政府預算編制與審批第四節(jié)

政府預算第四章：政府預算編制與審批浙江財經大學財政與公共管理學院公共管理系2013.10.29部門預算的編制第四章政府預算編制與審批4第四章政府預算編制與審批總預算本級政府預算部門預算本級各部門單位預算直屬單位單位預算上解收入返還補助匯總的下級政府預算按照編制主體劃分的中國大陸預算體系：一級預算單位部門預算的概念：指政府各部門依據國家有關政策規(guī)定及其行使職能的需要，由基層預算單位編制，逐級上報、審核、匯總，經財政部門審核后提交立法機關依法批準的涵蓋部門各項收支的綜合財政收支計劃。預算法：第六條、各部門預算由本部門所屬各單位預算組成。第十七條、各部門編制本部門預算、決算草案；組織和監(jiān)督本部門預算的執(zhí)行；定期向本級政府財政部門報告預算的執(zhí)行情況。部門預算的編制程序部門預算的內容部門預算編制的改革一、部門預算的編制程序

“兩上兩下”“一上”：部門編報預算建議數“一下”：財政部門下達預算控制數“二上”：部門編報正式預算“二下”：財政部門批復預算。

各預算單位編制預算建議數提供與預算需求相關的數據資料（編制實有人數、增人增資文件，必保項目）審核匯編成部門預算建議數上報財政部門（基本支出和項目支出相關基礎數據、項目申報文本、項目支出預算表）部門編報預算建議數財政部審核部門預算建議數經批準后向部門下達預算控制限額一上一下上報建議數下達控制數財政部各業(yè)務主管機構初審預算司審核、平衡、匯總為中央本級預算初步方案報國務院批準向各部門下達預算控制限額涉及預算分配權部門的指標確定，相關司對口聯系。

目前，中國除了財政部，擁有預算分配權的還有國家發(fā)改委、科技部、國防科工委等幾個部門。這些部門“就像一個個小財政部”——他們一方面作為中央部門，有自己的部門預算，另一方面財政部另外再“批發(fā)”給這些部門一塊資金，由他們再在全國范圍內進行分配。如發(fā)改委負責基本建設資金，科技部負責科技三項費用資金。擁有預算分配權部門就像小財政部國家審計署報告披露，國家發(fā)改委、科技部、國防科工委等三個有預算分配權的部門，年初大量預留預算資金。如２００３年，國家發(fā)改委安排中央預算內基本建設投資３０４．４９億元，預留７６.１３億元，而在年初審批下達的２２８.３６億元中，實際落實到項目的只有１７３.４億元。又如，國防科工委共分配預算資金１６２.１億元，年初預留６２.９１億元；科技部在年初分配預算資金時，將科技三項費用１７.０１億元全部預留，直到當年８至１１月，才采取追加的方式批復到有關地方和部門。擁有預算分配權部門就像小財政部部門編報預算數財政部審核上報預算數部門執(zhí)行預算二上二下上報預算數批復預算部門根據預算控制限額編制預算草案部門支出報表、收支預算總表、收入預算表、預算外資金收入表、政府性基金收入預算表財政部審核各部門上報的預算草案，匯總成本級財政預算草案和部門預算國務院審批報全國人大預算工作委員會和財經委審核提交全國人大審議、批準財政部預算司批復部門預算（一）2013年7月31日前，各中央部門將部門預算（預算表及預算附表，詳見附件3、4）報財政部（1份，附電子數據），其中，項目申報文本只報送電子數據。一上（二）2013年10月25日前，財政部根據國務院審定的中央預算（草案）確定分部門預算分配方案，向各中央部門下達預算控制數。同時，向按經濟分類編制項目支出預算試點部門發(fā)放專門的預算編制軟件。一下（三）中央部門根據財政部下達的預算控制數編制“二上”預算（預算表及預算附表），于2013年12月10日前報財政部（一式兩份，附電子數據），提請全國人大審議的中央部門須報送一式三份。二上（四）2013年12月31日前，財政部將匯編的中央預算、草案）及擬提請全國人大審議的中央部門預算報國務院審批。二上2014年中央部門預算編制時間安排2014年中央部門預算編制時間安排（五）2014年1月15日前，財政部將國務院批準的中央預算（草案）報全國人大常委會預算工作委員會。二上（六）2014年2月15前，財政部將中央預算（草案）提交全國人大財政經濟委員會。二上（七）財政部自全國人民代表大會批準中央預算之日起30日內，批復各中央部門預算。各中央部門自財政部批復本部門預算之日起15日內，批復所屬各單位預算。二下以上通知，請遵照執(zhí)行。（預算周期調整問題）二、部門預算的內容（一）部門收入預算一般收入預算（課本）財政撥款收入“預算外”資金收入行政事業(yè)性收費主管部門集中收入其它預算外收入（捐贈、駐外機構的非經營性收入、有償使用回收資金、財政專戶利息）其它收入（上級補助收入、事業(yè)收入、事業(yè)單位經營收入、附屬單位上繳收入）二、部門預算的內容（一）部門收入預算一般收入預算（當前）財政撥款收入事業(yè)收入事業(yè)單位經營收入上級補助收入下級單位上繳收入其它收入二、部門預算的內容（一）部門收入預算政府性基金收入預算原則：基金全額納入預算管理，實行收支兩條線，收入全額上繳國庫，先收后支，專款專用；在預算上單獨編列，自求平衡，結余結轉下年繼續(xù)使用。主要科目（一）部門收入預算收入預測的總體要求合法性完整性準確性（一）部門收入預算收入預算編制測算依據財政撥款收入的測算明確預算目標收集相關資料分析、歸集部門預算需求測算部門預算需求（一）部門收入預算收入預算編制測算依據“預算外”資金收入的測算明確項目（行政事業(yè)性收費項目目錄）征收范圍（不能任意擴大或減小征收范圍）征收標準（不能擅自提高或降低征收標準）綜合測算（易受影響，考慮多方面因素）政府性基金收入（規(guī)模不得突破人大批準的額度）部門其它相關收入

《人口與計劃生育法》（2001）授權國務院制定征收社會撫養(yǎng)費的具體辦法，而國務院《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》中又授權地方政府制定社會撫養(yǎng)費具體征收標準和辦法，實際上賦予了地方極大的自由裁量權。以北京為例，《北京市社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》第五條規(guī)定，“（一）對違反規(guī)定生育第二個子女的夫妻或者非婚生育子女的公民（以下統(tǒng)稱當事人），按照市統(tǒng)計部門公布的城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入或者農村居民年人均純收入的3至10倍征收；（二）對違反規(guī)定生育第三個子女及三個以上子女的當事人，按照本條第（一）項規(guī)定的征收標準加倍征收?！鄙鐣狃B(yǎng)費的征收標準（二）部門支出預算預算支出基本支出人員經費日常公用經費項目支出基本支出：按照定員定額管理進行測算項目支出：按照項目庫進行測算基本支出預算概念:為保障行政事業(yè)單位正常運轉、完成日常工作任務所必需的開支而編制的年度支出計劃內涵人員經費（“工資福利支出”和“對個人和家庭的補助”——基本工資、津貼、獎金、社保繳費、離退休費、助學金、醫(yī)療費、住房補貼等）日常公用經費（“商品和服務支出”和“其他資本性支出”——辦公費、印刷費、水電費、郵電費、取暖費、交通費等）三公經費基本支出預算編制原則綜合預算優(yōu)先保障定員定額管理（《中央本級基本支出預算管理辦法》財預[2007]37號）定員定額的含義定員定額是指通過制定行政事業(yè)單位的人員編制和指標額度來安排和控制支出的管理制度。定員定員即定編，是指國家機構編制主管部門或單位的上級主管部門根據行政事業(yè)單位的性質、職能、業(yè)務范圍和工作任務所下達的人員配置標準。浙江財經大學，在校生13500，專任教師895（695），教育部18:1（860），省教育廳15:1（1033）?！翱震A吃的是地方財政，不關你事”目前在湖南永州不少地方普遍存在教師吃空餉的現象。教師在編不在職，拿著財政薪水，卻在從事第二職業(yè)；校長放任教師停薪留職，隱瞞不報，截留教師工資作學校收入，或中飽私囊；教育局默許學校行為，或參與聯合吃財政空餉。公路收費站113人領工資溫州蒼南縣靈龍公路收費站，近日被網友戲稱為“史上最臃腫收費站”。因為這個小小的政府還貸二級公路收費站，竟然有職工113人，其中事業(yè)編制68人，還向其他企業(yè)借用了45人。蒼南靈龍公路收費站的兩個點，分別有4個通道和2個通道，內行人說一個通道搭配8個人已經很多了。收費站每年收來一千萬，可發(fā)給113個職工的工資，大概就要花掉400萬左右。

定員管理實行編制包干，增人不增加經費，減人不減少費用，嚴格按照編制控制人員。定額定額主要是指國家根據行政事業(yè)單位的工作性質和特點，對行政事業(yè)單位在一定時期內有關人力、物力、財力的補償及消耗或利用方面所規(guī)定的各種經濟額度實物定額和貨幣定額單項定額（經常性開支）和綜合定額（無法細化開支）定員定額標準“雙定額”支出定額是指財政部核定的單位支出標準財政補助定額是指財政部核定的單位財政補助標準行政單位的支出定額和財政補助定額一致事業(yè)單位適用“雙定額”廣州公務員年薪17萬？算錯了！廣州市公務員年均工資+補助17.51萬元，人均前三甲分別為市外事辦、市旅游局和市國資委，均超過20萬元/年；人均最低的12萬元/年左右；公務員的這一收入是全市普通市民平均收入的2.79倍……10月25日，廣州媒體根據近日廣州市40個市直政府部門公開的2012年部門決算進行統(tǒng)計，得出了上述結論并予以報道。廣州公務員年薪17萬？算錯了！25日23時過后，廣州市財政局在其官方微博中澄清：“媒體關于廣州公務員收入的報道，對決算報表的口徑有誤。該報道將決算報表‘對個人和家庭補助’支出中向其他群體發(fā)放的補貼，如：優(yōu)撫對象生活補貼，城鄉(xiāng)貧困人員、災民等的生活救濟費，各類學校學生助學金、獎學金等等錯計入了公務員收入?！被局С鲱A算編制基本支出預算的測算（“一上”和“一下”間）制定定額標準審核基礎數據控制數測算控制數下達基本支出預算的調整（在人員經費和日常公用經費各自的支出經濟分類款級科目之間，自主調整編制本部門的基本支出預算）項目支出預算內涵：行政事業(yè)單位為完成特定的行政工作任務或事業(yè)發(fā)展目標，在基本支出預算之外編制的年度項目支出計劃。包括基本建設、有關事業(yè)發(fā)展專項計劃、專項業(yè)務費、大型修繕、大型購置、大型會議等2、分類

國務院已研究確定項目（“四萬億”）

經常性專項業(yè)務費項目（長期性，經常性）

跨年度支出項目

其他項目3、項目申報、審核和批復項目庫管理我國自2001年試行項目庫管理項目庫是財政部門和部門預算管理司、各部門設立的對申請預算的項目進行規(guī)范化、程序化管理的數據庫系統(tǒng)。中央部門項目庫和財政部項目庫基本支出預算項目支出預算內容人員經費國務院已研究確定項目經常性專項業(yè)務費項目日常公用經費跨年度支出項目其它項目原則綜合預算原則綜合預算原則優(yōu)先保障原則科學論證、合理排序原則定額管理原則追蹤問效原則方法標準化定員定額編制零基法編制中央部門預算收支結構部門預算部門預算收入一般收入財政撥款收入事業(yè)收入事業(yè)單位經營性收入其他收入政府基金性收入部門預算支出基本支出人員經費日常公用經費項目支出國務院已研究確定項目經常性專項業(yè)務費項目跨年度支出項目其他項目部門預算報表體系詳見書p142-143部門預算編制實際案例科技部2013年部門預算教育部2013年部門預算公安部2013年部門預算國家工商行政管理總局2013年部門預算中國民用航空局2013年部門預算預算報告的結構，預算收支的分類部門預算編制實際案例下級上繳收入的去向？（事業(yè)基金？）為什么預算收入用的是2字頭的分類科目？為什么“三公”支出項目沒有收支分類號？（一）部門預算與功能預算的不同1.預算涵蓋的范圍不同（完整性）

傳統(tǒng)預算：僅限于預算內資金收支部門預算：涵蓋了部門的全部收支

五、部門預算編制的改革2、預算編制的分類基礎不同（細致性）功能預算收入分類+功能分類部門預算以部門為基礎：收入分類＋功能分類+經濟分類3．預算編制方式不同（嚴肅性）功能預算：主管部門代基層單位編制預算，層層代編，經常出現追加追減預算的情況。部門預算：預算由基層單位編制，逐級上報匯總，一旦確定不能隨意更改。4．預算管理的側重點不同功能預算——側重財政收入支出結構分析和財政宏觀情況分析，強調預算分配的計劃性。同一機構管理若干部門同一性質的經費；同一部門的不同功能的經費預算分別由不同的主管機構審核和批復4．預算管理方式不同部門預算——側重細化某一部門的全部收支情況，強調部門行使職能過程中各項預算的全過程管理。一個部門不同功能的經費在財政和部門均由同一機構管理（二）部門預算的優(yōu)越性1.初步建立起與國家宏觀政策及