第八章土地利用管理

1第八章土地利用管理土地利用與土地利用管理農(nóng)用地保護(hù)引導(dǎo)建設(shè)用地有序擴(kuò)張保護(hù)、協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境實(shí)施土地利用管理的主要手段2第一節(jié)土地利用與土地利用管理土地利用及其影響因素土地利用管理的概念與目標(biāo)土地利用管理的理論依據(jù)3一、土地利用及其影響因素（一）土地利用的概念1、土地利用的概念土地利用是人類通過一定的活動(dòng)，利用土地的性能來滿足自身需要的過程；土地利用可以分為生產(chǎn)性的土地利用和非生產(chǎn)性的土地利用。42、土地利用的內(nèi)容土地利用是土地的利用方式、利用程度和利用效果的總稱；土地利用的主要內(nèi)容是：①確定土地的用途；②在國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門間和各行業(yè)間合理分配土地資源；③采取各種措施開發(fā)、整治、經(jīng)營(yíng)、保護(hù)土地資源，提高土地利用效果。53、土地利用是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過程土地利用率不斷提高土地利用程度和效率不斷提高農(nóng)用地不斷減少、建設(shè)用地不斷增加6（二）土地利用的影響因素1、自然因素自然因素主要指氣候、地形地貌、土壤、水文、地質(zhì)條件等，它們制約著人們對(duì)土地的利用；自然因素很少能為人力所改變，人們利用土地，在很大程度上，要適應(yīng)自然條件，也就是平常所說的“因地制宜”。72、社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素：主要指社會(huì)制度、政策，城市化與工業(yè)化、土地所處的位置、交通條件，成本、效益、土地利用現(xiàn)狀等。社會(huì)制度及與之相適應(yīng)的土地所有制，對(duì)土地利用有著巨大的影響；國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策對(duì)土地利用有著重要的影響；城市化與工業(yè)化對(duì)土地利用有顯著影響；位置、交通條件對(duì)土地的經(jīng)濟(jì)用途、利用方式和利用效益有著重要的影響；成本、效益，即單位面積投入成本所取得的效益，也在很大程度上影響土地利用結(jié)構(gòu)；土地利用現(xiàn)狀對(duì)土地未來的用途也有一定的影響。83、人的文化素質(zhì)人們的知識(shí)水平、科學(xué)技術(shù)水平，對(duì)土地利用的整體性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的認(rèn)識(shí)，都會(huì)給土地利用帶來深遠(yuǎn)的影響。9（三）土地利用的原則1、生態(tài)平衡原則在確定土地的經(jīng)濟(jì)用途與土地利用結(jié)構(gòu)時(shí)，要正確評(píng)估土地的自然、經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，充分發(fā)揮不同地段的資源優(yōu)勢(shì)，切實(shí)做到地盡其利，宜農(nóng)則農(nóng)，宜林則林，宜牧則牧，有利于建立良好的生態(tài)環(huán)境，使土地資源得到保護(hù)和永續(xù)利用。選擇土地的經(jīng)營(yíng)方式，要根據(jù)土地生態(tài)系統(tǒng)能量轉(zhuǎn)化和物質(zhì)循環(huán)的規(guī)律，采取各種措施，使土地生態(tài)系統(tǒng)各部分的功能處于相互適應(yīng)、相互協(xié)調(diào)的平衡之中。102、最大經(jīng)濟(jì)效果的原則

最大經(jīng)濟(jì)效果就是指只用盡量少的勞動(dòng)消耗，生產(chǎn)出盡可能多的符合社會(huì)需要的產(chǎn)品。11最大經(jīng)濟(jì)效果的三種形式當(dāng)取得等量的勞動(dòng)成果時(shí)，勞動(dòng)消耗愈少，則經(jīng)濟(jì)效果愈大，因而提高經(jīng)濟(jì)效果的關(guān)鍵在于：采用合理的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)措施，以降低勞動(dòng)消耗，爭(zhēng)取成本極小化；當(dāng)耗費(fèi)等量勞動(dòng)時(shí)，勞動(dòng)成果愈大，則經(jīng)濟(jì)效果愈大，因而提高經(jīng)濟(jì)效果的關(guān)鍵在于提高勞動(dòng)和其他資源消耗的轉(zhuǎn)化率，爭(zhēng)取收益極大化；在勞動(dòng)消耗與勞動(dòng)成果均為變量的條件下，當(dāng)消耗的增量小于成果的增量時(shí)，則經(jīng)濟(jì)效果上升，相反，則經(jīng)濟(jì)效果下降。123、節(jié)約原則土地是自然產(chǎn)物，它的數(shù)量不能隨意增加，土地面積有限性是土地基本特性。因此，合理用地應(yīng)體現(xiàn)節(jié)約原則。具體來說，就是各項(xiàng)建設(shè)用地必須統(tǒng)籌兼顧，全面安排，做到節(jié)約用地，不占或少占良田。13二、土地利用管理的概念與目標(biāo)（一）土地利用管理的概念

1、土地利用管理概念土地利用管理是國(guó)家按照預(yù)定的目標(biāo)和土地系統(tǒng)運(yùn)行的自然、經(jīng)濟(jì)規(guī)律，對(duì)土地的開發(fā)、利用、整治和保護(hù)所進(jìn)行的計(jì)劃、組織、控制等工作的總稱。142、土地利用管理的本質(zhì)土地利用管理的本質(zhì)是對(duì)各類型土地的利用水平和數(shù)量分配進(jìn)行干預(yù)。153、土地利用管理應(yīng)注意的問題必須遵循土地系統(tǒng)運(yùn)行的自然、經(jīng)濟(jì)規(guī)律在保護(hù)中利用，在利用中保護(hù)16（二）土地利用管理的目標(biāo)和內(nèi)容1、土地利用管理的指導(dǎo)思想實(shí)施土地利用管理應(yīng)遵循可持續(xù)發(fā)展、保障土地資源安全和有效供給、前瞻性及科學(xué)性的指導(dǎo)思想。17土地資源安全和有效供給一是土地資源保障的充裕度，它反映土地資源供給與需求之間的平衡狀況；二是土地資源保障的穩(wěn)定性，即土地資源供給來源的多樣性或多元性；三是土地資源保障的均衡性，即土地資源供給在地區(qū)、部門、人群之間的均衡。182、土地利用管理的目標(biāo)土地利用管理是一種政府行為，因此，土地管理目標(biāo)必須兼顧多個(gè)方面，其目標(biāo)具有多元化特征；具體目標(biāo)包括五個(gè)方面：提高利用的經(jīng)濟(jì)效益，公平分配，社會(huì)發(fā)展，保障供給，環(huán)境質(zhì)量。193、土地利用管理的任務(wù)和內(nèi)容任務(wù)：對(duì)土地的利用水平和用途轉(zhuǎn)變?cè)O(shè)置一定的約束條件，將土地資源在不同用途間的分配控制在可持續(xù)發(fā)展的幅度之內(nèi)，保障土地資源安全；內(nèi)容：保護(hù)農(nóng)用地，引導(dǎo)建設(shè)用地有序擴(kuò)展，保護(hù)協(xié)調(diào)土地生態(tài)環(huán)境。20三、土地利用管理的依據(jù)（一）法律依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2004年）《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（1989年）《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2007年）21（二）理論依據(jù)1、土地報(bào)酬原理在科學(xué)技術(shù)水平相對(duì)穩(wěn)定條件下的土地利用中，當(dāng)對(duì)土地連續(xù)追加勞動(dòng)和資金時(shí)，起初，追加部分所得的報(bào)酬逐漸增多，在投入的勞動(dòng)和資金超過一定的界限時(shí)，追加部分所得的報(bào)酬則逐漸減少，從而使土地總報(bào)酬的增加也呈遞減趨勢(shì)，這就是通常所說的“土地報(bào)酬遞增遞減現(xiàn)象”。22第一階段第二階段第三階段邊際產(chǎn)出線投入產(chǎn)出土地報(bào)酬遞減律的三個(gè)收益階段投入總產(chǎn)出線232、地租地價(jià)理論（1）地租理論地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式，并且以土地的所有權(quán)與使用權(quán)相分離為條件；24級(jí)差地租級(jí)差地租是指那些利用生產(chǎn)條件較好的土地所得到的超額利潤(rùn)；形成級(jí)差地租的條件有三種情況：不同土地肥沃程度的差別，不同土地位置的差別；對(duì)同一塊土地，連續(xù)追加投資的各個(gè)生產(chǎn)率的差別；級(jí)差地租第Ⅰ形態(tài)是等量勞動(dòng)投放在不同等級(jí)的等量土地上，因土地肥沃程度和位置不同面形成的超額利潤(rùn)；級(jí)差地租第Ⅱ形態(tài)是在同塊土地上連續(xù)投入等量資本所產(chǎn)生的生產(chǎn)率的差別而形成的超額利潤(rùn)。25絕對(duì)地租

絕對(duì)地租指由于土地所有權(quán)的壟斷，任何一塊土地，即使最劣等地，也絕對(duì)必須支付的地租。絕對(duì)地租產(chǎn)生的原因是土地所有權(quán)的壟斷以及土地所有權(quán)與使用權(quán)的相互分離。土地所有者憑借土地所有權(quán)向土地使用者收取絕對(duì)地租，不管使用的是好地還是劣地。26壟斷地租

壟斷地租指因壟斷了某些自然條件特別有利的土地，在該土地上能生產(chǎn)稀有的土特產(chǎn)品，這些產(chǎn)品能提供一個(gè)壟斷價(jià)格，從而帶來了一個(gè)相當(dāng)大的超額利潤(rùn)。27（2）地價(jià)理論土地價(jià)格是資本化了的地租:28土地價(jià)格的特點(diǎn)決定一般商品價(jià)格的主要因素是生產(chǎn)成本，而土地價(jià)格中通常不包括生產(chǎn)成本因素；一般商品價(jià)格受市場(chǎng)供給與需求兩種因素的影響；

由于土地的總供給是固定的，所以，土地價(jià)格通常只受需求單方面的影響，其中，人口密度與產(chǎn)業(yè)興衰是決定人們對(duì)土地需求程度的主要條件；土地具有保值增值功能，土地價(jià)格處于上升趨勢(shì)；土地價(jià)格確定的復(fù)雜性。293、區(qū)位理論第一，確定土地資源在各用途、各部門之間的分配；第二，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)；第三，制定合理用地的政策和規(guī)劃；第四，確定土地的質(zhì)量等級(jí)；第五，確定不同位置地段的差額稅率。304、生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論

科學(xué)的土地利用管理要有效運(yùn)用物流、能流、價(jià)值流和信息流的原理制定相關(guān)措施，合理利用和保護(hù)土地資源。31第二節(jié)農(nóng)用地保護(hù)各類農(nóng)用地的特點(diǎn)農(nóng)用地保護(hù)的重點(diǎn)32一、各類農(nóng)用地的特點(diǎn)1、農(nóng)用地的分類耕地園地林地牧草地其他農(nóng)用地332、耕地利用的特點(diǎn)利用周期較短對(duì)自然條件要求嚴(yán)格集約利用程度較高具有永續(xù)利用性能343、林地利用的特點(diǎn)利用周期較長(zhǎng)森林是一種可再生資源對(duì)自然條件要求不嚴(yán)，利用方式較粗放多為綜合性利用354、養(yǎng)殖水面利用的特點(diǎn)利用具有綜合性利用具有不穩(wěn)定性36二、農(nóng)地保護(hù)的重點(diǎn)

耕地、尤其是耕地里面的基本農(nóng)田是農(nóng)地保護(hù)的重點(diǎn)。371、保持耕地總量的相對(duì)穩(wěn)定確定合理的耕地保有量非農(nóng)建設(shè)“占一補(bǔ)一”382、保持基本農(nóng)田數(shù)量不減少基本農(nóng)田劃定的范圍基本農(nóng)田劃定的比例基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)則393、改善耕地質(zhì)量，提高耕地生產(chǎn)能力通過人類活動(dòng)改善耕地利用的條件防治耕地污染404、提高耕地集約利用度興建和維護(hù)排灌工程設(shè)施改良土壤，提高土壤肥力防治土地沙化、鹽漬化、水土流失和污染禁止閑置、荒蕪和破壞耕地大力開展土地整理415、建立耕地預(yù)警系統(tǒng)選取警情指標(biāo)確定警兆指標(biāo)測(cè)定警限和警度建立排警子系統(tǒng)42第三節(jié)引導(dǎo)建設(shè)用地有序擴(kuò)張建設(shè)用地利用的特點(diǎn)引導(dǎo)建設(shè)用地有序擴(kuò)張43一、建設(shè)用地利用的特點(diǎn)建設(shè)用地利用的非生態(tài)性建設(shè)用地位置特別重要性建設(shè)用地的高度集約性建設(shè)用地的穩(wěn)定性建設(shè)用地的擴(kuò)張性44二、引導(dǎo)建設(shè)用地有序擴(kuò)張（一）建設(shè)用地有序擴(kuò)張的涵義及辨識(shí)1、建設(shè)用地?cái)U(kuò)展的涵義建設(shè)用地?cái)U(kuò)張是指土地被城鎮(zhèn)、住宅、商店、廠房、學(xué)校、醫(yī)院、道路等建筑物、構(gòu)筑物不斷占用的現(xiàn)象；建設(shè)用地?cái)U(kuò)張方式：由內(nèi)向外同心圓式連續(xù)擴(kuò)張、沿主要對(duì)外交通線呈發(fā)射狀擴(kuò)張、跳躍式呈組團(tuán)式擴(kuò)張、低密度蔓延。452、建設(shè)用地有序擴(kuò)張建設(shè)用地有序擴(kuò)張是指建設(shè)占用土地與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求相協(xié)調(diào)。463、建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張是指建設(shè)占用土地與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求不相協(xié)調(diào)。47建設(shè)占用土地符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃符合土地利用總體規(guī)劃符合城鎮(zhèn)規(guī)劃符合城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃符合年度土地利用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚耕地保護(hù)土地集約利用城鎮(zhèn)環(huán)境改善城鎮(zhèn)定位合理指導(dǎo)建設(shè)用地有序擴(kuò)張建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張48（二）引導(dǎo)建設(shè)用地有序擴(kuò)張控制建設(shè)用地的規(guī)模，以供給引導(dǎo)需求大力提高建設(shè)用地集約利用程度逐步縮減農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模49第四節(jié)保護(hù)協(xié)、調(diào)生態(tài)環(huán)境一、土地利用與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系1、土地與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系土地是決定生態(tài)系統(tǒng)類型及其構(gòu)成的主要因素，是能量輸入與輸出、物質(zhì)交換轉(zhuǎn)移得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)；土地是地球生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)儲(chǔ)存器、供應(yīng)站和能量調(diào)節(jié)者。502、土地利用對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響從宏觀上看，生態(tài)型用地減少，生態(tài)限制性用地增加，使生態(tài)環(huán)境面臨的壓力增大；從微觀層面上看，工業(yè)化發(fā)展使工業(yè)三廢排放增加，城市發(fā)展、人口集聚導(dǎo)致生活污水排放加大，農(nóng)藥化肥的施用對(duì)土壤環(huán)境和水環(huán)境產(chǎn)生不利影響。51二、保護(hù)、協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境的重點(diǎn)保證農(nóng)用地中園地、林地、養(yǎng)殖水面的合理比重謹(jǐn)慎開發(fā)未利用地保護(hù)和改善城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害52第五節(jié)實(shí)施土地利用管理的主要手段土地利用總體規(guī)劃土地用途管制土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)土地調(diào)控53一、土地利用總體規(guī)劃土地利用總體規(guī)劃是指人民政府依照法律規(guī)定在一定的規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需要，確定和調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)、用地布局的總體戰(zhàn)略部署；土地利用總體規(guī)劃是由各級(jí)人民政府組織編制的，其核心是確定和調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局。54二、土地用途管制1、土地用途管制的涵義

國(guó)家為了保證土地資源的合理利用，通過編制土地利用規(guī)劃、依法劃定土地用途分區(qū)，確定土地使用限制條件，實(shí)行用途變更許可的一項(xiàng)強(qiáng)制性管理制度。55土地用途管制的內(nèi)涵土地用途管制是一種土地利用約束機(jī)制必須經(jīng)過一定的科學(xué)程序和法定程序確定土地的具體用途土地用途變更的申請(qǐng)?jiān)S可制擅自變更土地用途的責(zé)任性562、土地用途管制的目的土地利用整體效益最大化協(xié)調(diào)吃飯與建設(shè)的矛盾消除土地利用中不利的外部性影響，保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用573、土地用途管制的實(shí)施—土地用途分區(qū)（1）土地用途分區(qū)的類型基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、一般農(nóng)地區(qū)、林業(yè)用地區(qū)、牧業(yè)用地區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設(shè)控制區(qū)、工礦用地區(qū)、風(fēng)景旅游用地區(qū)、自然和人文景觀保護(hù)區(qū)、其他用途區(qū)。5859（2）分區(qū)步驟收集資料擬定分區(qū)類型編制分區(qū)草案征求意見劃定土地用途區(qū)60（3）各個(gè)用途區(qū)的管制規(guī)則61三、土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)1、土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)概念是指運(yùn)用遙感、土地調(diào)查等技術(shù)手段和計(jì)算機(jī)、監(jiān)測(cè)儀等科學(xué)設(shè)備，以土地詳查的數(shù)據(jù)和圖件作為本底資料，對(duì)土地利用的動(dòng)態(tài)變化進(jìn)行全面系統(tǒng)地反映和分析的科學(xué)方法622、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的特點(diǎn)監(jiān)測(cè)成果的多樣性監(jiān)測(cè)體系的層次性技術(shù)要求的區(qū)域性技術(shù)手段的綜合性