執(zhí)行部門付諸實(shí)施。政策方案的可行性包括三個(gè)方面（1）政治可行性。被決策機(jī)構(gòu)及政策相關(guān)群體支持和接受的可能性。（2）經(jīng)濟(jì)可行性。政策資源獲取的可能性。（3）技術(shù)可行性。(美國(guó)一位州眾議員提出一項(xiàng)議案：對(duì)本州的每一對(duì)非婚同居者征收每年1500美元的稅)（二）前瞻性5（四）過(guò)程性政策規(guī)劃既是一個(gè)政策形成過(guò)程，又是一個(gè)政策動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程。前者是指政策規(guī)劃講求政策制定過(guò)程的開(kāi)放性，把政策方案的制定視為一種信息溝通、激發(fā)創(chuàng)意、協(xié)調(diào)立場(chǎng)和利益、引導(dǎo)社會(huì)風(fēng)氣和公眾行為的過(guò)程，后者是指政策規(guī)劃要求根據(jù)客觀形勢(shì)的變化及時(shí)修正政策方案的某些規(guī)定性，使政策方案保持導(dǎo)向性和適應(yīng)性。（四）過(guò)程性6

（五）整體性整體性是指政策規(guī)劃關(guān)注的是系統(tǒng)性的政策問(wèn)題在未來(lái)的情形，及其相應(yīng)的解決辦法。這類問(wèn)題具有相當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)性，常以一群、一片、一團(tuán)或一類的形式出現(xiàn)。政策規(guī)劃的主要任務(wù)也就是對(duì)于整體的原則規(guī)定性，而，對(duì)于某一項(xiàng)單一的政策問(wèn)題一般不作出政策規(guī)定，甚至不予理會(huì)。（五）整體性7

二、政策規(guī)劃的主體

在現(xiàn)代社會(huì)條件下，政策規(guī)劃的過(guò)程是一個(gè)多個(gè)主體共同介入、民主協(xié)商的過(guò)程。不同主體及他們之間的關(guān)系構(gòu)成了政策規(guī)劃的權(quán)力結(jié)構(gòu)。每個(gè)國(guó)家的政策規(guī)劃活動(dòng)都是在一定的權(quán)力結(jié)構(gòu)中運(yùn)行的。一般來(lái)說(shuō)，政策規(guī)劃的主體包括下面四類。（一）執(zhí)政黨發(fā)揮核心和主導(dǎo)的作用。鑒于各個(gè)國(guó)家政治制度不同，不同性質(zhì)的政黨在規(guī)劃過(guò)程中的具體作用也有很大差別。在實(shí)行多黨制的國(guó)家，政黨通過(guò)選舉來(lái)爭(zhēng)奪政府首腦或議會(huì)中的多數(shù)，執(zhí)政之后，政黨通過(guò)它對(duì)政策的制定和規(guī)劃來(lái)體現(xiàn)黨的意圖，實(shí)行它所代表的集團(tuán)或階級(jí)的利益。二、政策規(guī)劃的主體在現(xiàn)代社會(huì)條件下，政策8（二）行政機(jī)關(guān)行政機(jī)關(guān)依法掌握著國(guó)家公共行政權(quán)力，是國(guó)家職能的直接體現(xiàn)者和執(zhí)行者，政策規(guī)劃的主要承擔(dān)者，在國(guó)家政策的規(guī)劃過(guò)程中具有基礎(chǔ)性的地位和作用。行政機(jī)關(guān)進(jìn)行政策規(guī)劃的權(quán)力一般是由憲法和法律賦予的。行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)立法機(jī)關(guān)的授權(quán)制定行政法規(guī)，進(jìn)行行政立法。行政機(jī)關(guān)還可以制定關(guān)于國(guó)家行政管理的政策法規(guī)，提交立法機(jī)關(guān)審議和通過(guò)，享有立法創(chuàng)議權(quán)。此外，行政機(jī)關(guān)擁有門類齊全的專業(yè)隊(duì)伍，并通過(guò)他們與體制外的專家群體保持著密切的聯(lián)系，在政策規(guī)劃過(guò)程中具有得天獨(dú)厚的條件。（二）行政機(jī)關(guān)9（三）立法機(jī)關(guān)

一項(xiàng)重大政策規(guī)劃只有經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)的審議和通過(guò)，才能成為正式的法案予以頒布和執(zhí)行。立法機(jī)關(guān)通過(guò)提案、審議等方式，在國(guó)家重大政策的規(guī)劃中起著不可替代的權(quán)威作用。（四）研究機(jī)構(gòu)被稱為“智囊團(tuán)”或“思想庫(kù)”。是一個(gè)極其重要的主體。研究機(jī)構(gòu)集中了大批的專家技術(shù)人員，針對(duì)某些科學(xué)技術(shù)問(wèn)題或社會(huì)問(wèn)題，運(yùn)用技術(shù)知識(shí)和廣泛、動(dòng)態(tài)的情報(bào)資料，進(jìn)行調(diào)查研究和綜合分析，為決策者提供科學(xué)的計(jì)劃和意見(jiàn)。政策研究機(jī)構(gòu)可以分為兩類：政府研究機(jī)構(gòu)。如美國(guó)的蘭德公司、防務(wù)分析研究所，日本的綜合開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，中國(guó)的國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心、農(nóng)村發(fā)展研究中心等。非政府研究機(jī)構(gòu)。美國(guó)的胡佛研究所、福特基金會(huì)等。（三）立法機(jī)關(guān)10三、政策規(guī)劃的分類（一）依據(jù)規(guī)劃主體性質(zhì)來(lái)分類（1）中央的政策規(guī)劃。在我國(guó)，中央負(fù)責(zé)規(guī)劃重大的、宏觀的、具有戰(zhàn)略性的政策。一般是由中央領(lǐng)導(dǎo)人首先提出政策目標(biāo)、基本原則和指導(dǎo)思想，然后由政策研究部門或綜合部門對(duì)此進(jìn)行調(diào)查研究，并起草政策方案，經(jīng)過(guò)反復(fù)磋商、修改或?qū)彾?，最后由中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)通過(guò)。另外一些則是由研究機(jī)構(gòu)或綜合部門在實(shí)際調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出建議，被領(lǐng)導(dǎo)采納后再進(jìn)行詳細(xì)的方案規(guī)劃，最后經(jīng)過(guò)反復(fù)修改而形成政策。三、政策規(guī)劃的分類（一）依據(jù)規(guī)劃主體性質(zhì)來(lái)分類11（2）地方的政策規(guī)劃地方政府一方面要貫徹執(zhí)行上級(jí)的政策，另一方面又要在自己的權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)本地區(qū)的事務(wù)進(jìn)行政策規(guī)劃，在地方一級(jí)政府的政策制定活動(dòng)中擁有相當(dāng)大的決策權(quán)力。地方政府在規(guī)劃地方政策時(shí)，應(yīng)把中央或上級(jí)政府部門的政策目標(biāo)作為規(guī)劃的主要方向，使地方的政策與中央的精神協(xié)調(diào)一致。（2）地方的政策規(guī)劃12（二）根據(jù)政策方案本身的性質(zhì)來(lái)分類（1）漸進(jìn)的政策規(guī)劃。鑒于人的知識(shí)的有限性，在信息不充足的條件下，政策規(guī)劃考慮的范圍不能太廣太復(fù)雜。漸進(jìn)的政策規(guī)劃主張?jiān)谶M(jìn)行規(guī)劃時(shí)，以當(dāng)時(shí)社會(huì)上所共有的價(jià)值取向?yàn)榛A(chǔ)，調(diào)整因時(shí)間改變而產(chǎn)生的邊際差距，進(jìn)行連續(xù)、漸進(jìn)、修補(bǔ)性的規(guī)劃。一般來(lái)說(shuō)，漸進(jìn)的政策規(guī)劃都是原有政策方案的修改方案，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的震動(dòng)小，能適應(yīng)各方面的需要。（二）根據(jù)政策方案本身的性質(zhì)來(lái)分類13（2）延伸的政策規(guī)劃政策方案是從原有的政策方案中引申出來(lái)的。延伸的政策規(guī)劃有兩種情形：一是政策方案與以前的政策方案屬于同一政策范疇，例如從社會(huì)福利政策延伸到老人福利政策、社會(huì)救助政策等；二是兩者不屬于同一范疇，其基本觀念屬于不同的政策范圍。如計(jì)劃生育政策的基本思想就來(lái)源于社會(huì)發(fā)展政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策等。（3）創(chuàng)新的政策規(guī)劃它與 過(guò)去的政策方案沒(méi)有關(guān)聯(lián)，帶有明顯的創(chuàng)造性。這種政策規(guī)劃要求有知識(shí)的新組合，要求有高于一般水平的政策思維能力，成功的政策規(guī)劃能夠推動(dòng)較大規(guī)模的體制改革和社會(huì)改革，從而產(chǎn)生巨大的效益。（2）延伸的政策規(guī)劃14四、政策規(guī)劃的原則（一）公正原則。要兼顧政策相關(guān)主體的利益，不能有所偏私，不能先入為主的對(duì)某些人有利或不利，或?yàn)槌扇徊糠秩说睦娑鵂奚硪徊糠秩说睦妗＃ǘ﹤€(gè)人受益原則。確認(rèn)公民是政策規(guī)劃的最終受益者，反對(duì)空洞的、抽象的、不切實(shí)際的政策目標(biāo)，作為個(gè)體的公民最終是否直接受益，是檢驗(yàn)政策規(guī)劃是否合理的主要社會(huì)指標(biāo)之一。四、政策規(guī)劃的原則（一）公正原則。15（三）劣者受益原則。

社會(huì)弱勢(shì)群體作為競(jìng)爭(zhēng)的失敗者，最需要得到政府的幫助和扶持，除了政府之外，很少有其它的社會(huì)主體給與他們不附加不平等條件的幫助。因此政策規(guī)劃在價(jià)值取向上要考慮社會(huì)弱勢(shì)群體的利益。（如中國(guó)新一屆政府的惠農(nóng)政策，免征農(nóng)業(yè)稅。在美國(guó)，由于聯(lián)邦政府長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)民的政策傾斜，農(nóng)民已經(jīng)不再是一個(gè)弱勢(shì)群體，相反，農(nóng)民群體已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)強(qiáng)勢(shì)的利益集團(tuán)—農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)，甚至可以擺脫聯(lián)邦的管理和監(jiān)督。而且聯(lián)邦政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的一系列扶持和優(yōu)惠政策使得北美自由貿(mào)易區(qū)遲遲不能建立。）（四）普遍受益原則。公共政策規(guī)劃的根本性質(zhì)，在于它是“公共的”，它著眼于社會(huì)上絕大多數(shù)人的需要，體現(xiàn)社會(huì)分配中的普遍受益原則。（三）劣者受益原則。16五、政策規(guī)劃的程序政策規(guī)劃是一個(gè)綜合性的研究、設(shè)計(jì)和決策的過(guò)程。它的基本程序包括確立政策目標(biāo)、擬定政策方案、方案評(píng)估擇優(yōu)三個(gè)步驟。（一）確立政策目標(biāo)政策目標(biāo)就是政策規(guī)劃主體希望政策所要達(dá)到的最終成果。它不僅是政策設(shè)計(jì)和政策擇優(yōu)的基礎(chǔ)，也為政策執(zhí)行和評(píng)估提供了標(biāo)準(zhǔn)。政策問(wèn)題對(duì)于政策目標(biāo)的確立發(fā)揮著根本性的作用，政策目標(biāo)的內(nèi)容，就是為了消除產(chǎn)生問(wèn)題的根本原因。在確立政策目標(biāo)時(shí)，應(yīng)注意下列幾個(gè)要素：（1）政策目標(biāo)是切實(shí)可行的，是從實(shí)際情況出發(fā)的，充分考慮到政策資源和自然、社會(huì)環(huán)境的限制。五、政策規(guī)劃的程序17（2）政策目標(biāo)應(yīng)該是明確具體的，語(yǔ)言表達(dá)應(yīng)該準(zhǔn)確清晰，沒(méi)有歧義，目標(biāo)的時(shí)間期限和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的約束條件都是明確的。（3）政策目標(biāo)應(yīng)該是規(guī)范而合理的，政策目標(biāo)既符合國(guó)家憲法、法律和社會(huì)的道德規(guī)范，又具體體現(xiàn)了政策規(guī)劃者所代表的社會(huì)利益。（4）政策目標(biāo)之間應(yīng)該是協(xié)調(diào)一致的，不能相互矛盾。（2）政策目標(biāo)應(yīng)該是明確具體的，語(yǔ)言表達(dá)應(yīng)該準(zhǔn)確清晰，沒(méi)有歧18（二）擬定政策方案包括輪廓設(shè)想和細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)兩個(gè)步驟。輪廓的設(shè)想是指運(yùn)用創(chuàng)造性的思維，從不同的角度和途徑，勾勒出多種實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的思路和方案輪廓。政策規(guī)劃者在設(shè)想方案輪廓時(shí)，要重視創(chuàng)造性的發(fā)揮，突破觀念和思想的束縛，發(fā)揮自己的遠(yuǎn)見(jiàn)和魄力，提供新思路新設(shè)想。在設(shè)想方案輪廓時(shí)，要盡量撇開(kāi)細(xì)節(jié)。（南京長(zhǎng)江大橋建設(shè)的融資問(wèn)題）方案的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)是按照方案輪廓，確定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體途徑和、措施和方法。要重視理性分析，保持冷靜的頭腦和求實(shí)的精神，要對(duì)方案進(jìn)行嚴(yán)格的論證、反復(fù)的計(jì)算和細(xì)致的推敲，注意運(yùn)用操作性的方法和手段。（二）擬定政策方案19（三）方案評(píng)估擇優(yōu)方案評(píng)估擇優(yōu)是指對(duì)擬定出來(lái)的政策方案，通過(guò)系統(tǒng)的分析，在充分比較的基礎(chǔ)上判斷、選擇或綜合出一個(gè)最佳方案，以形成政策預(yù)案。方案的評(píng)估與方案的擇優(yōu)緊密相連，評(píng)估是擇優(yōu)的前提，擇優(yōu)是評(píng)估的結(jié)果。方案評(píng)估是全面評(píng)估所有政策方案的過(guò)程。因?yàn)榉桨冈u(píng)估發(fā)生在政策執(zhí)行之前，所以帶有預(yù)測(cè)分析的性質(zhì)。方案評(píng)估者對(duì)各種政策方案從效益、價(jià)值、可行性、風(fēng)險(xiǎn)性等方面進(jìn)行預(yù)測(cè)分析，從中判斷出各種方案的優(yōu)劣。評(píng)估活動(dòng)要緊緊圍繞政策目標(biāo)來(lái)進(jìn)行，否則，方案評(píng)估就失去基本導(dǎo)向，失去意義。（三）方案評(píng)估擇優(yōu)20

方案的擇優(yōu)就是在所有經(jīng)過(guò)評(píng)估的方案中選擇最佳方案的過(guò)程。方案擇優(yōu)的過(guò)程，同時(shí)也是領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行決策的過(guò)程，滲透著復(fù)雜性和艱巨性。領(lǐng)導(dǎo)者必須遵循政策規(guī)劃的原則，運(yùn)用科學(xué)的程序和方法，在權(quán)衡利弊之后選出最佳方案。有時(shí)候，擇優(yōu)還表現(xiàn)為一個(gè)方案綜合的過(guò)程，即以一個(gè)較好的政策為藍(lán)本，廣泛吸取其他方案的優(yōu)點(diǎn)，綜合出一個(gè)新的、滿意的政策方案。方案的擇優(yōu)就是在所有經(jīng)過(guò)評(píng)估的方案中選擇最佳方案21第二節(jié)政策論證在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，由于社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜化和社會(huì)利益的多元化，圍繞著政策問(wèn)題而形成的爭(zhēng)論是普遍現(xiàn)象。政策方案的提出者要為政策作論證；方案的采納者要在論證的基礎(chǔ)上選擇采納還是不采納。政策方案的反對(duì)者會(huì)從相反的方向上對(duì)方案作論證。政策方案的評(píng)估擇優(yōu)過(guò)程實(shí)際充滿了論證和駁論，并在兩者之間尋求平衡，在此過(guò)程中政策論證是一個(gè)重要的環(huán)節(jié)。決策者需要向多個(gè)方面反復(fù)論證：一是向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)論證。二是向立法機(jī)關(guān)論證。三是向媒介或公眾作論證或解釋。第二節(jié)政策論證22

一、政策論證的基本要素

所謂政策論證，其實(shí)就是要解釋、說(shuō)明目的與收到的邏輯關(guān)系。目的涉及到行為主體的利益與價(jià)值觀，手段涉及知識(shí)與客觀條件。（一）政策信息政策信息是經(jīng)過(guò)人的選擇、解釋和整理的數(shù)據(jù)和資料。這些資料能夠回答下列五個(gè)問(wèn)題：第一，什么是要解決的問(wèn)題，它是什么性質(zhì)的問(wèn)題？第二，過(guò)去和現(xiàn)在有過(guò)哪些解決這個(gè)問(wèn)題的政策，它們?nèi)〉昧耸裁闯尚В康谌?，已?jīng)有的政策成效對(duì)進(jìn)一步解決問(wèn)題有多大價(jià)值？第四，為了進(jìn)一步解決問(wèn)題，目前有哪些可以選擇的政策方案，預(yù)計(jì)會(huì)取得什么效果？第五，應(yīng)該將哪一個(gè)方案付諸實(shí)施？

一、政策論證的基本要素23

通過(guò)回答這五個(gè)方面的問(wèn)題，我們就會(huì)得到五種類型的政策信息，即關(guān)于政策問(wèn)題的信息，關(guān)于政策未來(lái)的信息，關(guān)于政策行動(dòng)的信息，關(guān)于政策產(chǎn)出的信息，以及關(guān)于政策實(shí)施的信息。（二）政策主張政策主張就是政策方案所要建議采取的實(shí)際行動(dòng)，也包括為支持這樣的行動(dòng)所需要的資源。政策主張是從政策信息中作邏輯推理而得到的結(jié)果。因此，政策論證就是要解釋這種邏輯關(guān)系，并驗(yàn)證這種邏輯關(guān)系是否能夠成立。通過(guò)回答這五個(gè)方面的問(wèn)題，我們就會(huì)得到五種類24（三）立論理由立論理由是一種前提性的假設(shè)。依據(jù)它，我們才會(huì)從政策信息中推導(dǎo)出政策主張。必須注意的一點(diǎn)是，立論理由是一種解釋框架或解釋方式，它與人的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、信仰有關(guān)。面對(duì)同樣的政策信息，如果所持的立論理由不同，可以推導(dǎo)出完全不同的政策主張。（四）立論根據(jù)立論根據(jù)是將信息轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧鲝埖纳顚哟蔚睦碛?，因此它等于是立論理由的理由，或叫做二?jí)理由。立論根據(jù)的一個(gè)重要作用是將其他可能的假設(shè)予以排除，從而使立論理由得以成立。換句話說(shuō)，立論根據(jù)為立論理由提供合法性。

（三）立論理由25（五）駁論駁論是對(duì)立論理由的反駁、排斥或限定。任何一種立論理由，總需要某些條件為前提。超出一定條件范圍，或條件不存在，立論理由就站不住腳，其推論也就未必有效。所以駁論實(shí)際上是為立論理由確定一個(gè)生效的邊界范圍。在政策論證中必須要有駁論這一環(huán)節(jié)，它將有助于我們時(shí)刻注意，在分析、預(yù)測(cè)、推論的過(guò)程中可能存在的缺陷和漏洞。（五）駁論26（六）可行性可行性是指各種主客觀條件對(duì)政策主張的支持程度。立論理由為政策主張?zhí)峁┝诉壿嬌系暮侠硇曰蚩山邮苄?。但政策主張要真正付諸實(shí)施，還要依賴于一定的資金、技術(shù)，以及各種人力物力的條件?？尚行苑治鲋员匾驮谟谒梢詫⒛切├碚撋峡此坪芎?，實(shí)際上無(wú)法做出的方案予以排除。（六）可行性27二、鄧恩模型與論證的理性標(biāo)準(zhǔn)

完整而科學(xué)的論證應(yīng)當(dāng)包括上述六個(gè)方面的因素。美國(guó)學(xué)者威廉.鄧恩將這六個(gè)因素綜合在一起，提出了一種關(guān)于政策方案論證的結(jié)構(gòu)模型。他認(rèn)為，這個(gè)模型是以多重批判推理形式為基礎(chǔ)的，能夠適用于多角度的分析和多種類型的論證方式。鄧恩的論證結(jié)構(gòu)模型不僅提供了一個(gè)分析的示例，而且他認(rèn)為，通過(guò)這個(gè)模型可以幫助我們認(rèn)識(shí)到：1、政策主張大于相關(guān)的政策信息的總和。這就是說(shuō)，政策主張并非僅僅是對(duì)政策信息的正式陳述，它還包含了立論理由、立論依據(jù)、駁論，等等。這提醒我們，在分析一項(xiàng)政策時(shí)，不僅要考慮它依據(jù)什么信息而得，更要考慮它依據(jù)什么理由而得。二、鄧恩模型與論證的理性標(biāo)準(zhǔn)完整而科學(xué)的282、結(jié)構(gòu)模型承認(rèn)論證背景的多樣性。3、同樣的信息可以產(chǎn)出不同的政策主張。4、競(jìng)爭(zhēng)性的政策主張來(lái)自不同的立論理由，即解釋信息的方法是不同的。5、論證是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，從信息開(kāi)始，產(chǎn)生了政策主張。在其后的論證中，政策主張就成為新的信息。6、論證過(guò)程是一個(gè)相互聯(lián)系的系統(tǒng)分析過(guò)程。7、結(jié)構(gòu)模型容納了推理的多種形式，但它們要與所提出的問(wèn)題相一致。2、結(jié)構(gòu)模型承認(rèn)論證背景的多樣性。29

政策方案論證的結(jié)構(gòu)模型可以是多種形式的，例如，可以是解釋性的（系統(tǒng)地提出對(duì)同一信息的相互沖突的解釋）、多重理性的（系統(tǒng)地提出了多種推理形式）、批判性的（不同立論理由之間的相互排斥特征決定了必然的排他性）和倫理性的（論證包括了倫理上的因果關(guān)系）鄧多種方式的集合。它促使那些提出相互競(jìng)爭(zhēng)的政策主張的人，要認(rèn)真、謹(jǐn)慎的對(duì)待自己的立論理由與結(jié)論，反思自己在分析中所用的方法，甚至具體到參照物。通過(guò)這種批判性的交流活動(dòng)，使得相互沖突的組織，在說(shuō)服與爭(zhēng)論中接受所認(rèn)同的政策主張。與傳統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化的政策分析相比，這種政策方案的論證結(jié)構(gòu)模型具有一些突出的特點(diǎn)，主要是：（1）標(biāo)準(zhǔn)的政策分析形式上要求假設(shè)是可靠的，信息是有用的，政策主張是明確的；而政策方案論證結(jié)構(gòu)模型則十分強(qiáng)調(diào)對(duì)統(tǒng)一信息可以有多種解釋是具有普遍性的，這些多重解釋是相互沖突的假設(shè)的產(chǎn)物，假設(shè)為從信息向政策主張的轉(zhuǎn)化提供立論理由，立論依據(jù)進(jìn)一步證明立論理由的合法性、正當(dāng)性，駁論用以對(duì)政策方案論證中的多因素之間的關(guān)系提出質(zhì)疑。政策方案論證的結(jié)構(gòu)模型可以是多種形式的，例如，可30

（2）標(biāo)準(zhǔn)的政策分析形式，要求承認(rèn)政策分析在政治、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等方面所具有的理性，要求與政策制定者的推理過(guò)程相一致；政策方案論證結(jié)構(gòu)模型則要求對(duì)參與政策分析的重要卷入者、所表現(xiàn)出來(lái)的推理過(guò)程和形式進(jìn)行全面的研究。（3）標(biāo)準(zhǔn)的政策分析所堅(jiān)持的那些使從信息過(guò)渡到政策主張的基本原理往往模糊不清；政策方案論證結(jié)構(gòu)模型則明確要求作為政策推理論證的整體結(jié)構(gòu)，要對(duì)每一個(gè)假說(shuō)與前提都給予批判性的檢驗(yàn)。（4）標(biāo)準(zhǔn)的政策分析常常把政府分析視為某位專家或?qū)＜医M的成果；政策方案結(jié)構(gòu)論證模型則認(rèn)為論證是個(gè)社會(huì)過(guò)程，它至少包括了兩個(gè)相互競(jìng)爭(zhēng)的組織，通過(guò)比較與論證，分析政策主張的可行性。（5）標(biāo)準(zhǔn)的政策分析往往排除倫理性方面的因素，而將其作為政策過(guò)程之外的事物處理；政策方案論證結(jié)構(gòu)模型清楚地表明，允許有倫理學(xué)的主張、立論理由、立論依據(jù)以及駁論，作為論證的本質(zhì)要素。（2）標(biāo)準(zhǔn)的政策分析形式，要求承認(rèn)政策分析在31（6）標(biāo)準(zhǔn)的政策分析常限于幾個(gè)主要的論證方式；政策方案論證結(jié)構(gòu)模型將論證的多種形式結(jié)合在一起，其方案是隨所提供的立論理由、立論依據(jù)與駁論內(nèi)容上的不同而不同。

（6）標(biāo)準(zhǔn)的政策分析常限于幾個(gè)主要的論證方式；政策方案32

政策方案論證的過(guò)程分析，是圍繞著判定政策主張的重要性而展開(kāi)的，是一個(gè)多重推理過(guò)程。因此，如何進(jìn)行實(shí)際有效的推理？如何劃分理性論證與非理性論證？如何使某種論證比其他論證更有說(shuō)服力？簡(jiǎn)單地說(shuō)，政策論證有無(wú)理性標(biāo)準(zhǔn)？這個(gè)問(wèn)題還需要進(jìn)行更多的研究。但無(wú)論如何，以下幾點(diǎn)被認(rèn)為是論證過(guò)程中最起碼的理性標(biāo)準(zhǔn)：第一，完整性。論證過(guò)程應(yīng)包括真實(shí)無(wú)偽的全部要素，要將所能考慮的方方面面都包括進(jìn)去。在明顯的沖突中，不僅要選列出幾個(gè)與之對(duì)立的假說(shuō)和主張，而且要把所有的（哪怕有幾十個(gè)）假說(shuō)與主張都列出來(lái)，組成完整系列。第二，一致性。論證要素應(yīng)和諧一致，比如關(guān)于政策公正性的倫理學(xué)要素，要合理地將那些一致性的倫理學(xué)假說(shuō)結(jié)合在一起。政策方案論證的過(guò)程分析，是圍繞著判定政策主張的33第三，內(nèi)聚性。論證要素要聯(lián)合在一起發(fā)生作用，無(wú)論是描述性的還是評(píng)論性的，要總和研究。第四，簡(jiǎn)明性。論證要素應(yīng)依照簡(jiǎn)潔方式排列，使之達(dá)到既高效率又經(jīng)濟(jì)的目的。簡(jiǎn)單易懂的政策模型一般比那些極為復(fù)雜的、僅有專家才能解釋的政策論證更為合適。

第三，內(nèi)聚性。論證要素要聯(lián)合在一起發(fā)生作用，34第三節(jié)政策合法化

政策合法化是指經(jīng)過(guò)政策規(guī)劃得到的政策方案上升為法律或獲得合法地位的過(guò)程。政策合法化由一系列立法活動(dòng)和審查活動(dòng)所構(gòu)成。第三節(jié)政策合法化政策合法化是指經(jīng)過(guò)政策規(guī)劃得35

一、政策合法化概述（一）政策合法化的基本認(rèn)識(shí)政策的合法性有兩個(gè)層次的問(wèn)題。首先，即一定的政治系統(tǒng)的統(tǒng)治的正當(dāng)性問(wèn)題與其政策的合法性的問(wèn)題。統(tǒng)治的正當(dāng)性構(gòu)成了政策合法性的前提?，F(xiàn)代政府統(tǒng)治的正當(dāng)性來(lái)源于法定的權(quán)力。其次，是政策本身的合法性問(wèn)題，即政策本身的制定過(guò)程及其內(nèi)容是符合憲法和法律要求的。這種合法性決定了政策的實(shí)施效力和運(yùn)作效果，它是政策合法化的根本問(wèn)題。

一、政策合法化概述36（二）政策法律化1、政策法律化，即有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)將經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)、成熟、穩(wěn)定、在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)調(diào)整和規(guī)范社會(huì)關(guān)系的政策上升為國(guó)家法律，使這些政策獲得法律效力及國(guó)家強(qiáng)制力的保障。政策法律化的過(guò)程主要通過(guò)三種國(guó)家機(jī)關(guān)的運(yùn)作來(lái)完成。即立法機(jī)關(guān)、享有行政職能和委托立法權(quán)的行政立法機(jī)關(guān)及部分司法機(jī)關(guān)。（二）政策法律化37

2、政策的法律化是有條件的：第一，對(duì)全局有重大影響的政策才能上升為法律。第二，具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性的政策才能上升為法律。第三，只有成功的政策才能上升為法律。2、政策的法律化是有條件的：38

另外，政策法律化還受下列因素的影響：

首先，政策法律化取決于人們對(duì)政策立法必要性的認(rèn)識(shí)。其次，政策法律化取決于社會(huì)心理的承受能力和民眾的政治支持。第三，政策法律化還會(huì)受到其他國(guó)家機(jī)關(guān)及新聞媒介的制約與影響。另外，政策法律化還受下列因素的影響：39（三）政策的合法性

政策的合法性是指政策的制定過(guò)程及其內(nèi)容符合憲法和法律。在政府公共權(quán)力來(lái)源于民主憲政制度下的制度規(guī)定性的政治和社會(huì)條件下，公共政策的合法性主要集中在政策本身的形成、決定和實(shí)施的過(guò)程，是否符合法律、憲法的規(guī)定。從一定意義上說(shuō)，在國(guó)家民主政治法統(tǒng)已經(jīng)確立的基礎(chǔ)上，公共政策的合法性，主要是指制定和執(zhí)行公共政策的程序必須符合一切適用的法律規(guī)范。（三）政策的合法性40二、具體部門政策合法化問(wèn)題的分析（一）立法機(jī)關(guān)的政策合法化立法機(jī)關(guān)是當(dāng)代政府政策制定的主要機(jī)關(guān)，也政策合法化的主要機(jī)關(guān)。1、立法機(jī)關(guān)及其立法權(quán)。立法機(jī)關(guān)是有權(quán)制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止法律的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)。立法權(quán)一般分為中央立法權(quán)和地方立法權(quán)。2、立法過(guò)程。立法過(guò)程是立法機(jī)關(guān)政策立法所必須遵循的程序和步驟。立法過(guò)程包括下列幾個(gè)階段和步驟：

二、具體部門政策合法化問(wèn)題的分析（一）立法機(jī)關(guān)的政策合法化41（1）立法的預(yù)測(cè)與規(guī)劃。指經(jīng)過(guò)充分調(diào)查研究、設(shè)計(jì)和規(guī)劃，預(yù)測(cè)哪些社會(huì)關(guān)系、社會(huì)現(xiàn)象、社會(huì)問(wèn)題需要以立法的形式加以規(guī)范和調(diào)整。（2）提出立法議案。是有權(quán)機(jī)關(guān)、組織和人員依據(jù)法定程序向有權(quán)立法的機(jī)關(guān)提出的關(guān)于制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止法律的提案。在我國(guó)的立法實(shí)踐中，立法議案主要由全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院兩個(gè)系統(tǒng)提出。（3）審議立法議案。有權(quán)機(jī)關(guān)設(shè)立專門委員會(huì)對(duì)立法議案進(jìn)行審議，決定其是否應(yīng)該列入議事日程，是否需要修改，并對(duì)此做出決定的專門活動(dòng)。審議的結(jié)果有三種，并形成審議報(bào)告，并向議會(huì)大會(huì)提供。（1）立法的預(yù)測(cè)與規(guī)劃。42（4）表決和通過(guò)立法議案。有權(quán)機(jī)關(guān)和人員對(duì)法律草案進(jìn)行最終表決，表決的結(jié)果直接關(guān)系到立法議案能否成為法律。（5）公布法律。（4）表決和通過(guò)立法議案。43（二）行政機(jī)關(guān)的政策合法化1、委托立法和職權(quán)立法。委托立法即授權(quán)立法，指行政機(jī)關(guān)由于立法機(jī)關(guān)的委托或授權(quán)而進(jìn)行的一種立法活動(dòng)。首先，由于社會(huì)問(wèn)題的專業(yè)性、技術(shù)性極強(qiáng)，立法機(jī)關(guān)已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)代立法的要求。其次，委托立法也有助于政府處理突發(fā)事件。職權(quán)立法是基于行政權(quán)的立法，它是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和行政機(jī)關(guān)組織法規(guī)定的職權(quán)或行政權(quán)所進(jìn)行的立法。2、行政立法過(guò)程。（1）制定立法規(guī)劃。（2）起草。（3）征求意見(jiàn)。（4）協(xié)商。（5）審查。（6）通過(guò)。（7）審批和備案。（8）公布。（二）行政機(jī)關(guān)的政策合法化44（三）司法機(jī)關(guān)的政策合法化1、西方的違憲審查制度。西方國(guó)家的違憲審查制度有兩種：一是美國(guó)式的司法審查制度；二是一些大陸國(guó)家的違憲審查制度。政策合法性最基本的標(biāo)準(zhǔn)是合憲性。司法審查制度由美國(guó)首創(chuàng)，其特點(diǎn)是以法院來(lái)解釋?xiě)椃ǎ?duì)立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)制定的法律、法規(guī)進(jìn)行審查，從而做出是否違憲的裁決，決定這些法律、法規(guī)的合法性。案例：美國(guó)阿肯色州最高法院判決州政府的教育資助政策違憲。鑒于州政府的財(cái)政吃緊，州政府制定的學(xué)校資助政策對(duì)不同的學(xué)區(qū)撥款數(shù)目不一樣，因此被起訴因資金分配不均而違憲，違反了憲法中的公平原則。（三）司法機(jī)關(guān)的政策合法化452、我國(guó)司法機(jī)關(guān)的政策合法化。我國(guó)實(shí)行議行合一的體制，強(qiáng)調(diào)人民代表大會(huì)的主導(dǎo)地位，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)接受人民代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督，并對(duì)其負(fù)責(zé)。行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)各自獨(dú)立，互不干擾，是平等和分工的關(guān)系。司法機(jī)關(guān)只對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。我國(guó)行政機(jī)關(guān)違憲、違法的行政法規(guī)只能由立法機(jī)關(guān)或上級(jí)行政機(jī)關(guān)來(lái)撤銷或廢止。中國(guó)的司法機(jī)關(guān)獨(dú)立性不夠。2、我國(guó)司法機(jī)關(guān)的政策合法化。46第三章公共政策方案的制定第三章公共政策方案的制定47方案制定是一個(gè)實(shí)體性的階段，在現(xiàn)代社會(huì)條件下，公共政策的方案制定是一個(gè)科學(xué)導(dǎo)向和利益導(dǎo)向相互依存、相互作用的復(fù)雜過(guò)程。本章從三個(gè)方面分析這個(gè)過(guò)程：第一是政策規(guī)劃方面，著重說(shuō)明形成各種政策備選方案時(shí)的一般原則和程序。第二是政策論證方面，著重說(shuō)明論證的意義、方案和標(biāo)準(zhǔn)。第三是政策合法化方面，著重說(shuō)明政策方案獲得權(quán)威認(rèn)定的程序。方案制定是一個(gè)實(shí)體性的階段，在現(xiàn)代48第一節(jié)政策規(guī)劃

政策規(guī)劃是指政策方案的設(shè)計(jì)、整理、比較、選擇等一系列工作。決策者圍繞著特定的政策問(wèn)題，將希望達(dá)到的目標(biāo)、各種利益要求、未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)、可能調(diào)動(dòng)的資源、時(shí)間、空間的限制等因素加以統(tǒng)籌考慮、全盤規(guī)劃。政策民主化是決策民主化的要求，

也是決策科學(xué)化的要求。第一節(jié)政策規(guī)劃政策規(guī)劃是指政策方案的設(shè)計(jì)、整理49從抽象意義上說(shuō)，政策方案都應(yīng)具備以下幾個(gè)方面的性質(zhì)：（一）目的性。政策方案的目的指向性應(yīng)該清晰合理。第一，對(duì)政策問(wèn)題的表述清楚明確。第二，有清楚設(shè)定的目標(biāo)或目標(biāo)系統(tǒng)，有充足的理由解釋為什么選擇這樣的目標(biāo)，有可以衡量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)。任何一種目標(biāo)的設(shè)定，本質(zhì)上都是以一定的利益和價(jià)值觀念為基礎(chǔ)的。一個(gè)目的性清晰的政策方案，應(yīng)該巴某種目標(biāo)于某種利益的相互關(guān)系說(shuō)清楚。一、政策規(guī)劃的特性從抽象意義上說(shuō)，政策方案都應(yīng)具備以下幾個(gè)方面的性質(zhì)：50（二）前瞻性政策規(guī)劃著眼于未來(lái)，科學(xué)的預(yù)測(cè)分析是政策制定的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。一項(xiàng)好的政策，必然包含對(duì)各種可能性的預(yù)測(cè)。（三）可行性政策方案最終應(yīng)交給有關(guān)的具體執(zhí)行部門付諸實(shí)施。政策方案的可行性包括三個(gè)方面（1）政治可行性。被決策機(jī)構(gòu)及政策相關(guān)群體支持和接受的可能性。（2）經(jīng)濟(jì)可行性。政策資源獲取的可能性。（3）技術(shù)可行性。(美國(guó)一位州眾議員提出一項(xiàng)議案：對(duì)本州的每一對(duì)非婚同居者征收每年1500美元的稅)（二）前瞻性51（四）過(guò)程性政策規(guī)劃既是一個(gè)政策形成過(guò)程，又是一個(gè)政策動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程。前者是指政策規(guī)劃講求政策制定過(guò)程的開(kāi)放性，把政策方案的制定視為一種信息溝通、激發(fā)創(chuàng)意、協(xié)調(diào)立場(chǎng)和利益、引導(dǎo)社會(huì)風(fēng)氣和公眾行為的過(guò)程，后者是指政策規(guī)劃要求根據(jù)客觀形勢(shì)的變化及時(shí)修正政策方案的某些規(guī)定性，使政策方案保持導(dǎo)向性和適應(yīng)性。（四）過(guò)程性52

（五）整體性整體性是指政策規(guī)劃關(guān)注的是系統(tǒng)性的政策問(wèn)題在未來(lái)的情形，及其相應(yīng)的解決辦法。這類問(wèn)題具有相當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)性，常以一群、一片、一團(tuán)或一類的形式出現(xiàn)。政策規(guī)劃的主要任務(wù)也就是對(duì)于整體的原則規(guī)定性，而，對(duì)于某一項(xiàng)單一的政策問(wèn)題一般不作出政策規(guī)定，甚至不予理會(huì)。（五）整體性53

二、政策規(guī)劃的主體

在現(xiàn)代社會(huì)條件下，政策規(guī)劃的過(guò)程是一個(gè)多個(gè)主體共同介入、民主協(xié)商的過(guò)程。不同主體及他們之間的關(guān)系構(gòu)成了政策規(guī)劃的權(quán)力結(jié)構(gòu)。每個(gè)國(guó)家的政策規(guī)劃活動(dòng)都是在一定的權(quán)力結(jié)構(gòu)中運(yùn)行的。一般來(lái)說(shuō)，政策規(guī)劃的主體包括下面四類。（一）執(zhí)政黨發(fā)揮核心和主導(dǎo)的作用。鑒于各個(gè)國(guó)家政治制度不同，不同性質(zhì)的政黨在規(guī)劃過(guò)程中的具體作用也有很大差別。在實(shí)行多黨制的國(guó)家，政黨通過(guò)選舉來(lái)爭(zhēng)奪政府首腦或議會(huì)中的多數(shù)，執(zhí)政之后，政黨通過(guò)它對(duì)政策的制定和規(guī)劃來(lái)體現(xiàn)黨的意圖，實(shí)行它所代表的集團(tuán)或階級(jí)的利益。二、政策規(guī)劃的主體在現(xiàn)代社會(huì)條件下，政策54（二）行政機(jī)關(guān)行政機(jī)關(guān)依法掌握著國(guó)家公共行政權(quán)力，是國(guó)家職能的直接體現(xiàn)者和執(zhí)行者，政策規(guī)劃的主要承擔(dān)者，在國(guó)家政策的規(guī)劃過(guò)程中具有基礎(chǔ)性的地位和作用。行政機(jī)關(guān)進(jìn)行政策規(guī)劃的權(quán)力一般是由憲法和法律賦予的。行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)立法機(jī)關(guān)的授權(quán)制定行政法規(guī)，進(jìn)行行政立法。行政機(jī)關(guān)還可以制定關(guān)于國(guó)家行政管理的政策法規(guī)，提交立法機(jī)關(guān)審議和通過(guò)，享有立法創(chuàng)議權(quán)。此外，行政機(jī)關(guān)擁有門類齊全的專業(yè)隊(duì)伍，并通過(guò)他們與體制外的專家群體保持著密切的聯(lián)系，在政策規(guī)劃過(guò)程中具有得天獨(dú)厚的條件。（二）行政機(jī)關(guān)55（三）立法機(jī)關(guān)

一項(xiàng)重大政策規(guī)劃只有經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)的審議和通過(guò)，才能成為正式的法案予以頒布和執(zhí)行。立法機(jī)關(guān)通過(guò)提案、審議等方式，在國(guó)家重大政策的規(guī)劃中起著不可替代的權(quán)威作用。（四）研究機(jī)構(gòu)被稱為“智囊團(tuán)”或“思想庫(kù)”。是一個(gè)極其重要的主體。研究機(jī)構(gòu)集中了大批的專家技術(shù)人員，針對(duì)某些科學(xué)技術(shù)問(wèn)題或社會(huì)問(wèn)題，運(yùn)用技術(shù)知識(shí)和廣泛、動(dòng)態(tài)的情報(bào)資料，進(jìn)行調(diào)查研究和綜合分析，為決策者提供科學(xué)的計(jì)劃和意見(jiàn)。政策研究機(jī)構(gòu)可以分為兩類：政府研究機(jī)構(gòu)。如美國(guó)的蘭德公司、防務(wù)分析研究所，日本的綜合開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，中國(guó)的國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心、農(nóng)村發(fā)展研究中心等。非政府研究機(jī)構(gòu)。美國(guó)的胡佛研究所、福特基金會(huì)等。（三）立法機(jī)關(guān)56三、政策規(guī)劃的分類（一）依據(jù)規(guī)劃主體性質(zhì)來(lái)分類（1）中央的政策規(guī)劃。在我國(guó)，中央負(fù)責(zé)規(guī)劃重大的、宏觀的、具有戰(zhàn)略性的政策。一般是由中央領(lǐng)導(dǎo)人首先提出政策目標(biāo)、基本原則和指導(dǎo)思想，然后由政策研究部門或綜合部門對(duì)此進(jìn)行調(diào)查研究，并起草政策方案，經(jīng)過(guò)反復(fù)磋商、修改或?qū)彾ǎ詈笥芍醒腩I(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)通過(guò)。另外一些則是由研究機(jī)構(gòu)或綜合部門在實(shí)際調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出建議，被領(lǐng)導(dǎo)采納后再進(jìn)行詳細(xì)的方案規(guī)劃，最后經(jīng)過(guò)反復(fù)修改而形成政策。三、政策規(guī)劃的分類（一）依據(jù)規(guī)劃主體性質(zhì)來(lái)分類57（2）地方的政策規(guī)劃地方政府一方面要貫徹執(zhí)行上級(jí)的政策，另一方面又要在自己的權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)本地區(qū)的事務(wù)進(jìn)行政策規(guī)劃，在地方一級(jí)政府的政策制定活動(dòng)中擁有相當(dāng)大的決策權(quán)力。地方政府在規(guī)劃地方政策時(shí)，應(yīng)把中央或上級(jí)政府部門的政策目標(biāo)作為規(guī)劃的主要方向，使地方的政策與中央的精神協(xié)調(diào)一致。（2）地方的政策規(guī)劃58（二）根據(jù)政策方案本身的性質(zhì)來(lái)分類（1）漸進(jìn)的政策規(guī)劃。鑒于人的知識(shí)的有限性，在信息不充足的條件下，政策規(guī)劃考慮的范圍不能太廣太復(fù)雜。漸進(jìn)的政策規(guī)劃主張?jiān)谶M(jìn)行規(guī)劃時(shí)，以當(dāng)時(shí)社會(huì)上所共有的價(jià)值取向?yàn)榛A(chǔ)，調(diào)整因時(shí)間改變而產(chǎn)生的邊際差距，進(jìn)行連續(xù)、漸進(jìn)、修補(bǔ)性的規(guī)劃。一般來(lái)說(shuō)，漸進(jìn)的政策規(guī)劃都是原有政策方案的修改方案，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的震動(dòng)小，能適應(yīng)各方面的需要。（二）根據(jù)政策方案本身的性質(zhì)來(lái)分類59（2）延伸的政策規(guī)劃政策方案是從原有的政策方案中引申出來(lái)的。延伸的政策規(guī)劃有兩種情形：一是政策方案與以前的政策方案屬于同一政策范疇，例如從社會(huì)福利政策延伸到老人福利政策、社會(huì)救助政策等；二是兩者不屬于同一范疇，其基本觀念屬于不同的政策范圍。如計(jì)劃生育政策的基本思想就來(lái)源于社會(huì)發(fā)展政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策等。（3）創(chuàng)新的政策規(guī)劃它與 過(guò)去的政策方案沒(méi)有關(guān)聯(lián)，帶有明顯的創(chuàng)造性。這種政策規(guī)劃要求有知識(shí)的新組合，要求有高于一般水平的政策思維能力，成功的政策規(guī)劃能夠推動(dòng)較大規(guī)模的體制改革和社會(huì)改革，從而產(chǎn)生巨大的效益。（2）延伸的政策規(guī)劃60四、政策規(guī)劃的原則（一）公正原則。要兼顧政策相關(guān)主體的利益，不能有所偏私，不能先入為主的對(duì)某些人有利或不利，或?yàn)槌扇徊糠秩说睦娑鵂奚硪徊糠秩说睦?。（二）個(gè)人受益原則。確認(rèn)公民是政策規(guī)劃的最終受益者，反對(duì)空洞的、抽象的、不切實(shí)際的政策目標(biāo)，作為個(gè)體的公民最終是否直接受益，是檢驗(yàn)政策規(guī)劃是否合理的主要社會(huì)指標(biāo)之一。四、政策規(guī)劃的原則（一）公正原則。61（三）劣者受益原則。

社會(huì)弱勢(shì)群體作為競(jìng)爭(zhēng)的失敗者，最需要得到政府的幫助和扶持，除了政府之外，很少有其它的社會(huì)主體給與他們不附加不平等條件的幫助。因此政策規(guī)劃在價(jià)值取向上要考慮社會(huì)弱勢(shì)群體的利益。（如中國(guó)新一屆政府的惠農(nóng)政策，免征農(nóng)業(yè)稅。在美國(guó)，由于聯(lián)邦政府長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)民的政策傾斜，農(nóng)民已經(jīng)不再是一個(gè)弱勢(shì)群體，相反，農(nóng)民群體已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)強(qiáng)勢(shì)的利益集團(tuán)—農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)，甚至可以擺脫聯(lián)邦的管理和監(jiān)督。而且聯(lián)邦政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的一系列扶持和優(yōu)惠政策使得北美自由貿(mào)易區(qū)遲遲不能建立。）（四）普遍受益原則。公共政策規(guī)劃的根本性質(zhì)，在于它是“公共的”，它著眼于社會(huì)上絕大多數(shù)人的需要，體現(xiàn)社會(huì)分配中的普遍受益原則。（三）劣者受益原則。62五、政策規(guī)劃的程序政策規(guī)劃是一個(gè)綜合性的研究、設(shè)計(jì)和決策的過(guò)程。它的基本程序包括確立政策目標(biāo)、擬定政策方案、方案評(píng)估擇優(yōu)三個(gè)步驟。（一）確立政策目標(biāo)政策目標(biāo)就是政策規(guī)劃主體希望政策所要達(dá)到的最終成果。它不僅是政策設(shè)計(jì)和政策擇優(yōu)的基礎(chǔ)，也為政策執(zhí)行和評(píng)估提供了標(biāo)準(zhǔn)。政策問(wèn)題對(duì)于政策目標(biāo)的確立發(fā)揮著根本性的作用，政策目標(biāo)的內(nèi)容，就是為了消除產(chǎn)生問(wèn)題的根本原因。在確立政策目標(biāo)時(shí)，應(yīng)注意下列幾個(gè)要素：（1）政策目標(biāo)是切實(shí)可行的，是從實(shí)際情況出發(fā)的，充分考慮到政策資源和自然、社會(huì)環(huán)境的限制。五、政策規(guī)劃的程序63（2）政策目標(biāo)應(yīng)該是明確具體的，語(yǔ)言表達(dá)應(yīng)該準(zhǔn)確清晰，沒(méi)有歧義，目標(biāo)的時(shí)間期限和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的約束條件都是明確的。（3）政策目標(biāo)應(yīng)該是規(guī)范而合理的，政策目標(biāo)既符合國(guó)家憲法、法律和社會(huì)的道德規(guī)范，又具體體現(xiàn)了政策規(guī)劃者所代表的社會(huì)利益。（4）政策目標(biāo)之間應(yīng)該是協(xié)調(diào)一致的，不能相互矛盾。（2）政策目標(biāo)應(yīng)該是明確具體的，語(yǔ)言表達(dá)應(yīng)該準(zhǔn)確清晰，沒(méi)有歧64（二）擬定政策方案包括輪廓設(shè)想和細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)兩個(gè)步驟。輪廓的設(shè)想是指運(yùn)用創(chuàng)造性的思維，從不同的角度和途徑，勾勒出多種實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的思路和方案輪廓。政策規(guī)劃者在設(shè)想方案輪廓時(shí)，要重視創(chuàng)造性的發(fā)揮，突破觀念和思想的束縛，發(fā)揮自己的遠(yuǎn)見(jiàn)和魄力，提供新思路新設(shè)想。在設(shè)想方案輪廓時(shí)，要盡量撇開(kāi)細(xì)節(jié)。（南京長(zhǎng)江大橋建設(shè)的融資問(wèn)題）方案的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)是按照方案輪廓，確定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體途徑和、措施和方法。要重視理性分析，保持冷靜的頭腦和求實(shí)的精神，要對(duì)方案進(jìn)行嚴(yán)格的論證、反復(fù)的計(jì)算和細(xì)致的推敲，注意運(yùn)用操作性的方法和手段。（二）擬定政策方案65（三）方案評(píng)估擇優(yōu)方案評(píng)估擇優(yōu)是指對(duì)擬定出來(lái)的政策方案，通過(guò)系統(tǒng)的分析，在充分比較的基礎(chǔ)上判斷、選擇或綜合出一個(gè)最佳方案，以形成政策預(yù)案。方案的評(píng)估與方案的擇優(yōu)緊密相連，評(píng)估是擇優(yōu)的前提，擇優(yōu)是評(píng)估的結(jié)果。方案評(píng)估是全面評(píng)估所有政策方案的過(guò)程。因?yàn)榉桨冈u(píng)估發(fā)生在政策執(zhí)行之前，所以帶有預(yù)測(cè)分析的性質(zhì)。方案評(píng)估者對(duì)各種政策方案從效益、價(jià)值、可行性、風(fēng)險(xiǎn)性等方面進(jìn)行預(yù)測(cè)分析，從中判斷出各種方案的優(yōu)劣。評(píng)估活動(dòng)要緊緊圍繞政策目標(biāo)來(lái)進(jìn)行，否則，方案評(píng)估就失去基本導(dǎo)向，失去意義。（三）方案評(píng)估擇優(yōu)66

方案的擇優(yōu)就是在所有經(jīng)過(guò)評(píng)估的方案中選擇最佳方案的過(guò)程。方案擇優(yōu)的過(guò)程，同時(shí)也是領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行決策的過(guò)程，滲透著復(fù)雜性和艱巨性。領(lǐng)導(dǎo)者必須遵循政策規(guī)劃的原則，運(yùn)用科學(xué)的程序和方法，在權(quán)衡利弊之后選出最佳方案。有時(shí)候，擇優(yōu)還表現(xiàn)為一個(gè)方案綜合的過(guò)程，即以一個(gè)較好的政策為藍(lán)本，廣泛吸取其他方案的優(yōu)點(diǎn)，綜合出一個(gè)新的、滿意的政策方案。方案的擇優(yōu)就是在所有經(jīng)過(guò)評(píng)估的方案中選擇最佳方案67第二節(jié)政策論證在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，由于社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜化和社會(huì)利益的多元化，圍繞著政策問(wèn)題而形成的爭(zhēng)論是普遍現(xiàn)象。政策方案的提出者要為政策作論證；方案的采納者要在論證的基礎(chǔ)上選擇采納還是不采納。政策方案的反對(duì)者會(huì)從相反的方向上對(duì)方案作論證。政策方案的評(píng)估擇優(yōu)過(guò)程實(shí)際充滿了論證和駁論，并在兩者之間尋求平衡，在此過(guò)程中政策論證是一個(gè)重要的環(huán)節(jié)。決策者需要向多個(gè)方面反復(fù)論證：一是向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)論證。二是向立法機(jī)關(guān)論證。三是向媒介或公眾作論證或解釋。第二節(jié)政策論證68

一、政策論證的基本要素

所謂政策論證，其實(shí)就是要解釋、說(shuō)明目的與收到的邏輯關(guān)系。目的涉及到行為主體的利益與價(jià)值觀，手段涉及知識(shí)與客觀條件。（一）政策信息政策信息是經(jīng)過(guò)人的選擇、解釋和整理的數(shù)據(jù)和資料。這些資料能夠回答下列五個(gè)問(wèn)題：第一，什么是要解決的問(wèn)題，它是什么性質(zhì)的問(wèn)題？第二，過(guò)去和現(xiàn)在有過(guò)哪些解決這個(gè)問(wèn)題的政策，它們?nèi)〉昧耸裁闯尚?？第三，已?jīng)有的政策成效對(duì)進(jìn)一步解決問(wèn)題有多大價(jià)值？第四，為了進(jìn)一步解決問(wèn)題，目前有哪些可以選擇的政策方案，預(yù)計(jì)會(huì)取得什么效果？第五，應(yīng)該將哪一個(gè)方案付諸實(shí)施？

一、政策論證的基本要素69

通過(guò)回答這五個(gè)方面的問(wèn)題，我們就會(huì)得到五種類型的政策信息，即關(guān)于政策問(wèn)題的信息，關(guān)于政策未來(lái)的信息，關(guān)于政策行動(dòng)的信息，關(guān)于政策產(chǎn)出的信息，以及關(guān)于政策實(shí)施的信息。（二）政策主張政策主張就是政策方案所要建議采取的實(shí)際行動(dòng)，也包括為支持這樣的行動(dòng)所需要的資源。政策主張是從政策信息中作邏輯推理而得到的結(jié)果。因此，政策論證就是要解釋這種邏輯關(guān)系，并驗(yàn)證這種邏輯關(guān)系是否能夠成立。通過(guò)回答這五個(gè)方面的問(wèn)題，我們就會(huì)得到五種類70（三）立論理由立論理由是一種前提性的假設(shè)。依據(jù)它，我們才會(huì)從政策信息中推導(dǎo)出政策主張。必須注意的一點(diǎn)是，立論理由是一種解釋框架或解釋方式，它與人的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、信仰有關(guān)。面對(duì)同樣的政策信息，如果所持的立論理由不同，可以推導(dǎo)出完全不同的政策主張。（四）立論根據(jù)立論根據(jù)是將信息轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧鲝埖纳顚哟蔚睦碛?，因此它等于是立論理由的理由，或叫做二?jí)理由。立論根據(jù)的一個(gè)重要作用是將其他可能的假設(shè)予以排除，從而使立論理由得以成立。換句話說(shuō)，立論根據(jù)為立論理由提供合法性。

（三）立論理由71（五）駁論駁論是對(duì)立論理由的反駁、排斥或限定。任何一種立論理由，總需要某些條件為前提。超出一定條件范圍，或條件不存在，立論理由就站不住腳，其推論也就未必有效。所以駁論實(shí)際上是為立論理由確定一個(gè)生效的邊界范圍。在政策論證中必須要有駁論這一環(huán)節(jié)，它將有助于我們時(shí)刻注意，在分析、預(yù)測(cè)、推論的過(guò)程中可能存在的缺陷和漏洞。（五）駁論72（六）可行性可行性是指各種主客觀條件對(duì)政策主張的支持程度。立論理由為政策主張?zhí)峁┝诉壿嬌系暮侠硇曰蚩山邮苄?。但政策主張要真正付諸實(shí)施，還要依賴于一定的資金、技術(shù)，以及各種人力物力的條件?？尚行苑治鲋员匾?，就在于它可以將那些理論上看似很好，實(shí)際上無(wú)法做出的方案予以排除。（六）可行性73二、鄧恩模型與論證的理性標(biāo)準(zhǔn)

完整而科學(xué)的論證應(yīng)當(dāng)包括上述六個(gè)方面的因素。美國(guó)學(xué)者威廉.鄧恩將這六個(gè)因素綜合在一起，提出了一種關(guān)于政策方案論證的結(jié)構(gòu)模型。他認(rèn)為，這個(gè)模型是以多重批判推理形式為基礎(chǔ)的，能夠適用于多角度的分析和多種類型的論證方式。鄧恩的論證結(jié)構(gòu)模型不僅提供了一個(gè)分析的示例，而且他認(rèn)為，通過(guò)這個(gè)模型可以幫助我們認(rèn)識(shí)到：1、政策主張大于相關(guān)的政策信息的總和。這就是說(shuō)，政策主張并非僅僅是對(duì)政策信息的正式陳述，它還包含了立論理由、立論依據(jù)、駁論，等等。這提醒我們，在分析一項(xiàng)政策時(shí)，不僅要考慮它依據(jù)什么信息而得，更要考慮它依據(jù)什么理由而得。二、鄧恩模型與論證的理性標(biāo)準(zhǔn)完整而科學(xué)的742、結(jié)構(gòu)模型承認(rèn)論證背景的多樣性。3、同樣的信息可以產(chǎn)出不同的政策主張。4、競(jìng)爭(zhēng)性的政策主張來(lái)自不同的立論理由，即解釋信息的方法是不同的。5、論證是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，從信息開(kāi)始，產(chǎn)生了政策主張。在其后的論證中，政策主張就成為新的信息。6、論證過(guò)程是一個(gè)相互聯(lián)系的系統(tǒng)分析過(guò)程。7、結(jié)構(gòu)模型容納了推理的多種形式，但它們要與所提出的問(wèn)題相一致。2、結(jié)構(gòu)模型承認(rèn)論證背景的多樣性。75

政策方案論證的結(jié)構(gòu)模型可以是多種形式的，例如，可以是解釋性的（系統(tǒng)地提出對(duì)同一信息的相互沖突的解釋）、多重理性的（系統(tǒng)地提出了多種推理形式）、批判性的（不同立論理由之間的相互排斥特征決定了必然的排他性）和倫理性的（論證包括了倫理上的因果關(guān)系）鄧多種方式的集合。它促使那些提出相互競(jìng)爭(zhēng)的政策主張的人，要認(rèn)真、謹(jǐn)慎的對(duì)待自己的立論理由與結(jié)論，反思自己在分析中所用的方法，甚至具體到參照物。通過(guò)這種批判性的交流活動(dòng)，使得相互沖突的組織，在說(shuō)服與爭(zhēng)論中接受所認(rèn)同的政策主張。與傳統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化的政策分析相比，這種政策方案的論證結(jié)構(gòu)模型具有一些突出的特點(diǎn)，主要是：（1）標(biāo)準(zhǔn)的政策分析形式上要求假設(shè)是可靠的，信息是有用的，政策主張是明確的；而政策方案論證結(jié)構(gòu)模型則十分強(qiáng)調(diào)對(duì)統(tǒng)一信息可以有多種解釋是具有普遍性的，這些多重解釋是相互沖突的假設(shè)的產(chǎn)物，假設(shè)為從信息向政策主張的轉(zhuǎn)化提供立論理由，立論依據(jù)進(jìn)一步證明立論理由的合法性、正當(dāng)性，駁論用以對(duì)政策方案論證中的多因素之間的關(guān)系提出質(zhì)疑。政策方案論證的結(jié)構(gòu)模型可以是多種形式的，例如，可76

（2）標(biāo)準(zhǔn)的政策分析形式，要求承認(rèn)政策分析在政治、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等方面所具有的理性，要求與政策制定者的推理過(guò)程相一致；政策方案論證結(jié)構(gòu)模型則要求對(duì)參與政策分析的重要卷入者、所表現(xiàn)出來(lái)的推理過(guò)程和形式進(jìn)行全面的研究。（3）標(biāo)準(zhǔn)的政策分析所堅(jiān)持的那些使從信息過(guò)渡到政策主張的基本原理往往模糊不清；政策方案論證結(jié)構(gòu)模型則明確要求作為政策推理論證的整體結(jié)構(gòu)，要對(duì)每一個(gè)假說(shuō)與前提都給予批判性的檢驗(yàn)。（4）標(biāo)準(zhǔn)的政策分析常常把政府分析視為某位專家或?qū)＜医M的成果；政策方案結(jié)構(gòu)論證模型則認(rèn)為論證是個(gè)社會(huì)過(guò)程，它至少包括了兩個(gè)相互競(jìng)爭(zhēng)的組織，通過(guò)比較與論證，分析政策主張的可行性。（5）標(biāo)準(zhǔn)的政策分析往往排除倫理性方面的因素，而將其作為政策過(guò)程之外的事物處理；政策方案論證結(jié)構(gòu)模型清楚地表明，允許有倫理學(xué)的主張、立論理由、立論依據(jù)以及駁論，作為論證的本質(zhì)要素。（2）標(biāo)準(zhǔn)的政策分析形式，要求承認(rèn)政策分析在77（6）標(biāo)準(zhǔn)的政策分析常限于幾個(gè)主要的論證方式；政策方案論證結(jié)構(gòu)模型將論證的多種形式結(jié)合在一起，其方案是隨所提供的立論理由、立論依據(jù)與駁論內(nèi)容上的不同而不同。

（6）標(biāo)準(zhǔn)的政策分析常限于幾個(gè)主要的論證方式；政策方案78

政策方案論證的過(guò)程分析，是圍繞著判定政策主張的重要性而展開(kāi)的，是一個(gè)多重推理過(guò)程。因此，如何進(jìn)行實(shí)際有效的推理？如何劃分理性論證與非理性論證？如何使某種論證比其他論證更有說(shuō)服力？簡(jiǎn)單地說(shuō)，政策論證有無(wú)理性標(biāo)準(zhǔn)？這個(gè)問(wèn)題還需要進(jìn)行更多的研究。但無(wú)論如何，以下幾點(diǎn)被認(rèn)為是論證過(guò)程中最起碼的理性標(biāo)準(zhǔn)：第一，完整性。論證過(guò)程應(yīng)包括真實(shí)無(wú)偽的全部要素，要將所能考慮的方方面面都包括進(jìn)去。在明顯的沖突中，不僅要選列出幾個(gè)與之對(duì)立的假說(shuō)和主張，而且要把所有的（哪怕有幾十個(gè)）假說(shuō)與主張都列出來(lái)，組成完整系列。第二，一致性。論證要素應(yīng)和諧一致，比如關(guān)于政策公正性的倫理學(xué)要素，要合理地將那些一致性的倫理學(xué)假說(shuō)結(jié)合在一起。政策方案論證的過(guò)程分析，是圍繞著判定政策主張的79第三，內(nèi)聚性。論證要素要聯(lián)合在一起發(fā)生作用，無(wú)論是描述性的還是評(píng)論性的，要總和研究。第四，簡(jiǎn)明性。論證要素應(yīng)依照簡(jiǎn)潔方式排列，使之達(dá)到既高效率又經(jīng)濟(jì)的目的。簡(jiǎn)單易懂的政策模型一般比那些極為復(fù)雜的、僅有專家才能解釋的政策論證更為合適。

第三，內(nèi)聚性。論證要素要聯(lián)合在一起發(fā)生作用，80第三節(jié)政策合法化

政策合法化是指經(jīng)過(guò)政策規(guī)劃得到的政策方案上升為法律或獲得合法地位的過(guò)程。政策合法化由一系列立法活動(dòng)和審查活動(dòng)所構(gòu)成。第三節(jié)政策合法化政策合法化是指經(jīng)過(guò)政策規(guī)劃得81

一、政策合法化概述（一）政策合法化的基本認(rèn)識(shí)政策的合法性有兩個(gè)層次的問(wèn)題。首先，即一定的政治系統(tǒng)的統(tǒng)治的正當(dāng)性問(wèn)題與其政策的合法性的問(wèn)題。統(tǒng)治的正當(dāng)性構(gòu)成了政策合法性的前提?，F(xiàn)代政府統(tǒng)治的正當(dāng)性來(lái)源于法定的權(quán)力。其次，是政策本身的合法性問(wèn)題，即