2022年行業(yè)分析分析：中國(guó)電信業(yè)如何實(shí)施反壟斷政策

分析：中國(guó)電信業(yè)如何實(shí)施反壟斷政策《反壟斷法》在強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策的同時(shí)，也充分考慮了產(chǎn)業(yè)政策要求。如何協(xié)調(diào)電信產(chǎn)業(yè)政策與電信競(jìng)爭(zhēng)政策之間的關(guān)系，成為中國(guó)電信業(yè)貫徹實(shí)施《反壟斷法》的一大課題。

轉(zhuǎn)型時(shí)期，必需考慮產(chǎn)業(yè)政策的地位

產(chǎn)業(yè)政策作為國(guó)家宏觀調(diào)控的一種方式，是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)進(jìn)展戰(zhàn)略而實(shí)行的調(diào)整產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的方針政策。產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)質(zhì)是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一種自覺(jué)干預(yù),以實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo),包括實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)振興與趕超、結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)換以及保持經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先地位與維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)勢(shì)頭等。產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)旨在對(duì)社會(huì)整體利益的維護(hù)：在國(guó)際層面上則是為了增加和維持本國(guó)經(jīng)濟(jì)整體在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中的有利地位,其實(shí)質(zhì)體現(xiàn)了國(guó)家之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。專家指出：“產(chǎn)業(yè)政策是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)物,反映一種趕超的思想?！备?jìng)爭(zhēng)政策的目標(biāo)在于促進(jìn)和維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)并通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)配置資源，產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)任務(wù)主要是彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足與功能失效，它帶有一種國(guó)家干預(yù)和調(diào)控的特征。競(jìng)爭(zhēng)政策在很大程度上反映了市場(chǎng)的內(nèi)在需要，但由于其人為性打算了其亦帶有干預(yù)性。可見(jiàn)作為彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”的競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策都是國(guó)家宏觀調(diào)控手段的組成部分，兩者在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中發(fā)揮“看得見(jiàn)的手”的作用的同時(shí)，亦存在相互協(xié)調(diào)、彌補(bǔ)的關(guān)系。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府制訂與實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策不是要取代或者排斥市場(chǎng)機(jī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)性調(diào)整,而是在充分敬重并利用市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)作用的前提下,對(duì)市場(chǎng)缺陷的必要彌補(bǔ)。已經(jīng)出臺(tái)的《反壟斷法》在強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策的同時(shí)，也充分考慮了產(chǎn)業(yè)政策要求。事實(shí)上，目前的《反壟斷法》在協(xié)調(diào)二者的關(guān)系上確立了以下基本原則：競(jìng)爭(zhēng)政策是產(chǎn)業(yè)政策的基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)政策則是競(jìng)爭(zhēng)政策的幫助與補(bǔ)充。

《反壟斷法》對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)為劃定競(jìng)爭(zhēng)的合理范圍，規(guī)定某些產(chǎn)業(yè)部門和行為適用競(jìng)爭(zhēng)政策的例外，或者允許二者適度兼容。比如，第4條規(guī)定，國(guó)家制訂和實(shí)施與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)章，加強(qiáng)和完善宏觀調(diào)控，健全統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)體系。這說(shuō)明我國(guó)反壟斷法雖然應(yīng)當(dāng)促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，但還必需從國(guó)情動(dòng)身，使這部法律與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)。出于這個(gè)考慮，該法第5條規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者可以通過(guò)公正競(jìng)爭(zhēng)、自愿聯(lián)合，依法實(shí)施集中，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力量。第7條規(guī)定，國(guó)有經(jīng)濟(jì)占掌握地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家平安的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)，國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以愛(ài)護(hù)，并對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控，維護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。這些規(guī)定說(shuō)明，我國(guó)在制止濫用市場(chǎng)勢(shì)力損害消費(fèi)者利益的同時(shí)，還鼓舞關(guān)系國(guó)家平安和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)做大做強(qiáng)，以提高它們的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。這些協(xié)調(diào)我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策以及與其他經(jīng)濟(jì)政策關(guān)系的規(guī)定說(shuō)明，競(jìng)爭(zhēng)政策當(dāng)然很重要，但它不是國(guó)家唯一的經(jīng)濟(jì)政策。特殊是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，必需考慮產(chǎn)業(yè)政策的地位。

不過(guò)，反壟斷法對(duì)于上述例外規(guī)定的適用顯得非常謹(jǐn)慎，如即使在國(guó)有經(jīng)濟(jì)占掌握地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家平安的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)，企業(yè)也不得濫用優(yōu)勢(shì)地位破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。反壟斷法的立法本意是為了避開(kāi)或減輕缺乏競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的質(zhì)次價(jià)高的不良后果。

確立我國(guó)電信業(yè)反壟斷政策的價(jià)值取向

反壟斷政策是指全部為愛(ài)護(hù)和促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)而實(shí)行的行動(dòng)措施、制定的法律規(guī)范和設(shè)立的監(jiān)督實(shí)施機(jī)構(gòu)的總和。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策體系中，反壟斷政策占有基礎(chǔ)的、首要的地位。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策有不同的目標(biāo)，例如促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)、保持價(jià)格水平穩(wěn)定和國(guó)際收支平衡等。但是它們都要聽(tīng)從一個(gè)基本的原則：市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則。

從我國(guó)電信業(yè)的管制目標(biāo)和管制原則來(lái)看，促進(jìn)電信市場(chǎng)的公正競(jìng)爭(zhēng)是我國(guó)電信業(yè)反壟斷政策的目標(biāo)和任務(wù)。從我國(guó)目前電信業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)格局看，我國(guó)正處于受管制的壟斷、壟斷性競(jìng)爭(zhēng)和自由競(jìng)爭(zhēng)并存階段，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場(chǎng)結(jié)構(gòu)政策與市場(chǎng)行為政策并重相互協(xié)調(diào)的競(jìng)爭(zhēng)政策。

市場(chǎng)結(jié)構(gòu)政策是電信反壟斷政策的重要組成部分，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)是否合理是打算競(jìng)爭(zhēng)制度是否有效的一個(gè)重要因素。目前，我國(guó)電信市場(chǎng)機(jī)構(gòu)很不均衡，主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商在各自業(yè)務(wù)市場(chǎng)上處于很強(qiáng)的支配地位，壟斷競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)占主導(dǎo)地位。當(dāng)前的任務(wù)主要是進(jìn)一步優(yōu)化電信市場(chǎng)格局。

不過(guò)，僅僅有市場(chǎng)結(jié)構(gòu)政策是不夠的，由于市場(chǎng)結(jié)構(gòu)雖然打算著競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)度和競(jìng)爭(zhēng)的有效性，并且在肯定程度上打算著市場(chǎng)行為，但市場(chǎng)行為本身還要受其它因素的影響。所以要建立和保持一個(gè)有效的競(jìng)爭(zhēng)制度，必需貫徹市場(chǎng)結(jié)構(gòu)政策和市場(chǎng)行為政策并重的原則。特殊是壟斷等限制競(jìng)爭(zhēng)的行為會(huì)從宏觀上破壞或扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和價(jià)格機(jī)制的有效功能，降低了電信產(chǎn)業(yè)的資源配置效率。所以，維護(hù)電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的有效性，應(yīng)當(dāng)把市場(chǎng)結(jié)構(gòu)政策與市場(chǎng)行為政策列在同等重要的位置上。

另外，從我國(guó)電信產(chǎn)業(yè)進(jìn)展階段看，盡管取得了巨大的成果，但是仍舊有比較大的進(jìn)展?jié)摿ΑＬ厥馐窃谵r(nóng)村通信和電信普遍服務(wù)上，行業(yè)主管部門仍舊具有很大的責(zé)任。因此，必需協(xié)調(diào)好產(chǎn)業(yè)進(jìn)展政策與競(jìng)爭(zhēng)政策，在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)兼顧社會(huì)公正。此外，愛(ài)護(hù)消費(fèi)者權(quán)益已經(jīng)成為各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策的普遍原則，對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的愛(ài)護(hù)也理應(yīng)成為我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法的一個(gè)基本價(jià)值追求?？傊?，我國(guó)電信產(chǎn)業(yè)反壟斷政策的基本價(jià)值追求應(yīng)當(dāng)定位為三位一體的目標(biāo)——促進(jìn)電信市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)持續(xù)快速進(jìn)展，同時(shí)愛(ài)護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。就當(dāng)前而言，仍舊要堅(jiān)持效率優(yōu)先、兼顧公正的管制理念。

電信競(jìng)爭(zhēng)事務(wù)宜更多由行業(yè)管制機(jī)構(gòu)處理

電信業(yè)仍舊具有自然壟斷屬性，但是主要是在網(wǎng)絡(luò)方面，在業(yè)務(wù)層面已經(jīng)可以實(shí)行有效競(jìng)爭(zhēng)。因此，從理論上來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)盡可能地采納反壟斷的原則和方法來(lái)對(duì)電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)進(jìn)行管制，將反壟斷法除外的適用完可能限制到最小。

從《電信條例》以及其它法律文件看，我國(guó)電信業(yè)的反壟斷主要是濫用優(yōu)勢(shì)地位行為，包括強(qiáng)制交易(《電信條例》第41條規(guī)定電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者在電信服務(wù)中，不得以任何方式限定電信用戶使用其指定的業(yè)務(wù)；第42條規(guī)定禁止電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者以任何方式限制電信用戶選擇其他電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者依法開(kāi)辦的電信服務(wù))、掠奪性定價(jià)(《電信條例》第42條規(guī)定電信服務(wù)經(jīng)營(yíng)者不得以排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手為目的，低于成本供應(yīng)電信業(yè)務(wù)或者服務(wù)，進(jìn)行不正值競(jìng)爭(zhēng)。違反規(guī)定的，由國(guó)務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市電信管理機(jī)構(gòu)依據(jù)職權(quán)責(zé)令改正，處10萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)峻的，責(zé)令停業(yè)整頓)、搭售附加不合理?xiàng)l件行為(《電信條例》第41條規(guī)定，禁止電信服務(wù)經(jīng)營(yíng)者限定電信用戶購(gòu)買其指定的電信終端設(shè)備或者拒絕電信用戶使用自備的已經(jīng)取得入網(wǎng)許可的電信終端設(shè)備。違反規(guī)定的，由省、自治區(qū)、直轄市行政管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，并向電信用戶賠禮賠禮，賠償電信用戶損失；拒不改正并賠禮賠禮、賠償損失的，處以警告，并處1萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)峻的，責(zé)令停業(yè)整頓)、拒絕交易(《電信條例》第41條規(guī)定電信服務(wù)經(jīng)營(yíng)者不得無(wú)正值理由拒絕、拖延或者中止對(duì)電信用戶的電信服務(wù))等行為?？偟膩?lái)說(shuō)，現(xiàn)行管制濫用行為的電信法律規(guī)章還很不系統(tǒng)、很不完善，缺乏對(duì)具有市場(chǎng)支配地位的運(yùn)營(yíng)商的管制體系。

基于以下緣由，筆者認(rèn)為由行業(yè)管制機(jī)構(gòu)根據(jù)電信法律規(guī)章更多地處理電信競(jìng)爭(zhēng)事務(wù)可能更符合我國(guó)的實(shí)際狀況：

第一，信息產(chǎn)業(yè)進(jìn)展戰(zhàn)略是一個(gè)國(guó)家整體進(jìn)展戰(zhàn)略的重要組成部分。在信息產(chǎn)業(yè)中處于基礎(chǔ)地位的電信產(chǎn)業(yè)，對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)展起到了基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、先導(dǎo)性作用。從很多發(fā)達(dá)國(guó)家狀況看，都實(shí)施了信息通信業(yè)進(jìn)展戰(zhàn)略。中國(guó)要成為一個(gè)在世界上有影響力的大國(guó)，信息通信領(lǐng)域是我國(guó)實(shí)現(xiàn)縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家差距的機(jī)遇。因此，如何促進(jìn)電信業(yè)在將來(lái)的若干年內(nèi)維持快速、健康的進(jìn)展，是我國(guó)行業(yè)主管部門的重要政策。由行業(yè)主管部門同時(shí)擔(dān)當(dāng)產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)管制政策，可以有效地協(xié)調(diào)好市場(chǎng)公正競(jìng)爭(zhēng)和促進(jìn)持續(xù)投資的平衡，形成更多基于設(shè)施的實(shí)質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，切實(shí)提升我國(guó)在信息通信領(lǐng)域的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

其次，這是各國(guó)電信法的管制要求。既然法律給予了電信管制機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)促進(jìn)市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)的職責(zé)，就說(shuō)明這樣的規(guī)定是符合電信管制實(shí)際需要的。而且，既然已經(jīng)存在了一個(gè)專業(yè)的特定行業(yè)管制機(jī)構(gòu)，就應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的專長(zhǎng)，解決電信領(lǐng)域產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。

第三，這是WTO電信管制參考文件規(guī)定的內(nèi)容。依據(jù)中國(guó)加入世界貿(mào)易組織時(shí)承諾的WTO參考文件，基礎(chǔ)電信服務(wù)管制框架的內(nèi)容之一即“競(jìng)爭(zhēng)性保障措施”，包括“防止在電信業(yè)消失限制競(jìng)爭(zhēng)的做法”和“保障措施”，要求電信管制機(jī)構(gòu)“應(yīng)維持適當(dāng)措施以防止單獨(dú)或者聯(lián)合作為主要供應(yīng)者的供應(yīng)者從事或者連續(xù)實(shí)行限制競(jìng)爭(zhēng)的做法”。其它屬于“基礎(chǔ)電信服務(wù)管制框架”范疇的還包括網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、普遍服務(wù)、稀缺資源的安排和使用等，并由獨(dú)立的管制者負(fù)責(zé)執(zhí)行。實(shí)行主要由電信行業(yè)管制機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)管理體制，也是符合WTO要求的。

第四，這是由我國(guó)電信產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)狀況所打算。我國(guó)基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)主體是幾大國(guó)有電信運(yùn)營(yíng)商。盡管電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局已初步建立，但還很不完善。同時(shí)，電信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模巨大，為了防止重復(fù)建設(shè)，也考慮到國(guó)家平安、電信網(wǎng)絡(luò)平安及電信資源的有限性等因素，事實(shí)上，國(guó)家始終對(duì)基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者實(shí)行數(shù)量限制，這在客觀上導(dǎo)致基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)必定是有限的，也導(dǎo)致一般反壟