中國政治改革

中國政治體制改革問題的研究董帥帥主要內(nèi)容中國政治體制改革的內(nèi)容二中國現(xiàn)行政治體制及其優(yōu)勢和弊端一中國政治改革的現(xiàn)狀和思考三一中國現(xiàn)行政治體制

中國大百科全書對政治體制的解釋是“以國家政權(quán)組織為中心的各種具體政治制度和政治行為規(guī)范的總和?！?/p>

理解我國的政治體制必須從我國的實際出發(fā)，體現(xiàn)我國的政治特點。聯(lián)系我國的實際特別是政協(xié)的情況，可以把政治體制理解為我國各項基本政治制度的具體實現(xiàn)形式和運行機制，包括政權(quán)組織形式、國家結(jié)構(gòu)形式、管理形式、機構(gòu)設(shè)置以及政黨制度、選舉制度、公務(wù)員制度等。其中最總要的是人民代表大會制度。

人民代表大會制度是我國的政權(quán)組織形式，是我國的根本政治制度，集中體現(xiàn)了人民的當家作主。全國人民代表大會是我國的最高權(quán)力機關(guān)，各級行政機關(guān)、法院、檢察院由各級人大會選舉產(chǎn)生，對其負責，受其監(jiān)督。

“三權(quán)分立”是西方資本主義基本政治制度建制原則，其核心是立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)相互獨立、互相制衡。具體到做法上，即為行政、司法、立法三大權(quán)力分屬三個地位相等的不同政府機構(gòu)。

鄧小平說：“西方的民主就是三權(quán)分立，多黨競選等等。我們并不反對西方國家這樣搞，但是我們中國大陸不搞多黨競選，不搞三權(quán)分立、兩院制。我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助于國家的興旺發(fā)達，避免很多牽扯。中國不適合搞三權(quán)分立，這在理論到實踐上都被證明，其根本原因就是與中國國情不否，第一，我國不存在“三權(quán)分立”的經(jīng)濟基礎(chǔ)。第二，我國不存在實行“三權(quán)分立”的歷史前提。第三，現(xiàn)代社會，民主政治道路具有多樣性，不僅僅限于“三權(quán)分立”。

三權(quán)分立雖然不適合中國，但其體現(xiàn)的“分權(quán)”和“制衡”思想對我國的政治體制改革有很大的參考價值。我國政治體制的優(yōu)勢

人民論壇對專家和干部群體關(guān)于我國政治體制優(yōu)勢的調(diào)查，結(jié)果顯示85%以上的受調(diào)查者認同中國存在明顯的政治優(yōu)勢，僅有不足10%的受調(diào)查者認為沒有什么政治優(yōu)勢。優(yōu)勢體現(xiàn)在哪里？

根據(jù)受訪專家的意見表明：

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度以及堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一等是中國政治體制優(yōu)勢極其重要的組成部分。主要體現(xiàn)在：中國的政治體制具有很強的組織、動員和執(zhí)行力，權(quán)力集中，能夠集中力量辦大事、效率高。諸如奧運會、世博會、亞運會的成功舉辦，諸如抗震救災(zāi)、抗洪救災(zāi)、抗擊雨雪冰凍災(zāi)害等等。優(yōu)勢體現(xiàn)在哪里？

根據(jù)受訪專家的意見表明：

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度以及堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一等是中國政治體制優(yōu)勢極其重要的組成部分。主要體現(xiàn)在：中國的政治體制具有很強的組織、動員和執(zhí)行力，權(quán)力集中，能夠集中力量辦大事、效率高。諸如奧運會、世博會、亞運會的成功舉辦，諸如抗震救災(zāi)、抗洪救災(zāi)、抗擊雨雪冰凍災(zāi)害等等。

但在對1000位群眾的調(diào)查中，卻發(fā)現(xiàn)，70%以上的受訪者表示，“既不懂政治體制優(yōu)勢，也不關(guān)注政治體制優(yōu)勢”。群眾最關(guān)注房價、醫(yī)療、教育、拆遷、CPI等民生問題，“這些問題如果沒有解決好，我們就很難體會到優(yōu)越性?！薄袄习傩諏κ裁凑误w制優(yōu)越性不感興趣，只要生活得更有尊嚴、更輕松，才是實實在在的感受。”部分受訪群眾反映。

從受訪的專家干部群體與普通群眾之間明顯的差別，我們恰恰可以尋到中國政治體制的弊端！中國政治體制的弊端

任何事物都是兩面的，政治體制亦如此。優(yōu)勢搞不好，往往也會變成劣勢。比如動員民眾能力太強，對民眾的需求關(guān)注可能就不夠；比如快速決策執(zhí)行能力，政策的效果好壞，取決于政府能否把握準形勢，如果把握得準，決策當然好，但要是不準，那后果就會很壞；比如權(quán)利的過分集中，雖然可以集中力量辦大事，但由此造成的權(quán)利膨脹和失控，上無制約，下無監(jiān)督，左右缺乏制衡，腐敗難以避免，并呈現(xiàn)普遍化、團伙化、大額化、制度化的趨勢，黨政機關(guān)中機構(gòu)臃腫、任人唯親、濫用權(quán)力、官員特權(quán)等惡習(xí)嚴重。

政治體制的優(yōu)勢，在中國已經(jīng)逐漸耗盡了，而負面的作用在迅速增長。目前中國社會出現(xiàn)的問題：如分配不公及貧富差距的日益擴大、官民沖突和不信任以及由此引發(fā)的群體性事件不斷升級、司法公信力受到挑戰(zhàn)等等，無不彰顯著中國現(xiàn)行政治體制的弊端，決不能再片面強調(diào)中國政治體制的優(yōu)勢了。二中國政治體制改革的主要內(nèi)容

政治體制改革，就是在社會主義政治總格局和權(quán)力結(jié)構(gòu)形式不變的前提下，對政權(quán)組織、政治組織的相互關(guān)系及其運行機制的調(diào)整和完善。包括領(lǐng)導(dǎo)體制、行政機構(gòu)、干部人事制度、行政法規(guī)等方面的改革，是社會主義政治制度的發(fā)展和完善。

黨的十三大把政治體制改革提上了議事議程，政治體制改革的主題是建設(shè)社會主義民主政治，其最終目的是為了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下和社會主義制度下更好地發(fā)展社會生產(chǎn)力，充分發(fā)揮社會主義制度優(yōu)越性。中國政治體制改革的長期目標是建立高度民主，法制完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制。

在當前和今后一段時間里，我國政治體制改革的主要任務(wù)是：發(fā)展民主，加強法制，實行政企分開，精簡機構(gòu)，完善民主監(jiān)督制度，維護安定團結(jié)。政治體制改革的內(nèi)容包括：（1）實行黨政分開。黨政職能分開，劃清黨組織和國家政權(quán)的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府司法機關(guān)、群眾團體、企事業(yè)單位和其他社會組織之間的關(guān)系，做到各司其職，并且逐步地走向制度化。（2）進一步下放權(quán)力。凡是適宜于下面辦的事情，都由下面決定和執(zhí)行。

（3）改革政府工作機構(gòu)。按照經(jīng)濟體制改革和政企分開的要求，合并裁減專業(yè)管理部門和綜合部門內(nèi)部的專業(yè)機構(gòu)，使政府對企業(yè)由直接管理為主轉(zhuǎn)變到間接管理為主。適當加強決策咨詢和調(diào)節(jié)、監(jiān)督、審計、信息部門，轉(zhuǎn)變綜合部門的工作方式，提高政府對宏觀經(jīng)濟活動的調(diào)節(jié)控制能力。

（4）改革人事制度。對“國家干部”進行合理分解，改變集中統(tǒng)一管理的現(xiàn)狀，建立科學(xué)的分類管理體制；改變用黨政干部的單一模式管理所有人員的現(xiàn)狀，形成各具特色的管理制度；改變?nèi)狈γ裰鞣ㄖ频默F(xiàn)狀，實現(xiàn)干部人事的依法管理和公開監(jiān)督。建立國家公務(wù)員制度。

（5）建立社會協(xié)商對話制度。提高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)活動的開放程度，重大事情讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論。（6）完善社會主義民主政治的若干制度。理順共產(chǎn)黨和行政組織、群眾團體的關(guān)系。更充分地尊重選舉人的意志，保證選舉人有選擇的余地。抓緊制定新聞出版、結(jié)社、集會、游行等法律，建立人民申訴制度，使憲法規(guī)定的公民權(quán)利和自由得到保障。

（7）加強社會主義法制建設(shè)、使社會主義民主政治一步一步走向制度化、法律化。三中國政治改革的現(xiàn)狀和思考

距離改革開放初期國家最高領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)出改革號令以來已過去30多年，但政治體制改革除了廢除國家最高領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)終身制以外，其他毛時代的政治體制基本未變。例如所謂“權(quán)力過分集中”、“權(quán)力缺乏監(jiān)督”、“權(quán)力尋租”、“權(quán)力經(jīng)濟”、“制度性腐敗”等等因權(quán)力失去控制而產(chǎn)生的社會矛盾無處不在，政治體制改革嚴重滯后。雖然政府高喊改革，但各項改革卻沒有取得實質(zhì)性的進展，改革對于我們來說，像是一張“空頭支票”。

我深知改革的難度，主要是任何一項改革必須有人民的覺醒、人民的支持、人民的積極性和創(chuàng)造精神。在中國這樣有13億人口的大國，又必須從國情出發(fā)，循序漸進地建立社會主義民主政治。這不是一件輕而易舉的事情，但是改革只能前進，不能停滯，更不能倒退，停滯和倒退都沒有出路。”溫家寶說。他表示：“為了中國的改革開放事業(yè)，只要還有一口氣，我就奮斗一天。

溫家寶總理在今年記者招待會上關(guān)于中國政治體制改革問題的回答，我看到的一半是表白，一半是無奈。

在中國，政治體制改革為什么會如此之艱難？！政治體制改革，就必須真正的徹底的廢除權(quán)力私有制，進行國家公權(quán)力再分配，還權(quán)于民。

政治體制改革涉及國與民的關(guān)系，政黨關(guān)系，中央與地方關(guān)系，司法與行政的關(guān)系等一系列錯綜復(fù)雜的關(guān)系，是各種利益和力量的大博弈。政治體制改革面臨著如何處理大公與大私、進步與穩(wěn)定、政治與經(jīng)濟等許多重大全局關(guān)系。鑒于政治體制改革的敏感，雖然執(zhí)政者也開始意識到推進政治體制改革的重要性和必要性，可在具體實施時則強調(diào)穩(wěn)妥行事。因此政改口頭喊喊當然容易，真要實行起來確實困難重重。

第一

難在如何避免全局風險。上世紀90年代初蘇聯(lián)實行政治體制改革而導(dǎo)致蘇東劇變，執(zhí)政74年的蘇聯(lián)共產(chǎn)黨失去政權(quán)。中國晚清最后幾年實行憲政改革引發(fā)辛亥革命，導(dǎo)致軍閥混戰(zhàn)幾十年。政治體制改革成則功在千秋，敗則千古罪人。

第二

難在如何突破既得利益集團的層層圍困。一黨執(zhí)政62年，經(jīng)濟改革35年，已經(jīng)形成兩大相互聯(lián)系的既得利益集團。以干部終身制為基礎(chǔ)而形成的龐大牢固的統(tǒng)治階級，是為權(quán)力私有既得利益集團。權(quán)力私有集團與市場經(jīng)濟相結(jié)合而產(chǎn)生的怪胎，是為經(jīng)濟掠奪既得利益集團。這兩大既得利益集團從本能上是極力反對政治體制改革的，他們?yōu)榱俗陨淼睦嬉呀?jīng)在中國上下結(jié)成了一張難以突破的黑網(wǎng)。因此，如何突破這張黑網(wǎng)也就成了政治體制改革的首戰(zhàn)難題。

第三

難在如何化解經(jīng)濟泡沫破裂危機。經(jīng)濟高速增長已經(jīng)幾十年，至今實乃強弩之末。此時如果進行政治體制改革，經(jīng)濟泡沫一旦破裂，人們因果關(guān)系倒掛，遷怨于政治體制改革，政治體制改革有可能成為經(jīng)濟泡沫破裂的替罪羊而流產(chǎn)。

第四

難在如何選擇政治體制改革的時機。政治體制改革除了出以公心之外，還應(yīng)具備膽識策略和時機。有膽識則無懼風險；講策略則穩(wěn)操勝?，F(xiàn)時雖不是政治體制改革的最佳時機，但也并非不能改革，事在人為。

中國改革最大的阻力是既得利益群體，這個群體雖然人數(shù)不多，但由于他們掌控著實際的社會控制權(quán)力，因而能量非常大，他們能把有利于社會大眾的改革舉措消解，或者變通執(zhí)行，或者直接將本部門、本行業(yè)、本階層的利益打包，以改革的名義，讓全社會埋單。高舉改革大旗的，目前是一些憂心中國發(fā)展而又有一定理想色彩的人士，他們有些雖然在體制內(nèi)也掌握一定權(quán)力，但多半是政策建議權(quán)，然而，與強大的反對力量相比，幾乎是“蚍蜉撼樹”。所以，這么多年來，人們看到，中國的事情總是議而不決，決而不行，文件治國，對中央的政令和法令，多半也是選擇性的執(zhí)行

中國30多年來的改革，沒有經(jīng)驗可資借鑒，對改革中遇到的困難和問題，也沒有一個足夠的估計，改革只能是先易后難，即鄧小平所說的“摸著石頭過河”。積累到今天的問題和矛盾，已經(jīng)不是基層和底層能夠解決的了，改革的難度和復(fù)雜性加大，改革已進入“深水區(qū)”，不能在“摸著石頭過河了”，“水深了”已經(jīng)摸不著“石頭”了。中國改革走到現(xiàn)在，面臨著強大的阻力和困境，需要理性、需要統(tǒng)籌、需要全局觀，需要自上而下的總體設(shè)計和系統(tǒng)謀劃，必須進行自上而下的“頂層設(shè)計”。

“十二五”規(guī)劃草案主要執(zhí)筆者劉云鶴這樣解釋，“頂層設(shè)計”指的是主體結(jié)構(gòu)和主要模式，在過去的發(fā)展模式不可持續(xù)和面臨各種各樣新的重大改革議題條件下，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，就要經(jīng)濟、社會、政治體制改革穩(wěn)步協(xié)調(diào)推進。在這種情況下，必須有一個頂層設(shè)計，包括主要目標以及先后順序。著名經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉指出落實十二五要推進全面改革，需要“頂層設(shè)計”：

“我們要在比較短的時期內(nèi)去形成新的體制，而由政府來主持建立我們新的體制，這個設(shè)計不是像指令性計劃那樣把它弄得絲絲入扣，非常具體，但是一個框架性的設(shè)計是必須要有的，這就是最上面的一些設(shè)計?！?/p>

什么是“頂層設(shè)計”所謂改革的頂層設(shè)計，實際上就是對中國未來改革的整體謀劃，也就是從人民的最高利益出發(fā)，站在國家的層面，對制約我國未來改革發(fā)展的全局性、關(guān)鍵性問題進行頂層判斷，提出解決的整體思路和框架，以此作為規(guī)范各類具體改革的標桿，作為制定具體改革政策的依據(jù)，從而最大限度地化解改革的阻力，降低改革的風險，確保改革的順利推進。其表達了這樣幾個關(guān)鍵含義：一是要明確改革發(fā)展的價值，即通過科學(xué)發(fā)展實現(xiàn)社會主義核心價值；二是要提高“辯證思維水平”，從戰(zhàn)略高度把握改革的大局和重點；三是要強化制度建設(shè)，保證制度平衡；四是要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，以民生和服務(wù)推進經(jīng)濟持續(xù)增長；五是推進以“公共權(quán)力”的制約與監(jiān)督為核心的政治行政體制改革，加強社會建設(shè)。從中國改革和發(fā)展要實行的目標和任務(wù)，當前改革所遇到的問題和瓶頸來看，改革的確要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從全局和更高的層次去規(guī)劃和部署。但是，改革的“頂層設(shè)計”要順利推進，是有前提條件的，它包括對于改革要達成的目標及其路徑，有基本共識；改革的動力比較充足；改革設(shè)計者有著較強的改革意愿和能力等。除此外，“頂層設(shè)計”由誰來設(shè)計，如何設(shè)計，以及設(shè)計的內(nèi)容是什么，也決定著其成敗。

首先，當前社會對改革本身即很難達成一個基本的一致，更不要說改革最終要達成的目標模式了。有分歧其實并不可怕，關(guān)鍵在于是否可以放棄自身部分利益而相互妥協(xié)。如果在一些基本問題上，改革都不能取得基本共識，就很難推動下去。這是中國繼續(xù)改革面臨的第一個難題。

第二個難題是改革動力的喪失。90年代中期之后，由于出臺的一系列改革舉措是從不損害或者有利于既得利益群體出發(fā)，民眾對改革的熱情漸失，乃終至消失殆盡。如今要重新凝聚民眾的改革動力，既得利益者必須部分放棄已到手的利益，以某些利益集團之短視，恐怕很難。

難題之三，是誰來“設(shè)計”改革。某種程度上，由誰來“設(shè)計”改革決定著改革對誰有利?，F(xiàn)在，由誰來專司改革的設(shè)計，是否有改革的意愿和推動能力，這些都是未知數(shù)。

應(yīng)該認識到，一方面政府說要敢于對不合理的既得利益格局、對壟斷行業(yè)進行調(diào)整和改革，另一方面，又在自覺不自覺地強化壟斷行業(yè)的地位，強化不合理的既得利益格局；一方面看到了收入分配不公、城鄉(xiāng)差距、貧富差距、行業(yè)差距、區(qū)域差距過大等引發(fā)的民生問題、社會問題越來越突出，另一方面又沒有足夠的底氣向不合理的既得利益格局宣戰(zhàn)，出臺能夠讓普通民眾認可的收入分配改革方案，等等。所有這些都說明，以中國利益集團勢力之強來說，改革的頂層設(shè)計固然重要，但是改革的勇氣和決心也許更重要。高層必須真正從全社會的整體和長遠利益出發(fā)，協(xié)調(diào)各方利益，必須警惕利益集團以各種名義反對不利于他們的改革。否則，再好的頂層設(shè)計也是空談。

因此，與其在缺乏基本共識和足夠動力的條件下，強行推行所謂的“頂層設(shè)計”，不如把改革所面臨的問題，要實現(xiàn)的目標和任務(wù)等讓全社會公開辯論，在辯論中明辨是非。而對改革道路、改革方略、改革任務(wù)、改革舉措進行公開辯論，讓大家知道什么樣的改革對“我”最有利，什么樣的改革會損害“我”的利益，這樣，那些謀于密室，對個別利益集團有利的改革就很難出臺，最后達成的改革就是一個相對公平的改革。在改革的大辯論中，反易達成改革的共識，凝聚改革的動力。同時，對利益集團也是一種極大的約束。

總的來說，中國政治改革的滯后累積成這樣兩個惡果：首先是領(lǐng)導(dǎo)集體的權(quán)威的流失，在很多方面體現(xiàn)出傳統(tǒng)的“統(tǒng)而不治”的特點，包括中央和地方之間、國家和社會之間、政府和人民之間等等，“統(tǒng)而不治”是黨內(nèi)民主進步緩慢的結(jié)果，必然導(dǎo)致危機。既得利益集團為什么這么強大？這和領(lǐng)導(dǎo)層和政府本身不作為也緊密相關(guān)。其次，政府權(quán)威的流失并不表明社會得到了權(quán)力，社會同樣沒有權(quán)力，政府和社會的緊密關(guān)聯(lián)已經(jīng)不再存在?，F(xiàn)在社會上尤其是基層，對各級政府的不滿和抱怨已經(jīng)發(fā)展到了什么程度？可是，各級官員還是掩耳盜鈴，假裝看不到，或者充耳不聞，一味地依靠維穩(wěn)機制和暴力機器來防止社會的失控。對中國政治體制改革的思考

因而，中國政治體制改革就必須要重新聯(lián)結(jié)政府和社會，本質(zhì)在于社會（人民）民主！怎樣重新聯(lián)結(jié)政府和社會？一方面是確立各級領(lǐng)導(dǎo)層和社會關(guān)聯(lián)的制度。要建立定期會面制度，尤其