增量配電業(yè)務(wù)的存在問題和發(fā)展建議

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1=1摘要：增量配電改革屬于新生事物，它的發(fā)展也將是一個逐步完善的過程。通過改革實踐，發(fā)現(xiàn)問題并總結(jié)問題，逐步改善，最終定將取得滿意的改革成效。關(guān)鍵詞：增量配電業(yè)務(wù)；問題；發(fā)展建議1增量配電改革發(fā)展概況自2016年11月第一批增量配電業(yè)務(wù)改革試點項目頒布以來，國家發(fā)展改革委、能源局分四批在全國范圍內(nèi)開展了404個增量配電網(wǎng)試點項目，已基本實現(xiàn)地級以上城市全覆蓋。截至2019年1月31日,前三批試點中，僅有5個建成投產(chǎn)（占2%）、28個開工建設(shè)（占9%），試點項目進(jìn)展總體緩慢。任何一個國家的電力改革都不會一帆風(fēng)順，我國亦不例外，特別是改革初期面臨的困難往往是最大的。對于增量配電改革而言，初期困難主要體現(xiàn)為如何迅速落地增量配電業(yè)務(wù)主體，使之不停留在政策概念上空轉(zhuǎn)。電改持續(xù)數(shù)年，增量配電改革也取得了不小的成果，然而在取得這些成果的同時，也應(yīng)去發(fā)現(xiàn)其中的問題。在一些增量配網(wǎng)項目中，仍存在投資收益不滿意、區(qū)域劃分有爭議、存量資產(chǎn)理不清、電網(wǎng)接入有困難等現(xiàn)象，造成這些問題的原因是多方面的，既有市場競爭的阻力因素，也有實踐工作中存在的一些瑕疵，其重點體現(xiàn)在前期策劃。眼前的困難已經(jīng)明了，而增量配電想要進(jìn)一步發(fā)展，其問題也暗中存在，其中輸配電價作為阻礙，逐漸“浮出水面〃越來越明顯。2增量配電問題分析2.1增量配電業(yè)務(wù)實踐過程中投資決策程序的不足電力工程類投資項目是增量配電業(yè)務(wù)的本質(zhì)屬性，但凡工程投資項目，都必須遵循其項目投資決策的一般程序。經(jīng)過幾十年的發(fā)展和總結(jié)，我國已經(jīng)建立了較為完善的工程項目投資管理體系和適合各類投資主體的項目投資決策程序。投資決策程序是支持項目順利落地的關(guān)鍵，這一決策程序一般稱之為項目前期策劃。項目前期策劃的目的是為項目決策提供科學(xué)可靠的依據(jù)，是項目決策的先導(dǎo)和基礎(chǔ)。具體而言，項目前期策劃是指項目前期醞釀的不同研究階段，對項目建設(shè)方案構(gòu)造進(jìn)行分析評價的全過程，一般而言包括投資機(jī)會研究、初步可行性研究（或項目建議書）、可行性研究（或項目申請書）等環(huán)節(jié)。雖然根據(jù)投資主體和項目性質(zhì)的差異可以采取不同的決策程序，但總體而言，項目前期策劃過程是由粗到細(xì)、由淺到深的過程，并且最終要為項目投資決策回答這么幾個問題：項目的必要性、建設(shè)方案和技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性。反觀增量配電業(yè)務(wù)的實踐工作，部分項目前期策劃顯得不夠細(xì)致，部分環(huán)節(jié)論證深度并不到位，更存在關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺失現(xiàn)象。這也直接導(dǎo)致了有些項目雖然落實了投資主體，但項目實際工程卻舉步維艱的現(xiàn)狀。2.2政策法規(guī)及發(fā)展模式仍在不斷完善中增量配電改革涉及面廣，內(nèi)容復(fù)雜。雖然國家及各地政府出臺了一系列關(guān)于增量配電網(wǎng)的政策文件，但相關(guān)政策體系依然在不斷完善中，推進(jìn)過程中某些細(xì)節(jié)方面仍需進(jìn)一步明確。例如采用何種定價機(jī)制，價格測算選擇哪些原則，是否需要繳納基本電費或者應(yīng)該如何繳納；綜合線損率在增量配網(wǎng)中如何考慮，高可靠性費用如何收取等問題大部分都未明確；結(jié)算模式和結(jié)算路徑仍待理順，輸配電價核定、成本監(jiān)審和具體配套措施等尚需不斷完善。到2019年10月8日，《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》與《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》均已經(jīng)過了有效期，需盡快下發(fā)替代文件或相關(guān)修訂文件。3增量配電改革建議3.1加強(qiáng)政府主導(dǎo)，落實統(tǒng)一規(guī)劃雖然嚴(yán)格意義上而言，規(guī)劃并不是項目前期策劃環(huán)節(jié)的一部分，但它卻是前期策劃各環(huán)節(jié)的重要參考。規(guī)劃從社會經(jīng)濟(jì)高度和決策戰(zhàn)略性問題入手，以更高的視角開展項目前期工作，比單個項目的可行性研究更加綜合、全面和長遠(yuǎn)。配電網(wǎng)規(guī)劃對于增量配電業(yè)務(wù)順利開展的重要性不言而喻，縱觀增量配電業(yè)務(wù)發(fā)展中遇到的諸如區(qū)域劃分、電網(wǎng)接入等難題，其實都和配電網(wǎng)規(guī)劃密切相關(guān)，配電網(wǎng)規(guī)劃是增量配電業(yè)務(wù)后續(xù)工作的重要依據(jù)。然而，目前增量配電網(wǎng)的規(guī)劃工作卻有些不足，一方面，由于缺少基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料，部分試點項目的配電網(wǎng)規(guī)劃不夠完善，沒有客觀公正地反映區(qū)域配電網(wǎng)的實際技術(shù)情況;另一方面，由于規(guī)劃本身夾雜了配電區(qū)域范圍劃分、投資效益性分析等其他訴求，試點項目的配電網(wǎng)規(guī)劃已經(jīng)不再是一份單純的電網(wǎng)規(guī)劃研究報告，各方對規(guī)劃以外因素的分歧也使得配電網(wǎng)規(guī)劃的評審落地并不十分順利。建議從兩方面做好配電網(wǎng)規(guī)劃工作。第一，進(jìn)一步加強(qiáng)政府對于電網(wǎng)規(guī)劃的主導(dǎo)權(quán)。根據(jù)《電力規(guī)劃管理辦法》，電網(wǎng)規(guī)劃是政府主導(dǎo)行為，而電力企業(yè)應(yīng)負(fù)責(zé)提供規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。第二，落實電網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃，讓增量配電網(wǎng)規(guī)劃回歸電網(wǎng)規(guī)劃本質(zhì)。目前大多數(shù)增量配電網(wǎng)規(guī)劃是就"增量配網(wǎng)營業(yè)區(qū)〃而進(jìn)行規(guī)劃，咨詢機(jī)構(gòu)時常困擾營業(yè)區(qū)范圍、存量處置、投資效益等難題。所謂讓增量配電網(wǎng)規(guī)劃回歸電網(wǎng)規(guī)劃本質(zhì)，是指規(guī)劃本身應(yīng)重點考慮社會經(jīng)濟(jì)因素和一定范圍內(nèi)電網(wǎng)技術(shù)條件約束因素，而非增量配網(wǎng)運營主體因素。這兩方面既是客觀公平公正規(guī)劃的基礎(chǔ)，也是規(guī)劃順利落地的基礎(chǔ)。由此一來，后續(xù)工作環(huán)節(jié)，諸如配電區(qū)域范圍、電網(wǎng)接入方案等，也有了更加科學(xué)合理的依據(jù)。3.2找準(zhǔn)投資定位，重視財務(wù)測算增量配電業(yè)務(wù)的一大特點是對社會資本開放。對于社會企業(yè)而言，增量配電業(yè)務(wù)的投資決策重點包括兩方面，一是企業(yè)關(guān)于增量配電業(yè)務(wù)的戰(zhàn)略決策，二是具體增量配電項目的投資決策。增量配電業(yè)務(wù)的戰(zhàn)略決策包括如何定位增量配電業(yè)務(wù)在企業(yè)整體戰(zhàn)略中的位置以及如何布局企業(yè)關(guān)于增量配電業(yè)務(wù)的發(fā)展。不同類型的企業(yè)對于增量配電業(yè)務(wù)的戰(zhàn)略定位是不一樣的，這些戰(zhàn)略定位至少包括：增量配電工程項目的投資收益（投資項目收益）;切入配電網(wǎng)運維服務(wù)（配網(wǎng)運營商）；切入?yún)^(qū)域綜合能源服務(wù)（綜合能源服務(wù)商）;取得增量配電工程項目的設(shè)計和施工（工程施工設(shè)計類服務(wù)商）。3.3完善增量配電價格機(jī)制長遠(yuǎn)來看，合理的輸配電價體系是保障增量配電乃至整個電網(wǎng)健康運行的基礎(chǔ)。輸配電價改革對于電力體制改革的重要性愈加突出，無論是電力市場建設(shè)還是增量配電業(yè)務(wù)發(fā)展，都與合理的輸配電價體系密切相關(guān)。目前省級輸配電價核定結(jié)果，很難反映電網(wǎng)各個電壓等級的真實成本，這也是目前增量配電價格機(jī)制問題的根源。然而合理的輸配電價體系建立有一定難度，它不僅涉及到如何反映真實成本問題，也涉及到交叉補(bǔ)貼理清問題。相比于省級電網(wǎng)而言，對增量配網(wǎng)進(jìn)行成本監(jiān)審的優(yōu)勢在于，由于其規(guī)模相對較小，各類成本相對清晰。因此現(xiàn)階段不妨將“準(zhǔn)許成本加合理收益〃方法優(yōu)先應(yīng)用于增量配電網(wǎng)。即便“用戶承擔(dān)的配電網(wǎng)配電價格與上一級電網(wǎng)輸配電價之和不得高于其直接接入相同電壓等級對應(yīng)的現(xiàn)行省級電網(wǎng)輸配電價〃，也可以通過優(yōu)化增量配網(wǎng)與外部電網(wǎng)企業(yè)的結(jié)算方式優(yōu)先保障增量配網(wǎng)的準(zhǔn)許收入。與此同時，優(yōu)化增量配網(wǎng)與外部電網(wǎng)企業(yè)的結(jié)算方式并不意味省級電網(wǎng)企業(yè)的利益受損，因為在準(zhǔn)許收入的定價方式下，省級電網(wǎng)企業(yè)仍然可以通過全省電價回收對應(yīng)其自身的"準(zhǔn)許成本加合理收益〃的準(zhǔn)許收入。結(jié)束語增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)，指滿足電力配送需要和規(guī)劃要求的增量配電網(wǎng)投資、建設(shè)、運營及以混合所有制方式投資配電網(wǎng)增容擴(kuò)建。其鼓勵社會資本參與，允許競爭創(chuàng)新，鼓勵擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司進(jìn)行運營機(jī)制和服務(wù)方式的創(chuàng)新，以市場化、保底供電等多種方式向受托用戶售電，并可為用戶提供綜合能源服務(wù)等能源增值服務(wù)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，向用戶提供智能用電、科學(xué)用電的服務(wù)，促