對武陵山少數(shù)民族地區(qū)現(xiàn)狀的調(diào)研報(bào)告

武陵山少數(shù)民族地區(qū)現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告湖北省民族宗教事務(wù)委員會中南民族大學(xué)湖南省民族事務(wù)委員會貴州省民族事務(wù)委員會重慶市民族宗教事務(wù)委員會二○○九年十二月調(diào)研組主要成員顧問：趙仁秀湖南省民族事務(wù)委員會副主任徐飛貴州省民族事務(wù)委員會副主任向遠(yuǎn)道重慶市民族宗教事務(wù)委員會副主任組長：胡祥華湖北省民族宗教事務(wù)委員會副主任張躍平中南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長教授博導(dǎo)成員：胡令明湖南省民族事務(wù)委員會副巡視員黃平中南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院黨委書記唐啟明湖北省民族宗教事務(wù)委員會經(jīng)濟(jì)處處長曹承民湖南省民族事務(wù)委員會經(jīng)濟(jì)處處長孔剛重慶市民族宗教事務(wù)委員會經(jīng)濟(jì)處處長余文生湖北省民族宗教事務(wù)委員會經(jīng)濟(jì)處副處長李明高湖南省民族事務(wù)委員會經(jīng)濟(jì)處副處長吳繼堂貴州省民族事務(wù)委員會經(jīng)建處副處長張英中南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長教授碩導(dǎo)沈道權(quán)中南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長教授碩導(dǎo)陳祖海中南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授碩導(dǎo)梁世夫中南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授碩導(dǎo)柏振忠中南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授碩導(dǎo)成艾華中南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授碩導(dǎo)朱乾宇中南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授碩導(dǎo)陳全功中南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授碩導(dǎo)喬維全中南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授碩導(dǎo)曹考中南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師李先玲中南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師統(tǒng)稿：張躍平柏振忠目錄一、前言二、武陵山少數(shù)民族地區(qū)的貧困狀況（一）貧困面廣（二）貧困程度深（三）脫貧能力弱三、武陵山少數(shù)民族地區(qū)貧困原因分析（一）自然條件惡劣（二）人口素質(zhì)低下（三）制度貧困突出四、加快武陵山少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的建議（一）制定促進(jìn)武陵山少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特殊支持政策（二）建設(shè)武陵山少數(shù)民族地區(qū)人口現(xiàn)代化作為扶貧開發(fā)突破的重點(diǎn)（三）大力加強(qiáng)武陵山少數(shù)民族地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（四）繁榮武陵山少數(shù)民族地區(qū)民族文化旅游產(chǎn)業(yè)（五）促進(jìn)武陵山少數(shù)民族地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展附1：武陵山少數(shù)民族地區(qū)地理范圍的界定附2：武陵山少數(shù)民族分布一、前言湖北、湖南、貴州、重慶三省一市邊境交匯之處，是我國土家族的最大聚居地，俗稱“武陵山少數(shù)民族地區(qū)”對武陵山少數(shù)民族地區(qū)地理范圍的界定，目前學(xué)術(shù)界存在著多種觀點(diǎn)，詳見附1。。該地區(qū)含蓋50余縣（市、區(qū)），土地總面積約為15萬平方公里，總?cè)丝诩s3000萬人，其中，土家族、苗族、侗族等30多個(gè)少數(shù)民族人口占地區(qū)總?cè)丝诘?8.9%對武陵山少數(shù)民族地區(qū)地理范圍的界定，目前學(xué)術(shù)界存在著多種觀點(diǎn)，詳見附1。武陵山少數(shù)民族分布具體狀況詳見附2。武陵山少數(shù)民族地區(qū)為喀斯特地貌，峰巒疊嶂，山高谷深，是全國重要的生態(tài)功能區(qū)和資源富集區(qū)。該地區(qū)具有豐富的生態(tài)資源、生物資源、礦產(chǎn)資源、能源資源、旅游資源和少數(shù)民族文化資源。近年來，在當(dāng)?shù)攸h委、政府的正確領(lǐng)導(dǎo)之下，武陵山少數(shù)民族地區(qū)人民群眾勵精圖治、務(wù)實(shí)奮進(jìn)，發(fā)展步伐明顯加快，經(jīng)濟(jì)總量大幅增長，基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，人民生活逐年改善，區(qū)域影響日益擴(kuò)大，正由過去的蠻夷之地、貧窮之鄉(xiāng)成長為中國極具發(fā)展?jié)摿Φ南Ｍ?。然而，由于受多方面因素的制約，武陵山少數(shù)民族地區(qū)長期處于貧困落后狀況，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一直處于低位運(yùn)行階段，與其他地區(qū)的差距正呈現(xiàn)越來越大的發(fā)展趨勢，是我國當(dāng)前重點(diǎn)扶持的18個(gè)集中連片貧困地區(qū)和扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場之一。為加快武陵山少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展步伐，促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗和共同繁榮發(fā)展的統(tǒng)一、穩(wěn)定、和諧局面的形成，根據(jù)國家民族事務(wù)委員會主要領(lǐng)導(dǎo)的指示，由湖北省民族事務(wù)委員會牽頭，聯(lián)合中南民族大學(xué)、湖南省民族事務(wù)委員會、貴州省民族事務(wù)委員會、重慶市民族事務(wù)委員會五家單位，并由中南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院負(fù)責(zé)具體調(diào)研工作，專程赴湘、鄂、渝、黔三省一市武陵山少數(shù)民族地區(qū)進(jìn)行了學(xué)習(xí)調(diào)研?，F(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：二、武陵山少數(shù)民族地區(qū)的貧困狀況（一）貧困面廣1．總體狀況近年來，尤其是實(shí)施新一輪扶貧攻堅(jiān)以來，武陵山少數(shù)民族地區(qū)黨委、政府不懈努力，各族人民以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，抓住機(jī)遇，加快發(fā)展，扶貧開發(fā)工作取得了新的成效。然而，由于受多方面因素的制約，武陵山少數(shù)民族地區(qū)的貧困狀況仍然不容樂觀。2008年，恩施州、湘西州、張家界市、懷化市、銅仁地區(qū)、黔江區(qū)人均GDP為8020元，僅相當(dāng)于全國平均水平（22856元）的35.09%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為9911元，相當(dāng)于全國平均水平（12973元）的76.40%；農(nóng)村居民人均純收入為2586元，相當(dāng)于全國平均水平（4761元）的54.32%（詳見表1）。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的界定，恩格爾系數(shù)在59%以上為貧困，50%-59%為溫飽，40%-50%為小康，30%-40%為富裕，低于30%為最富裕，2007年，恩施州、湘西州、張家界市、銅仁地區(qū)、黔江區(qū)農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)分別為51.9、48.3、51.9、49.2、51.5，由此可見，整個(gè)武陵山少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尚處于溫飽的邊緣。調(diào)研表明，武陵山少數(shù)民族地區(qū)的貧困人口多分布在自然條件惡劣地區(qū)，其中一少部分還處于赤貧狀態(tài)，是扶貧攻堅(jiān)的硬骨頭。2．分省來看湖北省恩施州絕對貧困人口居高不下，截至2008年底，該州農(nóng)村建檔立卡的貧困人口仍有136.76萬人（其中應(yīng)納入低保人口35萬人），占全州總?cè)丝诘?5.2%，占全州鄉(xiāng)村人口的39.9%。這些貧困人口大多集中在深山區(qū)、高寒區(qū)、地方病高發(fā)區(qū)。全州納入“整村推進(jìn)”范圍的重點(diǎn)貧困村1966個(gè)，占總數(shù)的67.8%；目前僅實(shí)施了826個(gè)，占總數(shù)的42%，還有1140個(gè)難度更大的貧困村尚待扶持，占總數(shù)的58%。根據(jù)湖南省民族事務(wù)委員會2006年貧困監(jiān)測，湖南省武陵山少數(shù)民族地區(qū)的其中17縣市區(qū)包括：湘西土家族苗族自治州的龍山縣、永順縣、保靖縣、花垣縣、鳳凰縣、古丈縣、瀘溪縣和吉首市，張家界市的永定區(qū)、桑植縣，懷化市的通道侗族自治縣、新晃侗族自治縣、芷江侗族自治縣、麻陽苗族自治縣、靖州苗族侗族自治縣，以及城步苗族自治縣、江華瑤族自治縣。包括：湘西土家族苗族自治州的龍山縣、永順縣、保靖縣、花垣縣、鳳凰縣、古丈縣、瀘溪縣和吉首市，張家界市的永定區(qū)、桑植縣，懷化市的通道侗族自治縣、新晃侗族自治縣、芷江侗族自治縣、麻陽苗族自治縣、靖州苗族侗族自治縣，以及城步苗族自治縣、江華瑤族自治縣。重慶市渝東南少數(shù)民族地區(qū)貧困面較廣。截止到2007年底，渝東南少數(shù)民族地區(qū)有貧困人口14.78萬人、低收入人口28.22萬人，分別占該地區(qū)總?cè)丝诘?.7％和8.9％。并且，渝東南少數(shù)民族地區(qū)三次產(chǎn)業(yè)的比例為25.0：38.7：36.3，而重慶市三次產(chǎn)業(yè)的比例為11.7：45.9：42.4，說明渝東南地區(qū)中農(nóng)業(yè)還是占了較大比重，工業(yè)化程度和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還比較落后。從農(nóng)村居民人均純收入來看，2007年，渝東南少數(shù)民族地區(qū)人均純收入為2665元，僅相當(dāng)于重慶市農(nóng)民人均純收入3509元的76％。貴州省銅仁地區(qū)有國家級貧困縣1個(gè)，即沿河土家族自治縣，省級貧困縣6個(gè)，即松桃、印江、思南、江口、石阡、德江。2008年，全區(qū)財(cái)政總收入23.11億元，地方財(cái)政收入10.98億元，農(nóng)民人均純收入2457元。其中，人均純收入1196元以下的貧困人口72.65萬人，貧困發(fā)生率為20.1%。（二）貧困程度深貧困是一種多維現(xiàn)象，根據(jù)不同的研究目的，可以用不同的方式定義貧困。本文對貧困的研究主要是收入研究。從2004年中國政府政策聲明中我們發(fā)現(xiàn)，中國政府正在改變緊盯經(jīng)濟(jì)增長率的做法，傾向于維持一個(gè)溫和的GDP增速，而把更多的關(guān)注投向提高貧困人口的收入和生活水平。1．用貧困發(fā)生率、貧困深度指數(shù)和貧困強(qiáng)度指數(shù)三個(gè)指標(biāo)定義貧困本文使用三個(gè)不同的貧困線和三個(gè)國際流行的貧困指標(biāo)：貧困發(fā)生率、貧困深度指數(shù)、貧困強(qiáng)度指數(shù)，以湖南省桑植縣為例，利用桑植縣2006～2008年3年10村的農(nóng)戶貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)，對武陵山少數(shù)民族地區(qū)的貧困狀況進(jìn)行描述和分析湖南省桑植縣是國家級貧困縣，湖南省桑植縣是國家級貧困縣，地處湖南省西北部，武陵山脈北麓，是賀龍?jiān)獛浌枢l(xiāng)，紅二方面軍長征出發(fā)地，在被調(diào)查的100戶農(nóng)村居民中，總?cè)丝跒?95人（2008年），其中，男性人口占51.39%，女性人口占48.61%。分析結(jié)果顯示（具體數(shù)據(jù)詳見表2），進(jìn)入扶貧開發(fā)新階段2001年，中國政府制定了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》，中國農(nóng)村扶貧開發(fā)進(jìn)入新階段。以來，桑植縣貧困發(fā)生率明顯下降，如果貧困線按年人均958元計(jì)，貧困發(fā)生率從2006年的23.93%下降到2007年的5.78%，進(jìn)一步下降到2008年的2.53%，三年時(shí)間下降了89.43%；同樣，貧困線按年人均1067元或1196元計(jì)，貧困發(fā)生率下降也是十分明顯的。然而，總體上看，貧困深度指數(shù)、貧困強(qiáng)度指數(shù)三年間的下降比例并沒有貧困發(fā)生率下降那么明顯，甚至在一些年份還出現(xiàn)了反彈。貧困線按年人均958元計(jì)，貧困深度指數(shù)、貧困強(qiáng)度指數(shù)2006～2008年三年間分別下降47.13%、63.89%，分別低于貧困發(fā)生率下降的42.30個(gè)百分點(diǎn)、25.54個(gè)百分點(diǎn)；并且，貧困深度指數(shù)、貧困強(qiáng)度指數(shù)在2006～2007年間出現(xiàn)反彈，其中，貧困深度指數(shù)由2006年的0.0314提高到2007年的0.0531，提高了69.11%，貧困強(qiáng)度指數(shù)由2006年的0.0072提高到2007年的0.0137，提高了90.28%。這就說明進(jìn)入扶貧開發(fā)新階段以來，2001年，中國政府制定了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》，中國農(nóng)村扶貧開發(fā)進(jìn)入新階段。2．按農(nóng)戶人均純收入將農(nóng)戶分組來定義貧困按農(nóng)戶人均純收入將農(nóng)戶劃分為4個(gè)層次：人均純收入低于貧困線，人均純收入高于當(dāng)年貧困線0~500元，人均純收入高于當(dāng)年貧困線500~1000元，人均純收入高于當(dāng)年貧困線1000元以上。同樣以桑植縣為例來考查武陵山少數(shù)民族地區(qū)貧困程度（具體數(shù)據(jù)詳見表3、圖1）。從選取的湖南省桑植縣10村100戶農(nóng)村居民來看，貧困線以下的農(nóng)戶由2006年的21戶下降到2008年的4戶，下降了80.95%；貧困人口由2006年的95人下降到2008年的22人，下降了76.84%。不管是從貧困戶的下降還是從貧困人口的下降看，桑植縣的總體貧困率下降十分明顯。但是，從不同收入分組來看，人均純收入高于當(dāng)年貧困線0~500元，高于當(dāng)年貧困線500~1000元，高于當(dāng)年貧困線1000元以上三組的變化卻并不一致，其中，人均純收入高于當(dāng)年貧困線0~500元、1000元以上兩組人數(shù)略有上升，分別由2006年的38人、131人增加到2008年的68人、188人，增加了78.94%、43.51%，而人均純收入高于當(dāng)年貧困線500~1000元的人數(shù)出現(xiàn)了先明顯減少后略有增加的波浪型變化，由2006年的133人減少到2007年的105人，再略增加到2008年的117人，而總體上減少了16人，減少了12.03%。這就說明進(jìn)入扶貧開發(fā)新階段以來，桑植縣農(nóng)戶內(nèi)部收入差距并沒有得到緩解，反而有所加劇，貧困農(nóng)戶的貧困程度仍然較深。（三）脫貧能力弱1．經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低從上世紀(jì)80年代開始，武陵山少數(shù)民族地區(qū)扶貧開發(fā)已經(jīng)持續(xù)了近30年，但武陵山少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展仍然處于低水平狀況，不論是經(jīng)濟(jì)總量還是人均值與全國比，差距都很大。2008年，恩施州、湘西州、張家界市、懷化市、銅仁地區(qū)、黔江區(qū)共實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總值1438億元，人均GDP比全國平均水平低14836元；實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入152億元，人均財(cái)政收入848元，比全國平均水平低3823元；完成固定資產(chǎn)投資719億元，人均固定資產(chǎn)投資4010元，比全國平均水平低9113元；三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比恩施州為36：25：29，湘西州為19：42：41，張家界市為17：25：58，懷化市為22：37：41，銅仁地區(qū)為37：28：35，黔江區(qū)為15：48：37，而全國三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為11：49：40，與全國相比，武陵山少數(shù)民族地區(qū)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比存在著明顯的不合理性。2．基礎(chǔ)設(shè)施條件差國家和各省市加大對武陵山少數(shù)民族地區(qū)的投入，使武陵山少數(shù)民族地區(qū)的生產(chǎn)生活條件得到了很大改善，但是由于歷史欠帳過多，公共投入供給與投入需求之間嚴(yán)重不平衡，加之投入成本高，比較效益低，制約社會資本投入的增長，使得武陵山少數(shù)民族地區(qū)交通、水利、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施很難得到根本改善。以交通為例，湖南省武陵山少數(shù)民族地區(qū)與鄂渝黔三省市縣級及以上銜接公路中，路線未聯(lián)通、等級不配套或等級偏低（四級及以下），形成“斷頭”情況共20余條（詳見表4）。3．社會事業(yè)發(fā)展滯后近些年來，國家和省加大了對武陵山少數(shù)民族地區(qū)各方面的投入，使武陵山少數(shù)民族地區(qū)的社會事業(yè)取得長足發(fā)展，但是由于歷史欠帳過多和現(xiàn)實(shí)投入不足，直接制約了武陵山少數(shù)民族地區(qū)教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)的快速進(jìn)步。以貴州省松桃縣為例，在教育方面，目前全縣少數(shù)民族偏遠(yuǎn)貧困村寨面臨諸多困難，具體表現(xiàn)為：一是基礎(chǔ)建設(shè)落后。123個(gè)貧困村中完小54所，初小和教學(xué)點(diǎn)38個(gè)，共92所（個(gè)）。92所村完?。ń虒W(xué)點(diǎn)）有2所無校舍，41所沒有廁所，急需改擴(kuò)建以適應(yīng)教學(xué)需求的有55所；二是教學(xué)設(shè)施不足。一類貧困村完小或教學(xué)點(diǎn)普遍缺少黑板、課桌凳等教學(xué)設(shè)施；三是師資力量薄弱。92所村完小或教學(xué)點(diǎn)有教師469人，其中公辦教師只有220人，代課教師有249人?，F(xiàn)有教師隊(duì)伍也還存在學(xué)歷不高，年齡偏大，綜合素質(zhì)偏低等不足；四是貧困學(xué)生、留守兒童比例大。12116名在校生中，有貧困學(xué)生8338人，占68.8%，有留守兒童學(xué)生6122人，占比例50.5%。教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)發(fā)展滯后導(dǎo)致武陵山少數(shù)民族地區(qū)的人口素質(zhì)低下，文盲率、半文盲率偏高。值得注意的是，從本次調(diào)查所接觸的廣大干部群眾來看，他們普遍反映出了強(qiáng)烈的脫貧愿望。整個(gè)調(diào)查組，分別走訪了湘鄂渝黔四省市10縣20村，與當(dāng)?shù)馗刹咳罕娮?0余次，所到之處，干部群眾都紛紛表示，這些貧困地區(qū)的人口基本上都具有一定的勞動能力，盼望政府進(jìn)一步加大扶持力度，幫助他們解決緊缺的生產(chǎn)資料、生產(chǎn)資金、勞動力技能等方面的現(xiàn)實(shí)問題，繼續(xù)實(shí)施開發(fā)式扶貧，幫助他們走上脫貧致富之路。而所接觸到的省、州、縣、鄉(xiāng)、村各級領(lǐng)導(dǎo)，也都對當(dāng)?shù)氐呢毨顩r倍感焦慮，認(rèn)為這些落后地區(qū)要想跟上全國小康的步伐，仍將面臨諸多難以克服的現(xiàn)實(shí)困難。三、武陵山少數(shù)民族地區(qū)貧困原因分析（一）自然條件惡劣武陵山少數(shù)民族地處山地、森林以及高濕度地區(qū)，分布于邊遠(yuǎn)山區(qū)和高寒山區(qū)，山高坡陡路險(xiǎn)，生產(chǎn)生活條件惡劣。1．生產(chǎn)條件差“八山半水半分田，一分道路和莊園”是武陵山少數(shù)民族地區(qū)自然地理特色的真實(shí)寫照。山地面積比例大，耕地面積比例小，人均耕地面積尤其是高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)面積少。并且，大多地處高寒山區(qū)和巖石山區(qū)，氣候復(fù)雜多變，日照時(shí)間短缺，農(nóng)田水利設(shè)施落后，自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，投入產(chǎn)出比例失衡。以湖南省張家界市桑植縣為例，該縣地處湖南省西北部，武陵山脈北麓，是賀龍?jiān)獛浌枢l(xiāng)，地貌為中山到低山型，山地面積占全縣總面積的90%，有大小山頭10426個(gè)，人均耕地面積0.72畝，而人均有效灌溉面積僅0.32畝。資料來源：桑植縣民族局，2009年7月。資料來源：桑植縣民族局，2009年7月。2．生活條件苦武陵山少數(shù)民族群眾生活條件艱苦。武陵山少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋壤撸r(nóng)村人口中又有相當(dāng)一部分人生活在交通不便、信息閉塞的邊遠(yuǎn)山區(qū)和高寒山區(qū)，仍然過著“養(yǎng)豬養(yǎng)羊?yàn)檫^年，養(yǎng)雞養(yǎng)鴨換油鹽”的原初生活，更有一部分群眾生活在“交通靠走，通訊靠吼，娛樂靠酒”的落后狀態(tài)。同時(shí)，武陵山少數(shù)民族地區(qū)地處高寒山區(qū)和高濕度地區(qū)，人畜飲水不安全，而農(nóng)村普遍未建立低保、醫(yī)保體系，即使個(gè)別縣市開展了相關(guān)工作，但標(biāo)準(zhǔn)低，覆蓋面窄，使得各種地方病不時(shí)發(fā)生，殘疾人群占比較高。加上冰凍、山洪、滑坡和旱災(zāi)等自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，而人們抵御災(zāi)害能力弱，導(dǎo)致武陵山少數(shù)民族地區(qū)因?yàn)?zāi)返貧的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。3．發(fā)展機(jī)會少武陵山少數(shù)民族群眾在社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的機(jī)會少。少數(shù)民族群眾，尤其是婦女，因?yàn)橹T多社會排斥，嚴(yán)重影響他們在社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的機(jī)會，處境尤為不利。距離學(xué)校較遠(yuǎn)、教育成本高以及與當(dāng)?shù)卣Z言和文化不相容等因素造成一些少數(shù)民族人口尤其是婦女文盲率高。這對當(dāng)?shù)厝嗣裉岣呱a(chǎn)技能、獲取就業(yè)機(jī)會和增加收入的能力產(chǎn)生了巨大負(fù)面影響。缺乏與外界的接觸以及語言溝通的障礙使得少數(shù)民族群眾獲取非農(nóng)就業(yè)機(jī)會、市場開發(fā)與投資方面的相關(guān)信息較少，因而很難從中受益。4．區(qū)位條件差武陵山少數(shù)民族地區(qū)各縣市遠(yuǎn)離城市中心，距本省和周邊省會城市一般都在500～600公里之間，目前仍有很多縣市處于“三無”（無鐵路、無國道、無高速公路）狀況；村莊離集鎮(zhèn)大多路途遙遠(yuǎn)，出村離鄉(xiāng)道路崎嶇險(xiǎn)陡。區(qū)位條件差嚴(yán)重制約這些地區(qū)與外界之間尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)之間的人員往來、物資交流和信息溝通，無形中增加了資源配置的成本，對武陵山少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展起到了天然屏障的作用。例如，武陵山少數(shù)民族地區(qū)人才回不來、引不進(jìn)、留不住、用不起，除收入水平因素外，在很大程度上也是因?yàn)檫@些地方自然條件差，地域偏僻，交通不便所致。（二）人才極度缺乏1．人才總量不足，結(jié)構(gòu)不合理武陵山少數(shù)民族地區(qū)人才總量明顯不足，高學(xué)歷復(fù)合型人才嚴(yán)重缺乏。據(jù)第五次人口普查，全國少數(shù)民族各類人才中，大專以上學(xué)歷的僅占35.3%，低于全國平均水平6.7個(gè)百分點(diǎn)；在少數(shù)民族專業(yè)技術(shù)人才和企業(yè)經(jīng)營管理人才中，初級職稱分別占73％和78%；全國第一、二、三產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員分布比例分別為64：17：19，少數(shù)民族從業(yè)人員分布比例為78：8：14。人才總量不足、復(fù)合型人才奇缺現(xiàn)象在武陵山少數(shù)民族地區(qū)表現(xiàn)得尤為嚴(yán)重。武陵山少數(shù)民族地區(qū)人才結(jié)構(gòu)不合理。其主要表現(xiàn)在：（1）學(xué)歷結(jié)構(gòu)不合理，文化層次偏低。2002年底專業(yè)技術(shù)人員的學(xué)歷結(jié)構(gòu)比，研究生：本科：?？疲簩？埔韵?，在湖北為1：46：172：281，在湖南湘西州為1：266：1019：775，專業(yè)技術(shù)人員中大學(xué)本科占比恩施州不足10%，湘西州略好一些，也不足15%，兩州高學(xué)歷人才嚴(yán)重不足；（2）人才的學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。在2002年底恩施州、湘西州、黔江區(qū)三地區(qū)專業(yè)技術(shù)人員中，中文、數(shù)學(xué)、物理、化學(xué)等基礎(chǔ)學(xué)科的較多，外語、工程技術(shù)、計(jì)算機(jī)及應(yīng)用、工民建、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等專業(yè)的較少，而環(huán)境科學(xué)、水土保持、旅游、天然林保護(hù)、生物工程等方面的人才基本上是空白。如湘西州鳳凰縣近年來旅游業(yè)發(fā)展迅速，而目前該縣沒有一個(gè)旅游專業(yè)畢業(yè)的大學(xué)生。恩施州正在大力發(fā)展反季節(jié)蔬菜和無公害蔬菜的種植，而該州學(xué)習(xí)蔬菜專業(yè)的本科生只有2人。（3）區(qū)域和行業(yè)分布極不均衡。文化、教育、衛(wèi)生行業(yè)人才相對較多，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、工程技術(shù)等面向國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)主戰(zhàn)場的人才嚴(yán)重缺乏。事業(yè)單位、全民所有制單位專業(yè)技術(shù)人員相對較多，企業(yè)及非公有制單位專業(yè)技術(shù)人員很少。例如，湘西州非公有制實(shí)體的人才只占人才總數(shù)的1.2%；黔江區(qū)非公有制經(jīng)濟(jì)單位的專業(yè)技術(shù)人員只占人才總數(shù)的4.4%。2．少數(shù)民族干部人才缺乏，扶貧能力有待提高（1）干部人才隊(duì)伍總量不足。從總體上看，據(jù)第五次人口普查，少數(shù)民族干部人才占全國干部人才的比例為7.4%，低于全國少數(shù)民族人口比例1個(gè)百分點(diǎn)。并且還出現(xiàn)了各民族干部的增長比例不平衡的現(xiàn)象，一些少數(shù)民族的教育發(fā)展程度較高，因而干部成長相對較快一些，所占比例較高；而另一些少數(shù)民族的教育發(fā)展程度相對較低，干部成長相對比較緩慢，出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔難的問題。（2）人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理。從學(xué)歷結(jié)構(gòu)看：少數(shù)民族干部中大專以上文化程度占比偏低，甚至還有一部分是初中以下文化程度。從專業(yè)結(jié)構(gòu)來看:少數(shù)民族干部在企業(yè)工作和從事經(jīng)濟(jì)、金融、法律等部門工作的人才比較少，而在文教、農(nóng)林醫(yī)、黨政管理部門的比較多。從分布來看：存在著黨政干部多，專業(yè)技術(shù)干部少，婦女干部少。從理論功底看：少數(shù)民族干部大多是在工作實(shí)踐中鍛煉成長起來的，有很多沒有系統(tǒng)地接受過基礎(chǔ)知識的學(xué)習(xí)和理論思維的訓(xùn)練，基礎(chǔ)不夠扎實(shí)，理論功底不強(qiáng)。（3）干部扶貧能力有待提高。地方各級政府在扶貧開發(fā)中起著關(guān)鍵作用。然而，武陵山少數(shù)民族地區(qū)干部的管理能力明顯不足。雖然植根于少數(shù)民族社區(qū)，并且對少數(shù)民族文化、歷史和社會情況了解透徹，武陵山少數(shù)民族地區(qū)干部中擁有技術(shù)特長、經(jīng)濟(jì)知識、金融管理知識、需求導(dǎo)向型規(guī)劃能力的少數(shù)民族干部極度缺乏。對參與式扶貧開發(fā)以及其他模式的扶貧開發(fā)，武陵山少數(shù)民族地區(qū)干部經(jīng)驗(yàn)明顯不足，把扶貧開發(fā)僅局限于修路、增加GDP的干部不在少數(shù)。相反，地方政府應(yīng)針對各地不同情況，因地制宜開展工作，保證所采取的扶貧舉措能夠滿足當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需求；應(yīng)將扶貧開發(fā)逐步轉(zhuǎn)入到形成扶貧自我造血能力，形成發(fā)展的有效機(jī)制。體制機(jī)制支持能夠保障少數(shù)民族在迅速變化的環(huán)境中從社會、文化財(cái)富中受益。3．少數(shù)民族群眾受教育程度低，積淀性貧困突出在武陵山少數(shù)民族地區(qū)，貧困使得教育難以普及，而教育不普及又造就了更深的貧困，形成了教育與貧困之間的惡性循環(huán)。同時(shí)，在這些地區(qū)，人口的快速增長與人力資本水平低下的現(xiàn)象共存，過剩的人口加大了資源和環(huán)境的壓力，抵消了經(jīng)濟(jì)增長的成果，而人力資本的不足又使得過剩的勞動力無法實(shí)現(xiàn)有效的轉(zhuǎn)移，雙重問題的作用加劇了武陵山少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村的貧困深度和廣度。（1）兒童在校率低。武陵山少數(shù)民族地區(qū)人口素質(zhì)低下的原因之一是兒童在校率低。數(shù)據(jù)顯示，盡管國家在2006年對農(nóng)村和部分試點(diǎn)城市貧困人口實(shí)行了義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”特殊政策，湖南省桑植縣、湖北省利川市本年度的小學(xué)學(xué)生在校率達(dá)到了100%的水平，高出全國0.8個(gè)百分點(diǎn)，但是，2006年兩縣（市）兒童在校率特別是初中學(xué)生的在校率明顯低于全國平均水平，尤其是桑植縣，2006年初中學(xué)生在校率只有66.7%，僅占全國平均水平的2/3稍強(qiáng)（詳見表5）。（2）勞動力文化程度低。數(shù)據(jù)顯示，2006年全國農(nóng)村勞動力的文化水平主要是初中程度，占比超過一半，而以湖南省桑植縣、永順縣為代表的武陵山少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村勞動力的文化水平主要是小學(xué)和初中程度，其中，小學(xué)程度接近總數(shù)的一半，分別達(dá)到44.9%、46.5%；大專及以上文化程度，桑植、永順兩縣明顯低于全國平均水平，特別是永順縣，從監(jiān)測的100戶農(nóng)村家庭來看，2006年度沒有一人具有大專及以上文化程度，勞動力文化水平之低下可見一斑（詳見圖2～圖4）。（3）思想觀念保守陳舊。大多數(shù)貧困經(jīng)濟(jì)學(xué)家贊同這樣的觀點(diǎn)，即貧困經(jīng)常是歷史積淀下來的產(chǎn)物。這里面包含了傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式，也包含了歷史形成的觀念和意識形態(tài)。在相當(dāng)程度上支配著貧困地區(qū)居民的生產(chǎn)和生活，并成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏。武陵山少數(shù)民族地區(qū)處于“老、少、邊、山、窮”地帶，人口的低素質(zhì)除表現(xiàn)為文化水平和生產(chǎn)技能普遍低外，還表現(xiàn)在勞動者的愚昧落后的傳統(tǒng)文化觀念、保守陳舊的習(xí)慣思維定勢和膽小怕事的落后社會偏見等。例如，在一些地方，有的安貧樂困、抱殘守拙，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識根深蒂固，競爭意識極度缺乏；有的畏懼困難、“等、靠、要”思想甚為嚴(yán)重，對新理念、新事物難以迅速接受；有的受交通的極其不便和家鄉(xiāng)情節(jié)思想的共同作用本想外出務(wù)工的村民仍停留在家中，甚至一些村民根本就沒有出去打工賺錢改善生活的念頭。這些落后的觀念，嚴(yán)重阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展，即使國家在這些落后地區(qū)投入了大量的人力、物力和財(cái)力，也仍難以取得預(yù)期的效果。這種積淀性貧困是扶貧工作中的一大難題。（三）制度貧困突出按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，有效率的制度能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，反之，無效的制度會成為生產(chǎn)了發(fā)展的阻礙。從制度角度對武陵山少數(shù)民族地區(qū)的貧困狀況進(jìn)行分析，制度安排上的不合理和不平衡是形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的重要因素。1．二元化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)使人生而有差距1986年國家確定貧困標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，絕對貧困線與全國農(nóng)民人均純收入之比為1：2(206／424元)，2006年擴(kuò)大到1：5(693／3587元)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)地區(qū)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛較深，再加上政治、經(jīng)濟(jì)體制改革和轉(zhuǎn)型滯后，使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維方式、領(lǐng)導(dǎo)方式和生產(chǎn)方式等非經(jīng)濟(jì)因素，作為一種超經(jīng)濟(jì)力量影響了村民的脫貧致富。在農(nóng)村，以產(chǎn)權(quán)制度、財(cái)政制度和土地制度等制度的存在，進(jìn)一步束縛了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。資源配置制度的不公平和不平等，在武陵山少數(shù)民族地區(qū)表現(xiàn)的尤為明顯，更加劇了當(dāng)?shù)刎毨Т迕竦呢毨С潭取?．市場化改革取向使資源向發(fā)達(dá)地區(qū)流動在個(gè)體發(fā)展資源上，存在著市場配置資源的現(xiàn)象。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)地區(qū)，最大的資本是土地資本和勞動力資本。在我國市場化的進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)成為低效勞動，而貧困地區(qū)的勞動力家庭負(fù)擔(dān)重且整體素質(zhì)偏差，無論在當(dāng)?shù)毓ぷ鬟€是轉(zhuǎn)移到較富裕地區(qū)，大多從事低酬勞、低效率、高耗時(shí)性勞動。由于當(dāng)?shù)氐慕逃?、培?xùn)、就業(yè)體系等建構(gòu)不健全，導(dǎo)致剩余勞動力無法得到有效配置。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)自由和市場機(jī)制最顯著的社會功能是導(dǎo)致“社會問題個(gè)人化”的社會環(huán)境。市場配置資源的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的主導(dǎo)作用和教育、培訓(xùn)、就業(yè)等配套保障機(jī)制的缺失狀態(tài)，是導(dǎo)致武陵山少數(shù)民族地區(qū)貧困的社會因素。3．科學(xué)性缺乏使管理機(jī)制和工作機(jī)制不暢制度設(shè)計(jì)失當(dāng)，政策導(dǎo)入乏力是武陵山少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村人口貧困的社會根源。其主要表現(xiàn)為農(nóng)村貧困地區(qū)不合理的政策和發(fā)展思路加劇的農(nóng)村貧困地區(qū)人口貧困化。少數(shù)民族農(nóng)村主要面臨著上級財(cái)政扶貧資金投入的規(guī)模偏小的問題，而且政府沒有有效地為分配扶貧資金而靈活的制定政策。資金跟著項(xiàng)目走造成了整村推進(jìn)扶貧目標(biāo)偏離，“資金跟著項(xiàng)目走，項(xiàng)目又由官方定”，這種扶貧資金的供給模式一方面不能滿足貧困農(nóng)戶多樣性、分散性及小規(guī)模性的生產(chǎn)需求，使他們得不到扶貧資金的扶持，其結(jié)果是大多數(shù)非貧困農(nóng)戶受益。同時(shí)，以扶持貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目為重點(diǎn)的項(xiàng)目安排，雖然也考慮到了項(xiàng)目的覆蓋度與受益范圍，能使更多的人口得到扶持，但對商品生產(chǎn)程度低，獲取經(jīng)濟(jì)收入機(jī)會缺乏的農(nóng)戶，這種扶持方式只便利了他們的生活，而不能增加他們的收入。在扶貧資金的確定和分配問題上，扶貧資金在總量上嚴(yán)重不足，地方扶貧策略效果不佳。貧困村要有效實(shí)現(xiàn)整村推進(jìn)，按國務(wù)院扶貧辦的測算，一般是需要投入資金為150萬至200萬，甚至更多。4．不健全體制使社會保障制度落后由于當(dāng)?shù)卣狈?qiáng)有力的財(cái)政政策資金的支撐，武陵山少數(shù)民族地區(qū)社會保障制度仍然存在保障層次偏低、投入結(jié)構(gòu)不合理、事權(quán)歸屬不明晰、管理運(yùn)行不科學(xué)、縣級財(cái)政不堪負(fù)重等亟待解決的突出問題。農(nóng)民最關(guān)注的養(yǎng)老保障在范圍、力度、效果等方面遠(yuǎn)均未達(dá)到理想效果。其主要表現(xiàn)：（1）村社會保障體系不健全，保障面窄。由于體系不健全，種類劃分過細(xì)。（2）管理體制分散，政出多門。農(nóng)村社會保障事業(yè)的管理以民政為主，主要有救災(zāi)救濟(jì)、安置、社會優(yōu)撫、養(yǎng)老保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)醫(yī)療保障。從表面上看，好像農(nóng)村社會保障工作多部門負(fù)責(zé)，易形成合力，共同解決問題。而實(shí)際上，各部門從本部門利益出發(fā)，看問題的角度不同，在實(shí)際工作中經(jīng)常發(fā)生決策及管理上的摩擦和矛盾。多部門管理還造成農(nóng)村社會保障苦樂不均，操作不規(guī)范，短期行為多。四、加快武陵山少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的建議（一）制定促進(jìn)武陵山少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特殊支持政策1．設(shè)立“武陵山少數(shù)民族脫貧致富實(shí)驗(yàn)區(qū)”，統(tǒng)籌規(guī)劃，探索跨行政區(qū)域發(fā)展的新路子武陵山少數(shù)民族地區(qū)作為跨省市交界的少數(shù)民族集聚區(qū)，有著良好的統(tǒng)籌發(fā)展基礎(chǔ)。一是自然條件上山同脈、水同源、民同俗、經(jīng)濟(jì)同質(zhì)，資源稟賦相似、發(fā)展水平相近、文化基礎(chǔ)連根；二是已有初步的實(shí)踐基礎(chǔ)，先后建立過湘鄂川黔邊區(qū)縣（市區(qū)）政府經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作會、渝鄂湘黔毗鄰地區(qū)民族工作協(xié)作會等統(tǒng)籌機(jī)制，2009年1月國務(wù)院明確提出成立“武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”戰(zhàn)略構(gòu)想。建立“武陵山少數(shù)民族脫貧致富實(shí)驗(yàn)區(qū)”（以下簡稱實(shí)驗(yàn)區(qū)），是要探索跨省市的、大區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式和發(fā)展道路，探索連片集中貧困區(qū)脫貧致富的新路子，要以“脫貧致富”作為衡量發(fā)展的目標(biāo)。實(shí)驗(yàn)區(qū)要弱化行政區(qū)域概念，把整個(gè)武陵山少數(shù)民族地區(qū)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)圈統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)行動，包括區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路、產(chǎn)業(yè)布局、重大項(xiàng)目布點(diǎn)、市場構(gòu)建、資金安排、扶貧戰(zhàn)略等內(nèi)容，構(gòu)建成一個(gè)大區(qū)域、大扶貧、大發(fā)展的格局。設(shè)立新的實(shí)驗(yàn)區(qū)，是要將目前的“武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”構(gòu)想上升到國家戰(zhàn)略和國家總體規(guī)劃層次，它要由國家成立專門的領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)（類似“西部開發(fā)辦公室”），牽頭負(fù)責(zé)研究編制武陵山少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，在管理體制、運(yùn)行機(jī)制上大膽創(chuàng)新，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)作和功能互補(bǔ)，為國家制定相關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展政策提供科學(xué)依據(jù)。2．出臺一系列特殊優(yōu)惠性的扶持政策，有針對性地解決武陵山少數(shù)民族地區(qū)的貧困問題按照新時(shí)期我國農(nóng)村貧困的特點(diǎn)，以及少數(shù)民族貧困日趨集中和嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)情況，中央政府要在原有的普惠性扶持政策基礎(chǔ)上，對類似武陵山少數(shù)民族貧困集中區(qū)實(shí)施更加有針對性的、特殊優(yōu)惠性的扶持政策。（1）轉(zhuǎn)移支付政策。一是在原基數(shù)上增加少數(shù)民族發(fā)展資金額度。由于物價(jià)水平上漲和少數(shù)民族民眾貧困程度加深，促進(jìn)少數(shù)民族發(fā)展的資金漸顯不足，因此，建議每年按照上年物價(jià)上漲幅度增加少數(shù)民族發(fā)展資金，直接有效地促進(jìn)武陵山少數(shù)民族群眾脫貧致富。二是增設(shè)新的脫貧致富專項(xiàng)資金，主要用于貧困農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)資補(bǔ)助，以及勞動力技能培訓(xùn)，以提高少數(shù)民族家庭的自我發(fā)展能力。三是增加中央稅收留成部分，武陵山少數(shù)民族地區(qū)內(nèi)的企業(yè)營業(yè)稅、個(gè)人所得稅可以由地方參與分享；加大礦產(chǎn)、水電、油氣等資源的央地分享比例，可按一定比例提取并設(shè)立“武陵山少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金”，確保該區(qū)域生態(tài)保護(hù)和建設(shè)資金。四是取消武陵山少數(shù)民族地區(qū)項(xiàng)目建設(shè)配套資金。近年來，國家和相關(guān)省市對武陵山少數(shù)民族地區(qū)的項(xiàng)目支持，都要求地方財(cái)政配套一定比例資金。考慮到本地區(qū)絕大多數(shù)現(xiàn)實(shí)均為國家扶貧重點(diǎn)縣，地方財(cái)政十分拮據(jù)，難以落實(shí)項(xiàng)目配套資金，導(dǎo)致很多扶持項(xiàng)目功效減弱。因此，建議中央對武陵山少數(shù)民族地區(qū)安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、各省市對自治縣安排基建項(xiàng)目時(shí)，均免除地方財(cái)政配套資金，是武陵山少數(shù)民族地區(qū)能輕裝上馬，加快發(fā)展。（2）金融支持政策。一是鼓勵和支持國家政策性銀行對武陵山少數(shù)民族地區(qū)進(jìn)行專項(xiàng)建設(shè)和發(fā)展貸款，其額度和利息均按照最優(yōu)惠政策執(zhí)行。二是放寬中小金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻，加大發(fā)展農(nóng)村村鎮(zhèn)銀行和小額信貸的力度，允許多樣化資金進(jìn)入農(nóng)村金融體系。三是允許設(shè)立區(qū)域性的“中小企業(yè)直接融資促進(jìn)機(jī)構(gòu)”，幫助武陵山少數(shù)民族地區(qū)中小企業(yè)上市融資；允許發(fā)行一定量的地區(qū)性政府債券，為武陵山少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展籌集資金。四是擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的范圍，放寬農(nóng)村貧困家庭參保條件，減少農(nóng)戶因?yàn)?zāi)因害因市場導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。（3）特殊扶貧政策。一是要在新的國家扶貧戰(zhàn)略中體現(xiàn)類似武陵山少數(shù)民族集中貧困區(qū)的利益，扶貧的重心要放在少數(shù)民族貧困連片集中區(qū)，扶貧項(xiàng)目和扶貧資金要重點(diǎn)投放在這些區(qū)域。建議中央和省市投放在武陵山少數(shù)民族集中貧困區(qū)的比例不低于當(dāng)年扶貧資金投入總額的200%。二是要構(gòu)建一個(gè)大扶貧格局。建議中央在“武陵山少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)”內(nèi)整合扶貧辦在內(nèi)的政府各部門，將來自各渠道、各部門的扶貧項(xiàng)目及資金整合到一個(gè)統(tǒng)一部門，減少政出多門、資金條塊分割的局面。三是調(diào)整武陵山少數(shù)民族地區(qū)“整村推進(jìn)”任務(wù)的額度和完成時(shí)間，提高扶助額度到每村300萬元，并將扶助資金捆綁在一起，整塊地用于脫貧致富。以湖北省為例，列入“整村推進(jìn)”的項(xiàng)目村全省共計(jì)1900多個(gè)，目前已完成800個(gè)，而余下的1100個(gè)項(xiàng)目村主要集中在武陵山少數(shù)民族地區(qū)，在5年時(shí)間內(nèi)分批進(jìn)行，共需投入約33億元。四是實(shí)施社會保障政策。主要加大武陵山少數(shù)民族貧困集中區(qū)內(nèi)農(nóng)戶的醫(yī)療保障制度改革，增加醫(yī)療報(bào)銷比例和補(bǔ)貼額度。以上促進(jìn)武陵山少數(shù)民族地區(qū)少數(shù)民族群眾脫貧致富的特殊優(yōu)惠性政策，是基于該地區(qū)貧困狀況和地區(qū)發(fā)展重要性而言的，建議中央政府在該區(qū)域設(shè)立“政策執(zhí)行落實(shí)監(jiān)測點(diǎn)”，由各省市民委系統(tǒng)出面，建立起一個(gè)合作協(xié)調(diào)機(jī)制，全面評估和監(jiān)測政策效果，有效地推進(jìn)武陵山少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展。3．綜合考慮，因地制宜，分類實(shí)施扶持武陵山少數(shù)民族地區(qū)的特殊優(yōu)惠性政策確定扶貧政策要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，因地制宜，分類實(shí)施，建議制定適合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的有區(qū)別的、特殊優(yōu)惠的扶持政策。優(yōu)先將特困少數(shù)民族地區(qū)的貧困村全部納入整村推進(jìn)的扶貧開發(fā)規(guī)劃，要堅(jiān)持開發(fā)式扶貧，在政策和資金上加大支持力度，重點(diǎn)改善水、電、路、通訊及住房等生產(chǎn)生活條件，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧；而對那些缺乏基本生存條件的貧困人口，要實(shí)行生態(tài)移民和易地搬遷扶貧，確保移得出、穩(wěn)得住、能致富；對因病因殘、生態(tài)移民等特困群眾，要逐步探索建立最低生活保障制度；對貧困農(nóng)牧民，要加強(qiáng)技能培訓(xùn)，拓寬農(nóng)牧民參與公共工程建設(shè)、進(jìn)城務(wù)工等的就業(yè)渠道，增加收入。（二）建設(shè)武陵山少數(shù)民族地區(qū)人口現(xiàn)代化作為扶貧開發(fā)突破的重點(diǎn)要實(shí)現(xiàn)武陵山少數(shù)民族地區(qū)脫貧致富，與其說是自然條件惡劣、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差所帶來的難題，不如說是勞動力素質(zhì)難以適應(yīng)改革和發(fā)展需要所伴隨的困難。少數(shù)民族人口素質(zhì)水平和結(jié)構(gòu)、人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)等與民族地區(qū)現(xiàn)代化的發(fā)展需要還有相當(dāng)?shù)牟罹?。就本質(zhì)而言，當(dāng)前該地區(qū)人口素質(zhì)“仍然是一種與農(nóng)業(yè)文明相適應(yīng)的素質(zhì)，尚未實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)代化相適應(yīng)的素質(zhì)飛躍”。在現(xiàn)代化的有序發(fā)展中，少數(shù)民族人口的現(xiàn)代化與民族地區(qū)現(xiàn)代化是一個(gè)雙向構(gòu)建的過程，理論和現(xiàn)實(shí)表明，少數(shù)民族人口的現(xiàn)代化才是民族地區(qū)現(xiàn)代化的出發(fā)點(diǎn)和最終目的。1．解放思想觀念，強(qiáng)化能力建設(shè)，促進(jìn)武陵山少數(shù)民族地區(qū)人口現(xiàn)代化進(jìn)程解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，對于提高武陵山少數(shù)民族地區(qū)人口素質(zhì)至關(guān)重要。國家應(yīng)花大力氣采取行之有效的措施，設(shè)法革除潛藏在少數(shù)民族群眾頭腦中的陳舊思想觀念和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的錯誤行為方式。正如江澤民所講的:“民族地區(qū)的廣大干部和群眾要抓住機(jī)遇，發(fā)揚(yáng)自力更生，艱苦奮斗的精神。努力創(chuàng)造改革和建設(shè)的新業(yè)績?！痹谏鷼獠闹\求現(xiàn)代化的發(fā)展浪潮之中，無論是主動地還是被動的，各少數(shù)民族無一例外地被推進(jìn)發(fā)展的快車道之中。武陵山少數(shù)民族樹立信心，抓住機(jī)遇，明確目標(biāo)?？焖傩旭偟默F(xiàn)代化列車中各少數(shù)民族“一個(gè)都不能少”，也“一個(gè)都不會少”。在《21世紀(jì)議程》（聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會）中，能力建設(shè)是一個(gè)十分重要的概念，幾乎所有方案領(lǐng)域的實(shí)施手段均包括能力建設(shè)。針對不同的領(lǐng)域或?qū)ο螅芰ㄔO(shè)的內(nèi)容和重點(diǎn)各不相同，但總的來講，能力建設(shè)涉及一個(gè)國家或地區(qū)的人力、科學(xué)技術(shù)、組織、體制和資源等方面的能力，基本目標(biāo)是提高一國（地區(qū)）評估、甄別、選擇、消化及應(yīng)用等方面的能力。一個(gè)國家（地區(qū)），可以從國外引進(jìn)現(xiàn)代化的科學(xué)技術(shù)、管理思想和管理方法，也可以引進(jìn)國外先進(jìn)的政治和行政制度，但決不能，也不可能把現(xiàn)代化國家國民的意識、精神、思想和行為等全盤移植到本國、本地區(qū)、國民的身上。因此，以人力資源開發(fā)和能力建設(shè)為核心，推動武陵山少數(shù)民族地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展，繼而促進(jìn)武陵山少數(shù)民族人口現(xiàn)代化進(jìn)程，通過人口現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)武陵山少數(shù)民族地區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)、社會、資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。2．發(fā)展職業(yè)教育，加強(qiáng)技能培訓(xùn)，建立健全結(jié)構(gòu)合理的教育支持體系教育是塑造現(xiàn)代化人的重要途徑，在決定一個(gè)人的現(xiàn)代性水平方面，教育是關(guān)鍵因素?，F(xiàn)代教育不僅在培養(yǎng)和塑造現(xiàn)代人的文化素質(zhì)、行為方式、人生態(tài)度方面起著重要的社會性規(guī)范作用，而且在很大程度上激活了人的自我意識，提高了現(xiàn)代人的需求水平與自我教育能力，使現(xiàn)代人在終身化與開放化的教育氛圍中不斷的完善與發(fā)展了自我。因此，必須把民族教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，以提高武陵山少數(shù)民族整體素質(zhì)為根本目的。（1）大力發(fā)展面向農(nóng)村群眾的職業(yè)教育。支持各類職業(yè)技術(shù)院校擴(kuò)大在武陵山少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村的招生規(guī)模，鼓勵農(nóng)村初、高中畢業(yè)生接受正規(guī)職業(yè)技術(shù)教育。通過設(shè)立助學(xué)金、發(fā)放助學(xué)貸款等方式，幫助家庭困難學(xué)生完成學(xué)業(yè)。加強(qiáng)武陵山少數(shù)民族地區(qū)縣級職業(yè)教育中心建設(shè)，有條件的普通中學(xué)可開設(shè)職業(yè)教育課程。加強(qiáng)武陵山少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村職業(yè)教育師資、教材和實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)。（2）把中南民族大學(xué)打造成民族干部培訓(xùn)基地。中南民族大學(xué)是一所直屬國家民族事務(wù)委員會的綜合性普通高等院校，地處中部重鎮(zhèn)——武漢；擁有一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、素質(zhì)優(yōu)良的師資隊(duì)伍，在堅(jiān)持“面向少數(shù)民族和少數(shù)民族地區(qū)，為少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展服務(wù)”的宗旨下，50多年來已累計(jì)培養(yǎng)60000余名各類民族干部和專業(yè)技術(shù)人才，為推動各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。堅(jiān)持能力培訓(xùn)原則，設(shè)在中南民族大學(xué)的干部培訓(xùn)主要是面向武陵山少數(shù)民族地區(qū)的州（市）級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村從事民族工作的領(lǐng)導(dǎo)，尤其是婦女干部和年輕干部進(jìn)行扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)能力培訓(xùn)。干部培訓(xùn)旨在更新觀念，提高政策制定和執(zhí)行水平，加強(qiáng)管理和協(xié)調(diào)能力，有效領(lǐng)導(dǎo)與支持基于需求的減貧工作。其目標(biāo)是提高整體管理結(jié)構(gòu)和機(jī)制，以支持和實(shí)現(xiàn)基于需求的，提高反應(yīng)和協(xié)調(diào)效率，營造一個(gè)能夠有效應(yīng)對變化的新的領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境。培訓(xùn)將緊緊圍繞以提高武陵山少數(shù)民族地區(qū)干部素質(zhì)、加強(qiáng)武陵山少數(shù)民族地區(qū)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)為中心，采取定向、委托等培訓(xùn)方式，分期分班進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理、“三農(nóng)”發(fā)展、自然生態(tài)保護(hù)、文化旅游開發(fā)等方面的職業(yè)培訓(xùn)。領(lǐng)導(dǎo)能力培訓(xùn)包括訪問學(xué)習(xí)、考察和培訓(xùn)等內(nèi)容，主要面向來自武陵山少數(shù)民族地區(qū)湘鄂渝黔4省市、6州市區(qū)、55縣市區(qū)的和1000余鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部。結(jié)合現(xiàn)實(shí)需要，經(jīng)過一定時(shí)期的培訓(xùn)，不同級別干部均應(yīng)達(dá)到不同崗位所要求的相應(yīng)水平。其中，州級干部經(jīng)過培訓(xùn)應(yīng)達(dá)到博士研究生水平，縣級干部應(yīng)達(dá)到碩士研究生水平，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)達(dá)到本科水平。參加培訓(xùn)的少數(shù)民族干部由國家民族事務(wù)委員會、4省市民族事務(wù)委員會和項(xiàng)目合作單位共同提議，并報(bào)項(xiàng)目管理層批準(zhǔn)。參加培訓(xùn)的人員范圍包括：主管少數(shù)民族社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)的州級和縣級領(lǐng)導(dǎo)；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)；相關(guān)地方發(fā)展和改革委員會、民族事務(wù)委員會（局）、發(fā)改局、科技局、扶貧辦、財(cái)政局、衛(wèi)生局和旅游文化局等單位的官員。項(xiàng)目將采取特殊措施保證婦女參與培訓(xùn)活動。每一期培訓(xùn)結(jié)束時(shí)要進(jìn)行評估，并且要開展詳細(xì)的項(xiàng)目中期評估。建立一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)能力培訓(xùn)班“校友錄”，以便于今后提供反饋和對項(xiàng)目活動的支持。要求參與培訓(xùn)人員在培訓(xùn)結(jié)束后半年內(nèi)提供詳細(xì)的反饋，并在地方民委和項(xiàng)目合作單位支持下，通過研討會或座談會的形式在自治州級和縣級傳播經(jīng)驗(yàn)。（3）加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)。適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的需要，在武陵山少數(shù)民族地區(qū)大力開展農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)和引導(dǎo)性培訓(xùn)，提高農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)能力和外出適應(yīng)能力。擴(kuò)大農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)規(guī)模，提高培訓(xùn)質(zhì)量。繼續(xù)實(shí)施好農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)“陽光工程”。完善農(nóng)民工培訓(xùn)補(bǔ)貼辦法，對參加培訓(xùn)的農(nóng)民工給予適當(dāng)培訓(xùn)費(fèi)補(bǔ)貼。推廣“培訓(xùn)券”等直接補(bǔ)貼的做法。充分利用廣播電視和遠(yuǎn)程教育等現(xiàn)代手段，向農(nóng)民傳授外出就業(yè)基本知識。支持用人單位建立穩(wěn)定的勞務(wù)培訓(xùn)基地，發(fā)展訂單式培訓(xùn)。輸入地要提高農(nóng)民工崗位技能納入當(dāng)?shù)芈殬I(yè)培訓(xùn)計(jì)劃。要研究制定鼓勵農(nóng)民工參加職業(yè)技能鑒定、獲取國家職業(yè)資格證書的政策。建議群眾的培訓(xùn)由當(dāng)?shù)馗骷壝裎癄款^，對當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族進(jìn)行職業(yè)技能和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)。（三）大力加強(qiáng)武陵山少數(shù)民族地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)武陵山少數(shù)民族地區(qū)長期貧困的重要原因之一就是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。這里山連山，山銜山，修橋筑路的成本其他一些地區(qū)的幾倍甚至十幾倍。以在建的宜萬鐵路為例，其橋隧比接近70%，是當(dāng)今世界上的“三最鐵路”（施工難度最大，技術(shù)要求最高，建設(shè)成本最貴）。因此，在武陵山少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展交通，不能算短期成本帳，要算長期政治賬。建議國家在編制“十二五”社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，對武陵山少數(shù)民族地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予重點(diǎn)支持，抓好交通干線通道建設(shè)，盡快打通經(jīng)濟(jì)發(fā)展大動脈。1．構(gòu)建“兩縱兩橫”大通道“兩縱”指安（安康）張（張家界）常（常德）鐵路和安（安康）吉（吉首）高速公路。重點(diǎn)是爭取在“十二五”期間建設(shè)安（安康）張（張家界）常（常德）鐵路。安張常鐵路北起陜西安康，經(jīng)重慶城口、奉節(jié)、湖北恩施、宣恩、湖南桑植接焦柳線的張家界站至石長線的常德站。該線經(jīng)西康線可直達(dá)西安、延安、包頭、白云鄂博；向南經(jīng)焦柳線到達(dá)北海，又可經(jīng)石長線到長沙與京廣線相連，直達(dá)廣州。安吉高速公路為國家規(guī)劃的包頭至茂名高速公路的連接線，北接包茂線安康互通，北上直通內(nèi)蒙包頭，南連包茂線花垣互通，南下直達(dá)廣東茂名，建設(shè)該工程將形成一條南北大通道。“兩橫”指滬漢蓉鐵路快速通道和滬渝高速公路。國家規(guī)劃建設(shè)的滬漢蓉鐵路快速通道，包括在建的宜萬鐵路和即將開工建設(shè)的利（川）渝（重慶）鐵路。2．形成縣際間區(qū)域交通大網(wǎng)絡(luò)著手改造升級區(qū)域內(nèi)縣際間低等級公路，形成武陵山少數(shù)民族地區(qū)縣際間區(qū)域交通大網(wǎng)絡(luò)，使武陵山少數(shù)民族地區(qū)以交通為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到快速發(fā)展，變武陵山少數(shù)民族地區(qū)的咽喉之地為交通樞紐。（1）縣際間道路項(xiàng)目，主要指縣與縣之間的連接道路，縣域出口路和經(jīng)濟(jì)斷頭路。要充分利用國家和各省市的政策性投資，基本完成區(qū)域內(nèi)出口路、經(jīng)濟(jì)斷頭路的改造升級，實(shí)現(xiàn)縣與縣之間通一級公路，逐步構(gòu)建起區(qū)域性公路循環(huán)網(wǎng)絡(luò)。（2）鄉(xiāng)村公路項(xiàng)目，包括鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間的連接道路，農(nóng)村通村公路（水泥路）工程和通達(dá)工程。鄉(xiāng)村公路是公益性最強(qiáng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，屬于典型的公共物品，是農(nóng)民生產(chǎn)生活、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)。加快發(fā)展農(nóng)村公路，改善農(nóng)村交通狀況，代表了最廣大農(nóng)民群眾的根本利益，是在交通建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵺`“三個(gè)代表”重要思想的具體行動。鄉(xiāng)村兩級組織要將通村公路建設(shè)作為一項(xiàng)重要任務(wù)來抓，按照鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間通二級公路、村與村之間通水泥路的標(biāo)準(zhǔn)加快建設(shè)，由相關(guān)縣市領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)搞好技術(shù)培訓(xùn)和協(xié)調(diào)工作。對于通村公路的建設(shè)，一是要依靠國家和各省市的投資政策；二是要充分調(diào)動和發(fā)揮受益單位以及廣大群眾的積極性，形成合力；三是要合理確定其建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，不能盲目追求建設(shè)目標(biāo)而忽視其建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；四是要把建設(shè)質(zhì)量放在第一位，要建群眾放心路、滿意路、致富路，要建一條成一條，切實(shí)把好事辦好。（四）繁榮武陵山少數(shù)民族地區(qū)民族文化旅游產(chǎn)業(yè)加強(qiáng)民族文化資源的保護(hù)力度，正確處理民族文化的傳承保護(hù)與開發(fā)利用的關(guān)系，是確保武陵山少數(shù)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，解決現(xiàn)實(shí)民族問題的重大舉措。建議各級政府：一是將武陵山少數(shù)民族地區(qū)打造成“中國中南民族文化展示基地”、“中國最大的生態(tài)氧吧”；二是設(shè)立“少數(shù)民族文化發(fā)展基金”，確保少數(shù)民族文化發(fā)展資金增長比例應(yīng)與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速相匹配。1．總體思路（1）生態(tài)優(yōu)先。正確處理資源利用與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，構(gòu)建生態(tài)與產(chǎn)業(yè)雙贏格局，追求包括生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會三大效益在內(nèi)的綠色效益最大化，努力實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處、協(xié)調(diào)發(fā)展。尤其是在生態(tài)環(huán)境容量和資源承載能力范圍內(nèi)，建設(shè)生態(tài)友好和負(fù)責(zé)任的旅游業(yè)，把旅游開發(fā)對環(huán)境造成的負(fù)面效應(yīng)減到最低限度。生態(tài)質(zhì)量與其他方面（包括景觀質(zhì)量）發(fā)生沖突時(shí)，以生態(tài)質(zhì)量優(yōu)先。（2）文化引領(lǐng)。以先進(jìn)思想文化和優(yōu)秀民族文化引領(lǐng)和促進(jìn)建設(shè)與發(fā)展，充分挖掘文化深厚底蘊(yùn)，大力彰顯文化獨(dú)特個(gè)性，全面提升文化創(chuàng)新能力，高度自覺運(yùn)用文化的效能和力量，不斷給予經(jīng)濟(jì)以推動、精神以鼓舞、生活以欣悅、社會以和諧，積極探索將文化資源轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，將精神力量釋放為發(fā)展能量，使文化成為武陵山少數(shù)民族地區(qū)涌動活力與魅力、迸發(fā)張力與動力的不竭源泉。（3）旅游惠民。以人為本，惠及民生，是發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。有針對性開發(fā)旅游富民惠民項(xiàng)目，培植增收致富產(chǎn)業(yè)，建設(shè)宜居、宜業(yè)、宜觀、宜游、宜閑城鄉(xiāng)。切實(shí)保證各族人民群眾對旅游發(fā)展的公平參與權(quán)，設(shè)計(jì)合理分配機(jī)制，擴(kuò)大旅游就業(yè)容量，讓當(dāng)?shù)鼐用穹窒砺糜伟l(fā)展的成果，使旅游利益相關(guān)者的關(guān)系更加和諧。2．發(fā)展戰(zhàn)略（1）開展旅游合作，共建旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展圈。通過多渠道多層面的合作，實(shí)現(xiàn)武陵山少數(shù)民族地區(qū)旅游經(jīng)濟(jì)一體化，以帶動整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長極的形成。一是旅游黃金線路共建。以城市為核心，以交通干線為紐帶，以各個(gè)旅游景點(diǎn)為目的地組建旅游黃金線路，形成張家界、古丈、吉首、鳳凰、懷化、恩施、黔江為核心的分別向四周呈放射狀展開的6個(gè)旅游黃金線路樞紐，建設(shè)銅仁、黔江、恩施等地、州、市、區(qū)圍繞“張家界—猛洞河一鳳凰—張家界—猛洞河—德夯—邊城茶峒—黔江小南海”“張家界一里耶、烏龍風(fēng)景區(qū)一恩施清江一巴東三峽”的旅游黃金走廊。二是旅游經(jīng)濟(jì)圈共建。以主要風(fēng)景點(diǎn)為基礎(chǔ)，以吉首、張家界、懷化、恩施、銅仁、黔江等中心城市為支撐點(diǎn)，組建旅游經(jīng)濟(jì)圈，構(gòu)建起多渠道、多層面的旅游大市場，形成武陵山少數(shù)民族地區(qū)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的脊梁。三是建立武陵山少數(shù)民族地區(qū)旅游中心和區(qū)域“增長極”。從當(dāng)前旅游業(yè)發(fā)展的狀況、旅游景區(qū)景點(diǎn)知名度和旅游業(yè)發(fā)展規(guī)模來看，張家界應(yīng)作為本區(qū)域旅游中心城市和區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展的首要“增長極”。（2）實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償，加大天然林保護(hù)投入。武陵山少數(shù)民族地區(qū)是我國重要的生態(tài)功能區(qū)，恩施州，湘西州、銅仁地區(qū)森林覆蓋率分別達(dá)到67%、62%、44.47%，而湖北省、湖南省、貴州省森林覆蓋率為26.77%、40.63%、23.83%、全國平均森林覆蓋率為18.21%。武陵山山區(qū)應(yīng)注重區(qū)域多功能性開發(fā)，主要圍繞生態(tài)功能和文化功能做大文章。在主體功能區(qū)的構(gòu)架下，武陵山少數(shù)民族地區(qū)承擔(dān)了更多的生態(tài)和環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，其他區(qū)域則從中受益。按照環(huán)境公平的原則，各區(qū)域均有享受充分的發(fā)展經(jīng)濟(jì)和各種區(qū)域開發(fā)活動的權(quán)利，同時(shí)也均應(yīng)承擔(dān)保護(hù)生態(tài)和環(huán)境的義務(wù)。相對于全國而言，武陵山少數(shù)民族地區(qū)更多的是承擔(dān)生態(tài)保護(hù)功能，與生態(tài)保護(hù)功能相矛盾的經(jīng)濟(jì)活動將會受到限制。為此，按照區(qū)域分工的原則，必須對武陵山少數(shù)民族地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。在繼續(xù)鞏固退耕還林和天然林保護(hù)的基礎(chǔ)上，建議以“項(xiàng)目支持”的形式加大后續(xù)產(chǎn)業(yè)的支持，以使退耕還林“退得下、穩(wěn)得住、不反彈”，加大天然林保護(hù)的投入。3．成功實(shí)踐當(dāng)前，各級政府均認(rèn)識到了文化產(chǎn)業(yè)在推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面的重要作用，紛紛加大投入，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。以湖北省為例，目前正在積極探索“鄂西生態(tài)文化旅游圈”建設(shè)，制定了《鄂西生態(tài)文化旅游圈發(fā)展總體規(guī)劃（2009-2020）》。其總體思路是：將內(nèi)生增長方式建立在圈域生態(tài)、文化資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的基礎(chǔ)上，通過體制機(jī)制創(chuàng)新，整合生態(tài)、文化和其他產(chǎn)業(yè)資源，借助于旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，發(fā)揮特色資源的綜合效益，實(shí)踐內(nèi)生增長方式的全新內(nèi)涵，創(chuàng)新管理體制、經(jīng)營機(jī)制和投融資體制，形成支持內(nèi)生增長方式的原動力；通過建立健全激勵機(jī)制形成合作和利益機(jī)制，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)整和完善鄂西圈的經(jīng)濟(jì)空間布局，打造“生態(tài)文化旅游資源-產(chǎn)品-產(chǎn)業(yè)-營銷-消費(fèi)-效益”的鄂西圈經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式。同時(shí)，借助于鄂西圈周邊省市資源，形成新的發(fā)展機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)與武漢城市圈呼應(yīng)互動的區(qū)域發(fā)展新格局。（五）促進(jìn)武陵山少數(shù)民族地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展1．圍繞煙、茶、果、菜、藥產(chǎn)品優(yōu)勢發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)煙、茶、果是武陵山少數(shù)民族地區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)成為農(nóng)民增收致富的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以薇菜、香菇和反季節(jié)蔬菜為主的綠色食品加工業(yè)正蓬勃發(fā)展。另有野生藥材近千種，發(fā)展生物醫(yī)藥和化工潛力巨大。（1）生態(tài)茶產(chǎn)業(yè)。武陵山少數(shù)民族地區(qū)屬于云貴高原的東部區(qū)域，是中亞熱帶常綠闊葉、落葉闊葉和針葉混交林區(qū)，是茶樹適宜的生態(tài)區(qū)，亦為茶樹分布的南北過渡地帶。武陵山茶區(qū)海拔高度不同，氣候差異明顯，為典型的山地氣候。冬無嚴(yán)寒，夏無酷暑，云多霧大，日照較少，雨量充沛，空氣潮濕，氣候很適宜產(chǎn)好茶。武陵山少數(shù)民族地區(qū)產(chǎn)好茶，獨(dú)特的地質(zhì)地貌是基礎(chǔ)。磷、鋅、硒等元素和土壤富含有機(jī)質(zhì)對茶葉品質(zhì)的形成有著重要作用，武陵山地區(qū)就是富硒茶主要產(chǎn)地。地貌的多樣性，為茶葉品種的多樣性創(chuàng)造了條件。武陵山少數(shù)民族地區(qū)的海拔高度對茶葉品質(zhì)尤其是香氣形成更有利，正是“高山云霧出好茶”。茶樹的樹形為灌木型，葉片有大、中、小片之分，具有生態(tài)的多樣性。如湖北恩施大葉茶，湖南安化中葉茶及大多數(shù)的小葉茶。（2）富硒綠色食品業(yè)。武陵山少數(shù)民族地區(qū)不僅遠(yuǎn)離都市，受工業(yè)環(huán)境污染少，有適宜各種山野菜生長的土壤、氣候，而且硒資源特別豐富，各種農(nóng)產(chǎn)品、野生菜果硒含量高，食用后十分有益于身體健康。以恩施州為例，恩施的山野菜種類較多，營養(yǎng)價(jià)值豐富，有的還有保健功能，主要有薇菜、莼菜、葛仙米、箬葉、山藥、魔芋等，僅魔芋一個(gè)品種種植面積就達(dá)7O萬畝，形成了年加工芋角2萬噸、精粉和微粉3000噸的能力，實(shí)現(xiàn)收入25億元，創(chuàng)利稅2500萬元；薇菜、莼菜等已打人國際市場，成為搶手貨，餳銷不衰，年出口創(chuàng)匯300萬美元。（3）水果產(chǎn)業(yè)。武陵山少數(shù)民族地區(qū)幅員廣闊，屬亞熱帶山地季風(fēng)濕潤氣候，光熱充足，無霜期長，適宜獼猴桃等水果的生長。以獼猴桃為例，目前歐洲大部分地區(qū)沒有獼猴桃栽培基地，而東亞各國由于地價(jià)、勞動力價(jià)格、氣候等因素影響，種植面積很少，是獼猴桃進(jìn)口國。隨著國內(nèi)消費(fèi)理念和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，獼猴桃的國內(nèi)市場前景也將十分廣闊。因此，該地區(qū)可以按照依托資源、政府引導(dǎo)、依靠科技、產(chǎn)業(yè)深化、市場推進(jìn)的科學(xué)發(fā)展路徑，做大做強(qiáng)水果產(chǎn)業(yè)。（4）生物醫(yī)藥和化工產(chǎn)業(yè)。武陵山少數(shù)民族地區(qū)位于我國亞熱帶濕潤氣候區(qū)，熱量充足，降水豐沛，地貌復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境類型多樣，大自然的鬼斧神工造就出了龐大而神奇的“天然植物園、動物園及藥材寶庫”，孕育成明顯的生物資源多樣性優(yōu)勢。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，武陵山少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)植物多達(dá)3000余種，其由藥用植物達(dá)2000余種，常年收購的名貴與大宗常到品種達(dá)300余種，有聞名海內(nèi)外的油桐、油茶、生漆、五倍子、水杉、黃連、杜仲等林特產(chǎn)品資源，有久負(fù)盛名的黃柏、黨參、靈芝、當(dāng)歸、天麻等名貴中藥材資源，有富有開發(fā)前景、得天獨(dú)厚的青蒿、姜黃、銀杏等天然藥源植物資源，發(fā)展生物醫(yī)藥和化工潛力巨大。如八峰藥化研制的氨基酸口服液暢銷美、英、法、日和新加坡等34個(gè)國家和地區(qū)，已與國內(nèi)外200多家客戶形成貿(mào)易關(guān)系，不僅解決了本村人就業(yè)難的問題，還解決了全縣下崗職工和貧困戶就業(yè)人員1200余人，就業(yè)人員是全村總?cè)丝诘?.5倍，企業(yè)人均工資達(dá)7395元。2．立足山、水資源優(yōu)勢發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)武陵山少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展水電產(chǎn)業(yè)有其獨(dú)一無二的條件。一是水能蘊(yùn)藏量豐富。據(jù)調(diào)查，武陵山少數(shù)民族地區(qū)境內(nèi)水能理論蘊(yùn)藏量約有4100萬KW，可開發(fā)量約達(dá)3230萬KW。其中，湘西州內(nèi)就有大小溪流1000多條，水資源蘊(yùn)藏量為168萬KW，可供開發(fā)104萬KW，現(xiàn)僅開發(fā)15.4萬KW，占可開發(fā)量的14.3%；黔江區(qū)內(nèi)大小溪流密布全境，流域面積在50平方公里的河流86條，50~100平方公里的河流40條，100~500平方公里的河流27條，大于500平方公里的河流19條，多年平均過境流量458.43億方，水能資源可開發(fā)量300萬KW，現(xiàn)已開發(fā)的僅為6%；銅仁地區(qū)有烏江、錦江、印江等過境，水能資源理論蘊(yùn)藏量為203.74萬KW，可開發(fā)量150萬KW。二是開發(fā)成本低。水頭落差大，水量充沛，河道狹窄，地質(zhì)條件好，淹沒損失小，水系的梯級開發(fā)具有很大的潛力。三是污染小，可持續(xù)發(fā)展能力強(qiáng)。四是帶動效應(yīng)明顯。水資源的充分利用，不僅會在建設(shè)期間加大移民規(guī)劃、小城鎮(zhèn)建設(shè)，改善基礎(chǔ)設(shè)施，拉動流域經(jīng)濟(jì)，還會在建成后改善生態(tài)環(huán)境，為流域內(nèi)的航運(yùn)、灌溉、養(yǎng)殖、旅游業(yè)的發(fā)展起到積極作用，為發(fā)展經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)后勁。例如，恩施州水布婭工程、恩施大龍?zhí)峨娬?、宣恩洞坪電站、芭蕉河一級水電站有力地支撐了全州固定資產(chǎn)投資的快速增長，位于黔江區(qū)新華西路的重慶烏江電力集團(tuán)公司供電網(wǎng)絡(luò)覆蓋酉、秀、黔、彭、石一區(qū)五縣，解決2000多人就業(yè)。3．利用人力資源優(yōu)勢發(fā)展打工經(jīng)濟(jì)武陵山少數(shù)民族地區(qū)有著豐富的人力資源，可以將建筑安裝等勞動密集型產(chǎn)業(yè)列為主導(dǎo)加以扶持發(fā)展。把建筑安裝作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的理由：一是經(jīng)濟(jì)總量較大。以恩施州為例，2002年，第二產(chǎn)業(yè)增加值38.85億元，增長8.7%，其中建筑業(yè)完成增加值8.75億元，增長19.6%。二是增長速度快。如湘西州，2001年資質(zhì)等級四級及以上建筑業(yè)總產(chǎn)值4.31億元，2002年增長到6.37億元，增長47.8%；建筑業(yè)全員勞動生產(chǎn)率65349元/人，增長51.8%；房屋建筑施工面積134萬平方米，增長26.1%；房屋建筑竣工面積66萬平方米，增長5.3%。三是產(chǎn)業(yè)帶動性強(qiáng)。建筑安裝業(yè)既服務(wù)于生產(chǎn)，又服務(wù)于生活，與冶金、化工、木材等眾多部門聯(lián)系緊密，能帶動大批關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。四是屬勞動一技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，可以吸納大量城鄉(xiāng)勞動力，增加就業(yè)機(jī)會，緩解武陵山少數(shù)民族地區(qū)嚴(yán)峻的就業(yè)壓力。表1：武陵山少數(shù)民族地區(qū)主要發(fā)展指標(biāo)與全國及所在省市比較（2008年）地區(qū)人均GDP城鎮(zhèn)居民人均可支配收入農(nóng)村居民人均純收入城鎮(zhèn)化率數(shù)值比全國低比全省低數(shù)值比全國低比全省低數(shù)值比全國低比全省低數(shù)值比全國低比全省低恩施州7159154361268594463527370725192242213725.520.1219.5湘西州908113514721899032890391825742187193834.311.387.85張家界市12337102583962105612410326028431918166937.18.585.05懷化地區(qū)1095011645217110025294817332677208412034.611.086.4銅仁地區(qū)54411705433388400457333582410235138728.716.980.5黔江區(qū)138738722408011132184132363332152579432.613.1317.44單位：元資料來源：恩施州、湘西州、張家界市、懷化地區(qū)、銅仁地區(qū)、黔江區(qū)數(shù)據(jù)來源于各州（市、區(qū)）統(tǒng)計(jì)局，2009年7月；湘、鄂、渝、黔四?。ㄖ陛犑校?shù)據(jù)來源于各省（直轄市）統(tǒng)計(jì)局發(fā)布統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2009年3月，經(jīng)計(jì)算得到；全國數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2009年3月，經(jīng)計(jì)算得到。表2：不同貧困線下湖南省桑植縣農(nóng)村貧困的度量（2006～2008年）貧困指標(biāo)200620072008貧困線：958元/人H0.23930.05780.0253PG0.03140.05310.0166SPG0.00720.01370.0026貧困線：1067元/人H0.23930.12560.0557PG0.24060.18480.1080SPG0.06850.05230.0178貧困線：1196元/人H0.24690.12560.1063PG0.06800.05600.0265SPG0.02280.01860.0051注：1．代表貧困發(fā)生率，該指標(biāo)用來衡量貧困線以下人口占總?cè)丝诘谋戎?，公式為：，其中，為貧困人口比重，為貧困人口?shù)，為總?cè)丝跀?shù)；2．代表貧困深度指數(shù)，該指標(biāo)用來衡量貧困人口人均收入相對于貧困線的差距，公式為：，其中，為貧困深度指數(shù)，為第個(gè)貧困者的收入，為貧困線；3．代表貧困強(qiáng)度指數(shù)，該指標(biāo)用來衡量貧困分布的均衡程度，其數(shù)值大小與貧困深度的平方呈正相關(guān)關(guān)系，公式為：，其中，為貧困強(qiáng)度指數(shù)。資料來源：桑植縣統(tǒng)計(jì)局，2009年7月。表3：桑植縣按農(nóng)戶人均純收入的農(nóng)戶分組的各組戶數(shù)情況人均純收入年份小于a[a，a+500）[a+500，a+1000）大于等于a+10002006218324920071011285120084152754注：a為當(dāng)年的貧困線，2006、2007、2008各年的a值分別為958元、1067元、1067元。資料來源：根據(jù)桑植縣統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)，經(jīng)整理后得到（圖1同）。表4：湖南省武陵山少數(shù)民族地區(qū)省際公路中“斷頭”情況序號湖南省路段臨?。ㄊ校┿暯勇范温范尉幪柭范蚊Q現(xiàn)狀等級銜接地區(qū)路段名稱現(xiàn)狀等級一、國道1G320芷江至鲇魚鋪二級、三級四級、等外貴州G320玉屏至鲇魚鋪三級2G319花垣至茶洞三級重慶G319秀山至茶洞二級3G209永順至團(tuán)結(jié)橋二級、三級四級湖北G209宣恩至團(tuán)結(jié)橋三級二、省道1S222藕團(tuán)至界牌等外貴州羅團(tuán)至界牌三級2S232弓判至平侖坳三級、等外貴州天柱至平侖坳四級3S308鳳凰至大興機(jī)場三級、四級貴州銅仁至大興機(jī)場二級三、縣道1懷X067涼傘至關(guān)口四級貴州關(guān)口至青溪等外2懷X066芒靠至寸口四級貴州玉屏至寸口四級3懷X051老晃城至田坪三級貴州銅仁至田坪二級4懷X050上坪至湖廣橋四級貴州萬山至湖廣橋四級5懷X040錦和至漾頭四級、等外貴州銅仁至漾頭四級6湘西X035麻粟場至螺絲懂四級貴州黃連至螺絲懂四級7湘西X031團(tuán)結(jié)至虎渡口三級、四級貴州長興至虎渡口等外8湘西X033長興至和平四級重慶壩浪至和平四級9湘西X029野竹坪至小牙口四級重慶龍池至小牙口四級10湘西X054黃連至秀山大橋四級重慶石堤至秀山大橋四級11湘西X053貴塘至卡門四級重慶渤海至卡門四級12張X027涼水口至三臺四級湖北茅壩至梳背溪二級13張X026廟咀河至梅坪四級、等外湖北走馬至梅坪三級14張X030芙蓉橋至淋溪河四級湖北江坪河至淋溪河15張X025瑞塔鋪至長潭坪四級湖北楊坪至長潭坪四級資料來源：王汀明：《湖南省武陵山民族地區(qū)交通發(fā)展現(xiàn)狀與建議》，2005年。表5：武陵山少數(shù)民族地區(qū)兒童在校率與全國比較（2006年）單位：%指標(biāo)全國武陵山少數(shù)民族地區(qū)湖南省桑植縣湖北省利川市7-15歲兒童在校率98.381.496.27-12歲兒童在校率99.210010013-15歲兒童在校率97.366.791.3資料來源：全國數(shù)據(jù)來源于《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報(bào)告（2007年）》，經(jīng)整理得到；武陵山少數(shù)民族地區(qū)數(shù)據(jù)分別來自于湖南省桑植縣、湖北省利川市統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村貧困監(jiān)測年報(bào)資料（2006年），經(jīng)整理得到。資料來源：同表9。資料來源：同表5。附1：武陵山少數(shù)民族地區(qū)地理范圍的界定武陵山少數(shù)民族地區(qū)是指以武陵山脈為中心的湘鄂渝黔邊境臨近地區(qū)，它既是一個(gè)歷史上的行政區(qū)劃概念，又是一個(gè)自然地理概念。總的來看，其名稱來源主要有三個(gè)方面。首先，從歷史沿革看，武陵歷史發(fā)展過程中的一個(gè)行政區(qū)劃概念。龍山出土的秦簡中已有“武陵”一詞。漢朝初年設(shè)置武陵郡后，“武陵”一詞成為行政區(qū)劃名稱?！掇o海·地理分冊》對武陵郡管轄范圍做了界定。“武陵，郡名，漢高帝置。治所在義陵（今湖南溆浦南）。轄境相當(dāng)今湖北長陽、五峰鶴峰、來鳳等縣，湖南沅江流域以西，貴州東部及廣西三江、龍勝等地。東漢移治臨沅（今湖南常德市西）。其后，轄境逐漸縮小。隋開皇九年（589年）廢，大業(yè)及唐天寶、至德時(shí)又曾改朗州為武陵郡。境內(nèi)少數(shù)民族和漢族雜居，被稱為‘武陵蠻’”。由此可見，武陵郡始于漢代，廢于唐代。從漢代設(shè)置武陵郡起，武陵地區(qū)一直是完整而穩(wěn)定的歷史地理單元。其次，從自然地理看，“武陵”一詞源于武陵山脈，是一個(gè)自然地理概念。武陵山脈是橫亙于中國中部的重要山脈，是中國自然區(qū)劃由第二階梯云貴高原向第三階梯東南丘陵過渡地區(qū)?！掇o海》中說：“武陵山，在湖南省西北部及湖北、貴州兩省邊境。東北——西南走向，烏江和沅江、澧水分水嶺。海拔1000米左右，主峰梵凈山（2494米）位于貴州省江口縣北，富林、礦資源。”再次，從現(xiàn)實(shí)狀況看，政界、學(xué)術(shù)界、旅游界和商界已把“武陵地區(qū)”作為一個(gè)自然地理實(shí)體，作為一個(gè)約定俗成的自然地理概念。早在上世紀(jì)80年代，黨中央、國務(wù)院按照區(qū)劃經(jīng)濟(jì)的同類性把武陵地區(qū)劃為全國十八大集中連片的貧困地區(qū)之一。此后數(shù)年，武陵地區(qū)多次召開湘鄂渝黔四省市武陵地區(qū)縣（市）政府經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作會議、湘鄂渝黔毗鄰地區(qū)民委民政工作協(xié)作會議和旅游局構(gòu)建“大武陵旅游圈”研討會議。全國政協(xié)2004～2007年連續(xù)4年共同舉辦4次“中國武陵山民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展座談會”。2009年，國務(wù)院國發(fā)【2009】3號提出協(xié)調(diào)渝鄂湘黔四省市毗鄰地區(qū)成立“武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”，并將于2009年10月正式成立，以尋求資源的共同開發(fā)、共同利用?？梢?，“武陵”是一個(gè)悠久的歷史地理概念，至今已有2200多年歷史?！拔淞甑貐^(qū)”是以武陵山脈為主線，以土家族、苗族、侗族為主體的湘鄂渝黔四省市毗