第六章政策合法化課件

第六章政策合法化政策合法化是政策制定的最后階段，也是政策決策過程的公開化階段，因此這一過程吸引著媒體和大部分政治學者的關(guān)注。參與政策合法化過程的主體都是“最直接的決策者”，由于在這一階段政策的目標和方向都已經(jīng)確定，最直接的決策者也只能圍繞決策的方法而不是公共政策的目標。和其之前的過程一樣，合法化過程也是一個在利益集團和政府官員之間進行交易、競爭、說服和妥協(xié)的過程。（DYE，2004，P39）第六章政策合法化政策合法化是政策制定的最后階段，也是政策1第1節(jié)、有關(guān)政策合法化的幾個案例（一）我國城市化進程正在加快，預計2010年城鎮(zhèn)人口比例將達到50%，2020年城市人口可能達到近10億。建設城市基礎設施是地方政府的事權(quán)，近年來地方政府大額負債進行城市基礎設施建設已是普遍事實，但這種行為沒有法律和國家政策的依據(jù)。對此，國家開發(fā)銀行專家辦公室主任王大用在2004年4月13日發(fā)表文章認為，地方政府在謹慎限度內(nèi)適當負債建設是有合理性的，應采取大禹治水的思想予以正確疏導和規(guī)范，并使之合法化。第1節(jié)、有關(guān)政策合法化的幾個案例2（二）香港特區(qū)政府2003年11月27日宣布足球博彩合法化，授權(quán)香港賽馬會獨家經(jīng)營，以便打擊非法賭球活動，但禁止18歲以下青少年下注，也不接受以香港球隊比賽為賭局。（背景說明：據(jù)聯(lián)合早報報道，香港特區(qū)研究發(fā)現(xiàn)香港市民對足球博彩化有“龐大而持續(xù)的需求”，參與非法足球賭博的人數(shù)逐年增加，由2002年初的12萬人增加到2003年頭七個月的36萬人；警方在2003年上半年查獲的投注額達5200萬港元，是2002年的兩倍以上。）（二）香港特區(qū)政府2003年11月27日宣布足球博彩合法化，3（三）近日，新西蘭議會以60票贊成，59票反對通過娼妓合法化法案，從而結(jié)束了多年的白熱化社會大辯論。根據(jù)新的法律條款，今后嫖娼狎妓的行為不僅不再屬于犯罪，而且還將為性行業(yè)建立一系列的法律框架，使其受到法律的保護。提出此項法案的新西蘭工黨議員巴奈特興奮地說，他對這一結(jié)果感到高興，因為他多年來一直在督促議會去除新西蘭目前那些過時、偏頗的法規(guī)，但一直沒有行動，現(xiàn)在一切結(jié)束了。

（三）近日，新西蘭議會以60票贊成，59票反對通過娼妓合法化4（四）近日獲悉國家有望于年內(nèi)制定直銷業(yè)相關(guān)法律，嚴格區(qū)分直銷與各種形式的傳銷，在繼續(xù)大力打擊非法傳銷的同時，鼓勵合法直銷，促進在華的中外直銷公司共同發(fā)展。這也是我國履行入世承諾的一項重要立法行動。據(jù)悉，安利和雅芳都是1998年7月國家批準的美容化妝品直銷機構(gòu)。目前雅芳在中國的74個大中城市共擁有5500多家專賣店及1000多家專柜。而安利已在中國設立了110多家專營店鋪并擁有7萬多名推銷員。資料顯示，目前全球共有價值850億美元的直銷市場，而中國還幾乎是塊處女地。有評論認為，在化妝品領域，東方文化所特有的講究人際關(guān)系的特點，使之成為直銷的天然土壤，其發(fā)展前景不可限量。（四）近日獲悉國家有望于年內(nèi)制定直銷業(yè)相關(guān)法律，嚴格區(qū)分直銷5（五）2003年11月14日，順德區(qū)政府提請國土資源部向全國人大提出修改《土地管理法》的建議，對農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法律地位加以明確，使該項改革合法化。在成為全國農(nóng)村集體土地管理改革試點兩年后，順德已形成包括征地制度改革、集體土地轉(zhuǎn)為國有土地和集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)三方面主要內(nèi)容的改革試點方案。（五）2003年11月14日，順德區(qū)政府提請國土資源部向全國6第2節(jié)政策合法化的界定：層次與作用2.1政策合法化的含義2.2政策合法化的層次2.3政策合法化的作用第2節(jié)政策合法化的界定：層次與作用2.1政策合法化的含7第六章政策合法化課件82.1需要明晰的幾個概念

（一）

政策(policy)（二）

合法(legality)（三）

合法性(validity\legitimacy)（四）

合法化(legitimating)（五）政策合法化(policylegitimating):

2.1需要明晰的幾個概念9有關(guān)這幾個概念的幾點理解

1、圍繞政策合法化將這五個概念聯(lián)系起來的可簡單理解為：合法的政策，是政策經(jīng)過了合法化過程而具有合法性，也就是實現(xiàn)了政策合法化。2、在政治學領域中，“Legitimacy”一詞，譯為“正當性”似乎較“合法性”這一通常譯法更為合理一些，因為就漢語而言，“正當”二字較不易引起歧義。

有關(guān)這幾個概念的幾點理解1、圍繞政策10

3、在當代漢語語境中，“合法性”與“合法”具有相似性，在政治實踐和政治研究中有時也出現(xiàn)混淆。在大多數(shù)人的意識中，一項政治行為，只要符合于法律條文的規(guī)定（更多的情況下，只是符合黨的政策規(guī)定），就具有了“合法性”，即Legitimacy。4、有激進學者如薩托利曾進一步闡釋過“法治”與“立法者統(tǒng)治”的概念，他們認為，在立法者統(tǒng)治下，“法律形式”被等同于真正的法律，即那種實際上應同時具有“形式”的規(guī)范和“內(nèi)容”（正義的價值與特質(zhì)）的東西被視為形而上的法律問題而不予考慮。

3、在當代漢語語境中，“合法性”與“合法11

5、我們認為理解政策合法化這一概念較為明晰的解釋是ThomasR.Dye(戴伊)在《理解公共政策》中把政策合法化分解為三個功能活動，即選擇一項政策建議，為這項建議建立政治上的支持，將它作為一項法規(guī)加以頒布。

12我國大陸和臺灣學者對政策合法化較為典型的定義有：（1）政策合法化是指經(jīng)政策規(guī)劃得到的政策方案上升為法律或獲得合法地位的過程（張金馬）。（2）政策合法化的過程是使各種擬議中的政策方案獲得合法地位、具有社會權(quán)威性和約束性的過程，包括政策法律化、法規(guī)化、社會化三個方面（彭和平）。（3）政策合法化是指法定主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權(quán)限和程序所實施的一系列審查、通過、批準、簽署和頒布政策的行為過程（陳振明）。我國大陸和臺灣學者對政策合法化較為典型的定義有：132.2政策合法化的層次比較內(nèi)容政策合法化政策法律化主體不同有權(quán)使政策獲得合法地位的國家機關(guān)享有立法權(quán)的國家機關(guān)內(nèi)涵不同合法立法從政策過程來講屬于政策制定的范疇處于政策執(zhí)行階段2.2政策合法化的層次比較內(nèi)容政策合法化政策法律化主體不同142.3政策合法化的地位與作用（一）政策執(zhí)行的前提（二）決策民主化、科學化和法制化的具體體現(xiàn)（三）依法治國的需要

2.3政策合法化的地位與作用15第3節(jié)政策合法化的參與者、主體及

主體權(quán)限

3.1參與者

i.

民意代表

ii.

政黨

iii.

行政人員

iv.

利益團體

v.

司法機關(guān)

vi.

專家學者

vii.

大眾傳播媒體

viii利害關(guān)系人第3節(jié)政策合法化的參與者、主體及

主體權(quán)限3.1參與者163.2主體及主體的權(quán)限

1、主體：政策合法化的主體是有權(quán)使政策方案獲得合法地位的國家機關(guān)。政策合法化的主體具有宏觀上的廣泛性和微觀上的特定性。2、主體的權(quán)限：政策合法化的主體不同，法律規(guī)定的權(quán)限不同。主體必須在各自的法定權(quán)限內(nèi)使相應的政策方案合法化。這就是說，主體要有合法依據(jù)，要注意政策所設計事項、地域、措施和手段等的職權(quán)限制。3、注意政策與法律的沖突和法律滯后的問題。如有關(guān)指責中國20年改革政策的“合法性”違法可能正是基于這種考慮。3.2主體及主體的權(quán)限1、主17第4節(jié)政策合法化的程序

4.1政策合法化程序的特征。政策合法化的程序是指政策方案獲得合法地位的步驟、次序和方式。（一）相對性。政策制定過程中的逐級審定、審查、審議、批準等環(huán)節(jié)的存在，使得政策合法化與政策規(guī)劃有時難以截然分開。正如林德布羅姆所說，政策過程各個階段常常是重疊的。（二）行政機關(guān)的政策合法化過程（三）立法機關(guān)或權(quán)力機關(guān)的政策合法化過程和政策法律化（政策立法）第4節(jié)政策合法化的程序

4.1政策合法化程序的特征。184.2我國政治體制下的政策合法化國家改革與發(fā)展委員會制定計劃方案國務院審定全國人大審議國務院提出議案人大將其列入議程交付代表審議確定方案全國人大表決表決通過批準公布案例：上海市社?；鸢竿宫F(xiàn)政策合法性的危機4.2我國政治體制下的政策合法化國家改革與發(fā)展委員會制定計194.3西方政治體制下的政策合法化1、西方政治體制下的政策合法化過程2、案例（1）：美國羅斯福新政時期改造最高法院的議案3、案例（2）：法國《首次雇傭合同法》風波4.3西方政治體制下的政策合法化1、西方政治體制下的政策合20一道分析題：從政策制定及政策合法化角度分析中國艾滋病的防治工作

國務院副總理吳儀在4月6日召開的全國艾滋病防治工作會議上指出，中國目前艾滋病疫情仍然十分嚴峻，其傳播和流行呈現(xiàn)出新的特點，防治工作正處在一個關(guān)鍵時期。如何抓住機遇，切實做好防治工作，是涉及經(jīng)濟發(fā)展、社會安定、民族興亡的大事，是各級政府面臨的重大挑戰(zhàn)。（背景資料：流行病學調(diào)查結(jié)果表明，中國現(xiàn)有艾滋病病毒感染者近84萬人，其中艾滋病患者約8萬例，艾滋病病毒感染者分布在31個省、自治區(qū)、直轄市，以青壯年為主，大多在農(nóng)村，局部地區(qū)正面臨集中發(fā)病和死亡的高峰。從艾滋病傳播和流行的規(guī)律看，中國艾滋病疫情已經(jīng)處在由高危人群向普通人群大面積擴散的臨界點。）一道分析題：從政策制定及政策合法化角度分析中國艾滋病的防治工21第六章政策合法化政策合法化是政策制定的最后階段，也是政策決策過程的公開化階段，因此這一過程吸引著媒體和大部分政治學者的關(guān)注。參與政策合法化過程的主體都是“最直接的決策者”，由于在這一階段政策的目標和方向都已經(jīng)確定，最直接的決策者也只能圍繞決策的方法而不是公共政策的目標。和其之前的過程一樣，合法化過程也是一個在利益集團和政府官員之間進行交易、競爭、說服和妥協(xié)的過程。（DYE，2004，P39）第六章政策合法化政策合法化是政策制定的最后階段，也是政策22第1節(jié)、有關(guān)政策合法化的幾個案例（一）我國城市化進程正在加快，預計2010年城鎮(zhèn)人口比例將達到50%，2020年城市人口可能達到近10億。建設城市基礎設施是地方政府的事權(quán)，近年來地方政府大額負債進行城市基礎設施建設已是普遍事實，但這種行為沒有法律和國家政策的依據(jù)。對此，國家開發(fā)銀行專家辦公室主任王大用在2004年4月13日發(fā)表文章認為，地方政府在謹慎限度內(nèi)適當負債建設是有合理性的，應采取大禹治水的思想予以正確疏導和規(guī)范，并使之合法化。第1節(jié)、有關(guān)政策合法化的幾個案例23（二）香港特區(qū)政府2003年11月27日宣布足球博彩合法化，授權(quán)香港賽馬會獨家經(jīng)營，以便打擊非法賭球活動，但禁止18歲以下青少年下注，也不接受以香港球隊比賽為賭局。（背景說明：據(jù)聯(lián)合早報報道，香港特區(qū)研究發(fā)現(xiàn)香港市民對足球博彩化有“龐大而持續(xù)的需求”，參與非法足球賭博的人數(shù)逐年增加，由2002年初的12萬人增加到2003年頭七個月的36萬人；警方在2003年上半年查獲的投注額達5200萬港元，是2002年的兩倍以上。）（二）香港特區(qū)政府2003年11月27日宣布足球博彩合法化，24（三）近日，新西蘭議會以60票贊成，59票反對通過娼妓合法化法案，從而結(jié)束了多年的白熱化社會大辯論。根據(jù)新的法律條款，今后嫖娼狎妓的行為不僅不再屬于犯罪，而且還將為性行業(yè)建立一系列的法律框架，使其受到法律的保護。提出此項法案的新西蘭工黨議員巴奈特興奮地說，他對這一結(jié)果感到高興，因為他多年來一直在督促議會去除新西蘭目前那些過時、偏頗的法規(guī)，但一直沒有行動，現(xiàn)在一切結(jié)束了。

（三）近日，新西蘭議會以60票贊成，59票反對通過娼妓合法化25（四）近日獲悉國家有望于年內(nèi)制定直銷業(yè)相關(guān)法律，嚴格區(qū)分直銷與各種形式的傳銷，在繼續(xù)大力打擊非法傳銷的同時，鼓勵合法直銷，促進在華的中外直銷公司共同發(fā)展。這也是我國履行入世承諾的一項重要立法行動。據(jù)悉，安利和雅芳都是1998年7月國家批準的美容化妝品直銷機構(gòu)。目前雅芳在中國的74個大中城市共擁有5500多家專賣店及1000多家專柜。而安利已在中國設立了110多家專營店鋪并擁有7萬多名推銷員。資料顯示，目前全球共有價值850億美元的直銷市場，而中國還幾乎是塊處女地。有評論認為，在化妝品領域，東方文化所特有的講究人際關(guān)系的特點，使之成為直銷的天然土壤，其發(fā)展前景不可限量。（四）近日獲悉國家有望于年內(nèi)制定直銷業(yè)相關(guān)法律，嚴格區(qū)分直銷26（五）2003年11月14日，順德區(qū)政府提請國土資源部向全國人大提出修改《土地管理法》的建議，對農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法律地位加以明確，使該項改革合法化。在成為全國農(nóng)村集體土地管理改革試點兩年后，順德已形成包括征地制度改革、集體土地轉(zhuǎn)為國有土地和集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)三方面主要內(nèi)容的改革試點方案。（五）2003年11月14日，順德區(qū)政府提請國土資源部向全國27第2節(jié)政策合法化的界定：層次與作用2.1政策合法化的含義2.2政策合法化的層次2.3政策合法化的作用第2節(jié)政策合法化的界定：層次與作用2.1政策合法化的含28第六章政策合法化課件292.1需要明晰的幾個概念

（一）

政策(policy)（二）

合法(legality)（三）

合法性(validity\legitimacy)（四）

合法化(legitimating)（五）政策合法化(policylegitimating):

2.1需要明晰的幾個概念30有關(guān)這幾個概念的幾點理解

1、圍繞政策合法化將這五個概念聯(lián)系起來的可簡單理解為：合法的政策，是政策經(jīng)過了合法化過程而具有合法性，也就是實現(xiàn)了政策合法化。2、在政治學領域中，“Legitimacy”一詞，譯為“正當性”似乎較“合法性”這一通常譯法更為合理一些，因為就漢語而言，“正當”二字較不易引起歧義。

有關(guān)這幾個概念的幾點理解1、圍繞政策31

3、在當代漢語語境中，“合法性”與“合法”具有相似性，在政治實踐和政治研究中有時也出現(xiàn)混淆。在大多數(shù)人的意識中，一項政治行為，只要符合于法律條文的規(guī)定（更多的情況下，只是符合黨的政策規(guī)定），就具有了“合法性”，即Legitimacy。4、有激進學者如薩托利曾進一步闡釋過“法治”與“立法者統(tǒng)治”的概念，他們認為，在立法者統(tǒng)治下，“法律形式”被等同于真正的法律，即那種實際上應同時具有“形式”的規(guī)范和“內(nèi)容”（正義的價值與特質(zhì)）的東西被視為形而上的法律問題而不予考慮。

3、在當代漢語語境中，“合法性”與“合法32

5、我們認為理解政策合法化這一概念較為明晰的解釋是ThomasR.Dye(戴伊)在《理解公共政策》中把政策合法化分解為三個功能活動，即選擇一項政策建議，為這項建議建立政治上的支持，將它作為一項法規(guī)加以頒布。

33我國大陸和臺灣學者對政策合法化較為典型的定義有：（1）政策合法化是指經(jīng)政策規(guī)劃得到的政策方案上升為法律或獲得合法地位的過程（張金馬）。（2）政策合法化的過程是使各種擬議中的政策方案獲得合法地位、具有社會權(quán)威性和約束性的過程，包括政策法律化、法規(guī)化、社會化三個方面（彭和平）。（3）政策合法化是指法定主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權(quán)限和程序所實施的一系列審查、通過、批準、簽署和頒布政策的行為過程（陳振明）。我國大陸和臺灣學者對政策合法化較為典型的定義有：342.2政策合法化的層次比較內(nèi)容政策合法化政策法律化主體不同有權(quán)使政策獲得合法地位的國家機關(guān)享有立法權(quán)的國家機關(guān)內(nèi)涵不同合法立法從政策過程來講屬于政策制定的范疇處于政策執(zhí)行階段2.2政策合法化的層次比較內(nèi)容政策合法化政策法律化主體不同352.3政策合法化的地位與作用（一）政策執(zhí)行的前提（二）決策民主化、科學化和法制化的具體體現(xiàn)（三）依法治國的需要

2.3政策合法化的地位與作用36第3節(jié)政策合法化的參與者、主體及

主體權(quán)限

3.1參與者

i.

民意代表

ii.

政黨

iii.

行政人員

iv.

利益團體

v.

司法機關(guān)

vi.

專家學者

vii.

大眾傳播媒體

viii利害關(guān)系人第3節(jié)政策合法化的參與者、主體及

主體權(quán)限3.1參與者373.2主體及主體的權(quán)限

1、主體：政策合法化的主體是有權(quán)使政策方案獲得合法地位的國家機關(guān)。政策合法化的主體具有宏觀上的廣泛性和微觀上的特定性。2、主體的權(quán)限：政策合法化的主體不同，法律規(guī)定的權(quán)限不同。主體必須在各自的法定權(quán)限內(nèi)使相應的政策方案合法化。這就是說，主體要有合法依據(jù)，要注意政策所設計事項、地域、措施和手段等的職權(quán)限制。3、注意政策與法律的沖突和法律滯后的問題。如有關(guān)指責中國20年改革政策的“合法性”違法可能正是基于這種考慮。3.2主體及主體的權(quán)限1、主38第4節(jié)政策合法化的程序

4.1政