水利工程代建制模式實(shí)踐運(yùn)作中存在的問題及建議,水利工程管理論文

水利工程代建制模式實(shí)踐運(yùn)作中存在的問題及建議,水利工程管理論文改革開放以來，我們國家在水利工程建設(shè)管理方面進(jìn)行了一系列改革，通過改革的不斷深切進(jìn)入，初步構(gòu)筑起了當(dāng)代建設(shè)管理體系，以項(xiàng)目法人責(zé)任制為首的四項(xiàng)制度不斷完善。但是，當(dāng)下仍然存在責(zé)任制難以落實(shí)到位、招投標(biāo)存在某些干涉、監(jiān)理市場化專業(yè)化程度不高、合同執(zhí)行不到位等問題。華而不實(shí)，首要的問題是項(xiàng)目法人責(zé)任制的落實(shí)問題，難以到達(dá)科學(xué)化、當(dāng)代化的要求。因而，在大規(guī)模水利建設(shè)項(xiàng)目開展的新形勢下，深切進(jìn)入研究代建制等新的建設(shè)管理形式，逐步完善水利工程建設(shè)管理體系，建立責(zé)權(quán)一致、精簡高效、運(yùn)行協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、符合實(shí)際需要的項(xiàng)目法人運(yùn)作形式，是非常必要的。為深切進(jìn)入了解和討論市場上比擬成熟的運(yùn)作形式，筆者在先后對兩家代建公司進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，對海委直屬水利工程建設(shè)項(xiàng)目試行代建制提出相應(yīng)的意見與建議。1、代建制的產(chǎn)生代建制是項(xiàng)目法人責(zé)任制的一種表現(xiàn)形式，在代建制產(chǎn)生之前，我們國家的工程建設(shè)管理形式以臨機(jī)會構(gòu)為主，即針對某一工程或多項(xiàng)工程抽調(diào)人員組成項(xiàng)目法人，履行建設(shè)管理職責(zé)，項(xiàng)目完成后隨即撤銷。隨著我們國家投資體制改革的不斷深化，部分地區(qū)開場在投資建設(shè)工程中試點(diǎn)推行代建制，并獲得了一定成效。2004年7月，發(fā)布的(關(guān)于投資體制改革的決定〕〔國發(fā)〔2004〕20號〕指出：加強(qiáng)投資項(xiàng)目管理，改良建設(shè)施行方式,對非經(jīng)營性投資項(xiàng)目加快推行代建制,即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)施行，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，完工驗(yàn)收后移交給使用單位.推行代建制的目的，就是要通過專業(yè)化的項(xiàng)目建設(shè)管理，來保證工程質(zhì)量、控制投資規(guī)模、提高投資效益。最近幾年的實(shí)踐證明，投資項(xiàng)目實(shí)行代建制不僅能夠有效保證工程質(zhì)量、提高投資效益、控制建設(shè)規(guī)模、節(jié)約投資、減少工程建設(shè)中的腐敗現(xiàn)象，而且對充分利市場資源、提高專業(yè)化水平、彌補(bǔ)項(xiàng)目管理單位建設(shè)經(jīng)歷體驗(yàn)缺乏、完善風(fēng)險防控機(jī)制等方面都具有重大的意義。2、幾種不同的運(yùn)作形式2.1代建公司甲的運(yùn)作形式通過對代建公司甲的調(diào)研，詳細(xì)了解了該公司負(fù)責(zé)建設(shè)的某供水線路工程代建制運(yùn)作情況。該工程由項(xiàng)目法人通過招標(biāo)的方式，選擇代建公司甲作為代建單位。該公司在現(xiàn)場組建了項(xiàng)目建管部，在施工準(zhǔn)備階段協(xié)助項(xiàng)目法人開展征地、移民等工作，并負(fù)責(zé)組織四通一平及有關(guān)準(zhǔn)備工作和施工招標(biāo)，協(xié)助辦理質(zhì)量監(jiān)督書、開工準(zhǔn)備等事項(xiàng)；在建設(shè)施行階段負(fù)責(zé)組織工程建設(shè)，對工程進(jìn)度、資金、質(zhì)量、安全等方面進(jìn)行管理；在完工驗(yàn)收階段編制建設(shè)管理工作報告，協(xié)助項(xiàng)目法人準(zhǔn)備完工驗(yàn)收相關(guān)事宜，工程通過完工驗(yàn)收后向運(yùn)行管理單位辦理移交手續(xù)。2.2代建公司乙的運(yùn)作形式通過對代建公司乙的調(diào)研，詳細(xì)了解了該公司負(fù)責(zé)建設(shè)的某泵站工程代建制運(yùn)作情況。該公司受項(xiàng)目法人委托，作為代建單位，協(xié)助項(xiàng)目法人辦理了監(jiān)理招標(biāo)、施工招標(biāo)及合同簽訂等工作，并辦理了施工圖審查、質(zhì)量監(jiān)督書和開工準(zhǔn)備等事項(xiàng)；在工程施工經(jīng)過中，該公司在工程現(xiàn)場設(shè)立了建設(shè)管理部，對工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)、安全度汛、工程進(jìn)度等工作加強(qiáng)管理。對于征地、拆遷問題，由項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，代建公司不負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。3、代建制詳細(xì)運(yùn)作經(jīng)過3.1代建單位選擇項(xiàng)目法人選擇代建單位的主要方式是招標(biāo)。根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法及相關(guān)規(guī)定，項(xiàng)目法人在公開媒體發(fā)布招標(biāo)公告，吸引專業(yè)的代建單位投標(biāo)，通過評標(biāo)選擇優(yōu)秀的代建單位負(fù)責(zé)工程建設(shè)管理，情況特殊或項(xiàng)目較小的能夠直接委托。由于國內(nèi)尚未出臺代建單位的管理辦法，對單位資質(zhì)暫時無法提出明確要求，一般的做法是對其最近幾年代建工程的數(shù)量、規(guī)模、資金及其主要從業(yè)人員的職稱、經(jīng)歷體驗(yàn)作出硬性規(guī)定，并將此作為資格審查的重要內(nèi)容。3.2代建單位權(quán)責(zé)明確項(xiàng)目法人能夠?qū)㈨?xiàng)目法人的全部職責(zé)交付給代建單位，可以以將部分職責(zé)交付給代建單位?？紤]到征地拆遷等工作需要大量而復(fù)雜的協(xié)調(diào)工作，通過招標(biāo)產(chǎn)生的代建單位在協(xié)調(diào)能力方面并不具有優(yōu)勢，為了工程建設(shè)順利開展，一般的做法是將除征地、拆遷以外的工作交付代建單位；征地、拆遷等工作仍由項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)。3.3代建單位管理職責(zé)履行代建單位代替行使原項(xiàng)目法人的管理職責(zé)。在簽訂代建合同后，代建單位即負(fù)責(zé)監(jiān)理招標(biāo)、施工招標(biāo)等工作，并與監(jiān)理、施工單位簽訂合同，根據(jù)簽訂的合同履行各自職責(zé)；在工程施行經(jīng)過中履行建設(shè)管理職責(zé)，對工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度、投資等進(jìn)行控制，履行設(shè)計變更、質(zhì)量評定等程序。3.4代建單位內(nèi)部管理為加強(qiáng)管理、明確職責(zé)和任務(wù)、提高效率，代建單位在工程現(xiàn)場的建設(shè)管理機(jī)構(gòu)一般設(shè)經(jīng)理1名、副經(jīng)理1名、總工1名，下設(shè)綜合、計劃合同、工程管理、質(zhì)量與安全、財務(wù)等部門，并針對工程特點(diǎn)配備具有相應(yīng)職稱〔主要為中級或副高級〕、知足工作需要的各類專業(yè)人員。為規(guī)范管理，均制定一系列規(guī)章制度，如崗位職責(zé)、建設(shè)管理規(guī)劃、總進(jìn)度計劃、質(zhì)量管理、安全生產(chǎn)管理、檔案管理、財務(wù)管理、變更與索賠管理、文明施工等辦法，以保障各項(xiàng)工作順利開展。為提高管理水平，代建單位定期組織人員參加各種培訓(xùn)，并實(shí)行持證上崗制度，工程現(xiàn)場管理部的主要工作人員都應(yīng)具備項(xiàng)目管理師等資格。在工程建設(shè)經(jīng)過中，代建單位若更換主要工作人員必須經(jīng)項(xiàng)目法人同意；假如項(xiàng)目法人以為代建單位配備的人員不能勝任當(dāng)下工作，可要求代建單位予以更換，以保證建設(shè)管理工作順利開展。3.5代建單位驗(yàn)收工作情況驗(yàn)收主要分為法人驗(yàn)收和完工驗(yàn)收兩部分，項(xiàng)目法人可以自個組織法人驗(yàn)收，可以委托代建單位主持單位工程驗(yàn)收、分部工程驗(yàn)收〔分部工程驗(yàn)收還能夠委托監(jiān)理單位主持〕；在開展階段驗(yàn)收、專項(xiàng)驗(yàn)收、完工驗(yàn)收等驗(yàn)收時，項(xiàng)目法人和代建單位都屬于被驗(yàn)單位，都應(yīng)出席驗(yàn)收會議并提交相應(yīng)的工作報告。3.6代建單位報酬及賞罰機(jī)制代建單位的報酬分為固定報酬和浮動報酬兩部分，大體與其承當(dāng)?shù)呢?zé)任和獲得的效益保持對等。詳細(xì)實(shí)踐中，項(xiàng)目法人一般會酌情扣除10%~20%的建管費(fèi)用于征地拆遷、完工驗(yàn)收等事宜，其余部分作為代建單位的固定報酬。關(guān)于浮動報酬，主要取決于雙方在代建合同中明確的賞罰機(jī)制。一般來講，由于代建單位的努力工作，在完成建設(shè)任務(wù)的同時節(jié)約了工程投資，能夠根據(jù)節(jié)約額給予一定比例的獎勵，以激發(fā)代建單位的工作積極性；對于工程建設(shè)出現(xiàn)的問題要認(rèn)真分析原因，非不可抗力、由于代建單位工作失誤導(dǎo)致的工程延期、投資增加等問題，要給予代建單位經(jīng)濟(jì)上的處理懲罰。4、代建制優(yōu)缺點(diǎn)分析相對于抽調(diào)人員臨時組建項(xiàng)目法人的舊形式，代建制具有一定的優(yōu)點(diǎn)?！?〕改變了主管部門抽調(diào)人員組建臨時性項(xiàng)目法人的管理形式，隔斷了項(xiàng)目法人與設(shè)計、監(jiān)理、施工等單位的直接關(guān)系，代之以項(xiàng)目法人與代建單位的合同關(guān)系，代建單位與設(shè)計、監(jiān)理、施工等單位的合同關(guān)系。充分發(fā)揮了市場的作用，通過合同明確了各方的責(zé)、權(quán)、利，理清了建設(shè)、管理、運(yùn)行單位之間的關(guān)系，有效預(yù)防了腐敗行為的發(fā)生，并能有效杜絕超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模建設(shè)等現(xiàn)象的發(fā)生?！?〕改變了以前項(xiàng)目法人只要一次教訓(xùn)沒有二次經(jīng)歷體驗(yàn)的局面。由于代建單位是專門從事工程建設(shè)管理的單位，其專業(yè)化程度較高，管理人員經(jīng)歷體驗(yàn)較豐富，能更好地開展建設(shè)管理工作；代建單位為了提升企業(yè)信譽(yù)度，會盡心盡力地開展工作，能愈加主動地控制項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模，節(jié)約工程投資，提高工程質(zhì)量?！?〕能充分發(fā)揮項(xiàng)目法人的作用。由于不直接負(fù)責(zé)工程建設(shè)，項(xiàng)目法人能夠有更多的精神從事宏觀管理工作，如協(xié)調(diào)工程建設(shè)外部環(huán)境、積極爭取工程建設(shè)資金等；代建單位常駐工程現(xiàn)場，能切實(shí)起到建設(shè)管理的作用。項(xiàng)目法人與代建單位相互配合、揚(yáng)長避短，對工程順利施行提供了有力保障。但是，代建制在當(dāng)下階段仍然有一定的缺點(diǎn)。由于工程建設(shè)牽扯面廣，牽涉到各地區(qū)各部門等方方面面的關(guān)系，尤其是工程征地、拆遷等工作開展難度大，需要強(qiáng)有力的綜合協(xié)調(diào)能力。顯然，通過招投標(biāo)選擇的代建單位在這里方面能力較弱，在環(huán)境復(fù)雜的地區(qū)項(xiàng)目法人尚不能完全委托代建單位辦理征地拆遷事宜，否則工作進(jìn)展緩慢，給工程建設(shè)造成不利影響。另外，由于代建單位是企業(yè)運(yùn)作，追逐利潤最大化是其目的，假如監(jiān)管不到位，有可能在工程建設(shè)中與其他參建單位勾結(jié)，發(fā)生偷工減料、以次充好等危害工程質(zhì)量的行為，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督，并完善誠信體系建設(shè)，規(guī)范市場行為，營造良好的環(huán)境。5、建議今后，海委直屬水利工程建設(shè)將迎來新的高潮，河道整治、病險水閘除險加固、河口治理等工程將逐步施行，建設(shè)任務(wù)重、管理難度大。為保證工程建設(shè)順利施行，需要專業(yè)化水平較高的隊伍承當(dāng)工程建設(shè)管理任務(wù)，因而試行代建制形式是積極有效的探尋求索。結(jié)合海委直屬水利工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際，借鑒市場上比擬成熟的運(yùn)作形式，就試行代建制提出如下意見與建議。5.1精簡項(xiàng)目法人組成人員實(shí)行代建制后，由于日常的建設(shè)管理工作主要由代建單位承當(dāng)，項(xiàng)目法人的主要精神用于外部環(huán)境的協(xié)調(diào)，不需過多人員，一般情況下保持5人左右即可，如法定代表人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、綜合部門負(fù)責(zé)人、計劃財務(wù)部門負(fù)責(zé)人、工程技術(shù)部門負(fù)責(zé)人等。項(xiàng)目法人內(nèi)部應(yīng)明確職能分工，加強(qiáng)與外部的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對代建單位的管理，將責(zé)任制落到實(shí)處，切實(shí)發(fā)揮龍頭作用，保證工程建設(shè)順利進(jìn)行。5.2公開招標(biāo)選擇代建單位根據(jù)水利工程招標(biāo)投標(biāo)管理有關(guān)規(guī)定，代建單位的選擇屬于服務(wù)采購,假如單項(xiàng)合同估算價在50萬元人民幣以上應(yīng)實(shí)行公開招標(biāo)。從投資、建設(shè)規(guī)模等方面講，海委直屬水利工程建設(shè)項(xiàng)目大都屬于大中型項(xiàng)目，通過公開招標(biāo)選擇專業(yè)化水平較高、經(jīng)歷體驗(yàn)豐富的代建單位，是對工程質(zhì)量、安全、工期、投資的有力保障。委直屬各管理局組建的水利工程建設(shè)管理局作為工程的項(xiàng)目法人，通過招標(biāo)選定代建單位后，監(jiān)理招標(biāo)、施工招標(biāo)、合同簽訂、施工圖審查、質(zhì)量監(jiān)督書以及開工事項(xiàng)等辦理均由代建單位承當(dāng)，能夠減輕項(xiàng)目法人的工作壓力，提高工作效率。5.3完善代建合同項(xiàng)目法人與代建單位是合同關(guān)系，因而具體詳細(xì)、可操作的合同非常重要。合同條款一定要遵循公平的原則確定雙方的權(quán)利和義務(wù)，明確目的、數(shù)量、質(zhì)量、期限、報酬、違約責(zé)任等核心內(nèi)容。對于征地、拆遷等外圍工作，根據(jù)實(shí)際情況，可由項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)，代建單位主要負(fù)責(zé)根據(jù)批復(fù)的設(shè)計內(nèi)容組織工程建設(shè)，按期、保質(zhì)、保量完成工程建設(shè)任務(wù)，并盡可能考慮節(jié)約投資、及早發(fā)揮效益等。合同的簽訂應(yīng)最大化地避免糾紛，有利于工程建設(shè)。5.4盡量減少行政干涉代建合同簽訂后，項(xiàng)目法人的主要精神應(yīng)用于綜合協(xié)調(diào)工作，積極開展征地、拆遷等工作，與工程所在地的及其有關(guān)部門搞好協(xié)調(diào)，為工程建設(shè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。項(xiàng)目法人可對代建單位進(jìn)行宏觀管理，催促其認(rèn)真履行合同，但不干涉其詳細(xì)工作，使其充分發(fā)揮建設(shè)管理作用。項(xiàng)目法人對監(jiān)理單位、施工單位的工作也要盡量減少干涉，保證其按合同開展工作。由于種種因素，水利工程設(shè)計招標(biāo)工作進(jìn)展緩慢，勘察設(shè)計單位在前、代建單位在后的現(xiàn)象無法在短期內(nèi)改變，使得代建單位無法對設(shè)計單位行使充分的管理權(quán)，項(xiàng)目法人應(yīng)負(fù)責(zé)與設(shè)計單位的協(xié)調(diào)，催促其按要求開展工作，及時出具施工圖，現(xiàn)場派駐設(shè)計代表組或設(shè)計人