從“政策工具”的視角重慶公租房的特色

從“政策工具”的視角分析重慶公租房政策執(zhí)行的特色——基于“權(quán)變主義”的研究途徑“今天我們政府失敗的主要之處，不在目的而在手段?！薄骶S·奧斯本、特德·蓋布勒序言：選題：“權(quán)變主義途徑試圖通過同時考察工具本身的特性和工具的應(yīng)用背景來解釋工具的應(yīng)用過程。一旦政策的目標(biāo)或目的明晰化了，那么直截了當(dāng)?shù)氖虑榫褪且スぞ呦渲姓页鲎钸m應(yīng)的工具”（陳振明《政策科學(xué)》P173）據(jù)此，我們小組構(gòu)建以下分析框架：政策目標(biāo)區(qū)別于“經(jīng)濟(jì)適用房”與“廉租房”明確的三類服務(wù)對象工具的應(yīng)用背景執(zhí)行組織，目標(biāo)團(tuán)體，意識形態(tài)，政策領(lǐng)域的其他因素工具前鑒：西方經(jīng)驗，本國其他省市做法比較工具本身的特性工具的優(yōu)缺點分析工具的動態(tài)性與組合基于以上分析，重慶公租房政策工具選取的特色總結(jié)一、明晰政策目標(biāo)經(jīng)濟(jì)適用房：指政府提供政策優(yōu)惠，限定套型面積和銷售價格，按照合理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，面向城市低收入住房困難家庭供應(yīng)，具有保障性質(zhì)的政策性住房。經(jīng)濟(jì)適用房由政府統(tǒng)一劃撥土地，價格由政府統(tǒng)一規(guī)定。廉租房：廉租房政策是一項專門針對最低收入家庭的住房保障制度。目前，中國廉租房制度實行以住房租賃補(bǔ)貼為主，實物配租、租金核減為輔的方式。在2009年“兩會”的《政府工作報告》中，溫家寶總理首次提出“要積極發(fā)展公共租賃住房”。重慶公租房服務(wù)對象：一是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工，二是新生代大學(xué)生，三是重慶城市居民住房困難群體。“夾心層”——引自張璇：《中國公共租賃住房制度研究》.中國期刊網(wǎng)——依據(jù)《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》二、工具的應(yīng)用背景執(zhí)行組織：“市國土資源和房屋管理部門是全市公共租賃住房的行政管理部門，牽頭協(xié)調(diào)規(guī)劃、計劃、建設(shè)、管理和政策研究工作，并對區(qū)縣（自治縣）公共租賃住房的管理工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督與檢查。市住房保障機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公共租賃住房的管理，組織主城區(qū)公共租賃住房申請對象的審核、建庫、配租、租金收取和交易審核以及住房出售、回購管理工作；配合有關(guān)部門制定規(guī)劃、計劃、租金標(biāo)準(zhǔn)和住房銷售價格；指導(dǎo)區(qū)縣住房保障業(yè)務(wù)工作。”（摘自《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》。分析：有專門的管理部門和機(jī)構(gòu)對公租房的相關(guān)政策執(zhí)行進(jìn)行負(fù)責(zé)，表明上級領(lǐng)導(dǎo)的重視與支持。因而在政策工具選取時將具備更大的靈活性，可操作性也更強(qiáng)。二、工具的應(yīng)用背景目標(biāo)團(tuán)體：公租房服務(wù)的對象主要有三類：一是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工，二是新生代大學(xué)生，三是重慶城市居民住房困難群體。（依據(jù)《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》）分析：迫于城市“夾心層”的壓力，往往會考慮工具的可行性和可接受性，因此公租房的選址，配套設(shè)施等都要考慮目標(biāo)團(tuán)體的要求，在選擇政策工具時需要運用“顧客導(dǎo)向技術(shù)”。意識形態(tài)：“基本原則：政府組織，社會參與。因地制宜，分別決策。統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施?！ぁぁぁぁぁぁす夥糠吭赐ㄟ^新建、改建、收購、在市場上長期租賃住房等方式多渠道籌集；”（摘自2010年6月8日七部委聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》）分析：隨著改革開放的逐步深入，我國政府也在借鑒西方逐步嘗試選擇多種工政策具，在國家層面的方針政策上也倡導(dǎo)一種直接面向民眾的更切實際的價值觀念。二、工具的應(yīng)用背景政策領(lǐng)域的其他因素：“自2002年開始，重慶市就建立了土地儲備中心，對土地市場進(jìn)行宏觀調(diào)控。2003年，又在土地儲備中心的基礎(chǔ)上成立了“重慶地產(chǎn)集團(tuán)”，由市政府注冊，建立了政府主導(dǎo)型的土地儲備供應(yīng)機(jī)制。市政府賦予了重慶地產(chǎn)集團(tuán)、重慶城投集團(tuán)等部分市級國有企業(yè)土地儲備的資格，這樣土地就牢牢地掌握在政府手中。近幾年，重慶通過工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、老廠搬遷、院校置換、舊城拆遷等方法，已經(jīng)儲備土地30多萬畝?！保▉碓矗航?jīng)濟(jì)參考報.作者：徐旭忠.《重慶公租房調(diào)查：破解建設(shè)資金瓶頸防利益輸送黑洞》）分析：充足的土地儲備使重慶市政府在制定與執(zhí)行公租房政策時有更加自由的工具選擇空間。二、工具的應(yīng)用背景工具前鑒：其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗：香港公屋制度：（1）專業(yè)化的運營和管理（有相應(yīng)

機(jī)構(gòu)專門即香港房屋委員會負(fù)責(zé)公屋事宜）；（2）將公屋納入到整體的城市規(guī)劃和地政政策中去，避免公屋成為孤立和標(biāo)簽化的社區(qū)。（運用戰(zhàn)略管理技術(shù)，實現(xiàn)重心從即時的工作任務(wù)向組織整體目標(biāo)、產(chǎn)出和影響的轉(zhuǎn)變。）（3）有效的資金安排：一是政府通過免費撥地、撥出資本和貸款提供資助；二是房委

會通過出租公屋及其附屬商業(yè)樓宇、出售自置居所單位獲得維護(hù)及興建公屋所需的資金。（其中運用了局部的市場操作工具。

）新加坡組屋：政府主導(dǎo)管制，大量補(bǔ)貼，不以成本考量，房屋都經(jīng)過精裝修可直接拎包入住。最重要的是重視社區(qū)建設(shè)，在每一個組屋區(qū)還輔助建設(shè)了鄰里商店，菜市場，小販中心等不僅方便了組屋區(qū)的民眾生活，還促進(jìn)了居民間交往。

——引自王坤王澤森?！断愀酃珓?wù)制度的啟示》——引自陶杰.《新加坡“居者有其屋”計劃50年回眸》.國際觀察二、工具的應(yīng)用背景工具前鑒：本國其他省市做法：北京：公共租賃住房按照保本微利的原則并結(jié)合承租家庭負(fù)擔(dān)能力和同類地段的房租進(jìn)行上下浮動。成立保障性住房建設(shè)投資中心順利完成建設(shè)收購任務(wù)，解決資金難題促進(jìn)公租房發(fā)展。（政府主導(dǎo)）上海：公租房資金略低于市場水平，重在提高社會機(jī)構(gòu)參與投資和運營的積極性，更多地利用市場機(jī)制，以求實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。（充分利用市場化工具）青島：公共租賃房采用了配建的制度，根據(jù)低收入住房困難家庭的分布狀況，將公共租賃住房重點布局在鐵路沿線、城市主干道、地鐵出入口等區(qū)域。被保障的家庭可與其他居民共享高品質(zhì)的小區(qū)配套、物業(yè)服務(wù)和便利的交通。（社區(qū)）——參考資料：楊紅旭?！度N公租房模式誰能“笑到最后”》。城市住宅二、工具本身的特性市場化工具的運用有助于吸收利用各方面的資源并大大提高資源的使用效率。解決公租房建設(shè)和持續(xù)發(fā)展的資金難題。政府財政手段的大力干預(yù)可以及時迅速地為公租房建設(shè)和實施提供保障。由行政部門主管公租房建設(shè)和管理有助于實現(xiàn)其公益性，以一種相對公平的方式保障“夾心層”的利益。市場化工具如果介入公租房開發(fā)可能成為地產(chǎn)商捂盤惜售的變相隱蔽形式。不利于公租房作為政府公益項目的實現(xiàn)。政府的過多主導(dǎo)可能導(dǎo)致巨大的成本虧空，使公租房政策難以持續(xù)。并且權(quán)力集中到相關(guān)主管部門可能導(dǎo)致權(quán)錢交易，滋生一系列腐敗現(xiàn)象。需要配套更多的監(jiān)控措施，這又增加了行政成本。優(yōu)點缺點工具的優(yōu)缺點分析——參考資料：韋黎兵。《重慶公租房：開鑼，猛進(jìn)》。南方周末工具的動態(tài)性：“工具本身在運用過程中可能發(fā)生變形，主體運用他們的方式、策略以及目標(biāo)團(tuán)體為逃避該工具的影響而采取的策略都有可能發(fā)生改變。一種有益的研究是把工具的實施看成是一個學(xué)習(xí)的過程。”因此在公租房政策執(zhí)行過程中，市場化工具的運用形式可以隨著發(fā)展階段的變化而變化。比如在公租房建設(shè)期由政府主導(dǎo)，掌握公租房的所有權(quán)，而到了公租房的運營期間則可以適當(dāng)考慮引入市場機(jī)制來彌補(bǔ)前期成本。如重慶“承租人在租賃5年期滿后，可選擇申請購買居住的公共租賃住房”。工具的組合運用：經(jīng)過對政策工具優(yōu)缺點分析，可以發(fā)現(xiàn)工具的同時并且協(xié)調(diào)的運用更符合現(xiàn)實社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，工具的優(yōu)化組合可以取長補(bǔ)短，避免單個工具應(yīng)用的片面性。在公租房政策執(zhí)行過程中要綜合運用政府的管制與市場化手段，互相配合，確保公租房政策的公益性，連續(xù)性。三、工具本身的特性2.工具的動態(tài)性與組合運用——引自陳振明?！墩呖茖W(xué)》P176.中國人民大學(xué)出版社——引自《重慶市公租房實施細(xì)則》四、重慶公租房政策工具選取的特色總結(jié)

公租房建設(shè)階段：舍棄“土地財政”，采用劃撥方式供給公租房建設(shè)用地。同時，重慶市構(gòu)建了以國有企業(yè)為主體的融資平臺，重點依賴國有資本發(fā)揮“第三財政”的作用，為公租房提供財力支撐。分析：在此階段重慶市政府有意避免市場化手段介入。公租房建設(shè)計劃公布前后，重慶當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)龍頭——龍湖地產(chǎn)，曾主動接觸市政府，表示有意參與其中。但重慶市政府在決策中明確拒絕了房地產(chǎn)商的介入。通過政府的強(qiáng)力控制，確保公租房“姓公不姓私”。重慶最大房地產(chǎn)商之一金科集團(tuán)副總李戰(zhàn)洪評述，“以前中國房地產(chǎn)市場不健全，是瘸腿的，缺少政府這條腿，只有房地產(chǎn)開發(fā)商。現(xiàn)在搞公租房實際是對市場的完善，長遠(yuǎn)來說是有利于房地產(chǎn)市場的發(fā)展的。”——參考資料：徐旭忠.《重慶公租房調(diào)查：破解建設(shè)資金瓶頸防利益輸送黑洞》.經(jīng)濟(jì)參考報四、重慶公租房政策工具選取的特色總結(jié)

公租房日常維護(hù)階段：“公共租賃住房小區(qū)物業(yè)管理，由市住房保障機(jī)構(gòu)組建或選聘的專業(yè)物業(yè)服務(wù)公司承擔(dān)；物業(yè)服務(wù)費由市物價部門會同市住房保障機(jī)構(gòu)及相關(guān)部門研究核定?！狈治觯涸诠芾砭S護(hù)階段，重慶市政府則靈活運用市場化手段將部分管理工作外包給當(dāng)?shù)氐乃接泄荆植皇峭耆耐獍?，服?wù)費標(biāo)準(zhǔn)仍要多方協(xié)商，既保證了服務(wù)的效率，又保證了價格的可接受性。公租房退出管理階段：“承租人在租賃5年期滿后，可選擇申請購買居住的公共租賃住房。出售價格以綜合造價為基準(zhǔn)，具體價格由市物價部門會同市住房保障、市財政等部門研究確定，定期向社會公布。購買的公共租賃住房不得進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓、贈予等市場交易，可以繼承、抵押?！狈治觯涸诖穗A段引入了市場的交易機(jī)制，允許購買，但卻又考量公共住房的特殊性，而不使其具有不動產(chǎn)的完整功能，是政府與市場手段互補(bǔ)的又一大膽嘗試。——引文來自《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》2010年5月24日。重慶市政府網(wǎng)四、重慶公租房政策工具選取的特色總結(jié)

各階段中工商管理技術(shù)的運用：顧客導(dǎo)向技術(shù)：將三類目標(biāo)團(tuán)體當(dāng)做自己的顧客，以社會和顧客的期待作為理想目標(biāo)，并非常注重與“顧客”互動和溝通。具體體現(xiàn)在：讓中低收入人群也能享受到較高品質(zhì)的居住條件，他們租到的不僅僅是裝修精良的房子，更是一個基礎(chǔ)設(shè)施完善的社區(qū)?。ㄈ缬覉D）在市政府網(wǎng)站上還可見大量對群眾問題的認(rèn)真回復(fù)（如左圖）。圖片來源：重慶市公眾信息網(wǎng)/PublicMail/Citizen/ViewReleaseMail.aspx?intReleaseID=347101四、重慶公租房政策工具選取的特色總結(jié)

各階段中工商管理技術(shù)的運用：目標(biāo)管理技術(shù)：“2010年2月，重慶正式公布的公租房建設(shè)方案是：未來10年建設(shè)4000萬平方米公租房。前三年，主城區(qū)和郊縣各建成1000萬平方米，其余2000萬平方米再擇機(jī)建成。但6月底閉幕的重慶市委三屆七中全會，將這個目標(biāo)調(diào)整為，前三年在主城區(qū)建成2000萬平方米，全市建成3000萬平方米公租房，讓重慶老百姓能夠在中共十八大勝利召開的時候，比全國其他地方更多更快地實際享受到公租房的實惠。”分析：預(yù)先設(shè)計政府工作目標(biāo)可以激勵和引導(dǎo)政府部門和公務(wù)人員的管理行為，調(diào)動每一個雇員的積極性，提高公共部門的工作效率。在承擔(dān)首批公租房建設(shè)任務(wù)的重慶地產(chǎn)集團(tuán)和重慶城投公司（都屬國企）的“軍令狀”上，則是重慶主城區(qū)六大片區(qū)、750萬平方米的公租房建設(shè)計劃，時限承諾是，“使35萬低收入群體2011年上半年入住公租房”。——參考資料：韋黎兵。《重慶公租房：開鑼，猛進(jìn)》。南方周末四、重慶公租房政策工具選取的特色總結(jié)

各階段中工商管理技術(shù)的運用：標(biāo)桿管理技術(shù)：“涪陵的保障性住房是重慶全市38個區(qū)縣中第一個出臺有制度、辦法、細(xì)則，建立了完善的申請、初審、初審公示、復(fù)審、復(fù)審公示、搖號、交付等保障性住房體系，走在了全市38個區(qū)縣的前頭。涪陵區(qū)共有公共租賃住房申請點22個，開工公租房項目14個、10514套