環(huán)境影響評價介紹、存在問題及措施

影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。環(huán)境（Environment）：《中華人民共和國環(huán)境保護法》第二條環(huán)境影響(EnvironmentalImpact)環(huán)境影響的概念

人類活動（經濟活動、政治活動和社會活動）導致的環(huán)境變化以及由此引起的對人類社會的效應。環(huán)境影響的概念包括人類活動對環(huán)境的作用和環(huán)境對人類的反作用兩個層次。環(huán)境影響評價的由來

進入20世紀，尤其是20世紀中葉，全球經濟加速發(fā)展，由此帶來的環(huán)境問題也越來越嚴重，環(huán)境公害事件頻繁發(fā)生。人們開始關注人類活動對環(huán)境的影響，運用各個學科的研究成果，預測和評估擬議活動中可能會給環(huán)境帶來的影響和危害，并針對性的提出相應的防治措施。

1964年在加拿大召開的國際環(huán)境質量評價會議上，學者們提出了“環(huán)境影響評價”的概念。

對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。

環(huán)境影響評價（EnvironmentalImpactAssessment）：《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第二條

環(huán)境影響評價制度的由來第一個建立環(huán)境影響評價制度的國家：美國《國家環(huán)境政策法》（1969年）該項法案要求，美國聯(lián)邦政府在作出可能對人類環(huán)境產生影響的規(guī)劃和決定時，應當確保環(huán)境資源和環(huán)境價值也能在作出決定時與經濟和技術問題一并得到適當?shù)目紤]，同時對擬議中的對環(huán)境質量可能產生重大影響的行動提供各種可供選擇的替代方案。許多國家在20世紀70年代建立了環(huán)境影響評價制度。

瑞典（1970年）新西蘭（1973年）加拿大（1973年）澳大利亞（1974年）馬來西亞（1974年）德國（1976年）菲律賓（1979年）中國（1979年）環(huán)境影響評價制度的發(fā)展……從立法角度看，各國環(huán)境影響評價制度的確立形式所有不同。環(huán)境影響評價制度的發(fā)展

許多國家建立環(huán)境影響評價制度的同時，國際上也設立了許多有關環(huán)境影響評價的機構，召開了一系列有關環(huán)境影響評價的會議，開展了環(huán)境影響評價的研究和交流，進一步促進了各國環(huán)境影響評價的應用與發(fā)展。經過30多年的發(fā)展，現(xiàn)已有100多個國家和地區(qū)建立了環(huán)境影響評價制度。中國環(huán)境影響評價制度的發(fā)展提高階段

（1999年－2002年）

強化和完善階段（1989－1998年）規(guī)范建設階段（1979－1989年）引入和確立階段（1973－1979年）新拓展階段

（2003－）引入和確立階段（1973－1979年）從1973年第一次全國環(huán)境保護會議后，環(huán)境影響評價的概念開始引入我國。高等學校和科研單位的一些專家、學者，在學術會議和報刊上宣傳和倡導環(huán)境影響評價，并且參與環(huán)境質量評價及方法的研究和探索?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法(試行)》(1979年)第6條規(guī)定“在進行新建、改建和擴建工程時，必須提出對環(huán)境影響的報告書，經環(huán)境保護部門和其他部門審查批準后才能進行設計”。從而通過立法在我國建立了環(huán)境影響評價制度。規(guī)范建設階段（1979－1989年）

1979年《環(huán)境保護法（試行）》確立環(huán)評制度，在以后的環(huán)境保護法律、法規(guī)中，不斷對環(huán)評進行規(guī)范，通過行政規(guī)章，逐步規(guī)范環(huán)評的內容、范圍、程序以及技術方法；初步形成了國家、地方、行業(yè)相配套的建設項目環(huán)境影響評價的多層次法規(guī)體系；建設了一支環(huán)境影響評價專業(yè)隊伍。強化和完善階段（1989－1998年）

1989年12月26日通過《中華人民共和國環(huán)境保護法》到1998年11月29日國務院發(fā)布《建設項目環(huán)境保護管理條例》，是建設項目環(huán)境影響評價強化和完善階段。

1994年起，開始了環(huán)境影響評價招標試點，開展了區(qū)域環(huán)境影響評價實踐，以及環(huán)境影響評價后評估試點。環(huán)評中強化了“清潔生產”和“公眾參與”，強化了生態(tài)環(huán)境影響評價。特征：a.全國環(huán)評執(zhí)行率從1992年的61%提高到1995年的81%；b.加強環(huán)評隊伍的管理，進行了環(huán)評人員的持證上崗培訓。環(huán)評人員具有環(huán)境影響評價上崗證書環(huán)境影響評價師上崗證書環(huán)境影響評價工程師主

要

編

制

人

員

及

分

工姓名從事專業(yè)職稱上崗證書號職責簽名梁林佐環(huán)境工程高工A10440003主編董艷麗環(huán)境工程工程師A10440010工程分析薛華生態(tài)學工程師A10440028生態(tài)環(huán)境評價吳小華環(huán)境工程工程師A10440005一般環(huán)境調查王曉華分析化學高工A10440011審核王嘉麟工業(yè)化學高工A10440002審定提高階段（1998－2002年）

1998年11月29日國務院253號令發(fā)布實施《建設項目環(huán)境保護管理條例》，這是建設項目環(huán)境管理的第一個行政法規(guī)，明確規(guī)定國家實行建設項目環(huán)境影響評價制度，環(huán)境影響評價作為《條例》中的一章做了詳細的規(guī)定。

1999年1月20一22日，在北京召開了第三次全國建設項目環(huán)境保護管理工作會議，認真研究貫徹《條例》，把中國的環(huán)境影響評價制度推向了一個新的時期。新拓展階段（2003年－）

2002年10月28日第九屆全國人大常委會通過《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》并于從2003年9月1日正式實施，環(huán)境影響評價從項目環(huán)境影響評價進入到規(guī)劃環(huán)境影響評價。

2004年，人事部、國家環(huán)?？偩衷谌珖h(huán)境影響評價行業(yè)建立環(huán)境影響評價工程師職業(yè)資格制度。2006年2月14日，國家環(huán)?？偩钟职l(fā)布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，進一步推進和規(guī)范環(huán)境影響評價活動中的公眾參與。環(huán)境影響評價的目的與重要性

目的：實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略；預防因規(guī)劃實施后對環(huán)境造成不良影響；預防因建設項目實施后對環(huán)境造成不良影響；促進社會、經濟、環(huán)境協(xié)調發(fā)展。

重要性：保證建設項目選址和布局的合理性；指導環(huán)境保護措施的設計，強化環(huán)境管理；為區(qū)域的社會經濟發(fā)展提供導向；促進相關環(huán)境科學技術的發(fā)展。中國環(huán)境影響評價制度的特點具有法律強制性；納入基本建設程序；分類管理環(huán)境影響報告書（可能造成重大環(huán)境影響，對產生的環(huán)境影響進行全面、詳細評價），環(huán)境影響報告表（輕度，對產生的環(huán)境影響進行分析或者專項評價），環(huán)境影響登記表（很小，不需要進行環(huán)境影響評價）；分級審批實行評價資格審核認定制：甲級：可承擔各級環(huán)境保護行政主管部門負責審批的建設項目環(huán)境影響報告書和環(huán)境影響報告表的編制工作。乙級：可承擔省級以下環(huán)境保護行政主管部門負責審批的建設項目環(huán)境影響報告書和環(huán)境影響報告表的編制工作。都必須在資質證書規(guī)定的評價范圍內環(huán)境影響評價制度的顯著效果

防止生態(tài)破壞，改善環(huán)境質量促進經濟合理布局和優(yōu)化選址，預防環(huán)境污染促進了企業(yè)技術進步和清潔生產的推行，控制了新污染源并促進了老污染源治理各國的環(huán)境都因實施環(huán)境影響評價制度而不同程度地獲益，或者表現(xiàn)為環(huán)境狀況的改善，或者表現(xiàn)為環(huán)境破壞程度的減輕。我國20多年建設項目環(huán)境影響評價實踐證明，環(huán)境影響評價制度發(fā)揮了非常關鍵的作用。

西氣東輸新疆段原設計穿過新疆阿爾金山野駱駝自然保護區(qū)緩沖區(qū)30多公里，會對野駱駝棲息環(huán)境和活動造成較大影響等。根據(jù)環(huán)評要求，建設單位修改設計，使線路避開了緩沖區(qū)。“九五”期間，全國完成了2592個大中型項目的環(huán)境影響評價，優(yōu)化了項目的選址，否決了一些與國家產業(yè)政策、環(huán)境保護規(guī)劃、區(qū)域環(huán)境質量目標相悖的建設項目，如北京水泥廠擴建、新疆蛋氨酸工程、重慶電廠擴建等。

武鋼礦業(yè)公司250萬噸t/a球團礦廠項目，通過環(huán)境影響評價，從末端尾氣脫硫改為礦石精選脫硫，使SO2排放量從5000t/a降至1500t/a，消減到70%，有效的控制了污染。環(huán)境影響申報（咨詢）分類管理，分級審批環(huán)境影響報告書環(huán)境影響報告表環(huán)境影響登記表環(huán)評機構編制報告環(huán)評文件技術審查審批批準重新設計重新申報建設竣工驗收正式投產后評價不批準公眾參與我國建設項目環(huán)境影響評價管理程序有重大變化環(huán)境影響評價委托1．研究國家和地方有關環(huán)境保護的法律法規(guī)、政策、標準及相關規(guī)劃等2．依據(jù)相關規(guī)定確定環(huán)境影響評價文件類型1．研究相關技術文件和其他有關文件2．進行初步工程分析3．開展初步的環(huán)境狀況調查環(huán)境影響因素識別與評價因子篩選1．明確評價重點和環(huán)境保護目標2．確定工作等級和評價范圍各環(huán)境要素環(huán)境影響預測與評價；各專題環(huán)境影響分析與評價；編制環(huán)境影響評價文件制定工作方案1．給出建設項目環(huán)境可行性的評價結論2．提出環(huán)境保護措施和建議，進行其技術經濟論證第一階段第二階段第三階段評價范圍內的環(huán)境狀況調查、監(jiān)測與評價建設項目工程分析公眾參與圖3-2環(huán)境影響評價工作程序我國現(xiàn)行環(huán)境影響評價制度存在的問題

1.環(huán)境評價制度中政策環(huán)境影響評價的缺失。20世紀50年代的“大躍進”政策、80年代中后期提出的“大礦大開、小礦放開,有水快流,國家、集體和個人一起上”以及支持工業(yè)“十五小”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“遍地開花”等政策,所造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題至今仍然沒有完全消除,完整的戰(zhàn)略環(huán)境評價范圍應該包含政策、規(guī)劃和計劃,中國目前的環(huán)評實踐,沒有包含政策環(huán)境影響評價。

由于政策是政府機構為實現(xiàn)一定歷史時期內的奮斗目標,所遵循的行動原則、完成的明確任務、實行的工作方式、采取的一般步驟和具體措施,具有權威性、強制性、全局性和長期性,由政策失誤所帶來的環(huán)境污染和生態(tài)破壞遠大于建設項目。因而政策環(huán)境影響評價應該是戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的題中應有之義。2.對環(huán)境影響評價制度的角色定位認識上還存在誤區(qū)。不管是廣大的公眾還是環(huán)境監(jiān)管部門對環(huán)境影響評價制度還是存在一定的認識偏差。我國規(guī)劃環(huán)境影響評價是通過對規(guī)劃實施后可能產生的環(huán)境影響進行分類、預測和評價，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，將環(huán)境因素納入到決策過程中。規(guī)劃環(huán)境影響評價應對規(guī)劃起著“評判員”的作用，目的不是編制規(guī)劃，更不能用環(huán)評來代替規(guī)劃。3.環(huán)境評價中公眾參與度低。公眾是一切工作的基礎，環(huán)境保護更加不能脫離群眾。就環(huán)境保護領域，公眾參與是指“公民有權通過一定的途徑參與一切與環(huán)境利益相關的活動，使得該項活動符合公眾的切身利益”，包括決策參與、過程參與和末端參與。目前，在我國的環(huán)境保護法律體系中，除了《環(huán)境影響評價法》對公眾參與做了一些制度性的規(guī)定外，其他法律都只是原則性“宣誓”，沒有使公眾參與落到實處。

4.環(huán)境評價審批機構設置不完善。建設項目的環(huán)境影響評價文件僅由環(huán)境保護行政主管部門審批，缺乏相應的監(jiān)督和控制機制，這很有可能導致行政審批權力過大引起的腐敗問題?！董h(huán)境影響評價法》第7條、第13條和第22條的相關規(guī)定表明，對規(guī)劃的編制機關和審批機關在某種意義上是重合的，這容易使政府為了地方、短期的目標而作出不利于環(huán)境保護甚至蒙混過關的行為，滋生腐敗，嚴重破壞環(huán)境，對人類造成重大損失。5.不能實行完整的環(huán)境影響跟蹤評價。雖然近年來,中國關于戰(zhàn)略環(huán)境評價的研究和實踐取得了一些經驗,但尚缺乏一個包括環(huán)境評價及預測、決策實施、跟蹤評價及調整在內的完整的項目可供參考。宏觀決策的實施和環(huán)境影響跟蹤評價同步進行,一是可以積累戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的經驗,二是可以及時彌補環(huán)境影響評價報告中環(huán)保措施的不足,解決決策實施中出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境問題。但是我們現(xiàn)在的環(huán)境影響評價制度往往不能包含完整的跟蹤評價，這使得有些環(huán)保政策前緊后松，使其現(xiàn)實效果大打折扣。揭秘環(huán)境影響評價亂象：審批也有“潛規(guī)則”2014年04月01日08:59

來源：中國經濟周刊簡介：

按照現(xiàn)代政府理念，中央政府環(huán)境保護主管部門的基本職責定位為“制度供給、源頭預防、執(zhí)法監(jiān)察和目標考核”，其要點就是省級以上環(huán)境保護部門代表政府主導制度供給和目標考核，淡化和不直接從事污染減排、環(huán)境治理和生態(tài)建設工作，著力于制度供給、目標考核，綜合決策和重大問題調處；市縣一級政府以完成生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)改善目標為驅動力，把執(zhí)法監(jiān)察、污染減排、環(huán)境治理和生態(tài)保護作為改善轄區(qū)生態(tài)環(huán)境質量的主要措施。

新時期環(huán)境管理體制改革的總體思路是一個核心、兩個基本點、三大基石和四大支撐體系，即突出圍繞生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)改善這么一個環(huán)境保護的核心任務，抓住制度供給和目標考核兩個基本點，筑牢源頭預防、信息公開和公眾參與三大基石，以制度和科技創(chuàng)新為動力，著力構建完善的環(huán)境標準規(guī)范體系、獨立的環(huán)境質量監(jiān)測與評價體系、嚴格的環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法體系、環(huán)境風險應急響應和管理體系等依法、科學、廉潔．高效的環(huán)境管理和技術支撐體系，全面提高環(huán)境保護法律制度的有效性，努力探索適宜于社會主義市場經濟和現(xiàn)代政府的環(huán)境保護管理新體制。

任景明

環(huán)境保護部

環(huán)境工程評估中心副總工程師曲格平中國環(huán)境科學學會第一屆常務理事，國家環(huán)境保護局第一任局長。被人譽為“中國環(huán)保之父”

“環(huán)保部真正、最大的權力是環(huán)評。因為項目環(huán)評這關過不了，后面什么手續(xù)都辦不了?！眹噎h(huán)保局（環(huán)保部前身）第一任局長、被譽為中國環(huán)保事業(yè)的開創(chuàng)者和奠基人之一的曲格平曾經這樣表示。

3月5日，環(huán)保部印發(fā)《關于進一步加強環(huán)境影響評價機構管理的意見》。環(huán)評，這一多年來被高度關注的社會經濟話題，再次成為焦點。

環(huán)評，全稱“環(huán)境影響評價”，是指由專業(yè)機構對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，以及進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。簡而言之，就是分析項目建成投產后可能對環(huán)境產生的影響，并提出防止的對策和措施。

因此，環(huán)評是從源頭上預防和減輕環(huán)境污染的“閥門”。

在目前，雖然我國已有相對完整的環(huán)評機制，但這個“閥門”卻因為種種原因仍未關緊，將污染扼殺在萌芽狀態(tài)的設想目標也就并未完全實現(xiàn)。近年來，如京沈高鐵、杭州千島湖飲水工程等因環(huán)評經不起檢驗而被耽擱甚至擱置的重大項目屢見不鮮。這些被質疑的項目，要么是環(huán)評根本沒通過審批，拿著路條便上馬；要么是環(huán)評報告內容簡單粗糙，關鍵問題或一筆帶過，或根本不提；要么是環(huán)評報告本身無懈可擊，但與項目實情況相差萬里……在參與環(huán)評的整個“鏈條”中，建設單位、政府部門、環(huán)評機構均遭到質疑，其中，對環(huán)評機構不作為、亂作為的批評尤為集中。

2009年，國家環(huán)境保護部年度抽查結果顯示，出現(xiàn)質量或管理問題的環(huán)評機構比例高達40%。2012—2013年，國家環(huán)境保護部對上百家存在問題的環(huán)評機構提出了取消資質、限期整改、縮減評價范圍、通報批評、內部整改等處理，被處分的環(huán)評機構不乏中國環(huán)境科學研究院、北京大學等“大牌”環(huán)評單位。環(huán)評問題層出不窮，環(huán)評行業(yè)到底錯在哪兒？面對錯綜復雜的環(huán)評亂象，通過行業(yè)描述和專家解讀，我們嘗試解開一個謎題：五類機構、兩種代理關系所形成的正常產業(yè)鏈，為何滋生出一條灰色利益鏈。建設單位—環(huán)評機構—審批部門—評估單位—政府部門：正常產業(yè)鏈滋生的灰色利益鏈今年3月5日，作為我國“四縱四橫”客運專線網(wǎng)的京沈高鐵終于動工了。這個項目早在2009年2月就已經獲得國家發(fā)改委批復，原計劃在當年6月就開工建設。但是，由于擔心電磁輻射和噪聲污染，京沈高鐵北京段沿線居民一直在維權抗議原來的線路設計—據(jù)公開報道，京沈高鐵走線最初的設計方案中，受環(huán)境影響的小區(qū)多達34個，最近的樓房距鐵路20多米，稍微遠一些的100米，涉及人口十多萬。

因為公眾不同意，京沈高鐵的環(huán)評報告修改多次，至第四次公告后，終于在2013年12月獲得批復。據(jù)國家發(fā)改委批準的可行性研究報告顯示，該項目投資估算總額達1245億元，比5年前增加了545億元。因環(huán)評受阻的項目不只京沈高鐵。2012年，為解決杭州市缺水問題的“千島湖引水工程”，遭到建德、桐廬、富陽地區(qū)的反對，這幾座城市在千島湖所在的新安江沿線，生活在那里的人們擔心引水工程會給當?shù)厣鷳B(tài)帶來毀滅性的破壞。項目因此在爭執(zhí)中擱置。今年3月12日，改稱為“杭州第二水源千島湖配水工程”的項目進入第一次環(huán)評公示期，項目投資從200多億元變成98億元。工程是否能如期建設，還要看環(huán)評報告是否經得起檢驗。

不真實、不嚴謹?shù)沫h(huán)評將造成成本增加和時間浪費。如果這樣的報告通過，最為嚴重的情況，可能會釀成重大的環(huán)境污染或安全事故。因此，近年來，國家環(huán)保部加大了對環(huán)評機構執(zhí)法檢查的力度。

2010年，環(huán)保部公布了2009年度環(huán)評機構抽查結果：20個省（自治區(qū)）的75家環(huán)評機構中，30家機構出現(xiàn)質量或管理問題，不合格比例高達40%。

2012年6月—10月，環(huán)保部對全國501家環(huán)評機構進行現(xiàn)場抽查，對存在問題的88家環(huán)評機構進行處理。其中，被責令進行內部整改的54家環(huán)評機構中，不乏中國環(huán)境科學研究院、北京大學等“大牌”環(huán)評單位。

2013年11月，環(huán)保部對存在違法行為的34家環(huán)評機構分別予以處分。青島大學、蘇州高新區(qū)蘇新環(huán)境科研技術中心等8家環(huán)評機構被取消資質，北京大學則再次被要求限期整改。

今年2月，環(huán)保部再次宣布取消7家問題比較多的環(huán)評機構的環(huán)評資質。

環(huán)保部措施從一定程度上整肅了整個環(huán)評機構的市場。據(jù)環(huán)保部數(shù)據(jù)中心數(shù)據(jù)顯示，2012年至今，全國環(huán)評機構的數(shù)量不增反降。然而，環(huán)評機構在環(huán)評質量審核體系不健全、內部管理制度執(zhí)行不到位、環(huán)評專職技術人員管理不符合要求、環(huán)評文件編制質量較差等問題始終存在，有的機構甚至“屢教不改”。事實上，環(huán)評機構只是其中的一環(huán)。

環(huán)保部環(huán)境工程評估中心副總工程師任景明2013年8月出版的《從頭越—國家環(huán)境保護管理體制頂層設計探索》中分析認為，因為環(huán)評委托代理關系本身存在一些缺陷，導致出現(xiàn)了環(huán)評經費受制于建設單位、環(huán)評機構站在建設單位角度亂評價、環(huán)評機構本身與建設單位屬于同一系統(tǒng)、有的地方環(huán)保部門為建設單位指定環(huán)評單位從中牟利、行政干預環(huán)評審批等問題大量出現(xiàn)。環(huán)評如何“走過場”鄺森（化名），某化工企業(yè)的總經理助理，一直忙著準備公司新上項目材料，最近在環(huán)評審批時卡了殼。公司委托當?shù)匾患噎h(huán)境管理咨詢公司撰寫環(huán)評報告，對方對新項目的廢氣處理裝置能否使排放達到國家標準表示質疑。鄺森清楚，老板投資這個項目是因為目前市場正火熱，希望趕緊上馬，最好兩年收回投資，三年盈利，五年翻番—要是嚴格按照環(huán)保要求配備減排設施，這個構想基本要變成泡影。

為了報告順利出爐，鄺森對咨詢公司投其所好，吃吃喝喝之外，還向對方團隊的每個人都“意思”了一下，“乙方”也就沒刁難，環(huán)評報告書寫得光鮮漂亮，看不出什么毛病。其實，就算鄺森不公關，咨詢公司也不會一直為難他們—因為咨詢公司本來就與鄺森所在公司即建設公司簽了商業(yè)合作，建設公司要為此支付環(huán)評費用。但沒想到，掩飾過的環(huán)評報告表，在送市環(huán)保局環(huán)評科審批時被評估單位（評估單位是審批機關設立的賦有行政職能的工作機構）發(fā)現(xiàn)了漏洞，被要求重新設計廢氣處理方案。

鄺森面臨的選擇有兩個：要么請老板拿錢改設備，要么請審批部門高抬貴手放條路。在他看來，后者更好操作一些—公司上一個項目上馬前，他就是這么干的。其實，審批過關這件事通常由環(huán)評機構來幫忙搞定，但鄺森所屬公司請的這家環(huán)評機構報價已經很優(yōu)惠了，所以審批通關的公關只能自己解決。

環(huán)保部環(huán)境工程評估中心副總工程師任景明向《中國經濟周刊》介紹，我國環(huán)境影響評價主要涉及4個部門：建設單位、環(huán)評機構、評估單位和審批部門。當前，環(huán)評的基本程序是，建設單位委托環(huán)評機構進行環(huán)境影響評價，然后將環(huán)評文件報送環(huán)評審批部門，后者則委托評估單位進行技術評估，最后將環(huán)評批文函復建設單位。

而在環(huán)評流程里，鄺森遇到的情況非常典型：一方面，本應處在第三方位置的環(huán)評機構，為了向客戶提供“滿意服務”，撰寫的環(huán)評報告并不真實；另一方面，負責“擰緊閥門”的審批部門，也會因為個人徇私大開綠燈。審批“潛規(guī)則”

對此，環(huán)評機構也很無奈，說到底，他們只是“拿人錢財，替人消災”。他們會寫好話，但也會把真實的意見告訴對方，改不改看對方。河北省石家莊市某環(huán)評機構環(huán)評師張玉婷告訴《中國經濟周刊》：“碰到這類情況，有的環(huán)評機構可以給做，但這是硬傷，評也是‘硬評’。想通過審批項目，建設單位必須要承受可能出現(xiàn)的危險，要想清楚自己能不能承受這個代價。但作為環(huán)評工作者，我們一定要把問題說出來，從技術上提出意見?！庇袠I(yè)內人士指出，環(huán)評機構與建設單位之間是一種不太負責任的“逐利關系”，還比較簡單；而與審批部門、評估單位之間的關系則要面臨諸多“潛規(guī)則”，復雜得多。

有業(yè)內人士指出，環(huán)評機構與建設單位之間是一種不太負責任的“逐利關系”，還比較簡單；而與審批部門、評估單位之間的關系則要面臨諸多“潛規(guī)則”，復雜得多。陸凱（化名）是西南某城市一家環(huán)保技術公司的總經理，公司屬于環(huán)評機構，擁有乙級環(huán)評資質，業(yè)務范圍涵蓋化工石化醫(yī)藥、冶金機電、社會區(qū)域、交通運輸幾個領域。陸凱從2001年就進入環(huán)評機構，在他眼中，環(huán)評行業(yè)“市場混亂，審批黑暗，不好混”。任何建設項目都需要環(huán)評手續(xù)，環(huán)評機構面臨的市場可謂廣闊—全國才1000多家環(huán)評機構，而陸凱所在的工業(yè)城市每年新上大小項目就幾十上百家。在外人看來，陸凱肯定賺得盆滿缽滿。但他說，根本不是那么回事兒。

2002年通過的《環(huán)境影響評價法》（下稱“《環(huán)評法》”）規(guī)定，任何單位和個人不得為建設單位指定環(huán)評機構，應該由建設單位按照實際需要自主選擇。從制度設計上，環(huán)評是按照市場經濟要求運行的。但一些客戶卻是環(huán)保局的“權力人員”介紹來找陸凱的，當然不是白白介紹，他需要給介紹人回扣。并且，因為是主管部門介紹，價格上，陸凱也得做出讓步。根據(jù)2002年《關于規(guī)范環(huán)境影響咨詢收費有關問題的通知》，估算投資額3000萬元以下的項目編制環(huán)境影響報告書（含大綱）費用在5萬~6萬元；編制環(huán)境影響報告表1萬~2萬元。3000萬~2億元的項目費用在6萬~15萬元；編制環(huán)境影響報告表2萬~4萬。2億~10億元的項目則在15萬~35萬元；編制環(huán)境影響報告表4萬~7萬元。

陸凱的業(yè)務多在15萬元之下的范圍，砍價之后，再給點兒回扣，已經所剩不多。接這樣的項目好處是審批時容易過關，即便環(huán)評報告表或報告書偶有瑕疵，介紹人也自然會幫忙。所以，這樣的單子雖然令陸凱不爽他也得接。但如果是自己找的客戶，在做環(huán)評時就要花費更多心力，因為環(huán)評報告到了審批部門“看不慣就卡，找借口拖”，這時候他就得走鄺森的路線去打點一下?！翱蛻粽夷阕霏h(huán)評，項目真正會對環(huán)境產生什么樣的影響是次要的，關鍵是環(huán)評報告得在審批時一次過。”作為乙方，陸凱想拿到錢，就得讓客戶滿意，托關系、花銀子也是他熟練操作的“潛規(guī)則”。

陸凱向《中國經濟周刊》表示，他的境遇在環(huán)評行業(yè)中一點兒都不稀奇，很多同行都這么干。鄺森和陸凱的行為明顯地違背了《環(huán)評法》。但在專家看來，這個法的薄弱之處太多，最大的問題就是處罰力度太小，違法成本太低：最高罰款20萬元的處罰對一個投資幾十億的項目簡直是九牛一毛。因此，在今年全國兩會上，全國人大代表、中國工程院院士、中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心研究員王如松建議修改《環(huán)評法》，在項目環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評的基礎上增加對國家、部門和地方重大發(fā)展戰(zhàn)略和政策實施戰(zhàn)略環(huán)評，落實環(huán)評結果執(zhí)行的監(jiān)督和管理制度，明確環(huán)評人員和決策者對環(huán)評結果和環(huán)境決策影響的終身負責制。“灰色”委托代理關系影響公正任景明把鄺森和陸凱這樣的現(xiàn)象歸結為“委托代理關系失范”，他認為，這是影響環(huán)評公正的原因之一。環(huán)評一般涉及兩種委托代理關系：建設單位—環(huán)評機構、審批部門—評估單位?！艾F(xiàn)在的委托關系是業(yè)主委托環(huán)評機構做環(huán)評報告，這個法理不順。原因在于，拿人錢財，替人消災，現(xiàn)在很多企業(yè)要求機構編環(huán)評報告，前提條件是保證過，不過就別接?！比尉懊髡f，“結果，很多環(huán)評機構答應之后接到項目，先拿一半錢，然后開始做報告，后面審批能過，錢就可以全收回來，不能過另一半錢也要不到了。”

全國人大代表、香港立法委員會議員蔡素玉認為：項目發(fā)起人請環(huán)評機構做環(huán)評，會使整個環(huán)評工作的公正性、公信力大打折扣?！耙话愕沫h(huán)評工作起碼要做一年，這是最低的時間限度，如評估對環(huán)境、對鳥類的影響，一般都要做四季。但事實上，環(huán)境評估報告交給審批單位后，審批單位根本沒有時間，也沒有資源去審核這個評估是不是客觀，是不是正確?！睂徟块T和評估單位的委托代理關系也存在問題。評估單位是受審批部門委托做技術評估的機構，應該獨立于審批部門之外，才能客觀評價一份環(huán)評報告是否有效。但現(xiàn)實中的評估中心卻是環(huán)保部門的下屬單位，如任景明所在的環(huán)境工程評估中心，實際上就算是環(huán)保部的下屬單位。環(huán)境評估因此成了下級受上級“委托”的工作，這樣就難免被審批部門的意志左右。

除了上述兩種關系，有時政府部門與建設單位之間、政府部門與環(huán)評機構之間也存在一種或明或暗的委托代理關系。當存在第三種委托代理關系時，政府干預環(huán)評審批的現(xiàn)象就比較突出了，更同樣影響環(huán)評公正。“所有環(huán)保局長的帽子都在市長下面管著，如果你是環(huán)保局長，市長給你打招呼了，你不買賬，可能嗎？”任景明說，如果有級別很高的領導對某個重大項目特別關照，干預環(huán)評審批，環(huán)保部門是沒辦法的。

另外一種情形是，當下的環(huán)評機構既有企業(yè)又有事業(yè)單位，它們中的一部分是環(huán)保部門的下屬單位，在環(huán)保部門，下屬單位的環(huán)評報告往往更容易通過審批。此外，在水利、交通、石油、石化、電力等行業(yè)主管部門和一些高校下屬的環(huán)評機構，也都壟斷了各自的環(huán)評市場，很多項目基本上不出它們的口，這也背離了環(huán)評市場化的目標。以上這幾層關系錯綜復雜，就形成了整個環(huán)評的“潛規(guī)則”：在一個看似統(tǒng)一、開放、自由的招標競標市場里，政府部門及其下設的審批部門、評估單位，與建設單位、環(huán)評機構之間或多或少、或明或暗地存在著聯(lián)系。有的聯(lián)系雖然合法合規(guī)，但制度設計存在缺陷，如建設單位與環(huán)評機構的委托代理關系；有的聯(lián)系則是由金錢、權力等“灰色關系”勾連起來的。

如何讓市長們不好再打招呼蔡素玉和任景明都認為，解決委托代理關系失范的辦法是效仿歐洲，在項目建設單位和環(huán)評機構之間引入中立機構。以荷蘭的做法為例：環(huán)境評估的費用也是由項目發(fā)起人出，但費用要交給一個中立的單位，比如環(huán)保部門，或者由社會人士組成的中立機構，由這個機構負責聘請專業(yè)的顧問公司來做環(huán)境評價工作。這個公司在做環(huán)評時，是向政府機構或者中立機構負責，而不是向雇用他們的項目發(fā)起人負責，這樣做出來的環(huán)境評價報告會比較中立，沒有偏頗，公信力也會較強。至于解決行政干預困擾，任景明告訴《中國經濟周刊》，環(huán)保部在“科學評估，廉潔評估”的原則下，提出了一條“陽光評估”的原則，或許有效：讓環(huán)評過程中的信息更全面向社會公開，將客觀存在的問題擺出來，讓市長們不好再打招呼。

2013年11月，環(huán)保部印發(fā)了《建設項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南（試行）》，將原來沒有明確需要公開的環(huán)評報告全本、審批部門受理情況、環(huán)評機構及人員信息等都列為信息公開內容。也是在2013年11月，環(huán)保部發(fā)布了《關于推進事業(yè)單位環(huán)境影響評價體制改革工作的通知》，要求加快環(huán)評機構與行政主管部門脫鉤，環(huán)評機構中的環(huán)保行政主管部門以及交通、水利、海洋等部門所屬事業(yè)單位和大專院校加快推進體制改革，其中環(huán)保部門下屬事業(yè)單位要在2015年底前完成體制改革。環(huán)保部要求，現(xiàn)有事業(yè)單位性質的環(huán)評機構都要轉企。

然而，不管是設立中介機構，還是陽光評估、環(huán)評單位與主管部門脫鉤，都將是一個漫長的過程。以“脫鉤”為例，“盡管將來會脫鉤，也只是領導關系脫了，但是內部的各種關系還有，中國是關系社會，有關系就能使上勁，有關系單位審批就更容易?！比尉懊髡J為，環(huán)評行業(yè)中的競爭無序、權力尋租等現(xiàn)象，其實是當下中國社會的縮影，除掉這些痼疾要寄望于整個政治經濟制度從法律上真正完善起來。今年3月5日，環(huán)保部印發(fā)《關于進一步加強環(huán)境影響評價機構管理的意見》，明確要求，各級環(huán)保行政主管部門不得為建設單位指定或向建設單位推薦環(huán)評機構；嚴禁地方各級環(huán)境保護行政主管部門以備案等方式設置準入條件，限制外埠環(huán)評機構在本地承接環(huán)評業(yè)務。密集發(fā)布的文件，表達了環(huán)保部要把環(huán)評這個“閥門”擰緊的決心。

中國的環(huán)評理念并不落后發(fā)達國家比我國早幾十年甚至近百年走上工業(yè)化道路，沒有應對大面積污染的預防機制和應對經驗，所以只能先生病再找藥方。但中國不完全是這樣。環(huán)保部環(huán)境工程評估中心副總工程師任景明向《中國經濟周刊》介紹，環(huán)評概念最早于1964年在加拿大召開的一個國際環(huán)境質量評價會議上提出。1969年，美國《國家環(huán)境政策法》發(fā)布，要求所有的聯(lián)邦機構提交的議案、行動建議中，如果可能對環(huán)境產生重大影響，就必須提交相應的環(huán)境影響評價報告或文件，這是世界上第一次確認環(huán)評制度的法律。

中國1979年9月頒布《環(huán)境保護法（試行）》，確定了環(huán)境評價制度，1986年3月頒布的《建設項目環(huán)境保護管理辦法》則是真正的實施和推動文件，1989年12月頒布的現(xiàn)行《環(huán)境保護法》規(guī)定，建設項目的環(huán)評報告書獲環(huán)保部門批準后，項目設計書才能被批準。據(jù)任景明介紹，在美國之后的100多個建立環(huán)評制度的國家里，中國起步較早。2002年通過的《環(huán)評法》對環(huán)境影響評價的程序、環(huán)評報告書的內容、環(huán)評機構的資質審核，乃至公眾參與、信息公開、法律責任等都做了明確的規(guī)定。此后，原國家環(huán)保總局、現(xiàn)在的環(huán)保部先后對建設項目環(huán)評資質、環(huán)評工程師職業(yè)資格都發(fā)布了詳盡、系統(tǒng)的文件。

國家發(fā)改委2004年發(fā)布的《企業(yè)投資項目核準暫行辦法》中明文規(guī)定，項目申報單位在向項目核準機關報送申請報告時，需附送環(huán)境保護行政主管部門出具的環(huán)境影響評價文件的審批意見?！翱梢哉f，2000年以來，我們國家的環(huán)評事業(yè)逐步建立了完善的體系，特別是在建設項目環(huán)評這一塊兒，沒有環(huán)評就不能立項，企業(yè)從認識到行動上都已經適應了這樣的程序?！杯h(huán)保部一位不愿透露姓名的工作人員在電話中告訴《中國經濟周刊》，即使是老企業(yè)在初建時沒有進行環(huán)評，也多在后來補辦了手續(xù)。任景明對環(huán)評制度本身也表示肯定：如果沒有環(huán)境影響評價制度，我國當前的資源、環(huán)境形勢還要嚴峻得多。環(huán)評機構分“甲乙”甲級機構的資質高于乙級機構，可以在資質證書規(guī)定的評價范圍之內，承擔各種級別的環(huán)評報告的編制工作，而乙級機構只能編制省級以下環(huán)境保護行政主管部門負責審批的環(huán)評報告。環(huán)評師“掛靠”亂象張玉婷是石家莊某環(huán)評機構的環(huán)評工程師，在化工廠做了11年技術工作后，于2007年進入環(huán)評行業(yè)，并通過環(huán)評師職業(yè)資格考試，成為一名專職環(huán)評師。跟以前的工作相比，她很喜歡現(xiàn)在做環(huán)評工程師的狀態(tài)，一個重要的原因是，收入比以前高不少。但是，令她不平衡的是，很多人以另外一種方式“進入”環(huán)評行業(yè)：掛靠?？假Y格證只為“出租”賺錢陸凱（化名）是一家環(huán)評機構的總經理，他告訴《中國經濟周刊》，根據(jù)環(huán)保部發(fā)布的《建設項目環(huán)評資質申請指南和管理辦法》，一家機構要取得環(huán)評資質，需要準備各種材料，其中“最核心也最難”的是環(huán)評師職業(yè)資格證，這證很稀缺。環(huán)評機構要想獲得資質，或者將資質從乙級升到甲級，必須擁有規(guī)定數(shù)量的環(huán)評工程師：乙級環(huán)評機構須有12名以上環(huán)境影響評價專職技術人員，其中至少6名登記于該機構的環(huán)境影響評價工程師；甲級環(huán)評機構須有20名以上環(huán)境影響評價專職技術人員，其中至少有10名登記于該機構的環(huán)境影響評價工程師。

記者從環(huán)保部權威部門了解到，我國自2005年開展環(huán)評工程師職業(yè)資格考試以來，考試通過人數(shù)13812人，登記至環(huán)評機構或相關機構人數(shù)10734人，登記后注銷人數(shù)775人。而截至今年3月，我國環(huán)評機構總數(shù)1158家，甲級192家，乙級966家。相對機構數(shù)量，環(huán)評師的人數(shù)卻并不富余。而且，陸凱告訴記者，很多環(huán)評師并沒有真的在環(huán)評機構工作，而只是把資格證“掛靠”到環(huán)評機構，根據(jù)各地行情，每年拿3萬~6萬元的“掛靠費”。如果報考環(huán)評師，即使參加培訓，全程下來也不過花費四五千元，所以對很多人來說，考個證，掛靠出去，每年就可以多賺幾萬元，又不需要真正去做環(huán)評工作。

張玉婷告訴《中國經濟周刊》，當一名環(huán)評工程師很辛苦，而且挑戰(zhàn)很大，要到各處去看現(xiàn)場，要不斷更新各種相關知識。陸凱說，對環(huán)評機構來說，真正養(yǎng)一個有資質的環(huán)評工程師每年可能要十幾萬甚至二十幾萬元的勞動力成本，遠不如幾萬元借個證實惠。至于實際誰去干環(huán)評這件事兒，那就看各家機構自己的路數(shù)了。資格考試催生造假產業(yè)鏈根據(jù)環(huán)保部的管理辦法，報考環(huán)評師需要相關專業(yè)的學歷證明、按不同學歷1~7年不等的工作經驗，很多人沒有相關工作經驗，于是，催生了專門為報考者開假證明的中介機構。環(huán)評師考試的內容又具有高度的專業(yè)性，市場上便出現(xiàn)了培訓機構。加上“掛靠產業(yè)”，一個環(huán)評師職業(yè)資格考試就衍生出一條產業(yè)鏈。2013年10月底，環(huán)保部公布了34家環(huán)評機構和58位環(huán)評工作人員的違規(guī)行為和處理決定，其中環(huán)評機構“借證”和環(huán)評工作人員“提供虛假材料取得環(huán)評工程師登記”的占近一半，環(huán)保部給予這些機構和個人取消資質、限期整改和撤銷登記等處罰?！斑@個市場從頭到腳都亂，完全沒有發(fā)揮環(huán)評應該有的作用?！标憚P說。

史于稚，中國政法大學環(huán)境自然資源研究和服務中心公益律師，他幫助劉玉英打贏了申請污染企業(yè)信息公開案件，卻依然看不到這家企業(yè)環(huán)評報告。他對《中國經濟周刊》說：“根子還在《環(huán)評法》，希望能快點修改這部法律，這部法不光是懲罰力度不夠，整個設計就是個過場：比如，項目建設時沒做環(huán)評的，后來補上就行了，這簡直是交錢就行，成了環(huán)保部門獲利的工具，滋生了各種權力尋租行為?！杯h(huán)保部今年3月公布的《關于進一步加強環(huán)境影響評價機構管理的意見》明確指出，對在資質申請中隱瞞有關人員情況或提供虛假人員材料的機構，一律不予批準資質，相關機構一年內不得再次申請資質；對已取得資質的，一經發(fā)現(xiàn)，一律撤銷資質，相關機構三年內不得重新申請資質；對隱瞞個人情況、虛報本人全職工作單位的相關人員按照有關規(guī)定予以處理，并納入從業(yè)人員信用信息系統(tǒng)。

環(huán)保部環(huán)境工程評估中心副總工程師任景明向《中國經濟周刊》表示：“誠信體系問題，包括從業(yè)人員個人誠信和專業(yè)機構如環(huán)評單位的誠信體系?，F(xiàn)在環(huán)保部加大對違規(guī)單位和個人的曝光力度，輕者停資質半年、違紀嚴重就直接取消資質，還是很有震懾力的?！币妳⑴c，也要避免“一鬧就?！崩习傩针x環(huán)評有多遠？環(huán)境具有公共性，環(huán)評這件事不僅僅是項目建設單位與環(huán)評機構之間“我花錢你提供服務”的關系，只有在公眾參與、信息公開、競爭公平的前提下，環(huán)評才會真的有效。《環(huán)評法》規(guī)定，除國家規(guī)定需要保密的情形外，對環(huán)境可能造成重大影響的建設項目，應該在環(huán)評報告報批前，以論證會、聽證會等形式，征求有關單位、專家和公眾的意見。但實際操作卻走了樣。新聞：環(huán)評工程師資質掛靠橫行百位公職人員遭舉報

2014年1月17日，重慶兩江志愿服務發(fā)展中心(以下簡稱“兩江中心”)將一份名單舉報至環(huán)保部環(huán)境影響評價司(以下簡稱“環(huán)評司”)，因為他們發(fā)現(xiàn)，有一百多位環(huán)保系統(tǒng)公職人員在環(huán)評公司或機構登記環(huán)評工程師職業(yè)資格證書，涉嫌違反多項法律法規(guī)及規(guī)定。

兩江中心為2011年8月在重慶市民政局登記注冊的民間非營利性環(huán)保組織。21世紀經濟報道記者在兩江中心《關于環(huán)評機構、環(huán)評工程師違法違規(guī)的舉報函》中看到，名單中有多位現(xiàn)任環(huán)保局副局長、總工程師等公職人員。

兩江中心及環(huán)境法學專家認為，名單中環(huán)保局公務員至少違反了環(huán)保部2009年發(fā)布的《關于環(huán)境影響評價工程師職業(yè)資格登記管理有關問題的公告》，按照該“公告”的規(guī)定，環(huán)評工程師資格必須登記在現(xiàn)全職工作單位，沒有登記在本人工作單位的，應該注銷登記。2013年國內十大環(huán)境新聞

經調查認定，事故發(fā)生的直接原因是：輸油管道與排水暗渠交匯處管道腐蝕變薄、管道破裂、原油泄漏，流入排水暗渠及反沖到路面。原油泄漏后，現(xiàn)場處置人員采用液壓破碎錘在暗渠蓋板上打孔破碎，產生撞擊火花，引發(fā)暗渠內油氣爆炸。管理上的原因是：中石化集團公司及下屬企業(yè)安全生產主體責任不落實，隱患排查治理不徹底，現(xiàn)場應急處置措施不當。山東省、青島市、青島經濟技術開發(fā)區(qū)及相關部門組織開展安全生產大檢查不深入不細致，管道保護、規(guī)劃、市政、安監(jiān)等部門履行職責不力，事故風險研判失誤。完善環(huán)境影響評價制度迫在眉睫2014年03月08日09:10|作者:李寅峰|來源：人民政協(xié)報

全國政協(xié)委員、香港輻射防護學會創(chuàng)會會長王敏賢關注環(huán)境問題已久，最近，在認真研究了《中華