“三位一體”促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

2014年08月10日于法穩(wěn)首席研究員、博士生導(dǎo)師“三位一體”促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)2013年中央一號(hào)文件提出，要“推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和綜合整治，努力建設(shè)美麗鄉(xiāng)村”。引言為深入貫徹黨的十八大精神，落實(shí)2013年中央1號(hào)文件關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的要求，農(nóng)業(yè)部決定從今年起組織開(kāi)展“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動(dòng)。2月22日，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動(dòng)的意見(jiàn)》（農(nóng)辦科[2013]10號(hào)）?！兑庖?jiàn)》指出了開(kāi)展“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動(dòng)的重要意義、提出了開(kāi)展“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建工作的總體思路、以及開(kāi)展“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建的重點(diǎn)工作。5月開(kāi)始美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建試點(diǎn)申報(bào)工作。引言2013年7月22日，習(xí)近平總書(shū)記視察鄂州市長(zhǎng)港鎮(zhèn)峒山村時(shí)，指出：實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，是要給鄉(xiāng)親們?cè)旄?，不要把錢(qián)花在不必要的事情上，比如說(shuō)“涂脂抹粉”，房子外面刷層白灰，一白遮百丑。不能大拆大建，特別是古村落要保護(hù)好。引言浙江省麗水市縉云縣河陽(yáng)古民居浙江省麗水市縉云縣河陽(yáng)古民居浙江省麗水市遂昌縣獨(dú)山古寨民居貴州省雷山縣控拜苗族村寨2013年11月，農(nóng)業(yè)部確定了全國(guó)1100個(gè)“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建試點(diǎn)鄉(xiāng)村。引言

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是生產(chǎn)、生活、生態(tài)三位一體的系統(tǒng)工程，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)存在如下問(wèn)題：重生活、生態(tài)建設(shè)，而輕生產(chǎn)；存在的問(wèn)題美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中名稱(chēng)五花八門(mén)環(huán)保部門(mén)：“生態(tài)村”；黨委、政府：“文明村”宣傳部門(mén)的“生態(tài)文明村”；建設(shè)部門(mén)的“美麗村莊”；林業(yè)部門(mén)的“美麗林場(chǎng)”。存在的問(wèn)題美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的牽頭或者管理部門(mén)不統(tǒng)一新農(nóng)村建設(shè)辦公室負(fù)責(zé)；農(nóng)工辦或者農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)；縣委宣傳部負(fù)責(zé)；城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)負(fù)責(zé)；財(cái)政局負(fù)責(zé)；縣委政策研究室存在的問(wèn)題生產(chǎn)方面存在的問(wèn)題

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的設(shè)施越來(lái)越不適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求

田間道路、橋涵損毀嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)機(jī)械難以通行；

農(nóng)田水利設(shè)施中缺乏排灌設(shè)施，一旦遇到強(qiáng)降雨，勢(shì)必造成洪澇災(zāi)害；

大型糧食晾曬場(chǎng)地或者烘干設(shè)備缺失；

通村路已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的要求，隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，大型農(nóng)機(jī)具越來(lái)越多，3.5米寬的通村路已經(jīng)不能滿足通行要求。存在的問(wèn)題生產(chǎn)方面存在的問(wèn)題

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織（合作社）作用遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮

部分合作社的成立是為了套取國(guó)家政策資金，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中并沒(méi)有發(fā)揮相應(yīng)的作用。

國(guó)家鼓勵(lì)成立千萬(wàn)元農(nóng)機(jī)合作社，但效果沒(méi)有達(dá)到預(yù)期。一是由于農(nóng)戶認(rèn)為大型機(jī)械會(huì)帶來(lái)種植成本的增加，一旦遇到災(zāi)害還是不能保證經(jīng)濟(jì)收入；二是個(gè)別地方規(guī)定，大型機(jī)械不能跨區(qū)到農(nóng)場(chǎng)作業(yè)，一些種糧大戶購(gòu)置了大型農(nóng)業(yè)機(jī)械，沒(méi)有作業(yè)農(nóng)田，不但造成了大型機(jī)械的閑置，也給自己帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。存在的問(wèn)題生產(chǎn)方面存在的問(wèn)題

農(nóng)民種植糧食的風(fēng)險(xiǎn)較大

農(nóng)民種植糧食首先要面對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)；

極大的致貧風(fēng)險(xiǎn)。存在的問(wèn)題生產(chǎn)方面存在的問(wèn)題

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款步履維艱在一些省區(qū)，土地第二輪承包之時(shí)，水田、旱地的劃分不是按照面積進(jìn)行的，而是根據(jù)土地生產(chǎn)率的高低，按照一定的折算系數(shù)進(jìn)行的。但土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押之時(shí)，金融部門(mén)則按照土地承包證上的面積折算的。兩個(gè)數(shù)字差距很大！此外，由于國(guó)家政策明文規(guī)定，實(shí)行了“增人不增地，減人不減地”，在實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款時(shí)，沒(méi)有土地的家庭成員不同意！導(dǎo)致了家庭矛盾的產(chǎn)生，不利于農(nóng)村社區(qū)的和諧。存在的問(wèn)題生活方面存在的問(wèn)題

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中只重視地面工程建設(shè)，對(duì)地下工程，包括垃圾、污水設(shè)施建設(shè)關(guān)注不夠；

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)主要關(guān)注了道路、供水、供電、路燈等設(shè)施，以及泥草房、危房的改造。存在的問(wèn)題生活方面存在的問(wèn)題

地方執(zhí)行政策時(shí)引發(fā)的基層矛盾比較嚴(yán)重

有的地方采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式來(lái)推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，其結(jié)果是許多基礎(chǔ)條件比較好的村顧慮重重，擔(dān)心建設(shè)后不能得到獎(jiǎng)補(bǔ)資金，因此不愿意大力推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作；

而基礎(chǔ)較差的村則渴望加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，通過(guò)貸款方式等方式，投入大量的人力物力財(cái)力，結(jié)果未能得到獎(jiǎng)補(bǔ)資金，一方面增加了村級(jí)債務(wù)負(fù)擔(dān)，另一方面又導(dǎo)致了村干部與農(nóng)民之間的矛盾。存在的問(wèn)題生活方面存在的問(wèn)題

政策制定中沒(méi)有充分考慮執(zhí)行中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，導(dǎo)致了執(zhí)行中矛盾頻出。一些省在推行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，只提出一些建設(shè)項(xiàng)目，既沒(méi)有資金，也沒(méi)有政策，但對(duì)下級(jí)單位按照一定的進(jìn)度進(jìn)行考核、驗(yàn)收，由此給地方政府造成了巨大債務(wù)。在泥草房、危房改造方面，由于申報(bào)數(shù)量與下?lián)苜Y金數(shù)量的不匹配，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作造成極大麻煩。存在的問(wèn)題生活方面存在的問(wèn)題

基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)機(jī)制缺失，導(dǎo)致國(guó)家投資的浪費(fèi)由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理呈現(xiàn)出有人建、有人用、無(wú)人管的情況，損毀情況比較嚴(yán)重，導(dǎo)致了國(guó)家投資的浪費(fèi)。存在的問(wèn)題生活方面存在的問(wèn)題

農(nóng)村“一事一議”制度已形同虛設(shè)，實(shí)施難度很大

加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要通過(guò)村民大會(huì)，通過(guò)“一事一議”解決。許多村民存在自掃門(mén)前雪的心態(tài)，對(duì)自己有利的事情要求村里解決辦理，對(duì)自己沒(méi)有利的事情堅(jiān)決反對(duì)，造成事難議、錢(qián)難籌、工難派，這一現(xiàn)象在農(nóng)村普遍存在，即使議成了籌措資金的難度也較大，很難完成較大項(xiàng)目工程建設(shè)，制約美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的步伐。存在的問(wèn)題生活方面存在的問(wèn)題

各部門(mén)協(xié)調(diào)工作機(jī)制缺失，各自為戰(zhàn)

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)涉及多個(gè)部門(mén)，但彼此之間缺乏協(xié)調(diào)，每個(gè)部門(mén)都選擇自己的示范村，從各自的業(yè)務(wù)出發(fā)實(shí)施相關(guān)的項(xiàng)目，也許這些項(xiàng)目不是這些村最需要的。這種方式導(dǎo)致而來(lái)國(guó)家投資的分散，難以達(dá)到預(yù)期的成效。存在的問(wèn)題生態(tài)方面存在的問(wèn)題

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中，化肥的施肥強(qiáng)度有增無(wú)減，而化肥的利用率較低，更多的部分則進(jìn)入土壤及水體，對(duì)其造成一定的污染。同時(shí)，除草劑、殺蟲(chóng)劑的投入強(qiáng)度很大。存在的問(wèn)題中國(guó)化肥施用量及其變化（單位：萬(wàn)噸）中國(guó)化肥施用強(qiáng)度及其變化（單位：公斤/公頃）生態(tài)方面存在的問(wèn)題

農(nóng)藥包裝物（特別是農(nóng)藥瓶）等污染日益成為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染的重要部分。2011年，全國(guó)農(nóng)藥使用量為178.70萬(wàn)噸，按照1斤/瓶的標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)將會(huì)產(chǎn)生35.7億個(gè)！目前，由于缺乏包裝物回收制度，農(nóng)民在使用之后往往丟棄與田間地頭，或者水體之中，造成二次污染。存在的問(wèn)題生態(tài)方面存在的問(wèn)題白色污染越來(lái)越嚴(yán)重農(nóng)用塑料薄膜在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的應(yīng)用越來(lái)越廣，特別是在水資源十分短缺的西北地區(qū)，農(nóng)用塑料薄膜對(duì)于保水保墑發(fā)揮了十分重要的作用，但隨之而來(lái)的白色污染也越來(lái)越嚴(yán)重。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，農(nóng)用塑料薄膜施用量從2000年的134萬(wàn)噸，增加到2011年的229萬(wàn)噸，增加了95萬(wàn)噸，增長(zhǎng)70.90%。存在的問(wèn)題生態(tài)方面存在的問(wèn)題

農(nóng)村規(guī)模化養(yǎng)殖場(chǎng)的污染防治措施嚴(yán)重缺失污水、糞便隨意排放和堆放對(duì)周邊水域、土壤造成嚴(yán)重污染，也嚴(yán)重影響周邊的空氣質(zhì)量。存在的問(wèn)題生態(tài)方面存在的問(wèn)題

農(nóng)民對(duì)農(nóng)作物秸稈還田認(rèn)識(shí)不足，工作進(jìn)展緩慢由于耕作方式、農(nóng)業(yè)機(jī)械等方面的不匹配，農(nóng)民對(duì)農(nóng)作物秸稈還田的認(rèn)可度不足，普遍采取的是將其任意堆放或者露天焚燒，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成一定影響。據(jù)測(cè)算，2012年我國(guó)農(nóng)作物產(chǎn)生的秸稈量達(dá)到98837萬(wàn)噸，農(nóng)作物秸稈利用率達(dá)到69%，有68197萬(wàn)噸秸稈得到利用，但仍有30639萬(wàn)噸秸稈沒(méi)有得到利用。存在的問(wèn)題生態(tài)方面存在的問(wèn)題

與過(guò)去相比，農(nóng)村生活垃圾成分越來(lái)越復(fù)雜，包括廚房垃圾、婦女兒童用品、塑料制品等，垃圾產(chǎn)生量也越來(lái)越大。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)村已經(jīng)陷于生活垃圾的包圍之中；同時(shí)，生活污水也是任意傾倒。生活垃圾、生活污水對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的污染呈現(xiàn)出明顯加重態(tài)勢(shì)，日益成為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的重要組成部分。存在的問(wèn)題類(lèi)別生活污水排放量生活污水處理率生活污水未處理量萬(wàn)m3/d%萬(wàn)m3/d城市11418871450縣城233675578建制鎮(zhèn)2677281926村莊3220829272012年中國(guó)生活污水排放與處理情況生態(tài)方面存在的問(wèn)題

農(nóng)村生態(tài)建設(shè)難以推行

有的省份推行“圍村綠化林”建設(shè)工程，國(guó)家提供苗木補(bǔ)助資金之外，但存在兩個(gè)問(wèn)題難以解決，一是綠化占用農(nóng)民土地的補(bǔ)貼資金，二是綠化占用耕地與耕地保護(hù)政策之間的沖突。存在的問(wèn)題生態(tài)方面存在的問(wèn)題

生態(tài)環(huán)境建設(shè)模式缺乏科學(xué)性

如在東北某省推廣沼氣池建設(shè)就不符合該區(qū)域氣候特點(diǎn)。此外，在村內(nèi)污水邊溝建設(shè)，僅僅用水泥板進(jìn)行襯砌，也不解決任何問(wèn)題，污水照樣入滲地下，造成國(guó)家投資的浪費(fèi)！因此，這些決策是否正確值得考慮。存在的問(wèn)題做好頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)在頂層設(shè)計(jì)上，應(yīng)從項(xiàng)目導(dǎo)向轉(zhuǎn)向基層需求導(dǎo)向！看基層究竟需要什么，而不是各個(gè)部門(mén)想搞什么就搞什么，而是基層需要什么就做什么，否則的話基層的矛盾會(huì)持續(xù)不斷。同時(shí)，應(yīng)該根據(jù)不同的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，設(shè)計(jì)不同的發(fā)展模式，不要一個(gè)模式一棒子插到底。對(duì)策建議生活、生態(tài)和生產(chǎn)“三位一體”，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中，生活設(shè)施、生態(tài)環(huán)境的改善僅僅是外在體現(xiàn)，最根本的是生產(chǎn)問(wèn)題，這是解決農(nóng)民發(fā)展，增加收入，真正進(jìn)行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的根基！因此，需要根據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，以及生產(chǎn)傳統(tǒng)，科學(xué)選擇產(chǎn)業(yè)，成為生產(chǎn)發(fā)展的基本出發(fā)點(diǎn)。對(duì)策建議統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，規(guī)范名稱(chēng)圍繞著美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，自上而下統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，便于推動(dòng)工作的開(kāi)展；自上而下的各個(gè)部門(mén)所推行的項(xiàng)目都圍繞著美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，不要再設(shè)立一些其他名稱(chēng)。每個(gè)部門(mén)這樣做，究其實(shí)質(zhì)，也是一種政績(jī)工程！此外，各個(gè)部門(mén)之間應(yīng)建立一種協(xié)調(diào)機(jī)制，共同推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。對(duì)策建議農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)廳市農(nóng)業(yè)局縣農(nóng)業(yè)局圍繞著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)隨著土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，特別是在東北糧食主產(chǎn)省份，種植規(guī)模將日益擴(kuò)大，大型機(jī)械的推廣勢(shì)在必行。因此，從國(guó)家層面，加大田間道路、農(nóng)田水利設(shè)施、通村道路、橋涵以及晾曬場(chǎng)地、烘干設(shè)施建設(shè)的投資力度，為確保國(guó)家糧食安全提供有力支撐。對(duì)策建議盡快建立國(guó)家、集體和農(nóng)民共同承擔(dān)的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，最大限度保護(hù)農(nóng)民種糧積極性

首先，國(guó)家應(yīng)盡快加大對(duì)種糧大省財(cái)政補(bǔ)貼力度，提高糧食生產(chǎn)的積極性；

其次，需要建立糧食安全風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，確保在災(zāi)害之年農(nóng)民收入不減少，規(guī)避農(nóng)民因種糧而致貧的風(fēng)險(xiǎn)。

其三，建立預(yù)期收益貸款模式，設(shè)立陽(yáng)關(guān)大廳，減少農(nóng)民貸款的中間環(huán)節(jié)，節(jié)約貸款的額外費(fèi)用支出。對(duì)策建議對(duì)不適合基層實(shí)際的政策進(jìn)行及時(shí)調(diào)整

推行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)已經(jīng)快1年了，也暴露出了一些問(wèn)題，應(yīng)該根據(jù)出現(xiàn)的問(wèn)題對(duì)政策進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，確保不給基層政府、村集體帶來(lái)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

應(yīng)將泥草房、危房改造資金整合，對(duì)房子集中改造，不再把資金分配到戶；

同時(shí)，在遷村并點(diǎn)應(yīng)在泥草房改造之前，否則會(huì)造成國(guó)家投資的浪費(fèi)。

這需要民政部門(mén)、建設(shè)部門(mén)、新農(nóng)村建設(shè)部門(mén)等相互協(xié)調(diào)。對(duì)策建議逐步建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境管理模式的創(chuàng)新機(jī)制

克服重建輕管，確保工程建一處，服務(wù)一方群眾的目標(biāo)，明確管理主體和管理責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)管理人員的技術(shù)培訓(xùn)，提高管理人員知識(shí)水平和管理技能。

考慮到管護(hù)資金缺失，建議根據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，加大對(duì)行政村的轉(zhuǎn)移支付力度，專(zhuān)門(mén)劃分部分資金用于基礎(chǔ)設(shè)施的日常管護(hù)。此外，在一些特定區(qū)域進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，能否增加部分投資，如北方嚴(yán)重寒冷地區(qū)，能否增加鏟車(chē)或者推土機(jī)，冬季用于道路的鏟雪；空閑之時(shí)對(duì)外進(jìn)行工程施工，增加一定的經(jīng)濟(jì)收入，以彌補(bǔ)日常管護(hù)經(jīng)費(fèi)的不足。對(duì)策建議建立種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)展循環(huán)型農(nóng)業(yè)

一方面減少規(guī)?；B(yǎng)殖對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的污染，同時(shí)在一定程度上減少化肥的施用量。

根據(jù)循環(huán)型生態(tài)農(nóng)業(yè)原理，在具有規(guī)?；B(yǎng)殖區(qū)域，構(gòu)建以農(nóng)作物生產(chǎn)為基礎(chǔ)的生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)循環(huán)體系，實(shí)現(xiàn)種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，使養(yǎng)殖業(yè)為種植業(yè)提供有機(jī)肥；

逐步建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，農(nóng)作物秸稈為養(yǎng)殖業(yè)提供飼料，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)種植、養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)之間的農(nóng)業(yè)大循環(huán)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益的統(tǒng)一。同時(shí)，也逐步減少化肥的投入，進(jìn)而改善土壤，提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)。對(duì)策建議建立農(nóng)藥包裝物、塑料薄膜等回收機(jī)制

制定農(nóng)藥包裝物、塑料薄膜回收獎(jiǎng)勵(lì)辦法，提高農(nóng)民參與的積極性，發(fā)揮銷(xiāo)售企業(yè)在農(nóng)藥瓶、肥料袋等包裝物回收中的作用。

以部分補(bǔ)貼的形式，鼓勵(lì)農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)單位負(fù)責(zé)回收，由有資質(zhì)的企業(yè)集中處理，減少對(duì)環(huán)境和水源的污染。對(duì)策建議加強(qiáng)農(nóng)村污水處理模式及技術(shù)的研究針對(duì)不同區(qū)域