土地政策對水利水電工程移民安置的影響分析,水利水電論文

土地政策對水利水電工程移民安置的影響分析,水利水電論文內(nèi)容摘要：針對當(dāng)下水利工程移民難度愈來愈大,移民工作必須實(shí)時(shí)地調(diào)整思路、把握政策,以適應(yīng)宏觀形勢的變化,筆者重點(diǎn)闡述土地政策的變化給水利水電工程移民安置帶來的影響,通過分析現(xiàn)前階段水利水電工程建設(shè)征地移民安置經(jīng)過中由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一及傳統(tǒng)安置方式帶來的矛盾問題,進(jìn)而分析土地政策變化征地補(bǔ)償(令第679號)、三權(quán)分置及土地流轉(zhuǎn)政策對水利水電工程建設(shè)征地移民安置帶來的積極效應(yīng)。本文關(guān)鍵詞語：移民安置;土地;政策;水利水電工程;1當(dāng)下土地政策對水利水電工程移民安置的制約單就貴州水利工程建設(shè)來講,從2020年國發(fā)2號文開場,十二五期間貴州的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到了突飛猛進(jìn)的發(fā)展,通過水利設(shè)施的建設(shè)在一定程度上解除了工程性嚴(yán)重缺水和生態(tài)環(huán)境脆弱等瓶頸制約,進(jìn)一步促進(jìn)貴州經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展,但是由于水利工程的修建,淹沒大量良田好土,產(chǎn)生了大量的工程移民,人民群眾為了響應(yīng)國家的號召,從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大局出發(fā),離開了他們長期賴以生存的土地,通過制定一系列的政策法規(guī)加大對移民的扶持,力求移民在搬遷后的生產(chǎn)、生活水平不降低,但最終在安置上仍存在不少問題。通過走訪,大部分移民對安置的滿意度并不高,還不時(shí)會采取上訪、堵工等手段影響工程建設(shè)的順利進(jìn)行。大體上存在的問題如下:1)早在2006年7月7日,就公布(大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例〕(令第471號)下面簡稱(條例〕,華而不實(shí)第二十二條明確了征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),華而不實(shí)耕地的補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍。但隨著最近幾年貴州經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和土地制度改革的加快推進(jìn),相對于鐵路等其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目征地補(bǔ)償而言,(條例〕上關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定已不能完全適應(yīng)工程建設(shè)和移民安置的需要,其規(guī)定的耕地根據(jù)被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)明顯偏低,不僅不利于推進(jìn)工程建設(shè)和調(diào)動移民群眾的積極性,而且容易造成移民群眾之間的互相攀比,移民群眾會以為遭到了不公平對待,影響社會的穩(wěn)定。2)固然水利工程的建設(shè)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,但也直接影響了當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活條件,他們面臨的是失去一些好田好土,喪失主要的生產(chǎn)生活資源。移民安置的好壞,不僅影響到工程能否順利開工建設(shè),更關(guān)系到水庫移民的親身利益。當(dāng)前的水利水電工程移民安置方式的大方向主要采取的還是以有土安置為主,其他安置方式為輔,而有土安置需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源、土地資源等資料,從人口、社會、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境各種關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展的角度出發(fā),定性定量分析安置區(qū)可安置移民人口的數(shù)量,華而不實(shí)土地資源尤為重要。當(dāng)下由于各類基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),使得可供安置的質(zhì)量較好、耕作方便的土地資源越發(fā)緊張。當(dāng)前,在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段各項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)征地移民安置規(guī)劃報(bào)告編制經(jīng)過中,對征地影響較大的村組進(jìn)行生產(chǎn)安置的設(shè)計(jì)時(shí),通過對其鄰近村組可調(diào)劑耕地的調(diào)查,得知總體上可知足安置需要。失地的農(nóng)民通過一定數(shù)量耕地的調(diào)劑后對土地進(jìn)行開發(fā)整理,根據(jù)其傳統(tǒng)的耕作方式進(jìn)行耕作,即能夠保證移民群眾在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)同期發(fā)展水平下生活水平不降低。但到了施行階段流轉(zhuǎn)土地在很大程度上是紙上談兵,落實(shí)不到實(shí)處,即便能夠流轉(zhuǎn)出一些土地,也都比擬偏僻,干旱,土質(zhì)較差,導(dǎo)致移民群眾種植的成本太高,基本沒有利潤空間。他們更多時(shí)候會以為單純依靠那點(diǎn)土地,只能脫貧,不能小康,更不能富有,而那點(diǎn)土地如同雞肋,反而更多地束縛了手腳,導(dǎo)致其根本不愿流轉(zhuǎn)土地,他們更愿意得到一次性補(bǔ)償,拿到錢后外出打工,但又由于大多數(shù)移民群眾生存技能有限,通過打工并不能保證其基本的生活需要而逐步成為被貧困戶。[1]由于國家建設(shè)的需要,水庫工程的新建導(dǎo)致每個(gè)移民家庭被迫搬遷,為了更好地保證水庫建設(shè)的平穩(wěn)施行,基于移民的強(qiáng)烈要求,考慮到移民的親身利益,應(yīng)出臺更能讓移民滿意的移民政策。2主要的土地政策變化1)根據(jù)最新發(fā)布的(關(guān)于修改〈大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例〉的決定〕(令第679號),其修改的內(nèi)容主要是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),華而不實(shí)將原(條例〕第二十二條大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地的,土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高標(biāo)準(zhǔn)的,由項(xiàng)目法人或者項(xiàng)目主管部門報(bào)項(xiàng)目審批或者核準(zhǔn)部門批準(zhǔn)等。修改為:大中型水利水電工程建設(shè)征收土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi),實(shí)行與鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地同等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)被征收土地所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行等。[2]2)2021年10月辦公廳、辦公廳印發(fā)的(關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見〕(中辦發(fā)(2021)67號)中要求圍繞正確處理農(nóng)民和土地關(guān)系這一改革主線,逐步建立規(guī)范高效的農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)(下面簡稱三權(quán))運(yùn)行機(jī)制,不斷健全歸屬清楚明晰、權(quán)能完好、流轉(zhuǎn)順暢、保衛(wèi)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度,優(yōu)化土地資源配置,培育新型經(jīng)營主體,促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展,進(jìn)一步穩(wěn)固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,為發(fā)展當(dāng)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、建設(shè)社會新農(nóng)村提供堅(jiān)實(shí)保障等。[3]3)(關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見〕中指出伴隨我們國家工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)當(dāng)代化進(jìn)程,農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移,農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高,農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快,發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營已成為必然趨勢。[4]3新政策變化給水利水電工程移民帶來的積極影響1)水利工程建設(shè)實(shí)行與鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地同等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的積極影響。(1)移民條例(令第679號)第二十二條,大中型水利水電工程建設(shè)征收土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi),實(shí)行與鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地同等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)被征收土地所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。該規(guī)定主動適應(yīng)在現(xiàn)代加快水利水電建設(shè)經(jīng)過的需要,著眼于解決當(dāng)下建設(shè)經(jīng)過中最突出、最迫切的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題,盡管原(條例〕(令第471號)第二十二條規(guī)定了土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高標(biāo)準(zhǔn)的,由項(xiàng)目法人或者項(xiàng)目主管部門報(bào)項(xiàng)目審批或者核準(zhǔn)部門批準(zhǔn),但這一項(xiàng)十分規(guī)定,在實(shí)際工作中并不能及時(shí)有效解決征地補(bǔ)償中的此類問題。修改后的移民條例提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),固然使各工程項(xiàng)目的投資比重增加,但有利于充分調(diào)動移民支持工程建設(shè),提高移民群眾搬遷的積極性,加快工程的建設(shè),使得工程早日投入使用。(2)實(shí)現(xiàn)了大中型水利水電工程與鐵路等其他基礎(chǔ)施行項(xiàng)目同地同價(jià),保障工程順利建設(shè)的同時(shí),也解決了地區(qū)不同行業(yè)之間征地補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)不一致的問題,實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償,是社會核心價(jià)值觀的充分具體表現(xiàn)出,有效避免了水利水電工程移民與鐵路等其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目拆遷人員在征地補(bǔ)償中的攀比,維護(hù)了水利水電工程移民群眾的利益,進(jìn)一步維護(hù)了社會穩(wěn)定。(3)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對于加快水利水電工程建設(shè),推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,切實(shí)保障移民權(quán)益,維護(hù)社會公平將發(fā)揮重要作用,同時(shí)也為移民搬遷后的生產(chǎn)生活恢復(fù)和發(fā)展提供一定的經(jīng)濟(jì)支持,有效地保證了移民搬遷后的生產(chǎn)生活水平不降低的要求,對現(xiàn)代國家扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略起到積極的推動作用。2)三權(quán)分置、土地流轉(zhuǎn)政策的積極影響。根據(jù)(關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見〕(中辦發(fā)(2021)67號)的要求不斷探尋求索農(nóng)村土地所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式,落實(shí)集體所有權(quán),穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),放活土地經(jīng)營權(quán),發(fā)揮各自功能和整體效用。要求堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位,嚴(yán)格保衛(wèi)農(nóng)戶承包權(quán),放活土地經(jīng)營權(quán)。[5](1)三權(quán)分置的改革及經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)將改變原有的種植形式,由家庭式承包種植向土地的規(guī)?；?、集約化生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)變,通過了解當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃,發(fā)展農(nóng)村各種新型經(jīng)營組織,加快農(nóng)業(yè)當(dāng)代化的發(fā)展,有利于大幅度提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,一方面強(qiáng)有力地保障國家糧食安全,另一方面也提高當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活水平。(2)三權(quán)分置的改革及經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn),使生產(chǎn)效率提高的同時(shí),能夠進(jìn)一步解放生產(chǎn)力,使大批農(nóng)村勞動力在當(dāng)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織中重新就業(yè),與新型城鎮(zhèn)化構(gòu)成良性互動,并為城鄉(xiāng)居民享受公平統(tǒng)一的社會保障創(chuàng)造有利條件。(3)三權(quán)分置的改革經(jīng)過中,必然伴隨著農(nóng)村土地價(jià)值的重估,這將大幅度增加農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)性收入,而給土地資源注入了新的活力。對于水利水電工程移民安置,通過調(diào)劑耕地進(jìn)行安置的的土地資源不再是雞肋。通過農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營或通過允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,循序漸進(jìn),因地制宜,使得移民群眾不僅能夠依靠有效的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議合同獲得一定的收入,還能夠解放生產(chǎn)力,使其通過農(nóng)村產(chǎn)業(yè)技能培訓(xùn)學(xué)習(xí)一定的技能后打工創(chuàng)收,來更快更好地提高移民群眾的生產(chǎn)生活水平:一方面更好地保證了農(nóng)村移民群眾有一份基本耕地;另一方面提供產(chǎn)業(yè)技能培訓(xùn)能夠積極引導(dǎo)移民發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè),為多渠道、多產(chǎn)業(yè)、多形式、多方式方法安置移民提供了保障,能夠更好地保證移民搬遷后的生活水平到達(dá)或超過原有水平。4結(jié)束語綜上所述,土地政策變化征地補(bǔ)償(令第679號)、三權(quán)分置及土地流轉(zhuǎn)政策不僅保證了水利水電工程移民的土地補(bǔ)償?shù)玫搅斯焦膶Υ?有利于維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定,更深層次地解決移民搬遷后的生產(chǎn)生活,使得他們能夠真正地搬得出、穩(wěn)得住、能致富。由于水利水電工程移民遭到自然資源、環(huán)境容量和法律制度、國家相關(guān)政策等多種因素的制約與影響,當(dāng)下移民難度愈來愈大,在這種情況下,移民工作必須實(shí)時(shí)地調(diào)整思路、把握政策,以適應(yīng)宏觀形勢的變化。當(dāng)下,土地政策的變化將為移民安置帶來新的希望和契機(jī)。以下為參考文獻(xiàn)[1]蔡依平.水庫農(nóng)村移民生產(chǎn)安置形式研究[D].南京:河海大學(xué),2004.[2].關(guān)于修改(大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和