如何構(gòu)建面向21世紀(jì)的社會(huì)福利制度

精品文檔精心整理精品文檔可編輯的精品文檔構(gòu)建面向21世紀(jì)的社會(huì)福利制度1．概念定位不準(zhǔn)確，制度體系不規(guī)范從理論上講，社會(huì)保障在國際社會(huì)的政策研究中有相對(duì)固定的通行含義，原意為"社會(huì)安全"（socialsecurity），通常指由國家或立法保證的旨在增加收入安全的制度安排，經(jīng)常與社會(huì)保險(xiǎn)通用。在我國學(xué)術(shù)界通常把社會(huì)保障定義為：是以立法形式出現(xiàn)的、以現(xiàn)金支付方式應(yīng)付個(gè)人生活不測的社會(huì)保護(hù)措施。（參見：陸學(xué)藝主編《社會(huì)學(xué)》）而社會(huì)福利則不同。社會(huì)福利（socialwelfare）制度是指國家和社會(huì)為實(shí)現(xiàn)"社會(huì)福利狀態(tài)"所做的各種制度安排。因而社會(huì)福利的含義比社會(huì)保障的含義要寬泛得多，可以說社會(huì)保障包容不了社會(huì)福利；而社會(huì)福利則包含著社會(huì)保障和社會(huì)救助。這在國外通行做法和《新大不列顛百科全書》解釋，以及我國一些詞典、專家論證中，都可以得到證實(shí)。如：1990年出版的《新大不列顛百科全書》中，社會(huì)保障不單獨(dú)列條目，社會(huì)福利的條目下包括兩個(gè)主要的子項(xiàng)目：社會(huì)工作和社會(huì)保障。美國1990年出版的《社會(huì)工作詞典》對(duì)社會(huì)福利的定義為：（1）一種國家的項(xiàng)目、待遇和服務(wù)制度，它幫助人們滿足社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的、教育的和醫(yī)療的需要，這些需要對(duì)維持一個(gè)社會(huì)來說是最基本的；（2）一個(gè)社會(huì)共同體的集體的幸福和正常的存在狀態(tài)。該詞典把社會(huì)保障定義為：一個(gè)社會(huì)對(duì)那些遇到了已經(jīng)由法律定義的困難，如年老、生病、年幼或失業(yè)的公民提供的收入補(bǔ)助。然而我國卻與國外通行的做法不同，我們把社會(huì)保障作為大概念，把社會(huì)福利作為小概念，用小概念涵蓋大概念，把社會(huì)福利當(dāng)成了社會(huì)保障的一部分。這樣做的結(jié)果從理論上看是使理論界和實(shí)際工作者包括一些政府文件，經(jīng)常不得不把社會(huì)福利、社會(huì)保障、社會(huì)保險(xiǎn)幾個(gè)概念混用或交替使用，不僅造成了理論上的混亂，而且也使制度體系不夠規(guī)范，出現(xiàn)了"權(quán)利錯(cuò)位、管理真空、轉(zhuǎn)換空擋、結(jié)構(gòu)脫節(jié)"等現(xiàn)象。北京大學(xué)田凱博士認(rèn)為：這樣一個(gè)邏輯問題在理論研究和實(shí)踐領(lǐng)域所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)都是相當(dāng)明顯的。從學(xué)術(shù)研究來說，它制約了我國社會(huì)保障和社會(huì)福利研究的進(jìn)程，阻礙了學(xué)科規(guī)范化的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)樗麄兒茈y想象，一個(gè)連最核心最基本的概念都存在邏輯問題的學(xué)科是規(guī)范的。從實(shí)踐上看，由于社會(huì)保障包容不了社會(huì)福利等項(xiàng)工作，在實(shí)際工作中，社會(huì)保障基本上等同于社會(huì)保險(xiǎn)。比如，我國當(dāng)前提出的建立"統(tǒng)一、規(guī)范、完善的社會(huì)保障體系"的內(nèi)容，基本上是社會(huì)保險(xiǎn)。這當(dāng)前的形勢下，突出重點(diǎn)確有其必要。問題是作為一項(xiàng)制度建設(shè)，它既不覆蓋廣大的農(nóng)村，也沒有突出老年人、殘疾人等特殊困難群體，因此很難稱得上"統(tǒng)一、規(guī)范、完善"。這進(jìn)一步證明了用"社會(huì)保障"涵蓋"社會(huì)福利"的局限性。而社會(huì)保障的框架體系設(shè)計(jì)是與我國政府各大部門的職責(zé)分工緊密聯(lián)系的，如果對(duì)于社會(huì)福利和社會(huì)保障的關(guān)系沒有一個(gè)明確理解，勢必會(huì)影響各部門之間職權(quán)的劃分，以及各部門的目標(biāo)選擇和政策制定，從而最終影響到我國人民的生活改善。2．覆蓋范圍不全面，社會(huì)政策不平衡我國現(xiàn)行社會(huì)保障制度建設(shè)主要是圍繞"三條保障線"進(jìn)行的，即社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；下崗職工基本生活保障和失業(yè)保險(xiǎn)制度；城市居民最低生活保障制度。三項(xiàng)制度基本上注重的體制內(nèi)成員，沒有完覆蓋體制外成員，特別是忽視了廣大農(nóng)民。這在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、國有企業(yè)轉(zhuǎn)制的情況下，是可以理解的。同時(shí)，在我國還處于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的情況下，城鄉(xiāng)的保障目標(biāo)、保障方式、保障水平也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。但作為一項(xiàng)制度的建設(shè)，應(yīng)該考慮到當(dāng)前和長遠(yuǎn)，考慮到全體社會(huì)成員的整體利益和社會(huì)政策的相對(duì)平衡。目前，以"三條保障線"為核心的社會(huì)保障制度都是財(cái)政兜底或財(cái)政拿錢，而且數(shù)額巨大。財(cái)政的錢是全體納稅人、包括農(nóng)民交的。在建國后相當(dāng)長的時(shí)間里，國家通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格"剪刀差"剪掉農(nóng)民大量資金，用于發(fā)展工業(yè)和城市建設(shè)。在農(nóng)民長期作出巨大犧牲、當(dāng)前農(nóng)民收入增長緩慢且相當(dāng)多的農(nóng)村仍然處于十分貧困落后的情況下，社會(huì)保障如在制度設(shè)計(jì)上不兼顧農(nóng)民，不根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際情況建立相應(yīng)的保障體系，不僅客觀上會(huì)造成"保富不保貧"，加重中國二元經(jīng)濟(jì)的分化程度，使城鄉(xiāng)差別加大，而且也與全國統(tǒng)一的市場體系建設(shè)不相適應(yīng)。3．政府責(zé)任太集中，社會(huì)動(dòng)員不充分從國際社會(huì)福利發(fā)展潮流看，當(dāng)今國際范圍內(nèi)"多元福利"的主張日益深入人心，逐步從"普遍性原則"（人人都有權(quán)利享受國家福利）向"定向原則"（又稱選擇性原則、或補(bǔ)缺原則）過度，即國家只救濟(jì)最困難的人和老年人、殘疾人、兒童等弱勢群體，要求人們?yōu)樽约旱酿B(yǎng)老、醫(yī)療承擔(dān)更多的責(zé)任；主張國家支持家庭、社區(qū)、社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)都為幫助最困難的人作出貢獻(xiàn)。而我國目前行將建立的社會(huì)保障體系，過于強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任，把過去分散在企業(yè)、單位的保障責(zé)任轉(zhuǎn)向政府，現(xiàn)已出現(xiàn)企業(yè)依賴政府，地方依賴中央的現(xiàn)象，加重了政府的負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)；過分注重政府福利的資源，對(duì)各種社會(huì)福利資源的廣泛動(dòng)員和綜合利用不夠；過分強(qiáng)調(diào)保障金的給付，忽視社會(huì)福利服務(wù)的提供。因此很難應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展和老齡化帶來的巨大社會(huì)福利需求。僅以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例：我國現(xiàn)行的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累式的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由于現(xiàn)在個(gè)人賬戶的資金用于支付離退休人員的養(yǎng)老金，使個(gè)人賬戶變成"空賬"，使現(xiàn)行制度仍是現(xiàn)收現(xiàn)付模式。特別是在相當(dāng)部分地區(qū)，由于企業(yè)虧損面大，在保險(xiǎn)金的征繳和擴(kuò)面中，遇到了重重困難和阻力，很難達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，只能寅吃卯糧，出現(xiàn)"空賬"后，還入不敷出，靠財(cái)政兜底。據(jù)財(cái)政部測算，今年全國用于社會(huì)保障方面的支出，將達(dá)到1280多億元，約占各級(jí)財(cái)政可支配財(cái)力的10%。當(dāng)然，由于過去沒有積累，在今天轉(zhuǎn)軌時(shí)期應(yīng)該付這個(gè)成本，據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)研究所測算，大約需要3萬億元。巨大的代價(jià)不僅會(huì)對(duì)我國今后的財(cái)政收支和經(jīng)濟(jì)增長形成沉重壓力，而且還有可能為老齡化高峰期潛伏下危機(jī)。建立統(tǒng)一、規(guī)范、完善的社會(huì)福利制度解決上述問題，需要從制度設(shè)計(jì)的層面入手，在我國建立社會(huì)福利制度，重新認(rèn)識(shí)和界定我國社會(huì)保障的內(nèi)涵，把社會(huì)保障作為"社會(huì)福利制度"中的一大體系，恢復(fù)其應(yīng)有的邏輯關(guān)系。這樣才能理順各種關(guān)系，調(diào)動(dòng)各種福利資源，兼顧各方面利益，多形式、多層次發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

我國社會(huì)福利制度的構(gòu)架可以概括為：一項(xiàng)制度建設(shè)，三大支撐體系，即；社會(huì)保障體系、社會(huì)救助體系和社會(huì)福利服務(wù)體系；兩種供給方式，即資金保障和服務(wù)供給；三項(xiàng)保障措施，即政策扶持、財(cái)政支持和社區(qū)落實(shí)。我國社會(huì)福利制度的架構(gòu)如下圖所示：在我國建立這樣的社會(huì)福利制度是十分必要的，它有利于進(jìn)一步體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于體現(xiàn)社會(huì)政策的平衡，也有利于良好社會(huì)社會(huì)風(fēng)氣的形成。

建立社會(huì)福利制度不僅是必要的，也是可能的。首先，社會(huì)福利是國家和社會(huì)為實(shí)現(xiàn)"社會(huì)福利狀態(tài)"所做的各種制度安排，所謂"社會(huì)福利狀態(tài)"，既有人們主觀需求的一面，又有受客觀條件制約的一面。但作為制度的社會(huì)福利，是一個(gè)社會(huì)為達(dá)到一定的社會(huì)福利目標(biāo)所承擔(dān)的集體責(zé)任，而社會(huì)福利目標(biāo)的選擇，又是受國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力制約的。就我國而言，目前社會(huì)福利目標(biāo)的選擇只能是基本的、有差別的、救助型的。同時(shí)社會(huì)福利制度的發(fā)展又是一個(gè)歷史的動(dòng)態(tài)的過程，因時(shí)、因事、因人、因地而異，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展而發(fā)展。所以，不能一提社會(huì)福利就想到西方"從搖籃到墳?zāi)?的福利制度，這種制度在西方國家也難以為繼，正在進(jìn)行改革。因此，汲取西方國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從我國實(shí)際出發(fā)，建立具有中國特色的社會(huì)福利制度，就我國國力來講是可以辦到的。而且事實(shí)上，我國的社會(huì)福利已分散存在多年，需要的是認(rèn)真加以調(diào)整、整合、規(guī)范和重新構(gòu)建。其次，社會(huì)福利是制度化的政府責(zé)任，不需建立專門的機(jī)構(gòu)，不需要另外增加體制成本。只要在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，深化改革，加強(qiáng)立法，整體規(guī)劃，協(xié)調(diào)運(yùn)做，由有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)就能辦到。完善社會(huì)福利制度的三大支撐體系社會(huì)保障體系、社會(huì)救助體系、社會(huì)福利服務(wù)體系是社會(huì)福利制度的三大支撐體系。三者之間既有區(qū)別、相對(duì)獨(dú)立，又相互聯(lián)系，互為補(bǔ)充。社會(huì)保障主要包括各種社會(huì)保險(xiǎn)，以"防貧"為目的，是社會(huì)福利中最本的制度；社會(huì)救助主要包括救災(zāi)、救濟(jì)、扶貧等，以"濟(jì)貧為目的，是社會(huì)福利中最基礎(chǔ)的制度；社會(huì)福利服務(wù)主要為優(yōu)撫置對(duì)象，為老年人、殘疾人、孤兒特殊群體提共福利和服務(wù)，以扶老、助殘、救孤為目的，是社會(huì)福利中極具發(fā)展的事業(yè)。

三者之間的區(qū)別是：其一、實(shí)施對(duì)象和保障水平、方式不同。社會(huì)保障對(duì)暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力、勞動(dòng)機(jī)會(huì)的勞動(dòng)者提供基本生活保障；社會(huì)救助是國家和社會(huì)對(duì)災(zāi)民、貧民等提供最低生活保障；社會(huì)福利服務(wù)則依據(jù)不同對(duì)象的不同情況主要為撫安置對(duì)象、老年人、殘疾人、孤兒等特殊群體提供不同層次的有償、低償、無償?shù)母＠?wù)。其二、奉行的原則不同。社會(huì)保障奉行權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則，即勞動(dòng)者只有履行了勞動(dòng)和投保的義務(wù)，才有享受社會(huì)保障的權(quán)利；社會(huì)救助是國家和社會(huì)的責(zé)任，公民的權(quán)利；社會(huì)福利服務(wù)是國家、社會(huì)、單位、家庭、個(gè)人共同的責(zé)任，其三、資金來源不同。社會(huì)保障基金主要來自參加保險(xiǎn)的單位和個(gè)人，政府給予必要的補(bǔ)助；社會(huì)救助基金主要來自政府的財(cái)政；社會(huì)福利服務(wù)除政府撥款、社會(huì)支助、慈善恩濟(jì)外，還可以發(fā)展福利彩票等多渠道籌集資金，包括實(shí)物和志愿者服務(wù)。三大支撐體系職責(zé)是各不相同的社會(huì)保障體系：其核心是社會(huì)保障，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和促進(jìn)就業(yè)等。這項(xiàng)工作在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期非常重要。我國在社會(huì)保障體系建設(shè)方面，已統(tǒng)一了機(jī)構(gòu)，建立了勞動(dòng)和社會(huì)保障部，統(tǒng)一了政策，并正在健全完善法律法規(guī)。

當(dāng)前要按照國家統(tǒng)一要求，建立真正獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外的社會(huì)保障體系；不斷完善和規(guī)范社會(huì)保障的運(yùn)做方式；實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障對(duì)象管理和服務(wù)的社會(huì)化；健全社會(huì)保障基金的監(jiān)管和保值增值機(jī)制；廣泛運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立社會(huì)保障服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)；加快社會(huì)保障體系法制建設(shè)。同時(shí)要在農(nóng)村有條件的地區(qū)，積極穩(wěn)妥地開展養(yǎng)老、醫(yī)療等保障工作。此外，要大力發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)，發(fā)揮其補(bǔ)充保障的作用。

社會(huì)救助體系：社會(huì)救助包括城市居民最低生活保障、救災(zāi)救濟(jì)、扶貧和緊急救援。社會(huì)救濟(jì)是政府和社會(huì)對(duì)于那些收入不足以維持最低生活標(biāo)準(zhǔn)的貧困者提供幫助。救災(zāi)工作是社會(huì)救助的重要組成部分。我國幅員遼闊，每年都有一些地方遭受干旱、洪水、臺(tái)風(fēng)、冰雹、霜凍、病蟲等自然災(zāi)害的襲擊，因此救災(zāi)工作是一項(xiàng)長期艱巨的任務(wù)。消除貧困，實(shí)現(xiàn)共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。經(jīng)過長期不懈的努力，我國扶貧工作取得了很大的進(jìn)展。但由于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、歷史以及自然、地理等方面的原因，至今還有3000多萬人沒有完全穩(wěn)定解決溫飽問題。緊急救援，是對(duì)因水災(zāi)、火災(zāi)、地震、滑坡、雪崩等自然災(zāi)害和其他不可預(yù)測的原因被困人群實(shí)施的快速反應(yīng)和緊急援助。

社會(huì)福利服務(wù)：這里指的是國家和社會(huì)為優(yōu)撫安置對(duì)象、老年人、殘疾人、孤兒等特殊群體提供必要的社會(huì)福利服務(wù)。優(yōu)撫安置是國家、社會(huì)和人民群眾對(duì)民族解放、國家獨(dú)立和保衛(wèi)國家安全作出貢獻(xiàn)的優(yōu)撫對(duì)象實(shí)行優(yōu)待、撫恤和安置的一項(xiàng)重要工作。隨著社會(huì)的發(fā)展，對(duì)老年人、殘疾人、孤兒等特殊群體提供必要的社會(huì)福利服務(wù)越來越重要。我國現(xiàn)有老年人近1.3億人，今后每年以3.2%的速度就有一個(gè)老年人。我國有殘疾人6000多萬。還有一定數(shù)量的孤獨(dú)和棄嬰。隨著我國家庭結(jié)構(gòu)的變化，使家庭養(yǎng)老、助殘、育幼功能減弱。因此社會(huì)福利服務(wù)的需求急劇增長。發(fā)展我國社會(huì)福利服務(wù)，必須走社會(huì)化的路子，以居家為基礎(chǔ)，以社區(qū)為依托，以福利機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充；實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，服務(wù)對(duì)象公眾化，運(yùn)行機(jī)制市場化，服務(wù)內(nèi)容多樣化，服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化和志愿者相結(jié)合。實(shí)現(xiàn)兩種社會(huì)福利供給方式我國現(xiàn)行的社會(huì)保障過于注重貨幣的給付，比如在養(yǎng)老金的設(shè)計(jì)上，替代率達(dá)到80%，有的地區(qū)甚至達(dá)到120%，這實(shí)際是一種經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型的保障，忽視了對(duì)各種福利資源的社會(huì)動(dòng)員。從我國的現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)，社會(huì)福利制度的供給方式既要注重資金供給，更要注重提供福利服務(wù)。

我國社會(huì)保障基金入不敷出的矛盾短期內(nèi)不會(huì)緩解，提高征收比例，會(huì)加重企業(yè)和個(gè)人的負(fù)擔(dān)，不提高比例勢必增加財(cái)政壓力。而另一方面，我國人力資源卻相當(dāng)充裕。社會(huì)福利服務(wù)屬于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，將豐富的人力資源轉(zhuǎn)換為福利服務(wù)，既能滿足社會(huì)需求，拉動(dòng)消費(fèi)，又能促進(jìn)就業(yè)，不失為一項(xiàng)適合國情的明智選擇。

從社會(huì)需求看，我國對(duì)社會(huì)福利服務(wù)的需求日益增長，特別是在社會(huì)化養(yǎng)化等方面需求更為迫切。有需求就會(huì)有市場，有市場就會(huì)有人投資。當(dāng)然發(fā)展社會(huì)福利服務(wù)政府投資是十分必要的，特別是對(duì)"三無人員"更需要國家的保障。但更重要的是通過優(yōu)惠政策動(dòng)員和依靠社會(huì)力量，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量興辦社會(huì)福利設(shè)施，大力開展社會(huì)福利服務(wù)。

此外，還應(yīng)大力發(fā)揮社會(huì)中介組織在籌集社會(huì)福利資金、組織社會(huì)福利資源、完善服務(wù)項(xiàng)目、提高服務(wù)質(zhì)量、規(guī)范服務(wù)行為等方面的積極作用。通過建立和推廣"勞務(wù)儲(chǔ)蓄制度"，使志愿者服務(wù)活動(dòng)經(jīng)濟(jì)化、制度化。

采取三項(xiàng)有力措施其一，加強(qiáng)政府的政策扶持。隨著政府逐漸退出經(jīng)濟(jì)建設(shè)競爭性領(lǐng)域，政府管理社會(huì)事務(wù)的職能將大大加強(qiáng)。當(dāng)然這并不意味著政府包攬一切社會(huì)事務(wù)。要轉(zhuǎn)變政府的職能，認(rèn)真研究解決政府在社會(huì)事務(wù)管理職能上的"越位"和"缺位"問題。社會(huì)福利制度建設(shè)需要有效的政策扶持、社會(huì)動(dòng)員、組織引導(dǎo)和市場機(jī)制的驅(qū)動(dòng)。特別是在發(fā)展社會(huì)福利服務(wù)等方面，政府的主導(dǎo)作用和政策扶持更為必要。要把社會(huì)福利制度建設(shè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃；把社會(huì)福利設(shè)施納入各地城鄉(xiāng)建設(shè)的規(guī)劃；對(duì)社會(huì)力量興辦社會(huì)福利事業(yè)，要在規(guī)劃、用地、稅收等方面給予政策優(yōu)惠；要采取切實(shí)有效的政策，鼓勵(lì)社會(huì)力量和個(gè)人捐贈(zèng)、贊助和參與社會(huì)福利事業(yè)。充分調(diào)動(dòng)和運(yùn)用各種社會(huì)福利資源。

其二，加大財(cái)政支持力度。在建立社會(huì)福利制度的進(jìn)程中，財(cái)政支持的得要性不言而喻。從理論上講，社會(huì)福利屬于廣義的財(cái)政分配范疇，是政府財(cái)政分配的重要組成部分，是更好行使政府社會(huì)管理、服務(wù)、監(jiān)督職能的重要體現(xiàn)，是各項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展的有力保障。隨著國家公共財(cái)政體系的建立，財(cái)政將逐步減少盈利性、經(jīng)營性領(lǐng)域的投資，財(cái)力主要用于社會(huì)公共需求和社會(huì)福利，這必將為社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展提供