美國過程性信息公開中的可預(yù)見損害標準及對我國的啟示

美國過程性信息公開中的可預(yù)見損害標準及對我國的啟示李瑞瑞李斯

(1.東南大學(xué)圖書館，南京，211189；2.北京大學(xué)信息管理系，北京，100871)

1引言

2022年修訂的《政府信息公開條例》十六條第二款正式確立了過程性信息作為政府信息的一種存在形態(tài)，規(guī)定“行政機關(guān)在履行行政管理職能過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報告等過程性信息以及行政執(zhí)法案卷信息，可以不予公開。法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定上述信息應(yīng)當公開的，從其規(guī)定”。根據(jù)該條，過程性信息具有過程性特點，在時間上形成于最終決定作出之前，表現(xiàn)為討論記錄、過程稿等形式，行政機關(guān)的最終決定和決策則不屬于過程性信息；過程性信息還具有行政性特點，它與行政機關(guān)對外履行行政管理職能有關(guān)，內(nèi)部人事制度、管理規(guī)范等內(nèi)部信息不屬于過程性信息。

十六條第二款還規(guī)定除“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當公開的”信息外，其余信息“可以不予公開”，該款與第十四條對國家秘密以及“三安全一穩(wěn)定”信息“不予公開”的規(guī)定不同，意味著過程性信息在一定條件下可以公開，政府機構(gòu)對這類信息的公開與否具有自由裁量權(quán)。然而，由于缺乏公開標準，實踐中政府機構(gòu)出于信息公開將被問責(zé)或形象受損等考慮，往往會以最嚴格的方式執(zhí)行豁免公開規(guī)定。“可以不予公開”的表述容易讓政府機構(gòu)僅憑猜測或籠統(tǒng)的理由就可以拒絕公開信息，變成了絕對不公開。這種處理方式封閉了政府機關(guān)的決策過程，不利于透明政府建設(shè)[1]。

法規(guī)體系建設(shè)是政府信息治理或數(shù)據(jù)治理的基本保障[1]。完善我國政府過程性信息公開標準是解決當前實踐困境的有效途徑。美國在2022年修訂的《信息自由法》等多項法律政策中納入了可預(yù)見損害標準，為政府機構(gòu)增加審查可預(yù)見損害的義務(wù)，限制了政府機構(gòu)對過程性信息豁免公開條款的過度使用，對我國具有借鑒意義。本文將研究美國可預(yù)見損害標準的制定背景、確立過程、具體內(nèi)容和司法案例，分析特點，結(jié)合實際提出對我國的啟示。

2研究現(xiàn)狀

政府信息公開一直是學(xué)界關(guān)注的重點研究領(lǐng)域[2-3]。隨著2022年《政府信息公開條例》的修訂，對過程性信息的界定以及公開標準的研究成為了熱點。梁藝[4]和鐘琰[5]認為目前的法律制度中存在對過程性信息的概念界定模糊、公開與否的認定標準不一等問題；影響了行政機關(guān)裁量權(quán)的適用，導(dǎo)致了過程性信息司法判斷較為混亂、案件勝訴率低等問題[6]。鑒于此，許多研究試圖界定過程性信息的范圍，目前已形成較為一致的認識，即過程性信息形成于行政程序之中，是行政機關(guān)在行政程序開始后、行政決策作出之前制作或獲取的信息[5,7-8]。關(guān)于公開標準，主要從兩種視角開展研究。①信息類型視角。如王敬波[9]認為將信息類型化是判斷信息能否公開的基礎(chǔ)。按照信息的特點可以分為事實性信息和意見性信息；按照信息形成過程可分為行政決策準備階段、行政決策進行階段以及行政決策完成階段等信息。其中事實性信息應(yīng)當公開，工作人員的意見性信息原則上應(yīng)當不公開，專家的意見性信息原則上應(yīng)公開。黎業(yè)明[10]認為應(yīng)最大限度公開事實性信息，意見性信息則需進一步根據(jù)利害關(guān)系決定是否公開。②信息功能視角。這類研究立足于過程性信息公開后造成的后果，要求政府機構(gòu)考慮公開信息是否影響政府內(nèi)部的坦誠交流，權(quán)衡保護公眾知情權(quán)與保護機構(gòu)決策質(zhì)量之間的利益后，再決定公開與否。如楊建生[11]認為同時滿足協(xié)商性、決策前、非依賴三個條件的過程性信息應(yīng)免于公開；而決策過程中的事實文件、決策后文件或依賴文件應(yīng)該公開。李幸祥[12]提出可以引入美國的可預(yù)見損害標準來審查和確定信息能否公開，如果過程性信息公開不會對機構(gòu)決策產(chǎn)生實質(zhì)性損害，則應(yīng)當公開。

國外文獻對“可預(yù)見損害”標準的研究主要集中于探討該標準納入法律的意義和影響，提出實施過程中存在的問題和對策。McDermott等指出，該標準的確立可以限制各機構(gòu)廣泛使用《信息自由法》豁免，特別是審議程序特權(quán)，符合推定開放的準則[13-14]；Sumar[15]對標準確立后的司法案例進行梳理和分析后指出，法院在認定機構(gòu)如何達到“可預(yù)見損害標準”上存在困境，并提出了對策。

已有研究指出了政府機構(gòu)使用《政府信息公開條例》第十六條第二款的隨意性問題；強調(diào)通過明確界定豁免公開范圍和完善公開標準來提升過程性信息公開的可操作性，對推動我國過程性信息公開實踐具有重要意義。然而，當前對于過程性信息公開標準的研究還需深入推進，采用類型劃分的方式不能窮盡，且披露某類豁免信息中的特定信息與保護政府機構(gòu)決策質(zhì)量的目標并不沖突?；谛畔⒐δ芤暯翘岢龉_標準是可行的路徑，但研究相對缺乏。雖然提及了美國的可預(yù)見損害標準，但對于該標準的發(fā)展歷程、具體內(nèi)容、司法認定等問題還未明確。因此，本文將圍繞上述問題開展研究，結(jié)合實際提出對我國的啟示，以期完善我國政府過程性信息公開制度。

3美國可預(yù)見損害標準制定背景及發(fā)展歷程

了解美國政府過程性信息公開中可預(yù)見損害標準制定的背景和發(fā)展歷程，可幫助理解這一標準制定的現(xiàn)實需求、價值意蘊和立法理念。

3.1制定背景

美國《信息自由法》第五項豁免保護反映咨詢意見、建議和審議的文件，這些文件反映了政府決策和政策制定過程，通常被稱為“審議過程特權(quán)”(Deliberativeprocess’privilege)[16]?；砻夤_這類信息的目的在于防止損害政府機構(gòu)決策的質(zhì)量，確保公職人員可以對政策問題進行開放和坦率的討論，而不必擔(dān)心遭到嘲笑或問責(zé)，以及防止傳播與最終決策無關(guān)的相關(guān)材料而誤導(dǎo)公眾[17]。

然而，在美國多年的信息公開實踐中，審議過程特權(quán)被廣泛認為是政府機構(gòu)拒絕公眾獲取信息最常被濫用的條款之一，成為政府機構(gòu)隱瞞信息的合法工具[16]。幾乎所有在特定決策中產(chǎn)生的信息都會被政府機構(gòu)劃入豁免范圍，并且在決策結(jié)束后很長時間內(nèi)都被豁免公開。政府機構(gòu)援引審議過程特權(quán)往往不是為了保護決策，而只是想隱瞞令人尷尬的、不專業(yè)的或政治上不方便披露的信息。美國參議院的一項報告指出，各機構(gòu)依賴自由裁量豁免保留了大量政府信息，即使披露這些信息大多數(shù)情況下不會造成損害[15]。僅2022年，第五項豁免就被政府機構(gòu)援引了81000次[16]。

3.2發(fā)展歷程

為解決政府機構(gòu)過度使用審議過程特權(quán)的問題，美國司法部提出了可預(yù)見損害標準。隨著信息公開進程不斷推進，2022年，該標準最終被納入《信息自由法》。其發(fā)展大致經(jīng)歷了四個階段。

(1)提出

1993年10月4日，美國司法部發(fā)布的《信息自由法備忘錄》中，司法部部長JanetReno建立了信息披露的新標準：只有在該機構(gòu)合理預(yù)見信息披露將損害受該項豁免所保護利益的情況下，司法部才會為政府機構(gòu)扣留信息的主張辯護[18]。1994年1月，司法部信息政策辦公室(OIP)向各機構(gòu)發(fā)布了一項指南，特別關(guān)注政府機構(gòu)對《信息自由法》第五項豁免中審議過程特權(quán)使用擴大化的問題，要求官員考慮披露是否“可預(yù)見地損害作為該項豁免特權(quán)基礎(chǔ)的機構(gòu)利益”，并列舉了在審查中要權(quán)衡的八個主要因素，包括所涉決策的性質(zhì)、地位以及相關(guān)人員的情況等[14]。

(2)撤銷

可預(yù)見損害標準在司法部2022年10月12日的《信息自由法備忘錄》中被撤銷。根據(jù)新標準，司法部鼓勵政府機構(gòu)在根據(jù)《信息自由法》作出披露決定時應(yīng)仔細考慮對所有豁免信息涉及利益的保護。在對所有受保護的信息作出任何自由裁量披露決定時，應(yīng)充分和慎重考慮信息披露是否會影響到機構(gòu)決策商業(yè)秘密和個人隱私利益。在司法審查中，司法部將為政府機構(gòu)扣留信息的決定辯護，除非政府機構(gòu)缺乏合理的法律依據(jù)[19]。這種“合理法律依據(jù)”標準遠低于“可預(yù)見損害”的標準，要求政府機構(gòu)從信息不公開的理由考慮問題，而不是推定公開。與可預(yù)見損害標準要考慮的八個因素不同，在合理法律依據(jù)標準下，政府機構(gòu)不必提出信息公開可能造成損害的實質(zhì)性證據(jù)，只需要引用《信息自由法》中有關(guān)的條款，就可以扣留信息。

(3)再次提出

2022年1月21日，時任美國總統(tǒng)奧巴馬發(fā)布了一份備忘錄，指出《信息自由法》的執(zhí)行應(yīng)有一個明確的假設(shè)：面對懷疑，公開占上風(fēng)，要求政府機構(gòu)采用推定披露原則來指導(dǎo)信息公開工作，并指示司法部部長在90天內(nèi)發(fā)布最新的《信息自由法指南》。2022年3月19日，司法部部長EricHolder發(fā)布了新的備忘錄，聲明廢除司法部2022年《信息自由法備忘錄》中的公開標準，規(guī)定只有在①機構(gòu)合理預(yù)見披露會損害受其中一項法定豁免保護的利益，或②法律禁止披露時，司法部才會為政府機構(gòu)拒絕披露信息的決定辯護[20]。

(4)納入法律

司法部的備忘錄和指南并不能創(chuàng)造可在法律上強制政府機構(gòu)執(zhí)行的義務(wù)。隨著政府信息公開實踐的不斷深入，2022年6月30日，時任美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《信息自由法改進法案》(FOIAImprovementActof2022)[21]，修訂了《信息自由法》。經(jīng)修訂，盡管有豁免條款規(guī)定，但僅允許政府機構(gòu)在“合理預(yù)見披露會損害受《信息自由法》豁免保護的利益時才能向請求者隱瞞信息”，該要求不適用于“法律禁止披露”的信息。這一修訂標志著可預(yù)見損害標準上升為法律，意味著在信息公開前審查可預(yù)見損害成為了強制政府機構(gòu)執(zhí)行的程序。2022年《信息自由法》同時也修訂了第五項豁免，規(guī)定達到25年及以上的審議過程信息不在豁免公開范圍內(nèi)。當然，這項要求不適用于法律禁止披露的情況，如不適用于受信息保密等相關(guān)法律保護的信息。

可預(yù)見損害標準經(jīng)歷了提出、撤銷、再次提出，到最終確定為法律的過程，反映了公眾知情權(quán)和政府行政權(quán)之間的博弈。提出該標準的現(xiàn)實需求在于解決政府機構(gòu)在自由裁量公開中過度引用審議過程特權(quán)的問題，其目的是通過增加政府機構(gòu)的負擔(dān)，幫助公職人員考慮是否主動披露政府信息，限制僅以猜測或?qū)p害的模糊認識而過度援引豁免條款的情況，確保信息能夠最大限度公開。

4美國可預(yù)見損害標準的具體內(nèi)容

美國2022年修訂的《信息自由法》向政府機構(gòu)的信息審查工作施加了新的義務(wù)。隨著相關(guān)補充政策的完善和司法案例的出現(xiàn)，可預(yù)見損害標準的具體內(nèi)容不斷完善。

4.1《信息自由法》的規(guī)定

《信息自由法》第a章(8)(A)(i)規(guī)定，政府機構(gòu)應(yīng)僅在以下情況下不披露信息：該機構(gòu)合理地預(yù)見到披露會損害受(b)款所保護的利益，或者法律禁止披露。這一條款規(guī)定了信息公開中兩種豁免公開情形的標準，一種是自由裁量披露，即需要政府機構(gòu)根據(jù)有關(guān)原則和標準決定是否披露的情形，適用于可預(yù)見損害標準；另一種是法律禁止披露的情形，如根據(jù)法律規(guī)定，涉及國家安全、個人隱私等受法律保護的信息，政府機構(gòu)無權(quán)披露。根據(jù)該條，第五項豁免中的審議過程特權(quán)適用可預(yù)見損害標準[14]，政府機構(gòu)可以根據(jù)審議過程特權(quán)保留信息，前提是該機構(gòu)可以合理預(yù)見披露會損害受豁免保護的利益，否則應(yīng)公開[22]。

將可預(yù)見損害標準納入法律也賦予了請求者訴權(quán)，如果政府機構(gòu)援引第五項豁免的審議過程特權(quán)拒絕披露信息，請求者可以通過行政上訴程序或司法訴訟來捍衛(wèi)知情權(quán)，要求法院審查政府機構(gòu)扣留的信息是否達到了可預(yù)見損害標準。

4.2司法部的指南

美國司法部具有鼓勵政府機構(gòu)遵守《信息自由法》的法定權(quán)力，司法部的信息政策辦公室會定期制定和發(fā)布實施該法的指南。

1994年司法部的《信息自由法指南》列出了政府機構(gòu)審查審議過程信息是否造成可預(yù)見損害時需要考慮的八個主要因素，對機構(gòu)的信息審查具有指導(dǎo)作用，包括：①信息所涉及的決策性質(zhì)，決策本身是否特別敏感或需要保密。②決策過程的性質(zhì)，該過程是否需要保密。③該項決策的狀態(tài)，是否已完成或者尚未完成？如果尚未完成，則披露造成損害的可能性要大得多；相反，如果決策已經(jīng)作出，可能性要小得多。④有關(guān)人員的狀況，披露是否可能影響同一機構(gòu)的公職人員或其他參與決策的公職人員。⑤損害的可能性，披露事實上會否降低決策質(zhì)量。如果相關(guān)人員確實感到被潛在的披露所抑制，那么決策質(zhì)量的實際下降空間有多大。⑥損害的嚴重性，“寒蟬效應(yīng)”有多大。例如，如果信息不被豁免，可能會影響政府機構(gòu)繼續(xù)獲取決策信息，但在某些情況下，對機構(gòu)決策過程的任何預(yù)期“寒蟬效應(yīng)”可能很小，實際上可以忽略不計。⑦信息的年限，隨著時間的流逝是否減少了潛在的危害。⑧單個記錄的敏感性，記錄中的特定信息是否敏感[14]。

這八項因素要求政府機構(gòu)更多地關(guān)注過程性信息公開后的影響，而不是過程性信息的類型。總結(jié)起來，包含以下要素：①決策和決策過程本身的敏感性。如果決策本身或決策過程中涉及國家秘密等敏感事項，那么信息應(yīng)當保密。②信息披露對決策過程損害的后果嚴重性。考慮信息披露是否對參與決策人員產(chǎn)生影響，從而影響機構(gòu)決策質(zhì)量。例如，過早公開信息會導(dǎo)致參與決策人員暴露在公眾批評的目光下，使他們不能自由溝通和協(xié)商；另外，有些信息的公開會導(dǎo)致“寒蟬效應(yīng)”，即如果信息不被豁免，會導(dǎo)致以后決策中參與決策者因擔(dān)心過程性信息被公開而不敢大膽提出意見，影響決策質(zhì)量。③成熟原則。過程性信息披露的危害可能會因時間變化而減少，信息應(yīng)在時機成熟時公開，包含兩方面：一方面，考慮決策所處的階段，如果與過程性信息相關(guān)的決策尚未作出，那么公開這些信息的危害性會比較大；如果決策已經(jīng)通過并公開，那么與此關(guān)聯(lián)的過程性信息應(yīng)公開。另一方面，即使決策作出后因為決策敏感性不能立即公開的過程性信息也可能在多年后敏感性降低，基于這一考慮，《信息自由法》規(guī)定超過25年的審議過程性信息將不再豁免公開。④可分割性。即使一個文件滿足豁免公開的條件，政府機構(gòu)也要考慮其中是否存在可公開的信息，并將可公開的信息與豁免公開的信息進行分割后再公開。

4.3司法案例

判例法的發(fā)展為政府機構(gòu)的信息審查提供了更好的指導(dǎo)，許多申請人勝訴的司法案例實踐正推動著可預(yù)見損害標準的實施走向深化。政府機構(gòu)除了遵守司法部的指南外，還應(yīng)遵循法院在司法案例中發(fā)布的指導(dǎo)。

第一個對可預(yù)見損害標準進行解釋的案例是2022年的Rosenberg訴國防部案[23]。兩名記者要求訪問Kelly將軍在擔(dān)任美國南方司令部司令時期的郵件。國防部向請求者公開了部分信息，同時援引第五項豁免扣留了部分信息。原告辯稱，國防部的解釋不符合可預(yù)見損害標準。雙方的爭議要求法院確定政府機構(gòu)如何證明才能滿足可預(yù)見損害標準。

在美國，有關(guān)《信息自由法》的案件要求政府機構(gòu)提交一份宣誓書，其中應(yīng)闡述扣留信息的理由。法院認為，要滿足可預(yù)見損害標準，國防部必須解釋被扣留的信息具體將如何損害該機構(gòu)的決策質(zhì)量。國防部可以通過分類方法，將類似的信息集中在一起，但仍需解釋披露每一類信息的可預(yù)見損害。但國防部在其提交的宣誓書中籠統(tǒng)地說明披露所有被扣留信息將危害機構(gòu)內(nèi)部的自由交流，這一說法不符合可預(yù)見損害標準。法院駁回了國防部扣留信息的動議。

但是，法院審查是慎重的，并沒有立即強制國防部披露信息，而是允許其再次補充聲明，證明滿足了可預(yù)見損害標準。在秘密審查了一些有爭議的信息后，法院才最后作出裁決。

自此以后，涉及可預(yù)見損害標準的案件都普遍效仿該案。在2022年7月記者委員會訴聯(lián)邦調(diào)查局一案中，法院結(jié)合Rosenberg訴國防部案闡明政府機構(gòu)必須通過以下測試，才能根據(jù)審議過程特權(quán)和可預(yù)見損害標準扣留信息：可預(yù)見性要求機構(gòu)必須具體解釋信息披露如何“將”而不是“可能”對內(nèi)部審議產(chǎn)生不利影響；敷衍聲明披露所有被扣留的信息將危及機構(gòu)內(nèi)外高級領(lǐng)導(dǎo)人之間的信息自由交流是不夠的；相反，需要有針對性和具體地證明為什么披露特定類型的信息會損害機構(gòu)決策的質(zhì)量。

應(yīng)用該測試，法院認為聯(lián)邦調(diào)查局的聲明完全是概括性和結(jié)論性的，只提供了一般性理由，忽視了確定披露每條特定記錄會損害利益的具體義務(wù)[24]。最后，法院推翻了地區(qū)法院允許聯(lián)邦調(diào)查局扣留部分信息的決定。

目前，司法實踐中已經(jīng)產(chǎn)生了許多申請人勝訴的案件，表明可預(yù)見損害標準有效限制了政府機構(gòu)對審議過程特權(quán)的濫用。

5美國過程性信息公開中可預(yù)見損害標準的特點及對我國的啟示

美國的可預(yù)見損害標準有效限制了政府機構(gòu)對過程性信息豁免條款的過度使用，并隨著相關(guān)補充政策和司法案例的推進不斷完善，該標準在所體現(xiàn)的立法理念、操作程序和司法審查等方面具有獨特性，對我國政府過程性信息公開標準的立法理念、立法內(nèi)容和司法審查等方面都具有啟示意義。

5.1美國過程性信息公開中的可預(yù)見損害標準特點分析

(1)體現(xiàn)了推定開放的立法理念?？深A(yù)見損害標準被納入《信息自由法》，體現(xiàn)了美國推定開放的立法理念。美國司法部曾表示，該標準的確立是實現(xiàn)最大限度披露目標的基礎(chǔ)[14]。本質(zhì)上，可預(yù)見損害標準要求以開放性的假設(shè)審查記錄，政府機構(gòu)應(yīng)首先考慮確定哪些信息可以披露，而不是哪些信息可以扣留，除非該機構(gòu)能表明披露將損害受到保護的利益。只有符合可預(yù)見損害標準的信息才能豁免披露，否則不能向公眾隱瞞。

(2)要求政府機構(gòu)逐一審查信息，并闡述扣留信息的實質(zhì)性證據(jù)。在《信息自由法》修訂之前，政府機構(gòu)可以在沒有實質(zhì)性證據(jù)的情況下援引審議過程特權(quán)條款?？深A(yù)見損害標準給政府機構(gòu)施加了新的義務(wù)，使得審查可預(yù)見的損害成為信息披露的強制性步驟，可預(yù)見損害的要求也逐漸明確。首先，在審查的粒度上，政府機構(gòu)必須逐一審查每條信息，而不是某類信息；第二，在確定信息損害性時，要考慮所涉及決策及過程的敏感性、披露信息對決策過程的損害性、時間因素和信息的可分割性，清楚地闡明披露特定信息將造成的實質(zhì)性損害，并使用事實支持；第三，可預(yù)見性要求政府機構(gòu)明確損害的可能性是“將”，而不是“可能”，政府機構(gòu)不能依靠猜測或?qū)擂蔚目謶謥黼[瞞信息。

(3)法院對判決信息公開與否采取慎重態(tài)度。在司法審查中，當政府機構(gòu)宣誓書中的闡述沒有達到可預(yù)見損害標準時，法院不會立即判決政府機構(gòu)公開信息，而是要求政府機構(gòu)補充可預(yù)見損害的闡述，體現(xiàn)了司法機關(guān)對于信息能否公開的慎重態(tài)度。因為政府機構(gòu)沒有充分解釋信息披露的危害，并不代表信息的披露就沒有危害，法院給予政府機構(gòu)補充說明的機會，幫助政府機構(gòu)充分考慮信息披露的危害性，防止豁免公開的信息最終被披露。

5.2對我國過程性信息公開的啟示

過程性信息公開是我國政府信息公開的重要組成部分。但出于各種原因，過程性信息的公開標準還有待完善。美國的可預(yù)見損害標準對我國過程性信息公開標準的建立具有一定啟示意義，有助于完善我國過程性信息公開制度。

5.2.1對過程性信息的豁免公開范圍作狹義界定

當前，我國《政府信息公開條例》只明確過程性信息屬于相對公開的信息，但沒有提供過程性信息的公開標準。關(guān)于公開標準的制定，本文認為應(yīng)符合我國《政府信息公開條例》以“公開為常態(tài)，不公開為例外”的立法原則。事實上，我國“公開為常態(tài)，不公開為例外”原則與美國“推定公開”原則一致，都鼓勵政府機構(gòu)積極公開信息，面對審查中存在疑問的信息，除非有實質(zhì)性的理由，否則應(yīng)鼓勵公開。目前的實踐和研究主要從正向視角研究可公開的標準，即只有符合標準的信息才能公開，對公開范圍作了狹義解釋。要實現(xiàn)“公開為常態(tài)，不公開為例外”的準則，應(yīng)推定信息公開，從反向視角制定例外不公開的標準。

借鑒美國的立法經(jīng)驗，對過程性信息的豁免公開范圍應(yīng)作狹義的界定。本文建議我國應(yīng)在《政府信息公開條例》中或是相關(guān)的補充政策中，從反向視角規(guī)定過程性信息的公開標準，即除非滿足何種條件，否則信息都應(yīng)該公開。

5.2.2引入可預(yù)見損害標準制定我國過程性信息的公開標準

我國“公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則昭示政府信息公開的應(yīng)然邏輯是符合公開要求的信息都應(yīng)充分開放，人民群眾應(yīng)是政府信息公開的受益人，任何一個主體或過程都不應(yīng)該使這一目的發(fā)生偏離。然而，現(xiàn)行《政府信息公開條例》給行政機關(guān)留下自由裁量權(quán)的開口[25]，政府機構(gòu)往往出于機構(gòu)自身的利益而拒絕公開信息，背離了信息公開的應(yīng)然邏輯。如果過程性信息公開沒有一個必要的限度加以控制，那么濫用裁量權(quán)的幾率就會增加[26]。因此，制定過程性信息的公開標準是當前要重點解決的問題。本研究認為，可引入美國的可預(yù)見損害標準來制定我國的過程性信息的公開標準。

引入可預(yù)見損害標準的原因在于當前一些學(xué)者所認為的事實性過程性信息應(yīng)公開、而討論性過程信息應(yīng)豁免公開的做法容易導(dǎo)致政府機構(gòu)僵化執(zhí)行。對過程性信息豁免公開的認定，不應(yīng)以信息的概念和類型為核心，本質(zhì)上，過程性信息背后的交流過程以及其中體現(xiàn)的利益取舍才是豁免公開真正的保護對象[5]。因而，過程性信息公開與不公開的區(qū)分，是保護公眾知情權(quán)與保障行政效率之間的利益衡量。引入可預(yù)見損害標準，可以避免行政機關(guān)過于僵化地對待過程性信息的公開申請，也可以使信息公開的原則性與靈活性有機統(tǒng)一[12]。

在立法路徑上，應(yīng)把可預(yù)見損害標準納入《政府信息公開條例》，成為政府機構(gòu)的一項法律義務(wù)，并在相關(guān)的補充政策中規(guī)定可預(yù)見損害標準的內(nèi)容。如此，可以讓政府機構(gòu)審查可預(yù)見損害成為一項強制義務(wù)。當公眾認為信息并不符合標準時，賦予公眾的訴權(quán)也可以讓他們采用司法審查手段尋求救濟。

結(jié)合我國政府信息公開實際，借鑒美國政府機構(gòu)的審查標準，我國可要求政府機構(gòu)審查可預(yù)見損害時應(yīng)考慮以下因素：第一，過程性信息所涉及決策或決策過程的敏感性，是否適宜公開；第二，如果公開過程性信息，是否確定會影響到?jīng)Q策制定的質(zhì)量、決策的有效執(zhí)行以及社會秩序；第三，成熟原則，主要考慮內(nèi)容的成熟度，過程性信息所涉及的決策是否已經(jīng)完成，或者如果信息年代久遠，公開的危害性是否已經(jīng)減輕；第四，可分割性，政府機構(gòu)對過程性信息的審查粒度應(yīng)盡可能細，考慮在被豁免的文件中是否含有可公開的信息，如果含有，可通過技術(shù)措施公開可以公開的內(nèi)容。

5.2.3法院應(yīng)加強對過程性信息公開案件的實質(zhì)性審查

筆者于2022年8月20日在北大法寶中檢索有關(guān)過程性信息的案件發(fā)現(xiàn)，自2022年修訂《政府信息公開條例》以來，有關(guān)過程性信息的案件記錄共有