非營利組織管理4歷史與現(xiàn)狀

第四章中國非營利組織的

歷史和現(xiàn)狀本章重點：中國非營利組織的類型事業(yè)單位改革的現(xiàn)狀與未來社會團(tuán)體的作用與問題民辦非企業(yè)單位的作用與特點基金會管理面臨的問題第一節(jié)中國非營利組織的

發(fā)展與現(xiàn)狀一、發(fā)展20世紀(jì)的發(fā)展主要有三大階段：1、初步發(fā)展階段（從19世紀(jì)末20世紀(jì)初到1949年新中國成立）商會與行業(yè)協(xié)會、互助與慈善組織、學(xué)術(shù)性組織、文藝性組織、會黨或秘密結(jié)社組織等1932，《修正民眾團(tuán)體組織方案》20世紀(jì)發(fā)展的三大階段2、調(diào)整階段（從1949年到文革結(jié)束）建國初期的清理整頓：封建組織和反動組織的取締；一部分政治化，轉(zhuǎn)為政黨，如中國民主同盟、九三學(xué)社。1950，《社會團(tuán)體登記暫行辦法》60年代的發(fā)展文革后停滯20世紀(jì)發(fā)展的三大階段3、蓬勃發(fā)展階段（1977年后）經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治寬松、社會轉(zhuǎn)型，蓬勃發(fā)展90年代后，特別是1995年后，獨(dú)立性、自治性增強(qiáng)，快速發(fā)展1998年的三個條例頒布，《社會團(tuán)體登記管理條例》，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，《事業(yè)單位登記管理暫行條例》；1999年，《公益事業(yè)捐贈法》；2004，《基金會管理條例》二、現(xiàn)狀1、數(shù)量迅速增加2、領(lǐng)域呈現(xiàn)多樣化：社會服務(wù)、環(huán)保、扶貧、經(jīng)濟(jì)、文化、教育3、社會效益遞增4、資金來源多渠道化5、發(fā)展不平衡：區(qū)域、領(lǐng)域、城鄉(xiāng)第二節(jié)中國非營利組織的分類兩大類，四個基本形態(tài)。

公益性事業(yè)單位中國非營利組織民間社會團(tuán)體民間組織基金會民辦非企業(yè)單位

第三節(jié)事業(yè)單位改革一、概念1、事業(yè)排除法：事業(yè)是指社會中政治、經(jīng)濟(jì)、軍事之外的社會活動領(lǐng)域。列舉法：事業(yè)是指教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)、社會保障、計劃生育和人口等社會活動領(lǐng)域，其中科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生等所謂“文教部門”是其中最重要、最有代表性的領(lǐng)域?；顒有再|(zhì)：國家事業(yè)公共事業(yè)民辦事業(yè)非公共事業(yè)2、事業(yè)單位廣義：事業(yè)單位分為國家事業(yè)單位（或稱國有事業(yè)單位、全民所有制事業(yè)單位、國辦事業(yè)單位，1998年后等于事業(yè)單位）和民辦事業(yè)單位（1996年后規(guī)范名稱是“民辦非企業(yè)單位”）。狹義：特指沒有生產(chǎn)收入,由國家經(jīng)費(fèi)開支,不進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算的文化、教育、衛(wèi)生等單位。（1996年前，《高級漢語大詞典》）1998年10月25日，以第252號國務(wù)院令發(fā)布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條：“本條例所稱事業(yè)單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織?！?/p>

二、形成根源及弊端1、根源（1）經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平（2）公有化造成的權(quán)力集中（3）缺乏管理經(jīng)驗（4）人們對“事業(yè)”的片面認(rèn)識形成根源及弊端2、弊端（1）功能的政治化（2）機(jī)構(gòu)的行政化（3）經(jīng)費(fèi)的供給化（4）資源配置的非社會化（5）職能范圍的擴(kuò)大化三、改革措施及問題1、改革措施（1）集權(quán)：減政、放權(quán)、搞活（2）公益化：創(chuàng)收、讓利、免稅（3）資源配置：開放、協(xié)作、聯(lián)合（4）包辦：國家、集體、個人一起上（5）人事：業(yè)余兼職、停薪留職、交流（6）統(tǒng)包：全額、差額、自收（7）職能不分：政事分開、企事分開2、存在問題（1）管理體制改革相當(dāng)落后（2）體制改革仍是表層改革（3）單項推進(jìn)、局部試點（4）缺乏整體配套（5）誤區(qū)或禁區(qū)四、基本方向和思路1、方向（1）事業(yè)主體的多元化（2）資源配置的社會化（3）活動的產(chǎn)業(yè)化和市場化（4）管理的民主化和法制化2、思路定位、分離、體改第四節(jié)社會團(tuán)體的發(fā)展一、含義社會團(tuán)體是由公民自愿組成的，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利組織。主要包括行業(yè)協(xié)會、聯(lián)合會、商會、促進(jìn)會、聯(lián)誼會、研究會等。二、分類從功能上來看，中國的社團(tuán)主要有學(xué)術(shù)性社團(tuán)、行業(yè)性社團(tuán)、專業(yè)性社團(tuán)和聯(lián)合性社團(tuán)。學(xué)術(shù)性社團(tuán)是從事某種專門學(xué)科的學(xué)術(shù)研究、交流的團(tuán)體，一般以學(xué)會、研究會命名。行業(yè)性社團(tuán)是由同一行業(yè)的企事業(yè)單位、團(tuán)體和人員自愿組成的經(jīng)濟(jì)性團(tuán)體，一般以協(xié)會、商會、同業(yè)公會命名。專業(yè)性社團(tuán)主要由相關(guān)的專業(yè)人員或以專業(yè)技術(shù)，為從事某項事業(yè)而成立的團(tuán)體，具有非經(jīng)濟(jì)性特征，一般以協(xié)會、促進(jìn)會命名。聯(lián)合性社團(tuán)主要是人群的聯(lián)合體和學(xué)術(shù)性、行業(yè)性、專業(yè)性社團(tuán)的聯(lián)合體，一般以聯(lián)合會、聯(lián)誼會命名。從活動范圍看，分為全國性社團(tuán)和地方性社團(tuán)。三、存在的問題社團(tuán)行政化，官辦色彩濃厚。社團(tuán)企業(yè)化，以追求利潤為目的。與事業(yè)單位爭奪資源和服務(wù)領(lǐng)域，低水平重復(fù)設(shè)置，社團(tuán)過多過濫。行業(yè)協(xié)會等中介組織的數(shù)量和布局不能滿足實際需要。政府職能轉(zhuǎn)移不到位。社會團(tuán)體的法律、法規(guī)不健全，配套政策不齊備。四、改革措施研究和指定社會團(tuán)體的發(fā)展規(guī)劃。完善社會團(tuán)體登記管理的政策法規(guī)。提高社會團(tuán)體管理機(jī)關(guān)的管理水平和服務(wù)水平，加強(qiáng)社會團(tuán)體的能力建設(shè)，提高整體素質(zhì)。建立監(jiān)督管理體系。加強(qiáng)社會化。五、關(guān)于新農(nóng)會的幾個問題1、界定與特點依照法律成立的，根據(jù)自愿、獨(dú)立的原則，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治和社會文化生活中發(fā)揮著服務(wù)、溝通、協(xié)調(diào)、參與和保護(hù)等功能的社會組織形式。特點產(chǎn)生的自發(fā)性與發(fā)展的政府誘導(dǎo)性。民間性?，F(xiàn)代性。公益性。2、與農(nóng)村其他組織的區(qū)別（1）農(nóng)會與村委會的區(qū)別根據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是經(jīng)村民選舉產(chǎn)生，上協(xié)助政府，下服務(wù)村民，服從村民大會的表決，治理村民公共事務(wù)的群眾性自治組織。村民委員會行使的是對村級區(qū)域公共事務(wù)和公共事業(yè)管理的職能。由廣大村民自己決策、自己管理村內(nèi)事務(wù)，即民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。農(nóng)會則是一種社會團(tuán)體，是農(nóng)民基于共同的利益而建立的。兩者成立的邏輯起點不同。與農(nóng)村其他組織的區(qū)別（2）農(nóng)會與專業(yè)技術(shù)協(xié)會和農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會的區(qū)別農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會，它是為適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)商品化、市場化和專業(yè)化生產(chǎn)的需要，在科技示范戶和專業(yè)大戶的帶領(lǐng)下，同一專業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶自發(fā)地組織起來，成立了自己的專業(yè)技術(shù)合作組織。這類組織統(tǒng)稱為農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會(研究會)(簡稱農(nóng)技協(xié))。全國性的專業(yè)技術(shù)協(xié)會為中國農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會，其各地方都有地方農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會，掛靠單位為當(dāng)?shù)乜莆?，為典型官辦組織。農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會，即以主導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和流通為基礎(chǔ)，在自愿的基礎(chǔ)上由法人、其它組織或公民組成的民間性、非營利性的社會團(tuán)體。它是在某類農(nóng)產(chǎn)品上做大做強(qiáng)的聯(lián)合，技術(shù)共享，信息交流。其最早的形式是基于農(nóng)村專業(yè)戶的聯(lián)合。專業(yè)技術(shù)協(xié)會主要在技術(shù)上給與農(nóng)民支持，農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會對農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、流通方面給農(nóng)民以幫助，總體來講，這兩種協(xié)會主要集中在維護(hù)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益領(lǐng)域。農(nóng)會的職能不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之中，在對農(nóng)民政治利益的維護(hù)和同政府的溝通方面，農(nóng)會可以發(fā)揮更大作用。與農(nóng)村其他組織的區(qū)別（3）農(nóng)會與農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社的區(qū)別在性質(zhì)上看，根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》的規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織。根據(jù)法律規(guī)定，合作社應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)組織，它的盈余主要按照成員與農(nóng)民專業(yè)合作社的交易量（額）比例返還。而農(nóng)會是一種社團(tuán)組織，它的盈余不能用來分配，只能用來推動組織的發(fā)展與建設(shè)。從登記的機(jī)關(guān)來看，農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社應(yīng)當(dāng)由工商行政管理部門負(fù)責(zé)登記管理；農(nóng)會作為一種社會團(tuán)體，應(yīng)該由民政部門負(fù)責(zé)登記管理。3、農(nóng)會產(chǎn)生的現(xiàn)實訴求（1）傳統(tǒng)的農(nóng)民組織在解決農(nóng)民問題方面的缺陷①村委會自身的功能缺陷，無法適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的需要村委會行政、半行政色彩濃，自治功能難以得到發(fā)揮

難以滿足農(nóng)民的公共服務(wù)需求

村莊概念發(fā)生變化，村委會無法對村莊進(jìn)行有效管理

傳統(tǒng)的農(nóng)民組織

在解決農(nóng)民問題方面的缺陷（續(xù)）②經(jīng)濟(jì)性社團(tuán)組織發(fā)展不健全

經(jīng)濟(jì)功能強(qiáng)，政治參與能力弱

傳統(tǒng)性強(qiáng)而現(xiàn)代性弱（血緣、地緣）

無法在國際競爭中保護(hù)本國農(nóng)民利益③農(nóng)村維權(quán)性民間組織和社會服務(wù)性組織影響力弱

農(nóng)會產(chǎn)生的現(xiàn)實訴求（2）農(nóng)會的優(yōu)勢農(nóng)會的公益性可以更好動員鄉(xiāng)村資源靈活性優(yōu)勢能夠?qū)r(nóng)民的需求做出迅速的反應(yīng)

農(nóng)會的民間性有助于推動新型農(nóng)村社區(qū)的形成第五節(jié)民辦非企業(yè)單位一、歷史淵源20世紀(jì)80年代以前，事業(yè)單位主要由國家舉辦，實行全額撥款。20世紀(jì)80年代后，事業(yè)單位在經(jīng)濟(jì)體制改革中發(fā)生了重大變化。主體多元、形式分化（全額、差額、自收自支）1996年使用，1998年10月確定。名稱弊端：與社團(tuán)誤解；不能與國際接軌；不易被公眾理解；帶有政治和意識形態(tài)色彩二、定義和特征1、定義國務(wù)院1998年10月25日頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定：所謂民辦非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他社會力量以及公民個人，利用非國有資產(chǎn)舉辦的從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織。

2、特征民間性相對事業(yè)單位（主體、非國有資產(chǎn)、自發(fā)）非營利性相對于企業(yè)實體性相對于社團(tuán)獨(dú)立性相對于政府三、分類1、實體類型法人型民辦非企業(yè)單位由兩人或兩人以上舉辦，或者由企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他社會力量舉辦，或者由上述組織與個人共同舉辦，具有法人資格，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事責(zé)任。合伙型民辦非企業(yè)單位由兩人或兩人以上合伙舉辦，不具有法人資格，合伙負(fù)責(zé)人和其他人員的活動，由全體合伙人承擔(dān)民事責(zé)任；合伙人的債務(wù)，由合伙人按照出資比例或者協(xié)議的約定，以各自的財產(chǎn)承擔(dān)清償責(zé)任；合伙人對合伙的債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任。個體型民辦非企業(yè)單位由個人出資并且擔(dān)任民辦非企業(yè)單位負(fù)責(zé)人，也同樣不具有法人資格，其債務(wù)以個人財產(chǎn)承擔(dān)無限責(zé)任。分類2、特征外延：教育單位；科研單位；醫(yī)療衛(wèi)生單位；文化藝術(shù)單位；體育單位；勞動保障單位；民政事業(yè)單位；社會中介服務(wù)單位；法律單位；其他事業(yè)單位。

四、作用架設(shè)政府與人民群眾聯(lián)系的橋梁，促進(jìn)社會管理的科學(xué)化承擔(dān)政府機(jī)構(gòu)改革后的部分職能，填補(bǔ)政府工作的空白和薄弱環(huán)節(jié)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，為轉(zhuǎn)崗分流和下崗失業(yè)人員的再就業(yè)提供服務(wù)參與國際合作，加快我國對外開放步伐五、民辦非企業(yè)單位的監(jiān)督管理雙重監(jiān)管1、分工現(xiàn)狀依據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，登記管理機(jī)關(guān)履行下列監(jiān)督管理職責(zé)：(1)負(fù)責(zé)民辦非企業(yè)單位的成立、變更、注銷登記；(2)對民辦非企業(yè)單位實施年度檢查；(3)對民辦非企業(yè)單位違反本條例的問題進(jìn)行監(jiān)督檢查，對民辦非企業(yè)單位違反本條例的行為給予行政處罰等。分工現(xiàn)狀業(yè)務(wù)主管單位履行下列監(jiān)督管理職責(zé)：(1)負(fù)責(zé)民辦非企業(yè)單位成立、變更、注銷登記前的審查；(2)監(jiān)督、指導(dǎo)民辦非企業(yè)單位遵守憲法、法律、法規(guī)和國家政策，按照章程開展活動；(3)負(fù)責(zé)民辦非企業(yè)單位年度檢查的初審；(4)協(xié)助登記管理機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門查處民辦非企業(yè)單位的違法行為；(5)會同有關(guān)機(jī)關(guān)指導(dǎo)民辦非企業(yè)單位的清算事宜等。2、調(diào)整的思路根據(jù)民辦非企業(yè)單位的特點確定其內(nèi)容。首先，作為業(yè)務(wù)主管單位不應(yīng)干涉民辦非企業(yè)單位的人事安排，民辦非企業(yè)單位理事會的組成以及負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)由民辦非企業(yè)單位按組織章程確定、辦理。其次，從降低進(jìn)入門檻、簡化手續(xù)考慮，應(yīng)取消登記前業(yè)務(wù)主管單位的登記審查。最后，分清職責(zé)，強(qiáng)化協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)變管理方式。六、存在的問題文化基礎(chǔ)薄弱收費(fèi)問題、盈利問題、非營利理念管理體制不順，政策不配套或難以落實主管部門無專門負(fù)責(zé)、部門不協(xié)調(diào)、找不到主管、稅收、職稱等不配套內(nèi)部管理不健全，外部監(jiān)督不力各地缺乏宏觀層面的全面規(guī)劃和微觀的培育發(fā)展措施第六節(jié)基金會一、歷史發(fā)展柏拉圖學(xué)院：為他人利益管理使用捐贈1601，《慈善事業(yè)法》：將私人捐贈通過公開認(rèn)可的身份轉(zhuǎn)化為實現(xiàn)公共利益的工具美國：現(xiàn)代慈善管理，全球化中國的發(fā)展舊中國的一定發(fā)展解放后計劃體制制約1981年5月，中國科學(xué)院自然科學(xué)基金，開設(shè)了科學(xué)基金制（事業(yè)單位，1982年成立）1981年7月26日，第一個公益基金會——中國兒童少年基金會（社團(tuán)法人），開始了中國民間基金會的發(fā)展道路1988年9月27日，國務(wù)院頒布了《基金會管理辦法》2004年6月1日，《基金會管理條例》公布實施。

二、界定與分類1、界定1988年，《基金會管理辦法》：對國內(nèi)外社會團(tuán)體和其他組織以及個人自愿捐贈資金進(jìn)行管理的民間非營利性組織，是社會團(tuán)體法人。2004年3月，《基金會管理條例》：本條例所稱基金會，是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營利性法人。

法律形式大陸法系（成文法系、民法法系）公法人法人社團(tuán)法人（人的集合為基礎(chǔ)的民事能力）私法人財團(tuán)法人（特定財產(chǎn)為基礎(chǔ)的民事能力）英美法系（判例法系、普通法系）公司信托協(xié)會2、分類（1）面向公眾：面向公眾募捐的基金會（簡稱公募基金會）公募基金會按照募捐的地域范圍，分為全國性公募基金會和地方性公募基金會。不得面向公眾募捐的基金會（簡稱非公募基金會）分類（2）發(fā)起過程：①官辦民助型基金會②官辦民營型基金會③官助民辦型基金會④民辦民營型基金會三、管理（一）兩級登記，雙重管理（二）基金會成立條件（1）為特定的公益目的而設(shè)立；（2）全國性公募基金會的原始基金不低于800萬元人民幣，地方性公募基金會的原始基金不低于400萬元人民幣，非公募基金會的原始基金不低于200萬元人民幣；原始基金必須為到賬貨幣資金；（3）有規(guī)范的名稱、章程、組織機(jī)構(gòu)以及與其開展活動相適應(yīng)的專職工作人員；（4）有固定的住所；（5）能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。（三）組織機(jī)構(gòu)1、理事會理事為5人至25人，理事任期由章程規(guī)定，但每屆任期不得超過5年。理事任期屆滿，連選可以連任。用私人財產(chǎn)設(shè)立的非公募基金會，相互間有近親屬關(guān)系的基金會理事，總數(shù)不得超過理事總?cè)藬?shù)的三分之一；其他基金會，具有近親屬關(guān)系的不得同時在理事會任職。在基金會領(lǐng)取報酬的理事不得超過理事總?cè)藬?shù)的三分之一。理事會設(shè)理事長、副理事長和秘書長，從理事中選舉產(chǎn)生，理事長是基金會的法定代表人。

理事會是基金會的決策機(jī)構(gòu)，依法行使章程規(guī)定的職權(quán)。理事會每年至少召開2次會議。理事會會議須有三分之二以上理事出席方能召開；理事會決議須經(jīng)出席理事過半數(shù)通過方為有效。下列重要事項的決議，須經(jīng)出席理事表決，三分之二以上通過方為有效：（1）章程的修改；（2）選舉或者罷免理事長、副理事長、秘書長；（3）章程規(guī)定的重大募捐、投資活動；（4）基金會的分立、合并。理事會會議應(yīng)當(dāng)制作會議記錄,并由出席理事審閱、簽名。2、監(jiān)事（四）財產(chǎn)管理1、公益性基金會組織募捐、接受捐贈，應(yīng)當(dāng)符合章程規(guī)定的宗旨和公益活動的業(yè)務(wù)范圍。境外基金會代表機(jī)構(gòu)不得在中國境內(nèi)組織募捐、接受捐贈?；饡?yīng)當(dāng)根據(jù)章程規(guī)定的宗旨和公益活動的業(yè)務(wù)范圍使用其財產(chǎn)；捐贈協(xié)議明確了具體使用方式的捐贈，根據(jù)捐贈協(xié)議的約定使用。基金會可以與受助人簽訂協(xié)議，約定資助方式、資助數(shù)額以及資金用途