應(yīng)急管理行政體制存在的問題和完善思路

應(yīng)急管理行政體制存在的問題和完善思路自建國(guó)以來(lái)，我國(guó)應(yīng)急管理體制應(yīng)對(duì)的危機(jī)范圍逐漸擴(kuò)大，其覆蓋面從以自然災(zāi)害為主逐漸擴(kuò)大到覆蓋自然災(zāi)害、重大疫情、生產(chǎn)事故和社會(huì)危機(jī)四個(gè)方面。應(yīng)對(duì)危機(jī)的方式從被動(dòng)的“撞擊-反應(yīng)”式危機(jī)處置逐漸演變?yōu)閺那捌陬A(yù)防到后期評(píng)估的危機(jī)全過程管理。危機(jī)管理體制從專門部門應(yīng)對(duì)單一災(zāi)害過渡到綜合協(xié)調(diào)的危機(jī)管理，從議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議制度的協(xié)調(diào)過渡到政府專門辦事機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)。在政府行政管理機(jī)構(gòu)不做大的調(diào)整的情況下，一個(gè)依托于政府辦公廳（室）的應(yīng)急辦發(fā)揮樞紐作用，協(xié)調(diào)若干個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議制度的危機(jī)管理的新體制初步確立。但在實(shí)際運(yùn)行中也存在一些問題。政府應(yīng)急管理行政體制存在的問題1.指揮部與同級(jí)的應(yīng)急辦之間的職責(zé)沒有劃清、關(guān)系沒有理順議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)同辦事機(jī)構(gòu)職責(zé)重疊，關(guān)系不順的問題在危機(jī)處置和常態(tài)工作中都有發(fā)生。以全國(guó)防控高致病性禽流感指揮部（以下簡(jiǎn)稱“防控指揮部”）和國(guó)務(wù)院辦公廳應(yīng)急辦（國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦）為例：一是在危機(jī)處置過程中，按照中編辦的批復(fù)，國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦“協(xié)助國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處置特別重大突發(fā)公共事件，協(xié)調(diào)指導(dǎo)特別重大和重大突發(fā)公共事件的預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急演練、應(yīng)急處置、調(diào)查評(píng)估、信息發(fā)布、應(yīng)急保障和國(guó)際救援等工作?！笨梢妵?guó)務(wù)院應(yīng)急辦的職責(zé)是明確界定的，即：值守應(yīng)急，信息匯總和綜合協(xié)調(diào)。其處置權(quán)利有限定，須協(xié)助國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處置。而防控指揮部的主要任務(wù)有“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)全國(guó)高致病性禽流感的防治工作?！蔽C(jī)關(guān)頭履行著臨場(chǎng)指揮處置的職責(zé)。防控指揮部的總指揮是國(guó)務(wù)院副總理，防控指揮部等10個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)實(shí)際上也履行著“協(xié)助國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處置特別重大突發(fā)公共事件”的職責(zé)。二是在常態(tài)工作中，國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦的職責(zé)包括“負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和督促檢查各?。▍^(qū)、市）人民政府、國(guó)務(wù)院各部門應(yīng)急管理工作”。防控指揮部的任務(wù)也包括“對(duì)各地防治工作進(jìn)行指導(dǎo)、檢查和督促?！彪S著應(yīng)急辦在應(yīng)急管理中發(fā)揮的作用日益顯著，這種職責(zé)上的沖突可能會(huì)日漸顯露。2.議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議的權(quán)威性不足一是常態(tài)協(xié)調(diào)的權(quán)威性不足。在危機(jī)發(fā)生期間，各部門高度重視、積極配合議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的工作，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（特別是指揮部）的協(xié)調(diào)能力是強(qiáng)的。但是“指揮部”不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，只是在危機(jī)發(fā)生的時(shí)候才被啟動(dòng)，無(wú)法有效組織各部門開展危機(jī)前的預(yù)防、演練、儲(chǔ)備等工作。一些相關(guān)研究表明，在沒有嚴(yán)重災(zāi)情的平常年份，某自然災(zāi)害專項(xiàng)指揮部一年只開一兩次會(huì)議，日常業(yè)務(wù)由設(shè)在某部委的辦公室負(fù)責(zé)。二是同級(jí)協(xié)調(diào)的權(quán)威性不足。現(xiàn)行的政府應(yīng)急體制有在指揮部之外再組建部際聯(lián)席會(huì)議制度的情況。例如，國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部和國(guó)務(wù)院防震減災(zāi)工作聯(lián)席會(huì)議制度（都設(shè)在地震局）并存，聯(lián)席會(huì)議及其辦公室的組成人員與指揮部及其辦公室組成人員相同。兩塊牌子，各有用處。即便如此，由一個(gè)部門出面協(xié)調(diào)同級(jí)別的其他部門還是有很大難度。有些部門，例如發(fā)改委，出現(xiàn)在每一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中；財(cái)政部、公安部、衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部也出現(xiàn)在絕大部分議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中。同級(jí)部門協(xié)調(diào)這些政府強(qiáng)勢(shì)部門存在相當(dāng)難度。即使副總理?yè)?dān)任專項(xiàng)應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，協(xié)調(diào)該副總理分管之外的部門也有難度?，F(xiàn)有應(yīng)急機(jī)構(gòu)主要是針對(duì)某一領(lǐng)域的突發(fā)事件設(shè)立的，機(jī)構(gòu)之間溝通相對(duì)不足，預(yù)警信息發(fā)布后難以形成統(tǒng)一應(yīng)對(duì)合力。3.一些領(lǐng)導(dǎo)小組和委員會(huì)與應(yīng)急管理關(guān)聯(lián)度低，部際聯(lián)席會(huì)議的職責(zé)區(qū)別較大有一些領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會(huì)承擔(dān)的是政府常態(tài)工作。例如國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院防治艾滋病工作委員會(huì)、國(guó)務(wù)院血吸蟲病防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組。絕大部分部際聯(lián)席會(huì)議的任務(wù)是政府常態(tài)工作的一部分。例如煤礦整頓關(guān)閉工作部際聯(lián)席會(huì)議的工作職責(zé)是“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下研究煤礦關(guān)閉整頓的政策措施；制訂工作計(jì)劃和階段性任務(wù)并組織落實(shí)；協(xié)調(diào)煤礦整頓關(guān)閉工作中的重大事項(xiàng)；組織開展聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)；研究煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)本兼治的措施；協(xié)調(diào)解決有關(guān)問題?！卑凑諊?guó)務(wù)院的批復(fù)，聯(lián)席會(huì)議由牽頭部門召集，不刻制印章，也不正式行文。其工作規(guī)則是定期（大多為每年或者每半年一次，個(gè)別為每季度）或者不定期召開會(huì)議，討論和協(xié)調(diào)解決指定的有關(guān)問題。以會(huì)議紀(jì)要形式記錄議定事項(xiàng)，經(jīng)與會(huì)單位同意后印發(fā)有關(guān)方面并抄報(bào)國(guó)務(wù)院。各成員單位按照部門職能分別落實(shí)。對(duì)難以協(xié)調(diào)一致的問題，由牽頭部門報(bào)上級(jí)決定。但個(gè)別部際聯(lián)席會(huì)議的職能卻類似于指揮部。例如境外中國(guó)公民的機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議。按照《中國(guó)公民出境旅游突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定：”在中國(guó)公民出境旅游重大和較大突發(fā)事件發(fā)生后，根據(jù)需要啟動(dòng)境外中國(guó)公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議，統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、指揮應(yīng)急處置工作?！鳖I(lǐng)導(dǎo)小組、委員會(huì)和部際聯(lián)席會(huì)議制度的分類不清、職能不統(tǒng)一，因此不能僅從機(jī)構(gòu)的名稱推斷其職能。政府應(yīng)急管理行政體制的范圍變得越來(lái)越大，邊界不清晰，增加應(yīng)急辦協(xié)調(diào)的難度，也容易使應(yīng)急辦與辦公廳等政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生工作矛盾和職能沖突。4.各地政府應(yīng)急辦機(jī)構(gòu)設(shè)置不一，職責(zé)規(guī)定不同，影響協(xié)調(diào)、樞紐職能的發(fā)揮從目前現(xiàn)狀來(lái)看在30個(gè)省（區(qū)、市）級(jí)應(yīng)急辦中，有正廳級(jí)機(jī)構(gòu)7個(gè)，副廳級(jí)13個(gè)，正處級(jí)10個(gè)。在20個(gè)正、副廳級(jí)應(yīng)急辦中，13個(gè)應(yīng)急辦的負(fù)責(zé)人由省政府秘書長(zhǎng)、副秘書長(zhǎng)或辦公廳主任、副主任兼任，另外7個(gè)應(yīng)急辦主任為專職。10個(gè)正處級(jí)機(jī)構(gòu)的應(yīng)急辦主任全部為專職。除應(yīng)急辦的級(jí)別各不相同外，編制員額差距更大。多者45人，少的不到10人。各地應(yīng)急辦的編制、級(jí)別不同仍然是表面現(xiàn)象，更大的區(qū)別是在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能確定上。應(yīng)急辦的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分大致有如下三種情況：一是依托于政府日常工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。多數(shù)?。▍^(qū)、市）政府應(yīng)急辦的機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置與國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦基本保持一致：應(yīng)急辦設(shè)在辦公廳內(nèi)；在應(yīng)急辦（或辦設(shè)處室）上加掛值班室的牌子；應(yīng)急辦承擔(dān)應(yīng)急管理的日常工作和總值班工作，“履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用?！庇械淖屨k公廳加掛應(yīng)急辦牌子，應(yīng)急管理工作仍由廳內(nèi)相關(guān)處室承擔(dān)。有的應(yīng)急辦承擔(dān)了與應(yīng)急相關(guān)而且力所能及的其他職能。承擔(dān)這些日常職責(zé)有利于接近政府領(lǐng)導(dǎo)同志工作，掌握信息，占有應(yīng)急資源，強(qiáng)化應(yīng)急辦的協(xié)調(diào)能力。二是應(yīng)急辦的職責(zé)與日常業(yè)務(wù)脫離