以《基本住房保障法》規(guī)避市場(chǎng)失靈

住房消費(fèi)具有強(qiáng)烈的“外部性”，單純靠市場(chǎng)來(lái)配置住房資源不可避免地會(huì)存在“市場(chǎng)失靈”，公民住房權(quán)利的保障一定要有政府介入。有了《基本住房保障法》，可以引導(dǎo)政府在住房事業(yè)發(fā)展方向上，從過(guò)去那種單純追求平均意義上的人均住房面積增加，轉(zhuǎn)向更加注重維護(hù)每個(gè)人的居住水平底線(xiàn)，而后者是建立社會(huì)公平公正和解決民生問(wèn)題必不可少的組成部分。2010年“兩會(huì)”期間，關(guān)于《基本住房保障法》的立法進(jìn)展工作再度成了人們關(guān)注的焦點(diǎn)。社會(huì)各界對(duì)《基本住房保障法》或更高一層面的《住宅法》等待已久，而政府有關(guān)部門(mén)對(duì)住宅問(wèn)題的專(zhuān)門(mén)立法也一直給以高度重視。據(jù)有關(guān)資料，早在1983年時(shí)建設(shè)部就開(kāi)始研究《住宅法》，并已形成初步草案，但時(shí)至今日，《住宅法》研究開(kāi)展了27年后仍沒(méi)有出臺(tái)，可見(jiàn)其復(fù)雜性和艱巨性。發(fā)達(dá)國(guó)家多有專(zhuān)門(mén)的住宅法律體系幾乎每個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家都對(duì)住宅有專(zhuān)門(mén)的法律體系。以美國(guó)為例，1934年美國(guó)制定第一部住房法案，即《臨時(shí)住房法案》，以解決大危機(jī)時(shí)期失業(yè)人口的住房問(wèn)題。1937年，該法案進(jìn)一步補(bǔ)充為《國(guó)家住房法》，規(guī)定聯(lián)邦政府出資，由地方政府負(fù)責(zé)建造廉價(jià)而衛(wèi)生、合符標(biāo)準(zhǔn)的公共住房供低收入家庭租用。1949年杜魯門(mén)時(shí)期的《全國(guó)可承受住房法》正式明確美國(guó)政府有義務(wù)實(shí)現(xiàn)“向全體美國(guó)人提供體面、安全和整潔的居住環(huán)境”。此后，1968年約翰遜政府通過(guò)《住房與城市發(fā)展法》，1970年尼克松政府通過(guò)《緊急住宅融資法案》和1974年頒布《住房和社區(qū)發(fā)展法》，1987年里根政府頒布《無(wú)家可歸者資助法》，1990年布什政府頒布《國(guó)民可承受住宅法》，形成了一套嚴(yán)密的住宅法律體系。日本在二戰(zhàn)后解決國(guó)民住房短缺問(wèn)題也是從提供法律制度支持做起，先后制定了《住房金融庫(kù)法》（1950年）、《公營(yíng)住宅法》（1951年）、《住宅公團(tuán)法》（1955年）、《城市住房計(jì)劃法》（1966年）等40多部法律法規(guī)。德國(guó)在基本法《民法》中就規(guī)定了居住權(quán)是公民權(quán)利的重要組成部分，保障公民的基本居住條件是國(guó)家和政府職能的基本體現(xiàn)。以《民法》為基礎(chǔ)，德國(guó)還出臺(tái)了《住宅建設(shè)法》、《建筑法》、《住宅促進(jìn)法》、《節(jié)能法》以及各州政府制定的住房建設(shè)法規(guī)，從而構(gòu)成了多層次的住房法律體系。一些住房問(wèn)題解決好的國(guó)家如瑞典、丹麥、荷蘭，也都是首先從立法上明確政府對(duì)住房的責(zé)任做起。從1946年起，瑞典就通過(guò)《住房法》明確規(guī)定“享有良好的居住環(huán)境和寬敞的住房條件是每個(gè)國(guó)民的社會(huì)權(quán)利”。瑞典還從立法方面體現(xiàn)了以“普世原則”解決國(guó)民住房問(wèn)題的社會(huì)理念，要求公共租房公司向所有人開(kāi)放?！痘咀》勘Ｕ戏ā妨⒎尚星冶匾?dāng)前社會(huì)輿論對(duì)國(guó)家從立法層面確立政府對(duì)住房保障責(zé)任的呼聲日益強(qiáng)烈。如2010年“兩會(huì)”期間關(guān)于住房保障的立法提案幾乎占了一半，各大民主黨派都紛紛在此問(wèn)題上建言獻(xiàn)策?？梢?jiàn)社會(huì)各界在住房保障方面已經(jīng)基本形成較廣泛的共識(shí)。在此背景下，先出臺(tái)任務(wù)相對(duì)集中的《基本住房保障法》成為可行也是必要的立法方案。但不管《住宅法》還是《基本住房保障法》，首先要明白，為什么要對(duì)似乎屬于私權(quán)領(lǐng)域的住房問(wèn)題進(jìn)行立法？住房權(quán)問(wèn)題牽涉到每個(gè)人，是關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定、人民福祉的根本所在，需要通過(guò)法律來(lái)切實(shí)保證公民基本住房權(quán)利的落實(shí)。雖然《物權(quán)法》是對(duì)住房所有權(quán)保護(hù)的一大飛躍，但人對(duì)住房的權(quán)利絕不僅限于物權(quán)。根據(jù)1991年聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利委員會(huì)第四號(hào)一般性意見(jiàn)，“不應(yīng)狹隘或限制性地解釋住房權(quán)利，譬如，把它視為僅是頭上有一遮瓦的住處或把住所完全視為一商品而已，而應(yīng)該把它視為安全、和平和尊嚴(yán)地居住某處的權(quán)利”。住房消費(fèi)具有強(qiáng)烈的“外部性”，單純靠市場(chǎng)來(lái)配置住房資源不可避免地會(huì)存在“市場(chǎng)失靈”，公民住房權(quán)利的保障一定要有政府介入。有了《基本住房保障法》，可以引導(dǎo)政府在住房事業(yè)發(fā)展方向上，從過(guò)去那種單純追求平均意義上的人均住房面積增加，轉(zhuǎn)向更加注重維護(hù)每個(gè)人的居住水平底線(xiàn)，而后者是建立社會(huì)公平公正和解決民生問(wèn)題必不可少的組成部分。各國(guó)人們都發(fā)現(xiàn)，住房條件與公共衛(wèi)生之間存在較強(qiáng)的聯(lián)系，惡劣的住房環(huán)境容易導(dǎo)致霍亂等流行疾病的蔓延，貧民窟十分容易導(dǎo)致社區(qū)混亂、城市崩潰和國(guó)家衰敗。瑞典和美國(guó)學(xué)者曾聯(lián)合寫(xiě)道，“惡劣的住房條件將以犯罪、少年流氓、酗酒和各種其他惡性問(wèn)題來(lái)讓整個(gè)社會(huì)為之付出高昂代價(jià)”。所以，住房保障具有社會(huì)投資屬性，最低層面是指，通過(guò)臨時(shí)住房救濟(jì)等措施來(lái)防御性地防止流落街頭或聚居破爛街區(qū)的人走向犯罪或其他社會(huì)不良行為等，造成對(duì)社會(huì)秩序的干擾和對(duì)社會(huì)生產(chǎn)力的破壞。正如衛(wèi)生保健，有衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)家測(cè)算，在我國(guó)如果投資1塊錢(qián)在預(yù)防保健上，就可以節(jié)省8塊多的醫(yī)療費(fèi)，還能節(jié)省100塊錢(qián)的搶救費(fèi)。同樣道理，在住房保障上進(jìn)行投入，可以達(dá)到高倍的社會(huì)收益回報(bào)。住房保障法立法重點(diǎn)“人人享有合理住房的權(quán)利”，這早已被多部聯(lián)合國(guó)公約所確認(rèn)，如1966年《關(guān)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利的國(guó)際公約》已明確規(guī)定，“人人有權(quán)享有維持他本人以及家屬健康和福利所必備的住房條件”。從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，為住房保障立法的重點(diǎn)在以下方面。一是住房問(wèn)題不是靠市場(chǎng)機(jī)制能自行解決的，政府責(zé)任重大。從住房建設(shè)供應(yīng)、住房市場(chǎng)交易秩序維護(hù)、住房消費(fèi)到住房分配后果的調(diào)節(jié)等各個(gè)環(huán)節(jié)一定都要有政府參與，尤其對(duì)住宅市場(chǎng)上弱勢(shì)群體的住房保障問(wèn)題，政府更是責(zé)無(wú)旁貸。但也要?jiǎng)澐趾谜c市場(chǎng)的合理邊界，不能過(guò)度代替市場(chǎng)。二要明確規(guī)定政府應(yīng)該達(dá)到的住房政策目標(biāo)。這個(gè)目標(biāo)既要有宏觀和長(zhǎng)遠(yuǎn)的，比如“讓人人享有合理、干凈的住房”，也要有短期的、現(xiàn)實(shí)可操作的，比如美國(guó)有法案規(guī)定，凡收入低于當(dāng)?shù)仄骄杖?0%的家庭（人口多的家庭放寬到80%），政府有義務(wù)使其住房支出不應(yīng)超過(guò)收入的三分之一。瑞典法律規(guī)定，任何家庭如果無(wú)力負(fù)擔(dān)過(guò)于沉重的住房開(kāi)支，都有權(quán)得到政府補(bǔ)貼，不至于讓住進(jìn)體面的住房成為一件不可能的事情。我國(guó)對(duì)政府設(shè)立的目標(biāo)一定要宏觀與微觀結(jié)合，長(zhǎng)期與短期互補(bǔ)，并照顧我國(guó)地區(qū)差別大的國(guó)情，但一定要堅(jiān)持政府目標(biāo)必須明確和可基本量化的原則，包括要明晰到底是什么情況才算達(dá)到最基本的住房條件。三要明確政府如果不作為的法律責(zé)任。最近幾年，尤其2007年以來(lái)，政府對(duì)住房保障要達(dá)到的目標(biāo)作了很多細(xì)化規(guī)定。比如國(guó)務(wù)院“24號(hào)文”提出，“面積90平方米以下住房比重必須達(dá)到開(kāi)發(fā)建設(shè)總面積的70%以上，廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和中低價(jià)位、中小套型住房用地的年度供應(yīng)量不得低于居住用地供應(yīng)總量的70%”等，還要求地方政府“都要制訂解決城市低收入家庭住房困難的工作目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃，納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和住房建設(shè)規(guī)劃，并向社會(huì)公布”。中央政府可以把這些目標(biāo)的落實(shí)情況與地方政府官員的政績(jī)考核以及升遷聯(lián)系起來(lái)，但這需要有法律依據(jù)，否則難以真正落實(shí)與執(zhí)行。這方面可以借鑒法國(guó)在住房立法上設(shè)定“可抗辯權(quán)”的做法。2007年1月17日，法國(guó)政府部長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)了“可抗辯居住權(quán)”法案，承諾增加住房建設(shè)投入，在法國(guó)基本實(shí)現(xiàn)人人有房住。該法案規(guī)定，從2008年12月1日起，在住房申請(qǐng)沒(méi)有收到滿(mǎn)意答復(fù)的情況下，5類(lèi)住房困難戶(hù)——無(wú)房戶(hù)、將被逐出現(xiàn)住房且無(wú)法重新安頓者、僅擁有臨時(shí)住房者、居住在惡劣或危險(xiǎn)環(huán)境中的人以及與未成年子女同住且住房面積不達(dá)標(biāo)的人，可向主管部門(mén)要求解決住房問(wèn)題，如問(wèn)題得不到解決，可向行政法院提起訴訟。四要明確各級(jí)政府之間的責(zé)任分工，以及參與落實(shí)住房政策過(guò)程的各種公營(yíng)、非公營(yíng)主體的法律地位與責(zé)任。一般各國(guó)住房政策，都是中央政府負(fù)責(zé)制定、地方政府負(fù)責(zé)落實(shí)，包括提供土地和組建公營(yíng)租房公司，但同時(shí)中央政府幫助提供實(shí)施住房政策的融資。如美國(guó)20世紀(jì)50—70年代的公共住房建設(shè)、80年代以來(lái)的住房津貼實(shí)驗(yàn)、住房券計(jì)劃都是聯(lián)邦政府出資，包括有關(guān)駐地方的聯(lián)邦住房機(jī)構(gòu)的有關(guān)行政開(kāi)支都是由聯(lián)邦預(yù)算中出。英國(guó)、荷蘭、瑞典等國(guó)的住房補(bǔ)貼與公共租房公司雖然是由地方操作，但融資都是基本來(lái)自中央政府。這樣做的必要性是在于避免因地方貧富不均而造成住房政策落實(shí)能力的分化。由于我國(guó)（在城市范圍內(nèi)）是三級(jí)政府管理體制，在中央、省、市之間如何劃分好住房保障的責(zé)任分工，是《基本住房保障法》立法中的重要課題。有關(guān)住房保障的投融資機(jī)制以及財(cái)政預(yù)決算編制、稅收、信貸、土地供應(yīng)、開(kāi)發(fā)管理與城市規(guī)劃等在立法中也應(yīng)該得到明確說(shuō)明。此外，美國(guó)有聯(lián)邦住房與城市發(fā)展局（HUD），新加坡有住房發(fā)展局。因此，是否需要從中央到地方設(shè)立一套專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，來(lái)專(zhuān)職負(fù)責(zé)住房保障政策的制定和協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督各地落實(shí)，是立法中一個(gè)很重要的問(wèn)題。五要闡明住房保障與資助的群體范圍。住房保障范圍很值得考量，不同國(guó)家也是有不同思路。英美系國(guó)家通常是“選擇性”住房保障，只針對(duì)窮人、弱勢(shì)群體開(kāi)放廉價(jià)公共租房和提供住房補(bǔ)貼，而以瑞典為代表的部分國(guó)家則是“普世原則”，在法律上就要求讓所有人都可以得到租金受控制的公共租房，不刻意造成群體居住割裂和居住分化。這當(dāng)然跟各國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、收入分配狀況和社會(huì)理念有關(guān)。對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，需要明確到底收入和住房困難到什么樣程度的人，政府從道義上和法律上有責(zé)任、有義務(wù)加以援手和干預(yù)。農(nóng)民如何享受住房保障，進(jìn)城的農(nóng)民工如何享受住房保障，也是急需解決的問(wèn)題。六是關(guān)于具體的方式方法。比如經(jīng)濟(jì)適用房是否要堅(jiān)持，是否要各地在住房供應(yīng)中占有