第四章-第三節(jié)：行政指導(dǎo)、行政合同

十一、行政指導(dǎo)行政指導(dǎo)背景1.現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要2.民主政治下，行政手段的多樣化、民主化3.我國(guó)正經(jīng)歷著由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變（一）行政指導(dǎo)的概念、方式和類型1.行政指導(dǎo)的概念是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在其所管轄事務(wù)的范圍內(nèi)，對(duì)于特定的人、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等，運(yùn)用非強(qiáng)制性手段，獲得相對(duì)人的同意或協(xié)助，指導(dǎo)行政相對(duì)人采取或不采取某種行為，以實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行為。2.行政指導(dǎo)的方式和類型方式：說服、教育、示范、勸告、建議、協(xié)商、政策指導(dǎo)、提供經(jīng)費(fèi)幫助、提供知識(shí)、技術(shù)幫助等非強(qiáng)制性手段和方法。類型：助成性行政指導(dǎo)—出主意的行政指導(dǎo)。如農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)、職業(yè)指導(dǎo)規(guī)制性行政指導(dǎo)—制約性的行政指導(dǎo)。如抑制物價(jià)暴漲調(diào)整性行政指導(dǎo)—調(diào)整當(dāng)事人之間利害關(guān)系的行政指導(dǎo)。如城市公共汽車公司之間發(fā)生利害沖突協(xié)商不成，以至影響公共交通時(shí)所采取的行政指導(dǎo)（二）特征1.非強(qiáng)制性——服從的任意性2.事實(shí)行為性——當(dāng)事人之間不產(chǎn)生任何權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不發(fā)生任何法律效果3.能動(dòng)性——行政指導(dǎo)可以基于相對(duì)人申請(qǐng)作出，也可以行政機(jī)關(guān)能動(dòng)作出4.行政機(jī)關(guān)的優(yōu)越性——行政機(jī)關(guān)處以優(yōu)越地位，相對(duì)人處以劣勢(shì)地位思考：行政指導(dǎo)與行政命令區(qū)別行政命令是要求行政相對(duì)方必須履行其義務(wù)，并以法律上的強(qiáng)制力作為保證。行政指導(dǎo)不具有強(qiáng)制力，行政相對(duì)方可以服從也可不服從。補(bǔ)充：行政指導(dǎo)原則1.正當(dāng)性原則——行政相對(duì)人的可接受性2.自愿性原則——相對(duì)人自己的真實(shí)意思表示3.必要性原則——較行政行為更能降低行政成本2010年，遼寧省葫蘆島建昌縣招商引來一個(gè)干紅葡萄酒生產(chǎn)項(xiàng)目，決定五年內(nèi)把建昌打造成遼寧干紅葡萄酒生產(chǎn)第一縣。為此，該縣啟動(dòng)了3.5萬畝酒葡萄產(chǎn)業(yè)基地的建設(shè)工程，共涉及建昌縣的11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。根據(jù)規(guī)劃，湯神廟鎮(zhèn)、王寶營(yíng)子鄉(xiāng)等7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)栽種葡萄面積不少于5000畝。為了完任務(wù)，近日湯神廟鎮(zhèn)在沒有征得農(nóng)民同意的情況下，派拖拉機(jī)將農(nóng)民承包的土地翻成一道道深溝，強(qiáng)迫農(nóng)民種葡萄。引起村民憤怒。如何認(rèn)識(shí)行政指導(dǎo)？思考：如何對(duì)行政指導(dǎo)帶來的不利后果進(jìn)行救濟(jì)？從我國(guó)的立法來看，由于1999年11月24日由最高人民法院頒布通過的“關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問題的解釋”第一條第4款明文規(guī)定了“不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為不屬于人民法院行政訴訟法的受案范圍”，以法律的形式將行政指導(dǎo)排除在司法救濟(jì)的范圍之外。法制日?qǐng)?bào)2003年5月18日?qǐng)?bào)道的消費(fèi)者狀告某市質(zhì)監(jiān)局一案中，葛銳到該市質(zhì)監(jiān)局授予“購(gòu)物放心商場(chǎng)”榮譽(yù)稱號(hào)的某超市購(gòu)物時(shí)，發(fā)現(xiàn)該超市售給自己的商品是假貨。葛銳遂以質(zhì)監(jiān)局為被告,提起行政訴訟，要求法院判令質(zhì)監(jiān)局取消頒發(fā)給超市的“購(gòu)物放心商場(chǎng)”稱號(hào)。法院一審認(rèn)定質(zhì)監(jiān)局對(duì)超市頒發(fā)榮譽(yù)稱號(hào)屬于對(duì)超市的工作評(píng)價(jià)，對(duì)消費(fèi)者是一種無強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)，不直接侵犯原告的權(quán)利，駁回原告的起訴。注意：行政指導(dǎo)不能提起訴訟，但如果是一種強(qiáng)制性的指導(dǎo)，則可視為具體的行政行為而申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟，謀求行政救濟(jì)。案例一：鄉(xiāng)政府號(hào)召?gòu)V大人民養(yǎng)牛，但后賣不出去，鄉(xiāng)政府的行為是什么性質(zhì)的行為？能不能提行政訴訟？案例二：某市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布信息，說旅游業(yè)連續(xù)以20%的速度增長(zhǎng)，在旺季旅店不足，市政府大力發(fā)展旅游業(yè)，投資者可獲得50%的低息貸款。趙某投100萬元，向銀行申請(qǐng)優(yōu)惠貸款但拒絕。后來，旅游局會(huì)同環(huán)保局以環(huán)保為名，關(guān)閉了十幾個(gè)景點(diǎn)，趙的旅店恰好在兩個(gè)景點(diǎn)之間。趙找到市統(tǒng)計(jì)局，討賠償。但被拒絕。請(qǐng)問：市統(tǒng)計(jì)局的行為是什么性質(zhì)的行為，法院應(yīng)不應(yīng)受理？陜西省周至縣有兩個(gè)諸多方面條件差不多的鄉(xiāng)，一個(gè)叫富仁鄉(xiāng)，另一個(gè)叫司竹鄉(xiāng)。這兩個(gè)鄉(xiāng)都在20世紀(jì)90年代中前期靠種蘋果樹走上脫貧致富道路，農(nóng)民受益甚多。因此，受益的農(nóng)民對(duì)大力發(fā)展蘋果樹深信不疑，都欲對(duì)此加大投入。但是，通過專家咨詢、行政系統(tǒng)的有關(guān)會(huì)議信息、農(nóng)技部門的研究、全國(guó)市場(chǎng)的反饋信息等渠道，兩個(gè)鄉(xiāng)的政府部門都預(yù)感到蘋果市場(chǎng)前景不妙，如果繼續(xù)加大或維持對(duì)發(fā)展蘋果樹的投入將會(huì)有災(zāi)難性后果，必須盡快調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，開辟新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，而且還知道發(fā)展獼猴桃很有市場(chǎng)前景。由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)和農(nóng)業(yè)新技術(shù)知識(shí)的認(rèn)識(shí)還不足，而且信息欠靈通，加之更看重眼前利益，所以普遍沒有意識(shí)到繼續(xù)發(fā)展蘋果樹的巨大風(fēng)險(xiǎn)性和盡快開發(fā)新產(chǎn)品的緊迫性，仍一門心思全力以赴發(fā)展蘋果樹。富仁鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)班子盡管也預(yù)見到了即將出現(xiàn)的危機(jī)，也有一些解決問題的想法，但由于思想上存在某些誤區(qū)，以為搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是政府不干預(yù)經(jīng)濟(jì)，擔(dān)心自己積極主動(dòng)地采取措施來干預(yù)農(nóng)民的生產(chǎn)活動(dòng)會(huì)被指責(zé)為“又搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)那一套”，于是采取放任不管的態(tài)度，任由農(nóng)民去繼續(xù)大力發(fā)展蘋果樹。司竹鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)班子則認(rèn)為自己有責(zé)任和條件引導(dǎo)農(nóng)民通過積極調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)避免或減少風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)健地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民的生產(chǎn)活動(dòng)該干預(yù)時(shí)還得干預(yù)，但不能像傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代那樣搞瞎指揮，而要采取民主的靈活的方式來引導(dǎo)農(nóng)民對(duì)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。于是他們積極采取勸告、建議、示范、鼓勵(lì)、技術(shù)指導(dǎo)、提供信息等方式引導(dǎo)農(nóng)民盡快調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，大膽探索有市場(chǎng)前景的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。十二、行政合同背景介紹：1.行政趨勢(shì)的民主化，行政手段多樣化、行政范圍擴(kuò)大化2.法律支持民主的行政方式，希望行政非權(quán)力化3.行政合同的非權(quán)力化傾向，體現(xiàn)行政的民主性和公平性，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求4.我國(guó)在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，經(jīng)過經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革，政府的職能不斷轉(zhuǎn)變，政府的管理觀念不斷更新，管理模式不斷創(chuàng)新，管理手段更趨多樣性。行政合同（一）行政合同的含義和特征指行政主體為實(shí)現(xiàn)特定的行政目的，與行政相對(duì)人之間基于相反方向的意思一致而締結(jié)的契約。如，家庭聯(lián)產(chǎn)承包合同。政府——相對(duì)人特征：1.行政合同的行政特征：行政合同的當(dāng)事人一方必須是行政主體；行政合同的目的是履行行政職責(zé)，直接實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)；在行政合同的履行、變更或解除中，行政主體享有行政優(yōu)益權(quán)；（行政違約）行政合同糾紛通過行政法上的救濟(jì)途徑解決。如：《行政復(fù)議法》規(guī)定：“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同，侵犯其合法權(quán)益的”以及“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”可以提起行政復(fù)議。行政合同的救濟(jì)途徑？2.行政合同的契約性特征：（1）是雙方意思表示一致而成立的合同；（2）行政合同簽訂以后，只要合同的條款符合國(guó)家法律、法規(guī)的規(guī)定，該合同即成為約束行政主體和行政相對(duì)人權(quán)力義務(wù)關(guān)系的依據(jù)，合同的內(nèi)容不得擅自變更與刪除。（二）行政合同的幾種分類方法內(nèi)部合同和外部合同承包合同、轉(zhuǎn)讓合同和委托合同其他分類方法（三）我國(guó)行政合同的具體表現(xiàn)形式土地有償出讓、承包合同全民所有制工業(yè)企業(yè)承包、租賃合同糧食定購(gòu)合同公共工程合同政府采購(gòu)合同BOT政府特許經(jīng)營(yíng)合同——由政府與投資者之間簽訂的合作項(xiàng)目，協(xié)議期滿后無償?shù)慕唤o政府。其他幾種行政合同（1）人事聘任合同（2）科研合同（3）計(jì)劃生育合同（四）行政合同當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)1.行政主體的權(quán)利：（1）選擇締約方的權(quán)利（2）對(duì)合同的監(jiān)督、指揮權(quán)（3）單方面變更合同標(biāo)的權(quán)、解除合同權(quán)（4）制裁權(quán)——行政主體的制裁手段：金錢制裁強(qiáng)制繼續(xù)履行代執(zhí)行解除合同

行政主體的義務(wù)：（1）依法締結(jié)合同的義務(wù)（2）依法履行合同的義務(wù)（3）按照合同規(guī)定給予合同向?qū)σ环疆?dāng)事人以優(yōu)惠或照顧的義務(wù)（4）給予相對(duì)一方當(dāng)事人以損失補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)（5）按照合同規(guī)定支付價(jià)金的義務(wù)2.相對(duì)一方的權(quán)利和義務(wù)：相對(duì)一方當(dāng)事人的權(quán)利：（1）獲得報(bào)酬權(quán)（2）損失補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)和損害賠償請(qǐng)求權(quán)（3）因不可預(yù)見的困難造成損失時(shí)補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)相對(duì)一方當(dāng)事人的義務(wù)：（1）按合同履行的義務(wù)（2）接受指揮與監(jiān)督的義務(wù)（3）接受制裁的義務(wù)（五）締結(jié)行政合同的原則必須有法律依據(jù)或者明確的法律授權(quán)不超越行政權(quán)限處于行政需要內(nèi)容必須合法競(jìng)爭(zhēng)原則和公開原則書面主義的原則（六）行政合同的締結(jié)方式招標(biāo)邀請(qǐng)發(fā)價(jià)直接磋商（七）行政合同的履行行政合同的履行的原則

1.實(shí)際履行原則

2.自己履行原則

3.全面、適當(dāng)及時(shí)履行原則（八）行政合同的變更、解除及其法律救濟(jì)變更解除行政合同變更和解除的情形有：

1.地震毀壞了相對(duì)人的機(jī)器

2.國(guó)家對(duì)化肥價(jià)格作出了調(diào)整

3.行政機(jī)關(guān)想更換相對(duì)人

4.受國(guó)際價(jià)格影響鋼材價(jià)格大幅上小漲注意：

1.行政合同適用調(diào)解

2.行政合同的訴訟不是民事訴訟

3.賠償?shù)囊?guī)定可適用民法案例：因教委不履行委托培養(yǎng)合同，福建一大學(xué)生將教委告上了法院。近日，福建省寧德市中級(jí)法院依法審結(jié)了該案。１９９６年８月１９日，福建省壽寧縣教育委員會(huì)（當(dāng)時(shí)的縣教育局）與楊春秀簽訂了一份《福建省學(xué)生與委托單位協(xié)議書》。雙方約定：楊春秀向壽寧縣教委或直接向?qū)W校交納培養(yǎng)費(fèi)６０００元，修完全部課程畢業(yè)后，由委培單位壽寧縣教委負(fù)責(zé)分配工作，并保證楊春秀專業(yè)對(duì)口。楊春秀則必須服從工作分配，在見習(xí)期