如何構建面向21世紀的社會福利制度

精品文檔精心整理精品文檔可編輯的精品文檔構建面向21世紀的社會福利制度1．概念定位不準確，制度體系不規(guī)范從理論上講，社會保障在國際社會的政策研究中有相對固定的通行含義，原意為"社會安全"（socialsecurity），通常指由國家或立法保證的旨在增加收入安全的制度安排，經常與社會保險通用。在我國學術界通常把社會保障定義為：是以立法形式出現的、以現金支付方式應付個人生活不測的社會保護措施。（參見：陸學藝主編《社會學》）而社會福利則不同。社會福利（socialwelfare）制度是指國家和社會為實現"社會福利狀態(tài)"所做的各種制度安排。因而社會福利的含義比社會保障的含義要寬泛得多，可以說社會保障包容不了社會福利；而社會福利則包含著社會保障和社會救助。這在國外通行做法和《新大不列顛百科全書》解釋，以及我國一些詞典、專家論證中，都可以得到證實。如：1990年出版的《新大不列顛百科全書》中，社會保障不單獨列條目，社會福利的條目下包括兩個主要的子項目：社會工作和社會保障。美國1990年出版的《社會工作詞典》對社會福利的定義為：（1）一種國家的項目、待遇和服務制度，它幫助人們滿足社會的、經濟的、教育的和醫(yī)療的需要，這些需要對維持一個社會來說是最基本的；（2）一個社會共同體的集體的幸福和正常的存在狀態(tài)。該詞典把社會保障定義為：一個社會對那些遇到了已經由法律定義的困難，如年老、生病、年幼或失業(yè)的公民提供的收入補助。然而我國卻與國外通行的做法不同，我們把社會保障作為大概念，把社會福利作為小概念，用小概念涵蓋大概念，把社會福利當成了社會保障的一部分。這樣做的結果從理論上看是使理論界和實際工作者包括一些政府文件，經常不得不把社會福利、社會保障、社會保險幾個概念混用或交替使用，不僅造成了理論上的混亂，而且也使制度體系不夠規(guī)范，出現了"權利錯位、管理真空、轉換空擋、結構脫節(jié)"等現象。北京大學田凱博士認為：這樣一個邏輯問題在理論研究和實踐領域所產生的負面效應都是相當明顯的。從學術研究來說，它制約了我國社會保障和社會福利研究的進程，阻礙了學科規(guī)范化的實現。因為他們很難想象，一個連最核心最基本的概念都存在邏輯問題的學科是規(guī)范的。從實踐上看，由于社會保障包容不了社會福利等項工作，在實際工作中，社會保障基本上等同于社會保險。比如，我國當前提出的建立"統一、規(guī)范、完善的社會保障體系"的內容，基本上是社會保險。這當前的形勢下，突出重點確有其必要。問題是作為一項制度建設，它既不覆蓋廣大的農村，也沒有突出老年人、殘疾人等特殊困難群體，因此很難稱得上"統一、規(guī)范、完善"。這進一步證明了用"社會保障"涵蓋"社會福利"的局限性。而社會保障的框架體系設計是與我國政府各大部門的職責分工緊密聯系的，如果對于社會福利和社會保障的關系沒有一個明確理解，勢必會影響各部門之間職權的劃分，以及各部門的目標選擇和政策制定，從而最終影響到我國人民的生活改善。2．覆蓋范圍不全面，社會政策不平衡我國現行社會保障制度建設主要是圍繞"三條保障線"進行的，即社會基本養(yǎng)老保險制度；下崗職工基本生活保障和失業(yè)保險制度；城市居民最低生活保障制度。三項制度基本上注重的體制內成員，沒有完覆蓋體制外成員，特別是忽視了廣大農民。這在經濟轉軌、國有企業(yè)轉制的情況下，是可以理解的。同時，在我國還處于城鄉(xiāng)二元經濟結構的情況下，城鄉(xiāng)的保障目標、保障方式、保障水平也應當有所區(qū)別。但作為一項制度的建設，應該考慮到當前和長遠，考慮到全體社會成員的整體利益和社會政策的相對平衡。目前，以"三條保障線"為核心的社會保障制度都是財政兜底或財政拿錢，而且數額巨大。財政的錢是全體納稅人、包括農民交的。在建國后相當長的時間里，國家通過工農業(yè)產品價格"剪刀差"剪掉農民大量資金，用于發(fā)展工業(yè)和城市建設。在農民長期作出巨大犧牲、當前農民收入增長緩慢且相當多的農村仍然處于十分貧困落后的情況下，社會保障如在制度設計上不兼顧農民，不根據農村的實際情況建立相應的保障體系，不僅客觀上會造成"保富不保貧"，加重中國二元經濟的分化程度，使城鄉(xiāng)差別加大，而且也與全國統一的市場體系建設不相適應。3．政府責任太集中，社會動員不充分從國際社會福利發(fā)展潮流看，當今國際范圍內"多元福利"的主張日益深入人心，逐步從"普遍性原則"（人人都有權利享受國家福利）向"定向原則"（又稱選擇性原則、或補缺原則）過度，即國家只救濟最困難的人和老年人、殘疾人、兒童等弱勢群體，要求人們?yōu)樽约旱酿B(yǎng)老、醫(yī)療承擔更多的責任；主張國家支持家庭、社區(qū)、社會團體和企業(yè)都為幫助最困難的人作出貢獻。而我國目前行將建立的社會保障體系，過于強調政府的責任，把過去分散在企業(yè)、單位的保障責任轉向政府，現已出現企業(yè)依賴政府，地方依賴中央的現象，加重了政府的負擔和風險；過分注重政府福利的資源，對各種社會福利資源的廣泛動員和綜合利用不夠；過分強調保障金的給付，忽視社會福利服務的提供。因此很難應對社會發(fā)展和老齡化帶來的巨大社會福利需求。僅以養(yǎng)老保險為例：我國現行的社會統籌與個人賬戶相結合的部分積累式的基本養(yǎng)老保險制度，由于現在個人賬戶的資金用于支付離退休人員的養(yǎng)老金，使個人賬戶變成"空賬"，使現行制度仍是現收現付模式。特別是在相當部分地區(qū)，由于企業(yè)虧損面大，在保險金的征繳和擴面中，遇到了重重困難和阻力，很難達到預期的目標，只能寅吃卯糧，出現"空賬"后，還入不敷出，靠財政兜底。據財政部測算，今年全國用于社會保障方面的支出，將達到1280多億元，約占各級財政可支配財力的10%。當然，由于過去沒有積累，在今天轉軌時期應該付這個成本，據勞動和社會保障部社會保險研究所測算，大約需要3萬億元。巨大的代價不僅會對我國今后的財政收支和經濟增長形成沉重壓力，而且還有可能為老齡化高峰期潛伏下危機。建立統一、規(guī)范、完善的社會福利制度解決上述問題，需要從制度設計的層面入手，在我國建立社會福利制度，重新認識和界定我國社會保障的內涵，把社會保障作為"社會福利制度"中的一大體系，恢復其應有的邏輯關系。這樣才能理順各種關系，調動各種福利資源，兼顧各方面利益，多形式、多層次發(fā)展社會福利事業(yè)，促進經濟和社會事業(yè)協調發(fā)展。

我國社會福利制度的構架可以概括為：一項制度建設，三大支撐體系，即；社會保障體系、社會救助體系和社會福利服務體系；兩種供給方式，即資金保障和服務供給；三項保障措施，即政策扶持、財政支持和社區(qū)落實。我國社會福利制度的架構如下圖所示：在我國建立這樣的社會福利制度是十分必要的，它有利于進一步體現社會主義制度的優(yōu)越性，有利于促進經濟和社會事業(yè)協調發(fā)展，有利于體現社會政策的平衡，也有利于良好社會社會風氣的形成。

建立社會福利制度不僅是必要的，也是可能的。首先，社會福利是國家和社會為實現"社會福利狀態(tài)"所做的各種制度安排，所謂"社會福利狀態(tài)"，既有人們主觀需求的一面，又有受客觀條件制約的一面。但作為制度的社會福利，是一個社會為達到一定的社會福利目標所承擔的集體責任，而社會福利目標的選擇，又是受國家的經濟實力制約的。就我國而言，目前社會福利目標的選擇只能是基本的、有差別的、救助型的。同時社會福利制度的發(fā)展又是一個歷史的動態(tài)的過程，因時、因事、因人、因地而異，隨著經濟和社會發(fā)展而發(fā)展。所以，不能一提社會福利就想到西方"從搖籃到墳墓"的福利制度，這種制度在西方國家也難以為繼，正在進行改革。因此，汲取西方國家的經驗教訓，從我國實際出發(fā)，建立具有中國特色的社會福利制度，就我國國力來講是可以辦到的。而且事實上，我國的社會福利已分散存在多年，需要的是認真加以調整、整合、規(guī)范和重新構建。其次，社會福利是制度化的政府責任，不需建立專門的機構，不需要另外增加體制成本。只要在政府統一領導下，深化改革，加強立法，整體規(guī)劃，協調運做，由有關部門分工負責就能辦到。完善社會福利制度的三大支撐體系社會保障體系、社會救助體系、社會福利服務體系是社會福利制度的三大支撐體系。三者之間既有區(qū)別、相對獨立，又相互聯系，互為補充。社會保障主要包括各種社會保險，以"防貧"為目的，是社會福利中最本的制度；社會救助主要包括救災、救濟、扶貧等，以"濟貧為目的，是社會福利中最基礎的制度；社會福利服務主要為優(yōu)撫置對象，為老年人、殘疾人、孤兒特殊群體提共福利和服務，以扶老、助殘、救孤為目的，是社會福利中極具發(fā)展的事業(yè)。

三者之間的區(qū)別是：其一、實施對象和保障水平、方式不同。社會保障對暫時或永久喪失勞動能力、勞動機會的勞動者提供基本生活保障；社會救助是國家和社會對災民、貧民等提供最低生活保障；社會福利服務則依據不同對象的不同情況主要為撫安置對象、老年人、殘疾人、孤兒等特殊群體提供不同層次的有償、低償、無償的福利服務。其二、奉行的原則不同。社會保障奉行權利與義務對等的原則，即勞動者只有履行了勞動和投保的義務，才有享受社會保障的權利；社會救助是國家和社會的責任，公民的權利；社會福利服務是國家、社會、單位、家庭、個人共同的責任，其三、資金來源不同。社會保障基金主要來自參加保險的單位和個人，政府給予必要的補助；社會救助基金主要來自政府的財政；社會福利服務除政府撥款、社會支助、慈善恩濟外，還可以發(fā)展福利彩票等多渠道籌集資金，包括實物和志愿者服務。三大支撐體系職責是各不相同的社會保障體系：其核心是社會保障，包括養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險和促進就業(yè)等。這項工作在當前和今后一個時期非常重要。我國在社會保障體系建設方面，已統一了機構，建立了勞動和社會保障部，統一了政策，并正在健全完善法律法規(guī)。

當前要按照國家統一要求，建立真正獨立于企業(yè)事業(yè)單位之外的社會保障體系；不斷完善和規(guī)范社會保障的運做方式；實現社會保障對象管理和服務的社會化；健全社會保障基金的監(jiān)管和保值增值機制；廣泛運用現代信息技術手段，建立社會保障服務信息網絡；加快社會保障體系法制建設。同時要在農村有條件的地區(qū)，積極穩(wěn)妥地開展養(yǎng)老、醫(yī)療等保障工作。此外，要大力發(fā)展商業(yè)保險，發(fā)揮其補充保障的作用。

社會救助體系：社會救助包括城市居民最低生活保障、救災救濟、扶貧和緊急救援。社會救濟是政府和社會對于那些收入不足以維持最低生活標準的貧困者提供幫助。救災工作是社會救助的重要組成部分。我國幅員遼闊，每年都有一些地方遭受干旱、洪水、臺風、冰雹、霜凍、病蟲等自然災害的襲擊，因此救災工作是一項長期艱巨的任務。消除貧困，實現共同富裕是社會主義的本質要求。經過長期不懈的努力，我國扶貧工作取得了很大的進展。但由于社會、經濟、歷史以及自然、地理等方面的原因，至今還有3000多萬人沒有完全穩(wěn)定解決溫飽問題。緊急救援，是對因水災、火災、地震、滑坡、雪崩等自然災害和其他不可預測的原因被困人群實施的快速反應和緊急援助。

社會福利服務：這里指的是國家和社會為優(yōu)撫安置對象、老年人、殘疾人、孤兒等特殊群體提供必要的社會福利服務。優(yōu)撫安置是國家、社會和人民群眾對民族解放、國家獨立和保衛(wèi)國家安全作出貢獻的優(yōu)撫對象實行優(yōu)待、撫恤和安置的一項重要工作。隨著社會的發(fā)展，對老年人、殘疾人、孤兒等特殊群體提供必要的社會福利服務越來越重要。我國現有老年人近1.3億人，今后每年以3.2%的速度就有一個老年人。我國有殘疾人6000多萬。還有一定數量的孤獨和棄嬰。隨著我國家庭結構的變化，使家庭養(yǎng)老、助殘、育幼功能減弱。因此社會福利服務的需求急劇增長。發(fā)展我國社會福利服務，必須走社會化的路子，以居家為基礎，以社區(qū)為依托，以福利機構為補充；實現投資主體多元化，服務對象公眾化，運行機制市場化，服務內容多樣化，服務隊伍專業(yè)化和志愿者相結合。實現兩種社會福利供給方式我國現行的社會保障過于注重貨幣的給付，比如在養(yǎng)老金的設計上，替代率達到80%，有的地區(qū)甚至達到120%，這實際是一種經濟主導型的保障，忽視了對各種福利資源的社會動員。從我國的現實國情出發(fā)，社會福利制度的供給方式既要注重資金供給，更要注重提供福利服務。

我國社會保障基金入不敷出的矛盾短期內不會緩解，提高征收比例，會加重企業(yè)和個人的負擔，不提高比例勢必增加財政壓力。而另一方面，我國人力資源卻相當充裕。社會福利服務屬于勞動密集型產業(yè)，將豐富的人力資源轉換為福利服務，既能滿足社會需求，拉動消費，又能促進就業(yè)，不失為一項適合國情的明智選擇。

從社會需求看，我國對社會福利服務的需求日益增長，特別是在社會化養(yǎng)化等方面需求更為迫切。有需求就會有市場，有市場就會有人投資。當然發(fā)展社會福利服務政府投資是十分必要的，特別是對"三無人員"更需要國家的保障。但更重要的是通過優(yōu)惠政策動員和依靠社會力量，廣泛動員社會力量興辦社會福利設施，大力開展社會福利服務。

此外，還應大力發(fā)揮社會中介組織在籌集社會福利資金、組織社會福利資源、完善服務項目、提高服務質量、規(guī)范服務行為等方面的積極作用。通過建立和推廣"勞務儲蓄制度"，使志愿者服務活動經濟化、制度化。

采取三項有力措施其一，加強政府的政策扶持。隨著政府逐漸退出經濟建設競爭性領域，政府管理社會事務的職能將大大加強。當然這并不意味著政府包攬一切社會事務。要轉變政府的職能，認真研究解決政府在社會事務管理職能上的"越位"和"缺位"問題。社會福利制度建設需要有效的政策扶持、社會動員、組織引導和市場機制的驅動。特別是在發(fā)展社會福利服務等方面，政府的主導作用和政策扶持更為必要。要把社會福利制度建設納入國民經濟和社會發(fā)展的總體規(guī)劃；把社會福利設施納入各地城鄉(xiāng)建設的規(guī)劃；對社會力量興辦社會福利事業(yè)，要在規(guī)劃、用地、稅收等方面給予政策優(yōu)惠；要采取切實有效的政策，鼓勵社會力量和個人捐贈、贊助和參與社會福利事業(yè)。充分調動和運用各種社會福利資源。

其二，加大財政支持力度。在建立社會福利制度的進程中，財政支持的得要性不言而喻。從理論上講，社會福利屬于廣義的財政分配范疇，是政府財政分配的重要組成部分，是更好行使政府社會管理、服務、監(jiān)督職能的重要體現，是各項社會福利事業(yè)發(fā)展的有力保障。隨著國家公共財政體系的建立，財政將逐步減少盈利性、經營性領域的投資，財力主要用于社會公共需求和社會福利，這必將為社會福利事業(yè)的發(fā)展提供