《行政倫理學(xué)教程（第三版）》課件行政倫理學(xué)第十二章

第十二章

行政執(zhí)法倫理12.1

行政執(zhí)法與行政執(zhí)法倫理12.1.1

行政執(zhí)法及其特征執(zhí)法，又稱法的執(zhí)行，一般是指國家行政機(jī)關(guān)及其公職人員執(zhí)行法律、適用法律的活動(dòng)。

行政執(zhí)法的特征主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）行政執(zhí)法具有單方意志性。

（2）行政執(zhí)法包含一定的裁量權(quán)。

（3）行政執(zhí)法直接指向具體的行政相對人。

（4）行政執(zhí)法的內(nèi)容具有廣泛性。

12.1

行政執(zhí)法與行政執(zhí)法倫理12.1.2行政執(zhí)法的倫理訴求

行政機(jī)關(guān)是國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是極其重要、名副其實(shí)的執(zhí)法部門。

要實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法的目的，發(fā)揮行政執(zhí)法的功能和作用，就必須突出地體現(xiàn)出行政執(zhí)法本身的倫理訴求。

（1）行政執(zhí)法行為不僅要符合法律的規(guī)定，而且要符合倫理道德的要求。

（2）行政執(zhí)法主體的守法精神的培養(yǎng)需要倫理道德的力量作為基礎(chǔ)。

（3）行政執(zhí)法主體的職業(yè)倫理對全社會(huì)具有示范性。

（4）行政執(zhí)法行為的基本原則都蘊(yùn)含著倫理價(jià)值的判斷和道德要求。

12.1

行政執(zhí)法與行政執(zhí)法倫理12.1.3

行政執(zhí)法倫理及其內(nèi)涵所謂行政執(zhí)法倫理，是關(guān)于政府及各行政組織和個(gè)人在公共行政活動(dòng)中的倫理價(jià)值取向、制度倫理規(guī)范、行為倫理規(guī)范的總概括。

首先，行政執(zhí)法倫理的核心內(nèi)容和根本的價(jià)值觀念模式是行政倫理目標(biāo)和倫理價(jià)值，或者說，是行政倫理所承載的一定價(jià)值觀念并為社會(huì)提供集中表達(dá)社會(huì)占統(tǒng)治地位意識形態(tài)的倫理價(jià)值取向。

其次，行政執(zhí)法倫理是作為控制機(jī)制的行政執(zhí)法制度的倫理規(guī)范，即組織、管理、制度方面的倫理，主要是一整套將行政執(zhí)法倫理的價(jià)值取向進(jìn)行外化的制度性模式。最后，行政執(zhí)法倫理必然以行政執(zhí)法行為倫理規(guī)范的形式出現(xiàn)，即要求行政執(zhí)法行為必須合乎倫理規(guī)范，是針對行政管理主體具體行為的規(guī)范，也就是一系列與行政執(zhí)法實(shí)踐直接相聯(lián)系的行為規(guī)范。

12.1

行政執(zhí)法與行政執(zhí)法倫理12.1.4

行政執(zhí)法倫理的根本要求單純地以法為基礎(chǔ)開展行政執(zhí)法與遵從行政執(zhí)法倫理的要求開展執(zhí)法活動(dòng)是有所不同的，在某種意義上，可以說遵從行政執(zhí)法倫理的要求去開展執(zhí)法活動(dòng)有著更高的要求，具體如下：

（1）行政執(zhí)法要求把公共利益作為行政執(zhí)法的起點(diǎn)。

（2）柔性執(zhí)法是行政執(zhí)法倫理提出的行政執(zhí)法方式方面的要求。

（3）行政執(zhí)法倫理要求以自由裁量為行政執(zhí)法的內(nèi)涵。

（4）行政執(zhí)法倫理要求以行政執(zhí)法的程序規(guī)范為基礎(chǔ)。

12.2

柔性執(zhí)法12.2.1

柔性執(zhí)法的概念

柔性執(zhí)法是現(xiàn)代行政執(zhí)法所推崇的一種重要的執(zhí)法方式，也正是在柔性執(zhí)法中提出了對執(zhí)法倫理的要求。同時(shí)，柔性執(zhí)法本身也恰恰是用倫理規(guī)范的柔性矯正了法律的剛性。隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的深入發(fā)展，傳統(tǒng)的剛性行政執(zhí)法已經(jīng)不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的需要。行政主體在錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系面前采取了更為客觀、務(wù)實(shí)的態(tài)度，不再固守行政執(zhí)法的單方意志和強(qiáng)制性，而是嘗試運(yùn)用富含民主、人道精神的柔性行政執(zhí)法方式。

所謂柔性行政執(zhí)法，是指國家行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)的組織運(yùn)用非強(qiáng)制手段依法實(shí)施行政行為。它是包括行政指導(dǎo)、行政合同、行政調(diào)解、行政獎(jiǎng)勵(lì)等在內(nèi)的一系列不具有法律強(qiáng)制力的新型行政行為的總稱。

12.2

柔性執(zhí)法12.2.2

柔性執(zhí)法的特征與傳統(tǒng)執(zhí)法方式相比，柔性執(zhí)法具有以下特征：（1）行政行為性（2）非強(qiáng)制性（3）雙方互動(dòng)性

12.2

柔性執(zhí)法12.2.3

柔性執(zhí)法的倫理價(jià)值柔性行政執(zhí)法的確立既是現(xiàn)代行政法中平等、協(xié)商、合作等民主精神發(fā)展的結(jié)果，也是現(xiàn)代“國家理念、市場功能、政府角色、行政模式的認(rèn)識和政策不斷演進(jìn)的共同結(jié)果”。作為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中對市場調(diào)節(jié)失靈和政府家長式干涉雙重缺陷的一種補(bǔ)救措施，柔性執(zhí)法的全面推行對法治國家的建設(shè)具有重要的倫理價(jià)值。

（1）補(bǔ)充剛性行政，保障法治實(shí)現(xiàn)。

（2）強(qiáng)化行政行為的正當(dāng)性，提高法律實(shí)效。（3）降低行政成本，提高行政效率。

（4）擴(kuò)大行政參與，實(shí)現(xiàn)行政民主。（5）減少行政糾紛，保持社會(huì)和諧。

12.2

柔性執(zhí)法12.2.4

柔性執(zhí)法模式

1立體的、回應(yīng)型執(zhí)法

從執(zhí)法結(jié)構(gòu)上來看，有扁平結(jié)構(gòu)模式和立體結(jié)構(gòu)模式。扁平結(jié)構(gòu)模式僅僅是簡單的“命令—服從”關(guān)系，主體間缺乏必要的溝通、對話和互動(dòng)?！八粌H缺乏民主色彩，而且還會(huì)因?yàn)橄鄬Ψ降挠行巍o形抵制而降低功效?！倍诹Ⅲw結(jié)構(gòu)模式中，所有的行政執(zhí)法主體都被假定為是有限理性的、能動(dòng)的，在主體之間形成了一種良性互動(dòng)關(guān)系。

從執(zhí)法性質(zhì)上來看，有壓制型執(zhí)法模式和回應(yīng)型執(zhí)法模式。在壓制型執(zhí)法的場合中，行政權(quán)處于絕對的單向支配地位，行政主體傾向于無節(jié)制地使用強(qiáng)制手段，無視相對方的特殊利益，或者否認(rèn)這些利益的正當(dāng)性，對相對方的意志和要求漠不關(guān)心。而回應(yīng)型執(zhí)法則以非強(qiáng)制、人性化的執(zhí)法行為為主，以增進(jìn)彼此信任和實(shí)現(xiàn)社會(huì)合作為目的，以盡可能地充分整合行政機(jī)關(guān)的權(quán)力資源和行政相對人的社會(huì)資源為基本內(nèi)容。

12.2

柔性執(zhí)法12.2.4

柔性執(zhí)法模式

2彈性化的手段由于柔性執(zhí)法不同于傳統(tǒng)的剛性執(zhí)法，因而，要求在執(zhí)法的具體手段方面實(shí)現(xiàn)全面創(chuàng)新。這些創(chuàng)新可以概括為以下幾個(gè)方面：

（1）指導(dǎo)、引導(dǎo)。

（2）勸告、說服。

（3）指點(diǎn)、提醒。

（4）協(xié)商、溝通。

（5）行政獎(jiǎng)勵(lì)。

（6）宣傳教育。

12.2

柔性執(zhí)法12.2.4

柔性執(zhí)法模式

3軟約束的制度理念向?qū)嵺`轉(zhuǎn)化的載體是規(guī)章制度，新的理念和新的執(zhí)法手段要得到落實(shí)，有賴于系統(tǒng)化的行政執(zhí)法制度的支撐和保障，柔性執(zhí)法也需要制度化而使之定型。目前，以下制度值得推行：

（1）提前宣講制度。

（2）輕微違法告誡制度。

（3）多次違法約見制度。

（4）工作建議制度。

（5）重大案件經(jīng)常回訪制度。

（6）典型案例曝光制度。

12.3

行政自由裁量權(quán)12.3.1

行政自由裁量權(quán)的倫理本質(zhì)

在現(xiàn)代行政執(zhí)法體系中，行政自由裁量權(quán)的運(yùn)用是行政執(zhí)法權(quán)力行使的常見形式。行政自由裁量權(quán)是公共行政學(xué)中的一個(gè)重要概念，從一定意義上講，行政自由裁量權(quán)是一種“自由”行使公共權(quán)力的權(quán)力，但這種“自由”是法律框架內(nèi)的一種“自由”。也就是說，這種“自由”既處于法制框架之內(nèi)，又超出法律條文的具體規(guī)定。行政自由裁量權(quán)的存在，意味著在法律所未及之范圍內(nèi)，行政主體享有某種程度的決定空間。在行政倫理學(xué)領(lǐng)域，行政自由裁量權(quán)是一種非制度化的行政權(quán)力，因而也是一種倫理性的權(quán)力。對于行政自由裁量權(quán)的良性運(yùn)行而言，僅有法律的規(guī)范還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。實(shí)際上，自由裁量領(lǐng)域是一個(gè)法律作用式微而倫理道德得以發(fā)揮作用的重要領(lǐng)域。

12.3

行政自由裁量權(quán)12.3.2

行政自由裁量權(quán)的倫理基礎(chǔ)就行政自由裁量權(quán)是一種“制度之外的”權(quán)力而言，只能理解成是一種倫理性裁量權(quán)。

一般認(rèn)為，行政自由裁量權(quán)的行使結(jié)果應(yīng)從合理性、目的性、道德性三個(gè)方面來認(rèn)識，只有這樣，才能在創(chuàng)新與守成間通過綜合辯證而達(dá)到行政效率效能、公平公正的均衡狀態(tài)。我們認(rèn)為，一個(gè)健全的行政自由裁量行為至少應(yīng)考慮以下幾個(gè)倫理原則：（1）公共取向（publicorientation）。

（2）反省性選擇（reflectivechoice）。

（3）真誠（veracity）。

（4）對程序的尊重（procedural）。

（5）手段的限制（restraintmeans）。

12.3

行政自由裁量權(quán)12.3.3

行政自由裁量權(quán)的倫理實(shí)現(xiàn)機(jī)制隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)體制改革特別是行政改革的推進(jìn)，本身就具有過度自由而可能發(fā)生異化的自由裁量權(quán)在改革的不確定和社會(huì)變動(dòng)背景下更加容易以權(quán)力濫用的形式出現(xiàn)，因此，對自由裁量權(quán)的倫理規(guī)制顯得非常必要。要保證行政自由裁量權(quán)的正當(dāng)使用，防止其濫用，必須采取有效的措施對其進(jìn)行合理的控制。

（1）通過道德教育，使行政執(zhí)法人員樹立良好的權(quán)力道德意識。

（2）通過倫理準(zhǔn)則和倫理規(guī)范的確立，培養(yǎng)行政執(zhí)法人員的正當(dāng)行為選擇方式，為行政自由裁量權(quán)的正當(dāng)行使提供行為標(biāo)準(zhǔn)。

（3）通過道德評價(jià)，增強(qiáng)行政執(zhí)法人員正當(dāng)行使自由裁量權(quán)的道德責(zé)任感。

12.4

行政執(zhí)法倫理的重構(gòu)12.4.1

行政執(zhí)法倫理的缺失行政執(zhí)法倫理的缺失就是指行政執(zhí)法過程缺失或限制了行政倫理的作用，使行政執(zhí)法行為缺乏自律而抵消了他律，導(dǎo)致了行政執(zhí)法不正當(dāng)行為的產(chǎn)生，阻礙了法律目的的實(shí)現(xiàn)和損害了政府形象。行政執(zhí)法倫理的缺失具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）行政執(zhí)法價(jià)值取向的倫理缺失。

（2）行政執(zhí)法手段的倫理缺失。

（3）行政執(zhí)法內(nèi)涵的倫理缺失。

（4）行政執(zhí)法程序的倫理缺失。

12.4

行政執(zhí)法倫理的重構(gòu)12.4.2

行政執(zhí)法倫理的建設(shè)1行政執(zhí)法的倫理價(jià)值取向

（1）行政執(zhí)法的目的的正當(dāng)性。

1.行政執(zhí)法要以法律賦予行政執(zhí)法權(quán)的目的為根本。

2.行政執(zhí)法的目的應(yīng)當(dāng)符合社會(huì)的倫理道德標(biāo)準(zhǔn)。

3.保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益是行政執(zhí)法目的的應(yīng)有之義。

（2）行政執(zhí)法手段的正當(dāng)性。行政執(zhí)法手段的正當(dāng)性要求如下：

第一，守法。第二，公正。第三，公開。

第四，廉潔。

第五，適當(dāng)。

12.4

行政執(zhí)法倫理的重構(gòu)12.4.2

行政執(zhí)法倫理的建設(shè)2行政執(zhí)法倫理建設(shè)的重點(diǎn)

行政自由裁量權(quán)是高效行政執(zhí)法所必需的一項(xiàng)權(quán)力，在某種意義上，可以認(rèn)為行政自由裁量權(quán)就是為高效執(zhí)法而設(shè)置的。但是，自由裁量權(quán)的“自由”之特性使得它很容易被行政執(zhí)法者濫用。自由裁量權(quán)的濫用，肯定會(huì)表現(xiàn)為突破了被授權(quán)的范圍，從而違背了法律的目的。結(jié)果，也就必然會(huì)侵犯公民權(quán)益，損害公共利益，并破壞了行政執(zhí)法者的形象。如果行政自由裁量權(quán)漫無節(jié)制的話，必然造成行政專制。行政自由裁量權(quán)的正當(dāng)使用需要道德支持，加強(qiáng)行政人員的道德建設(shè)，以德行政，是保證行政自由裁量權(quán)正當(dāng)使用的根本途徑。所以，行政執(zhí)法倫理建設(shè)的重點(diǎn)就是尋求自由裁量權(quán)的道德規(guī)范。本章小結(jié)1.行政執(zhí)法倫理是關(guān)于政府及其行政人員在行政執(zhí)法活動(dòng)中的倫理價(jià)值取向、制度倫理規(guī)范、行為倫理規(guī)范的總概括，也就是行政主體在行政執(zhí)法過程應(yīng)遵循的倫理規(guī)范。柔性行政執(zhí)法是指國家行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)的組織運(yùn)用非強(qiáng)制手段依法實(shí)施行政行為的過程，是包括行政指導(dǎo)、行政合同、行政調(diào)解、行政獎(jiǎng)勵(lì)等在內(nèi)的一系列不具有法律強(qiáng)制力的新型行政行為的總稱。2.行政自由裁量權(quán)是公共行政學(xué)中的一個(gè)重要概念。行政自由裁量權(quán)的存在本身就意味著，在法律所未及之范圍內(nèi)，行政主體享有某種程度的決定空間。行政自由裁量權(quán)的行使應(yīng)該遵循特定的倫理準(zhǔn)則，正是一系列的倫理準(zhǔn)則構(gòu)成了行政自由裁量權(quán)的倫理機(jī)制。所以，為了保證行政自由裁量權(quán)的正當(dāng)應(yīng)用，必須建立起科學(xué)、合理的倫理規(guī)則，讓行政人員知道什么是應(yīng)當(dāng)做的和什么是不應(yīng)當(dāng)做的，使行政人員有著正確的道德價(jià)值定位和價(jià)值取向。3.行政執(zhí)法倫理的缺失致使行政執(zhí)法行為無法得到自律的規(guī)范，這也引發(fā)了抵消他律的后果，從而引發(fā)了大量不正當(dāng)?shù)男姓?zhí)法行為，阻礙了法律目的的實(shí)現(xiàn)，損害了政府形象。為了解決行政執(zhí)法倫理缺失的問題，需要加強(qiáng)行政執(zhí)法倫理建設(shè)，