第十四章 財政學

第十四章預算管理體制第一節(jié)概述第二節(jié)中國分稅制改革第三節(jié)分稅制的運行及其一步完善第一節(jié)概述一、我國預算管理體制的沿革預算管理體制是處理中央財政和地方財政以及地方財政各級之間的財政關系的基本制度。預算管理體制的核心是各級預算管理體制的獨立自主程度以及集權和分權的關系問題。它的主要標志是各級預算主體獨立自主程度。我國先后實行了四種類型的預算管理體制：新中國成之初，統(tǒng)收統(tǒng)支。1953—1979年，統(tǒng)一領導、分級管理。1980年開始，財政包干1994年，分稅制改革二、分級分稅預算管理體制簡介（一）分級分稅管理體制的要點（二）收支劃分的基本理論依據(jù)（三）政府間轉移支付制度（一）分級分稅預算管理體制的要點一級政權，一級預算主體，各級預算相對獨立，自求平衡。在明確市場經(jīng)濟下政府職能邊界的前提下劃分各級政府職責(即事權)范圍，在此基礎上劃分各級預算支出職責(即財權)范圍。收入劃分實行分稅制預算調節(jié)制度，即所謂轉移支付制度各國的分級預算體制是適應本國的政治經(jīng)濟制度和歷史傳統(tǒng)長期形成的，就體制整體而言是相對穩(wěn)定的，只是集權與分權的關系及其相應的調節(jié)方法可以經(jīng)濟進行調整。（二）收支劃分的基本理論依據(jù)公共物品的層次性和“外溢性”。全國性公共物品，適于由中央政府來提供。國防，外交等。區(qū)域性和地方性公共物品，適于由地方政府提供?？绲貐^(qū)的和具有外溢性的，由主受益地區(qū)舉（主）辦，中央給予補助，或地方與中央聯(lián)合投資。為滿足公共需要提供收入來源的層次性問題。支出偏重于地方，收入方偏重于中央。因此，必須由中央通過轉移支付彌補地方財政缺口，均衡地區(qū)間的差距。2.集權與分權的關系集權與分權關系，也是劃分收支的基本依據(jù)之一，是政治標準。世界各國集權與分權關系的共性：始終以集權為中心，分權圍繞集權進行調整。集權與分權關系在預算管理體制上體現(xiàn)為中央與地方間收支劃分的比例。中央收入通常占主體地位，但轉移支付后的中央收入或支出的比重則有較大差別。3.中央與地方之間收支劃分的案例（三）政府間轉移支付制度政府間轉移支付的功能和撥款方式政府間轉移支付是政府間財力的無償轉移，一般指上級政府（財政）對下級政府的無償補助或撥款。轉移支付制度的功能：彌補縱向財政缺口彌補橫向財政缺口彌補地區(qū)性公共物品轄區(qū)間的外部效應支持落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展撥款方式：無條件均衡撥款、專項撥款（非配套撥款、配套撥款）。2.無條件均衡撥款的規(guī)范化和公式化撥款方式：無條件均衡撥款、專項撥款（非配套撥款、配套撥款）?；竟剑耗车貐^(qū)應得的轉移支付撥款＝該地區(qū)標準支出－該地區(qū)標準收入某地區(qū)實際可得的轉移支付撥款：（教材250頁）標準收入＝該地區(qū)的經(jīng)濟稅基ｘ標準稅率某地區(qū)的標準支出：（教材250頁）所謂粘蠅紙效應，是指上級政府通過轉移支付撥款可以“粘住”接受撥款的一級政府，不會將撥款用于增加個人收入，而是用于提高公共服務水平。3.粘蠅紙效應（Flypapereffect）第二節(jié)中國分稅制改革一、分稅制改革的指導思想1.合理處理中央與地方的利益關系，促進國家財政收入合理增長，逐步提高中央財政收入的比重。2.合理調節(jié)地區(qū)之間財力分配。3.堅持“統(tǒng)一政策與分級管理相結合”的原則。4.堅持整體設計與逐步推進相結合的原則。(二)支出責任與收入劃分的基本方案中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經(jīng)費，調整國民經(jīng)濟結構、協(xié)調地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。地方財政主要承擔本地區(qū)政權機關運轉所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需支出。支出責任的劃分中央稅地方稅中央與地方共享稅收入的劃分：增值稅和消費稅的稅收返還制度

以1993年為基期，將分稅后地方凈上劃中央的收入數(shù)額，作為中央對地方稅收返還的基數(shù)。1994年以后，不僅稅收返還基數(shù)全部返還給地方，稅收返還數(shù)額還要有一定增長。即，兩稅每增長1%，稅收返還就增長0.3%。（二）兩稅返還辦法及其進一步完善證券交易稅：1994年實行分稅制以后，證券交易稅分享比例為50%：50%。1997年后，經(jīng)過數(shù)次調整，2000年最終調整為中央97%，地方各占3%。所得稅：1994年，企業(yè)所得稅劃歸地方。延續(xù)了按企業(yè)隸屬關系劃分的格局。2002年將按行政隸屬關系分享改為按比例分享。三、所得證券交易稅和所得稅分享改革（三）轉移支付制度1995年起實行過渡時期轉移支付辦法從中央財政每年增收的收入中拿出一部分，主要用于對邊遠的少數(shù)民族地區(qū)和貧困地區(qū)的轉移支付。調節(jié)這些地區(qū)的公共服務水平。轉移支付的分配依據(jù)：標準收支的差額。2002年，過渡時期轉移支付的概念不再沿用，統(tǒng)稱為一般性轉移支付。一般性轉移支付額按：標準財政收入、標準財政支出的差額以及轉移支付系數(shù)確定。對難以按統(tǒng)一公式量化但又必須解決的特殊問題，增加特殊轉移支付。（三）轉移支付制度目前，除稅收返還外，轉移支付主要包括兩類：一般轉移支付（一般性轉移支付、政策性轉移支付）專項轉移支付：明確特定用途安排使用的預算資金。來源包括：一般公共預算、政府性基金預算和國有資本經(jīng)營預算。[1][1]李燕.政府預算管理(第二版).北京大學出版社,

2016,3:82-83.第三節(jié)分稅制的運行及其進一步完善一、分稅制運行情況良好政府間的財政關系趨向規(guī)范。有利于產(chǎn)業(yè)結構的合理調整和資源的優(yōu)化配置?！皟蓚€比重”逐步上升，中央財力有所增強。調動了地方組織收入的積極性，促進了地方收入的快速增長，保證了全國財政收入的穩(wěn)定快速增長。二、分稅制的進一步完善（一）探索最優(yōu)分權模式問題中國經(jīng)濟體制改革是一個分權的過程。一方面，通過市場化，政府逐步退出競爭性領域，使市場對資源配置起決定作用。另一方面，在政府體制內部，中央逐步向地方放權。1994年的分稅制擯棄了“財政包干”這種財力向地方傾斜過度的分權模式。采取了“財權層層集中、事權層層下移，借助轉移支付解決縱向失衡的分權模式”，是一種事權或支出責任過度下放的分權模式。當前分權模式的問題地方政府經(jīng)濟建設任力繁重，財力短缺，從預算外和制度外尋求出路，于是出現(xiàn)土地財政和地方政府債務膨脹等一系列問題，基層政府，特別是中西部基層政府普遍陷入財政困難的境地。難以形成規(guī)范、有效的激勵機制和約束機制，造成地方政府管理的中效率低下等問題。（二）事權與支出責任相適應目前事權和支出責任劃分不夠清晰、不夠合理、不夠規(guī)范?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》做出原則性的規(guī)定：適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權；部分社支保障、跨區(qū)域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區(qū)域性公共服務作為地方事權。中央和地方按照事權劃分，相應承擔和分擔支出責任。（三）中央與地方收入的劃分理順中央和地方收入劃分的原則：根據(jù)稅種屬性的特點，遵循公平、便利和效率等原則，合理劃分稅種。將收入周期性波動大、易轉稼的稅種或分為中央稅，或中央比例多一些。將其余明顯具有受益性、區(qū)域性特征，對宏觀經(jīng)濟運行不產(chǎn)生直接重大影響的稅種劃分為地方稅，或地方稅分成比例多一些?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》，在建立現(xiàn)代財政制度中，關于完善稅收制度明確規(guī)定：完善地方稅體系，逐步提高直接稅的比重逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制。加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革加快資源稅改革。推動環(huán)境保護費改稅。（四）完善轉移支付制度現(xiàn)行轉移支付項目存在問題：一般轉移支付還不夠規(guī)范，仍摻雜某些人為因素。專項轉移支付項目繁雜，比重過大，資金分散，影響政策目標的實現(xiàn)和改革的實施效果。當前完善轉移支付制度的任務：完善一般性轉