存量規(guī)劃視角下城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)策略研究

存量規(guī)劃視角下城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)策略研究宋寧

（太原市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，山西太原030002）

0引言

在全面提高土地集約化利用這一需求背景之下，有必要針對現(xiàn)有的城鎮(zhèn)低效用地，探討其再開發(fā)策略，賦予這一部分建設(shè)用地更高的使用價值。這不僅是對創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等一系列現(xiàn)代化發(fā)展理念的貫徹與落實(shí)，更是推動我國城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程、促進(jìn)城鎮(zhèn)更新改造以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然選擇。

1存量規(guī)劃及城鎮(zhèn)低效用地含義分析

1.1存量規(guī)劃

存量規(guī)劃與增量規(guī)劃是兩個相對而言的概念，二者均是指在城市發(fā)展的各個階段，對于城市空間發(fā)展的手段。其中，增量規(guī)劃主要是針對擴(kuò)張空間進(jìn)行規(guī)劃，而存量規(guī)劃則是通過城市有機(jī)更新和再開發(fā)等措施手段，使現(xiàn)有空間得到高效利用。尤其是針對城鄉(xiāng)建設(shè)用地進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，實(shí)現(xiàn)其功能價值最大化。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，國家先后出臺了多項剛性約束措施，目的是讓所有新增建設(shè)用地的用地指標(biāo)得到嚴(yán)格管控。另外，隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，不僅城市中心地帶的土地價值發(fā)生了巨大改變，所有建成區(qū)的功能、環(huán)境、設(shè)備條件也面臨著改善需求，尤其是那些舊街區(qū)、老城區(qū)更是亟待改造與重塑。伴隨著城市發(fā)展空間的日益緊張，不論增量規(guī)劃，還是存量規(guī)劃，都要從高效利用、共同發(fā)展的角度出發(fā)進(jìn)行合理規(guī)劃。這也是城市規(guī)劃工作中，應(yīng)當(dāng)給予高度重視的關(guān)鍵任務(wù)[1]。

1.2城鎮(zhèn)低效用地

根據(jù)國土資源部最新頒布實(shí)施的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城市低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見的通知（試行）》之相關(guān)規(guī)定，城市低效用地是指在第二次全國土地調(diào)查中，已經(jīng)被確定為建設(shè)用地，并且土地所有權(quán)不存在任何異議的城市存量建設(shè)用地[2]。

2存量規(guī)劃視角下城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)過程中面臨的問題

2.1政策完善方向陷入瓶頸

盡管各試點(diǎn)城市在低效用地再開發(fā)政策制訂與實(shí)施上做出了諸多努力，但目前的實(shí)際成果并不顯著，具體表現(xiàn)在以下3個方面。

（1）內(nèi)涵與外延尚未達(dá)成統(tǒng)一。其主要原因?yàn)椋孩僖驗(yàn)槊恳蛔鞘行枰Y(jié)合自身的發(fā)展歷程和發(fā)展現(xiàn)狀制訂相應(yīng)的規(guī)劃與目標(biāo)，致使低效用地的內(nèi)涵與外延呈現(xiàn)出較強(qiáng)的地區(qū)差異性。②在認(rèn)定是否屬于低效用地的過程中，會涉及發(fā)展、改革、信貸、規(guī)劃等眾多基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，而且這些數(shù)據(jù)來自于不同職能部門，導(dǎo)致負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)統(tǒng)計的部門難以對所有數(shù)據(jù)進(jìn)行全面核實(shí)，尤其一些重要數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠性無法獲得必要保障[3]。③各區(qū)域低效用地具有各種不同的形成原因，有些低效用地同時涉及多個主體。在這種情況下，難以運(yùn)用同一個標(biāo)準(zhǔn)或者同一種方法針對所有低效用地做出準(zhǔn)確判斷。

（2）劃定標(biāo)準(zhǔn)脫離實(shí)際。目前，雖然針對各省、市及地方出臺了相應(yīng)的優(yōu)惠政策，但很多地區(qū)所制訂的標(biāo)準(zhǔn)并不符合實(shí)際，具體表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)過高、適用范圍相對較小等。

（3）資金支持力度不足。在城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作中，需要為拆遷補(bǔ)償、居民安置、建設(shè)等工作提供充足的資金。但是，從目前的資金狀況來看，絕大多數(shù)地區(qū)用于低效建設(shè)用地再開發(fā)的資金都比較緊張，難以保證各項工作的有序推進(jìn)[4]。

2.2宏觀統(tǒng)籌規(guī)劃不夠清晰

在城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)過程中，同時涉及政府、權(quán)利、市場和人等多個方面。要想同時維護(hù)各方利益，并且保證各項工作的有效開展，必須提前制訂一個高質(zhì)量的規(guī)劃方案。但是，從目前的實(shí)際情況來看，各地區(qū)在總體規(guī)劃方案當(dāng)中，存在以下問題。

（1）規(guī)劃目標(biāo)方面。現(xiàn)階段，各地區(qū)在制訂低效用地再開發(fā)方案時，過于追求開發(fā)改造的經(jīng)濟(jì)效益，不約而同的以房地產(chǎn)項目為主，忽略了生態(tài)、文化和景觀等方面建設(shè)用地需求。由于規(guī)劃目標(biāo)過于單一、盲目性過強(qiáng)，雖然取得了一定的經(jīng)濟(jì)效益，城市質(zhì)量卻沒有獲得相應(yīng)的提升，致使城市發(fā)展不夠均衡[5]。

（2）規(guī)劃層級方面。在現(xiàn)有的低效用地再開發(fā)規(guī)劃方案當(dāng)中，只有極少數(shù)城市從宏觀層面出發(fā)對現(xiàn)有的低效用進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)配合，絕大多數(shù)方案在層級方面都缺少必要的科學(xué)合理性。

（3）規(guī)劃編制流程方面。在編制低效用地再開發(fā)規(guī)劃方案時，往往需要針對方案進(jìn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整，由此拖慢了規(guī)劃方案的執(zhí)行進(jìn)度。如果在再開發(fā)規(guī)劃報告當(dāng)中，不包含控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整這一基礎(chǔ)內(nèi)容，那么在實(shí)施階段，同樣要補(bǔ)充這一部分內(nèi)容，甚至存在再次評估的可能，這無疑會進(jìn)一步減緩規(guī)劃方案的實(shí)施進(jìn)程[6]。

2.3現(xiàn)有開發(fā)制度體系有待完善

目前，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用規(guī)劃基本制度體系還存在以下亟待完善之處。

（1）法律法規(guī)體系仍不健全。不論是政策導(dǎo)向，還是操作導(dǎo)向，都沒有形成一個健全過關(guān)的框架。而現(xiàn)有政策主要針對城中村改造、棚戶區(qū)改造、老工業(yè)區(qū)改造等等，存在較強(qiáng)的片面性。

（2）配套制度不夠完善。在現(xiàn)有的重建保障體系當(dāng)中，僅涉及民主決策體系、信息檢測體系、全過程監(jiān)測體系和評價報告體系這幾個常規(guī)方面，而那些與本區(qū)域相關(guān)的配套制度體系還有待進(jìn)一步完善。

（3）管理體制缺乏協(xié)調(diào)性。目前，各地區(qū)在實(shí)施低效用地再開發(fā)工作時，各層級、各部門之間缺少相互溝通與協(xié)調(diào)配合，很多信息都無法實(shí)現(xiàn)及時傳遞與共享，導(dǎo)致整體工作效率極其低下[6]。

3城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的規(guī)劃策略

3.1政府行政組織策略

在制定政府行政組織策略的過程中，需要按照以下步驟。

（1）明確水平式部門間協(xié)調(diào)模式及其運(yùn)行機(jī)制。在運(yùn)行低效用地再開發(fā)工作的過程中，為了避免出現(xiàn)權(quán)責(zé)不統(tǒng)一、職能交叉、重復(fù)性工作等弊端問題，需要在各部門之間構(gòu)建起一種水平式協(xié)調(diào)機(jī)制。在此項工作中，需要針對業(yè)務(wù)相似、相近的職能部門進(jìn)行整合，重新進(jìn)行崗位調(diào)整與人員分工，同時提升行政效率與再開發(fā)工作質(zhì)量。在這種水平式部門間協(xié)調(diào)模式下，如果在低效用地再開發(fā)工作中遇到行政問題時，需要由多個部門進(jìn)行協(xié)商討論，最終得出一個最佳解決方案，確保各項工作高效有序推進(jìn)。

（2）構(gòu)建水平式部門間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在此項工作中，主要包括明確結(jié)構(gòu)和制度這兩項內(nèi)容。由于各部門在行政層面上處于水平狀態(tài)，為了避免在具體工作中出現(xiàn)權(quán)責(zé)混亂的局面，建議同時從精神文化建設(shè)和管理制度建設(shè)兩方面著手，進(jìn)行制度體系統(tǒng)籌建設(shè)。這樣一來，便可以從結(jié)構(gòu)層面和制度層面兩個方面進(jìn)行綜合考慮，確保水平式部門之間在運(yùn)行協(xié)調(diào)機(jī)制時，實(shí)現(xiàn)真正意義的默契配合，從而長久高效地發(fā)揮出組織協(xié)調(diào)作用[7]。

3.2開發(fā)期間彈性用地策略

鑒于低效用地在所處區(qū)域、土地價值、社會資源的關(guān)注程度等方面存在差異，致使低效用地在開發(fā)時序上面臨著一定的問題。為了解決此問題，可以確定再開發(fā)順利時，在引進(jìn)“彈性用地”策略的同時，配合使用“灰色用地”規(guī)劃方法。“灰色土地”是指在編制規(guī)劃方案時，為了使那些因?yàn)槲磥戆l(fā)展方向不夠明確、外部環(huán)境不夠成熟等原因造成的低效用地得到有效盤活，賦予其“灰色用地”功能，并且找到恰當(dāng)時機(jī)使其土地性質(zhì)發(fā)生改變，由此進(jìn)入到再開發(fā)程序當(dāng)中。在這個過程中，具體包括“灰色用地”選定和制定“灰色用地”運(yùn)行機(jī)制兩項主要工作[8]。

（1）在“灰色用地”選定工作中，需要符合以下條件。①此地塊同時存在多種土地性質(zhì)、生活方式和生產(chǎn)方式，而且土地利用類型、土地結(jié)構(gòu)均缺乏穩(wěn)定性。②該地塊位于再開發(fā)區(qū)域的核心區(qū)。但是，即便對此地塊進(jìn)行再開發(fā)，依然無法一次性到達(dá)總體規(guī)劃要求，而且開發(fā)周期較長，缺少足夠資金支持。只有同時符合上述條件，方可被選定為“灰色用地”。

（2）制定“灰色用地”運(yùn)行機(jī)制。在此項工作中，主要涉及出讓年限控制、動態(tài)規(guī)劃、建筑功能轉(zhuǎn)變與土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變這幾個方面。在出讓年限方面，需要在首輪規(guī)劃中，盡量減少性質(zhì)改變的土地使用時間，并且減少土地使用權(quán)的出讓時間；在動態(tài)規(guī)劃方面，需要進(jìn)行兩輪規(guī)劃。在第一輪規(guī)劃中，需要確定“灰色用地”區(qū)域，在此基礎(chǔ)上，針對其他用地性質(zhì)進(jìn)行短期開發(fā)；在第二輪規(guī)劃中，針對符合總體規(guī)劃要求的用地，需要明確其土地性質(zhì)；在建筑功能轉(zhuǎn)變方面，可以是建筑功能用途上的轉(zhuǎn)變，也可以是建筑形式上的轉(zhuǎn)換，例如商業(yè)建筑轉(zhuǎn)變成居民住宅、工業(yè)廠房或者商業(yè)建筑。而土地性質(zhì)上的轉(zhuǎn)變，則是將非產(chǎn)業(yè)用地或者第二產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)化成第三產(chǎn)業(yè)用地[9]。

3.3多元主體開發(fā)策略

在存量規(guī)劃視角下，需要從粗放式規(guī)劃方式向集約式方向轉(zhuǎn)變，以及從單一模式向多元主體共同參與的模式轉(zhuǎn)變。因此，今后的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)會呈現(xiàn)出利益多元性、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜性、規(guī)劃長期動態(tài)性等基本特點(diǎn)。在利益多元性方面，在針對低效用地進(jìn)行再開發(fā)時，會同時涉及地方政府的公共利益、經(jīng)濟(jì)組織的集團(tuán)利益、土地權(quán)利人的個人利益等多元主體利益；在產(chǎn)權(quán)復(fù)雜性方面，主要表現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)形式上的復(fù)雜多樣；在規(guī)劃長期動態(tài)性方面，在針對低效用地進(jìn)行再開發(fā)的過程中，由于需要同時兼顧各方利益，所以需要針對規(guī)劃策略進(jìn)行長期調(diào)整，使其達(dá)到一定的優(yōu)化水平。

通過上述研究發(fā)現(xiàn)，在針對低效用地進(jìn)行再開發(fā)的過程中引進(jìn)多元主體開發(fā)策略，一方面為多方利益主體提供更多的機(jī)會與空間，使其能夠更好地參與到各項再開發(fā)工作當(dāng)中；另一方面根據(jù)低效用地再開發(fā)工作的具體類型及實(shí)際情況，確保相應(yīng)的主體，由其負(fù)責(zé)主導(dǎo)多元主體開發(fā)模式的構(gòu)建工作。在此工作中，需要根據(jù)低效用地的現(xiàn)狀及其用地性質(zhì)，將再開發(fā)主體拆分成多個單元，再結(jié)合每個單元的具體情況，制訂相應(yīng)的開發(fā)形式，由此構(gòu)建起多個主體共同主導(dǎo)的低效用地再開發(fā)管理模式。比如由政府協(xié)助，企業(yè)集團(tuán)負(fù)責(zé)主導(dǎo)，使舊廠區(qū)得到再次開發(fā)與利用。在實(shí)現(xiàn)低效用地再開發(fā)的同時，使多元主體的利益與權(quán)利得到有效維護(hù)[10]。

4案例分析

合肥市高新區(qū)擁有143.51hm2低效用地，當(dāng)?shù)卣局耙虻刂埔恕痹瓌t提出土地再開發(fā)思路：①完善配套設(shè)施，優(yōu)化城市功能，提高人居環(huán)境。②促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，推動城市經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。③進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。在再開發(fā)方式上，根據(jù)高新區(qū)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財力現(xiàn)狀、公眾意愿、社會資本活躍度等情況，決定由高新區(qū)管委會負(fù)責(zé)依法收購?fù)恋厥褂脵?quán)，由合肥市政府主導(dǎo)本次低效用地再開發(fā)工作，具體包括舊廠區(qū)改造，城鎮(zhèn)布局及產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化配置與完善、

功能分區(qū)等工作。近幾年來，隨著各項規(guī)劃工作的有序?qū)嵤?，大部分低效用地均得到了高效利用，合肥市高新區(qū)的綜合承載力由此大幅提升。原有的文化、教育、體育、衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施短板得到極大的改善，在水、電、氣、熱、油等市政設(shè)施方面也得到了