淺議我國目前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

對我國目前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的淺議【摘要】社會(huì)保險(xiǎn)制度是社會(huì)的“穩(wěn)定器”、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“減震器”和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的“調(diào)節(jié)器”。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障作為國家向農(nóng)民提供的一項(xiàng)公共產(chǎn)品，應(yīng)該盡快完善起來，以保障農(nóng)民的根本利益。隨著我國老齡化社會(huì)的到來，老齡化速度快，老年人口規(guī)模大，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重，農(nóng)村養(yǎng)老問題變得日益突出和緊迫。為了尋找合適的解決途徑，我國政府從80年代中期開始，探索性地建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，到1992年實(shí)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)，再到2009年9月1日，《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2009〕32號(hào)）要求2009年到2010年先在全國10％的縣啟動(dòng)試點(diǎn)，再逐漸擴(kuò)大，2020年前基本實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民保障的全覆蓋和《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》（財(cái)社〔2011〕16號(hào)）等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，這對我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的建立和完善，其意義深遠(yuǎn)。本文著重分析我國當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在主要問題的思考，并提出完善我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的措施。關(guān)鍵詞：農(nóng)村；養(yǎng)老保險(xiǎn)；制度；思考我國正在跑步進(jìn)入老齡化社會(huì),老齡化的速度和程度超乎想象,隨之而來的是養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老服務(wù)等方面的挑戰(zhàn)，中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所于9月10日發(fā)布的《中國財(cái)政政策報(bào)告2010/2011》指出，2011年以后的30年里，中國人口老齡化將呈現(xiàn)加速發(fā)展態(tài)勢，到2030年，中國65歲以上人口占比將超過日本，成為全球人口老齡化程度最高的國家。到2050年，社會(huì)進(jìn)入深度老齡化階段。我國已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，老齡化速度快，老年人口規(guī)模大，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)越來越重，社會(huì)養(yǎng)老的形勢已經(jīng)十分的嚴(yán)峻。一方面，是由于計(jì)劃生育政策的實(shí)施，使得老年人的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于青少年；另一方面，由于受人口城鎮(zhèn)化的影響，許多青壯年涌入城市變?yōu)榇蚬ひ蛔?，致使農(nóng)村的人口年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)以年輕婦孺、少年和老年人為主，俗稱“386199”部隊(duì)。在這種形勢下農(nóng)村人口老齡化速度已經(jīng)超過城市。老有所養(yǎng)的問題成為廣大農(nóng)民的夙愿，也是政府迫切要解決的問題，但是由于歷史、政策等原因，城鄉(xiāng)差距大，農(nóng)民作為一個(gè)弱勢群體而被排斥在社會(huì)養(yǎng)老保障網(wǎng)絡(luò)之外。我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的主要問題我國農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度的探索始自20世紀(jì)80年代中期，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段從1986年開始，民政部根據(jù)“七五計(jì)劃”關(guān)于“抓緊研究建立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度，并根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，進(jìn)行試點(diǎn)，逐步實(shí)行”的發(fā)展目標(biāo)，開始了對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行積極的探索，第二階段是1991年國務(wù)院決定農(nóng)村(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革由民政部負(fù)責(zé)。印發(fā)了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》，堅(jiān)持農(nóng)村務(wù)農(nóng)、務(wù)工、經(jīng)商等各類人員社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化的方向”的指導(dǎo)思想和基本原則，并在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)相關(guān)工作。第三階段是1995年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的民政部《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作意見》，為推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的健康發(fā)展。1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)管理職能劃入新組建的勞動(dòng)和社會(huì)保障部，實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)一管理。農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)逐步從民政部門并入勞動(dòng)保障部門。從目前來看。我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在實(shí)踐不盡完善，許多地區(qū)沒有建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老體系，已建立的地區(qū)也存在很多缺陷，存在著許多問題，需要進(jìn)一步改革和完善。

(一)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)缺少法律保障

從整體發(fā)展過程看，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)還缺乏法律性規(guī)定，大多是以政策、通知、會(huì)議決定等形式進(jìn)行制度落實(shí)，缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)發(fā)展性。各地農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法基本都是在1992年民政部頒布的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，普遍缺乏法律規(guī)定性，法律制度的欠缺給農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)帶來一系列問題，如保險(xiǎn)對象不明確，保險(xiǎn)資金來源不穩(wěn)定，保險(xiǎn)管理方面的隨意性和盲目性等，使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)具有很大的不穩(wěn)定性。依據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部《關(guān)于認(rèn)真做好當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》出臺(tái)的地方性農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障專項(xiàng)制度，標(biāo)志著農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法向?qū)ｍ?xiàng)化方向發(fā)展。如廣東省頒布了《廣東省社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則》和《廣東省社會(huì)工傷保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則》，明確規(guī)定農(nóng)民輪換工應(yīng)參加社會(huì)養(yǎng)老和工傷保險(xiǎn)。深圳、珠海、東莞等城市還專門就外來務(wù)工人員參加社會(huì)保險(xiǎn)，制訂了具體的實(shí)施細(xì)則和辦法。

(二)管理體制存在漏洞

社會(huì)保障制度的管理體制是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，既有商業(yè)保險(xiǎn)的技術(shù)難度，又有依法實(shí)施的政策難度，因而對管理水平的要求很高，由于缺乏專業(yè)人才和嚴(yán)格的管理制度，加之機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理上出現(xiàn)了很多漏洞，如由于財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)制度的滯后性和專業(yè)金融財(cái)務(wù)人員的匱乏，無法通過財(cái)務(wù)信息了解農(nóng)?；疬\(yùn)營的真實(shí)狀況，無法對基金運(yùn)營進(jìn)行有效監(jiān)控。此外，不少地區(qū)的農(nóng)保統(tǒng)計(jì)工作甚至從一開始就沒有固定的組織人員、工作流程，從來就沒有月、季、年的報(bào)表，導(dǎo)致相當(dāng)一部分基礎(chǔ)數(shù)據(jù)嚴(yán)重失真，無法通過統(tǒng)計(jì)數(shù)字制定準(zhǔn)確的年度工作計(jì)劃，也無法對以往的基金運(yùn)營成果進(jìn)行有效總結(jié)、考核。

(三)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍太小，覆蓋對象有缺陷

目前中國擁有世界上數(shù)量最多的老年人口，其中75％在農(nóng)村。據(jù)統(tǒng)計(jì)，未納入社會(huì)保障的農(nóng)村人口還很多。建立社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)1998年僅占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的41％，建立社會(huì)保障基金會(huì)的村委會(huì)不到村民委員會(huì)總數(shù)的20％。基本方案中沒有體現(xiàn)出對留在農(nóng)村的農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民給予區(qū)別對待，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民既沒被納入到農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，也沒被納入到城市養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，處于法律保護(hù)的空白地帶。

(四)農(nóng)村養(yǎng)老難于完全依賴土地保障，但是土地對于有的農(nóng)民來說仍然是重要的生產(chǎn)資料

來自土地的農(nóng)業(yè)收入已難以保證農(nóng)民的基本生活，以之養(yǎng)老更是奢望，有的農(nóng)民已經(jīng)擺脫土地的束縛，參與到現(xiàn)實(shí)的社會(huì)保障中。但是，土地對于有的農(nóng)民來說仍然是很重要的生產(chǎn)資料。近年來農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格日益下降，從土地上獲得的收益非常微薄。而且農(nóng)民的承包地被大量征用，代價(jià)是極少的土地補(bǔ)償費(fèi)。所以完全依靠土地來養(yǎng)老的選擇也是不可行的。

(五)資金籌集與基金的管理方面存在的問題，農(nóng)保資金現(xiàn)有的保值增值渠道亟待拓寬

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)需求水平相對較低，許多貧困村民無法投保，而少數(shù)村、鄉(xiāng)干部利用職權(quán)、巧立名目、利用公款為自己投保，養(yǎng)老保險(xiǎn)成了這些人為自己謀私利的工具，影響了養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)行和群眾投保的積極性。一些地區(qū)還出現(xiàn)了強(qiáng)制保險(xiǎn)?；I集的養(yǎng)老保險(xiǎn)金不能?？顚Ｓ茫贁?shù)地方以種種借口，擅自挪作他用，引起風(fēng)險(xiǎn)，損害被保險(xiǎn)人的利益，最終必將影響社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的推行?；鸬墓芾砑?jí)別太低，不能使基金有效地保值增值。按照現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)，農(nóng)?；鹬荒艽嫒脬y行和購買國債，保險(xiǎn)基金增值范圍太小。二、對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合理制度的思考1、要從戰(zhàn)略的高度和長遠(yuǎn)的眼光謀劃新農(nóng)保，提高對農(nóng)村養(yǎng)老問題重要性的認(rèn)識(shí)。這主要指各級(jí)政府和村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村養(yǎng)老問題有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，決不能將養(yǎng)老仍然看成是一家一戶自己的事情。老齡化是大勢所趨，勢不可擋，家庭養(yǎng)老勢單力薄，難以為繼。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國老年人口達(dá)到1.44億人，平均每年增長200萬人，老年人口占總?cè)丝诒壤?1%。可以想象，如果不從現(xiàn)在起給農(nóng)民進(jìn)行物質(zhì)積累，再過二、三十年，農(nóng)民的養(yǎng)老問題可能成為威脅農(nóng)村社會(huì)安定的頭號(hào)問題。因此，我們要充分認(rèn)識(shí)建立農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的重大意義、存在問題、潛在危機(jī)，萬萬不可持無關(guān)緊要的態(tài)度，消除長久以來人們在思想認(rèn)識(shí)層面上對農(nóng)村養(yǎng)老問題的片面認(rèn)識(shí)。2、從農(nóng)村人口的實(shí)際情況出發(fā)，改變傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念，適應(yīng)新條件下養(yǎng)老機(jī)制的轉(zhuǎn)變。隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，養(yǎng)老模式正在發(fā)生變化，養(yǎng)老觀念需要隨之轉(zhuǎn)變。其一，改變完全依靠后代養(yǎng)老的觀念，樹立多方式多渠道的養(yǎng)老觀念，包括依靠社區(qū)、依靠個(gè)人、依靠土地等等，這樣可以減輕家庭養(yǎng)老的壓力；其二，改變只有兒子才能養(yǎng)老的觀念，打破贍養(yǎng)責(zé)任中的性別劃分，使女兒和兒子共同承擔(dān)養(yǎng)老的責(zé)任；其三，改變合居才養(yǎng)老、分居則不管的觀念。合居、分居只是各自方便的需要，并不改變責(zé)任義務(wù)關(guān)系。子女要一如既往地尊敬和贍養(yǎng)父母老人。此外，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化青少年一代的尊老愛老意識(shí)，努力維持家庭養(yǎng)老關(guān)系，為迎接老齡化的更大沖擊創(chuàng)造雄厚的人力資源條件。

3、對千百萬流動(dòng)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的思考農(nóng)民工是一個(gè)流動(dòng)不定、龐大而且復(fù)雜的群體。有的農(nóng)民工已在城市生活了較長的時(shí)間且有了穩(wěn)定的工作和住所；而有的則是初到城市或在不同的城市間流動(dòng)。他們是銜接著城市和農(nóng)村的邊緣性群體，其雙重身份決定了他們既應(yīng)該納入城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍又應(yīng)該納入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的范疇，由此可見為農(nóng)民工建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)該根據(jù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的不同情況納入有差別的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)。（1）對在外出務(wù)工中，非農(nóng)收入已經(jīng)是其收入的主要來源，且已不再從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的農(nóng)民。這部分農(nóng)民在城鎮(zhèn)有固定的住所，工作和收入相對較為穩(wěn)定，他們應(yīng)該納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合。農(nóng)民工個(gè)人繳費(fèi)和企業(yè)繳費(fèi)全部計(jì)入農(nóng)民工個(gè)人賬戶，企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例一般不得低于企業(yè)招用農(nóng)民合同工工資的20%，個(gè)人繳納部分一般不低于本人工資的7%—8%。但是這過程中也面臨著一個(gè)不可忽視的問題，現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的繳費(fèi)年限過長，對于農(nóng)民工來說即使在城鎮(zhèn)有了固定的居所，可是他們從事的工作是技術(shù)要求不高的簡單勞動(dòng)，頻繁的流動(dòng)使得他們很難做滿十五年，調(diào)查顯示，農(nóng)民工在餐飲、工廠等企業(yè)的平均工作周期是4—6年，從事建筑等純體力工作則是2—3年，對于大多數(shù)的農(nóng)民工來說十五年的繳費(fèi)年限是一道難于跨過的門檻。因此，應(yīng)該縮短繳費(fèi)年限，使其順利繳滿保險(xiǎn)費(fèi)，從而老有所保。（2）外出務(wù)工，但土地收入仍然是其收入的重要來源，與土地的經(jīng)濟(jì)關(guān)系無法割斷的農(nóng)民。這部分務(wù)工人員工作和收入不穩(wěn)定并且流動(dòng)性大。土地依然是其重要的生活依托，不管其土地是如何耕種，由誰耕種，只要有農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出，就應(yīng)該保留土地的保障功能，允許其在承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)的條件下，保留承包土地的承包權(quán)和使用權(quán)。當(dāng)這些外出務(wù)工人員有非農(nóng)業(yè)收入時(shí)，應(yīng)該參加城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，并按要求繳納保險(xiǎn)費(fèi)，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由雇主和個(gè)人共同繳納。同時(shí)針對這部分農(nóng)民工流動(dòng)性大的特點(diǎn)，應(yīng)該使農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶隨工作城市的變更而轉(zhuǎn)移，解決的辦法是建立全國統(tǒng)籌，統(tǒng)一管理農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的機(jī)制，如建立像銀行卡一樣的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)卡，使農(nóng)民工不論在何處都可以憑借社?？ń永m(xù)社保關(guān)系，對于在同一統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)流動(dòng)的人員，只轉(zhuǎn)移保險(xiǎn)關(guān)系，不轉(zhuǎn)移基金，而對于跨統(tǒng)籌區(qū)流動(dòng)的人員，將基金和保險(xiǎn)關(guān)系一同轉(zhuǎn)移，這樣便可以解決農(nóng)民工換工作之后如何接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)的問題，從而減少農(nóng)民工退?，F(xiàn)象的發(fā)生，最終使其老有所保。4、對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的憂慮隨著工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施占地，每年會(huì)在目前全國失地農(nóng)民總數(shù)為4000萬的基礎(chǔ)上再加250萬以上形成大批的“種田無地，上班無崗，低保無份“的失地農(nóng)民[2]，據(jù)九三學(xué)社2003年進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查表明，在目前全國4000多萬的失地農(nóng)民中，有60%左右的生活十分困難，有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入、沒有因失地影響到基本生活的只占30%左右。失地農(nóng)民問題是我國城市化、工業(yè)化過程中出現(xiàn)的一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題，也是關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要的社會(huì)問題，所以，必須在堅(jiān)持以人為本的前提下，采取全面、協(xié)調(diào)的方式來解決好這一社會(huì)問題。目前對失地農(nóng)民采取的辦法是一次性貨幣補(bǔ)償安置，對其居住安置，重新就業(yè)等缺少考慮，使其未來的養(yǎng)老問題懸而未解。因此，應(yīng)該以實(shí)際情況為依據(jù)，有針對性地制定適合不同對象的養(yǎng)老保險(xiǎn)來解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題。（1）針對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的失地農(nóng)民這部分農(nóng)民由于身處“城市圈地”的范圍之內(nèi)，可以將其由農(nóng)村戶口直接轉(zhuǎn)為城市戶口，讓其享受和城市居民相同的社會(huì)保障待遇，對于青壯年勞動(dòng)力，給他們提供教育、培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，從而提高失地農(nóng)民的文化水平，提高他們的勞動(dòng)技能，增強(qiáng)他們的就業(yè)競爭力；對于失地老年人，讓其享受城市低保。這些農(nóng)轉(zhuǎn)非的失地農(nóng)民，在對其進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)時(shí)可以考慮采取“土地?fù)Q保險(xiǎn)”的形式。但如何換保險(xiǎn)和換什么樣的保險(xiǎn)，失地農(nóng)民失地又失業(yè)，收入沒有保障的情況下，再讓其為未來的養(yǎng)老交費(fèi)無疑是雪上加霜，因此讓失地農(nóng)民交費(fèi)有失合理性，應(yīng)該采取誰用土地誰來承擔(dān)土地所承載的農(nóng)民養(yǎng)老責(zé)任，即不管是政府部門用地還是企業(yè)生產(chǎn)用地，只要是征用農(nóng)民的土地，就必須承擔(dān)農(nóng)民的養(yǎng)老責(zé)任。在征用土地時(shí)，可以從土地出讓費(fèi)或者土地收益中拿出一部分資金為失地農(nóng)民設(shè)立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，并根據(jù)被征地農(nóng)民的不同年齡建立不同標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)人賬戶。這樣不僅可以解決失地農(nóng)民養(yǎng)老問題，還可以遏制土地濫占濫用現(xiàn)象。（2）針對城市規(guī)劃區(qū)外的失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)這部分農(nóng)民失去部分土地后仍為農(nóng)村居民，仍有保障其基本生活的土地。應(yīng)該制定相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，設(shè)立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，其基金的來源主要由原村集體和政府來承擔(dān)，其中原村集體負(fù)責(zé)的部分由村征地款和土地增值收益解決，在征地過程中，要為失地農(nóng)民建立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，從征地補(bǔ)償費(fèi)中一次性注入若干年的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金。土地是農(nóng)民最穩(wěn)定的收入來源，同時(shí)還承載著農(nóng)民基本生活保障，特別是養(yǎng)老保障的功能，失地農(nóng)民面臨著失地又失業(yè)的情況，而且還面臨著養(yǎng)老壓力，因此，建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在維持社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)城市化進(jìn)程上有重大的作用。5、以土地為生農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)的出路這是留在農(nóng)村發(fā)展，以土地為主要生活來源，短期內(nèi)不打算離開本土發(fā)展的農(nóng)民。由于這部分農(nóng)民主要依靠土地的保障，因此，國家應(yīng)該通過政策傾斜，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，增加投入等方式，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增強(qiáng)農(nóng)民自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。這樣才能提高農(nóng)民的投保實(shí)力。三、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)遵循的原則和界定范圍1、根據(jù)

2009年6月２４日國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，討論并原則通過《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》。明確了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本原則：即“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。一是從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，低水平起步，籌資和待遇標(biāo)準(zhǔn)要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展及各方面承受力相適應(yīng)；二是個(gè)人、集體、政府合理分擔(dān)責(zé)任，權(quán)利與義務(wù)相適應(yīng)；三是政府引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)民普遍參保；四是先行試點(diǎn)，逐步推開。2、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本模式和個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資方式。年滿16周歲、不是在校學(xué)生、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民均可參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。年滿60周歲、符合相關(guān)條件的參保農(nóng)民可領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。2、各地根據(jù)本地實(shí)際認(rèn)真選擇試點(diǎn)地區(qū)，制定切實(shí)可行的實(shí)施方案。各有關(guān)部門要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理。做好新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會(huì)救助等其他社會(huì)保障政策的配套銜接工作。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金納入同級(jí)財(cái)政社會(huì)保障基金財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，并建立公示和信息披露制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。四、建設(shè)與完善我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政策建議1.從政策和立法上加強(qiáng)制度建設(shè)

加大政府對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的支持力度，建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立起農(nóng)民、集體和政府共同投入、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制。從政府的角度來講，財(cái)政補(bǔ)貼政策是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作實(shí)施成功的關(guān)鍵因素，因此，應(yīng)選擇“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、財(cái)政支持”的三方共同繳費(fèi)的農(nóng)村保障模式，而且，目前采取該模式已具備了條件。制度通過法律來規(guī)范，是國際通行的做法。法律規(guī)范是農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度有序進(jìn)行的前提條件。我們必須要通過立法的形式來約束和強(qiáng)制性地執(zhí)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并把相關(guān)的事項(xiàng)通過法律予以規(guī)定，利用法律和法規(guī)來保證農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的合理、有效、持續(xù)性地進(jìn)行。堅(jiān)持“公平與效率結(jié)合”的立法原則，在農(nóng)村建立獨(dú)具特色的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度。農(nóng)村獨(dú)生子女以及雙女戶家庭應(yīng)當(dāng)作為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的首要目標(biāo)，因地制宜發(fā)展強(qiáng)制的、個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶的、由獨(dú)立非營利基金組織管理的、政府最低擔(dān)保的制度。各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，在國家制定的有關(guān)法律的基礎(chǔ)上，再制定具體的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的順利進(jìn)行提供良好的法制環(huán)境保護(hù)。

2.建立適合中國國情的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

黨的十七大《報(bào)告》提到的幾個(gè)關(guān)鍵詞：解放思想、改革開放、民主法治、科學(xué)發(fā)展，其核心仍然是“堅(jiān)持把科學(xué)發(fā)展作為黨執(zhí)政興國的第一要?jiǎng)?wù)”，突出的特點(diǎn)是：以福利制度重新構(gòu)建和以社會(huì)福利的普及化為宗旨的“社會(huì)建設(shè)”，成為報(bào)告一個(gè)重要組成部分，并被冠以“加快推進(jìn)以完善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”的醒目標(biāo)題，其目標(biāo)是：“努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)”。并首次將“社會(huì)建設(shè)”與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)等三方面內(nèi)容一道，組成“四位一體”的中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局。這表明在當(dāng)前情況下，由于中國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差別較大，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在體制問題、基金來源問題、管理問題應(yīng)該有差異。同時(shí)，對于不同層次、不同身份的農(nóng)村勞動(dòng)力養(yǎng)老保險(xiǎn)，也應(yīng)該實(shí)行分層分類解決的辦法；在制度設(shè)計(jì)時(shí)，既要考慮農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度本身的特殊性，也要考慮農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度將來接軌問題。

3.監(jiān)督管理，加大財(cái)政投入力度

農(nóng)村社會(huì)保障工作是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及到千家萬戶和社會(huì)的許多方面。要求政府牽頭，統(tǒng)一政令，加大推力，協(xié)調(diào)方方面面關(guān)系，進(jìn)行有效的組織和引導(dǎo)。在財(cái)政允許的情況下，政府應(yīng)投入資金作為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)充，以改變目前政府財(cái)政對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老扶持微乎其微的現(xiàn)狀，保障農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的順利發(fā)展。具體資金來源可以考慮在財(cái)政支農(nóng)支出中增加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼支出和以減免的部分農(nóng)業(yè)稅稅金轉(zhuǎn)換為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，這樣可以減少農(nóng)民參保的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。4.創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資渠道

從農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀可以看出，養(yǎng)老基金的籌集靠集體、靠政府是很不現(xiàn)實(shí)的?？哭r(nóng)民自身更是與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的初衷相違背的。因此，要積極尋找其他合適的基金籌集渠道。通過繳稅的方式籌集基金是社會(huì)保障制度的通行做法，通過法律的形式規(guī)范農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資來源。這樣可以增強(qiáng)籌資的剛性和強(qiáng)制力，擴(kuò)大制度的覆蓋面，提高了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，還有利于平衡城鄉(xiāng)之間和各地區(qū)之間的負(fù)擔(dān)，從而使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金有穩(wěn)定可靠的來源。當(dāng)前，如果考慮實(shí)行繳稅方式，可利用農(nóng)村費(fèi)稅改革的契機(jī)，征收農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)稅，稅收直接劃入財(cái)政專戶，農(nóng)民年老后按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。

5.健全基金管理制度

加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金管理，要健全基金管理制度，以規(guī)避物價(jià)上漲和利率下調(diào)帶來的基金貶值風(fēng)險(xiǎn)和政府信任風(fēng)險(xiǎn)。完全積累制的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，積累起來的資金必須保值增殖，否則將變成歷史包袱。同時(shí)，在銀行利率不斷調(diào)整的情況下，不能再承諾一個(gè)固定利率，要實(shí)行分段計(jì)息。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金滾存100多億元，分散于2000多個(gè)縣市，就目前而言，不存在統(tǒng)一運(yùn)作、使用的可能。因此，努力提高資金的管理和運(yùn)作能力，避免基金貶值風(fēng)險(xiǎn)，也就成了各級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金管理機(jī)構(gòu)的一大重任。其基本要求是既要保證資金的安全性，又可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐顿Y組合，拓寬投資領(lǐng)域，還可以在保證安全性的前提下進(jìn)行投資代理，以提高資金增值率。

6.提高保障機(jī)構(gòu)的組織效率和制度效率

提高保障機(jī)構(gòu)的組織效率和制度效率，如有條件，建立專門的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)。我國可以借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，建立由財(cái)政、勞動(dòng)、民政、衛(wèi)生、銀行等部門組成的農(nóng)村社會(huì)保障委員會(huì)，負(fù)責(zé)規(guī)劃政策實(shí)施辦法的制定和資金征收、管理、經(jīng)營，使用情況的監(jiān)督檢查以及資金保值增值的策劃。明確各部門在資金籌措和管理等方面的責(zé)任分工。要建立一支素質(zhì)較高、人員精干的專職干部隊(duì)伍。對不同層次、不同崗位的農(nóng)保干部，可以通過舉辦財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，學(xué)習(xí)交流，提高農(nóng)保干部的工作能力，提高實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信息化、網(wǎng)絡(luò)化和管理服務(wù)現(xiàn)代化水平。

7.增加農(nóng)民的收入

農(nóng)民收入的提高是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率提高的基礎(chǔ)?？梢钥紤]從以下方面增加農(nóng)民收入：優(yōu)化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科教化、搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等。另外還要大力發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的有無和多少，對于集體能否為農(nóng)民的養(yǎng)老保障提供經(jīng)濟(jì)支持，有著舉足輕重的