第五講理解層級制

公共資源管理譚榮浙江大學(xué)公共管理學(xué)院tanrong@治理結(jié)構(gòu)選擇的邏輯回憶交叉路口的例子市場治理結(jié)構(gòu)混合治理結(jié)構(gòu)層級治理結(jié)構(gòu)交易屬性交易費(fèi)用K1K2O來源：Williamson(1991)如何減少交易費(fèi)用？資產(chǎn)專用性：是指資產(chǎn)的可重復(fù)利用程度。具體測算可計為當(dāng)前投資的機(jī)會成本與當(dāng)前投資資產(chǎn)價值的比值。物理資產(chǎn)專用性人力資源專用性地點(diǎn)專用性時間專用性頻率：是指相同的交易在特定的時間內(nèi)發(fā)生的次數(shù)。不確定性：是指對交易的結(jié)果的不確定。幾個題外問題為什么公務(wù)員崗位所需知識不高深，但被提供相對高福利且穩(wěn)定的職位？思考飛行員、大學(xué)教授、公務(wù)員三種身份的人力資本專用性程度如何，有什么異同。管理模式的選擇有投資專用性無投資專用性A理想的市場E政府為主的混合型D組建公司微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域O來源：Williamson(1999)C市場為主的混合型市場內(nèi)保障B存在風(fēng)險無保障有保障非市場保障公共治理領(lǐng)域F政府管理從交換到交易長期交換（演化）后的結(jié)果專業(yè)化再思考Transaction作為社會活動的基礎(chǔ)單元思考：有什么新問題會出現(xiàn)？給“市場”下一個定義一種自發(fā)的合作機(jī)制。它使得在利益上保持獨(dú)立的個體為了實(shí)現(xiàn)各自利益的優(yōu)化而進(jìn)行自愿地交換（合作）。因?yàn)椤?+1>2”?！?+1>2”=比如，專業(yè)化分工下的“整合”市場機(jī)制的核心：自由平等的利益優(yōu)化和共贏形成價格促進(jìn)競爭形成無形的手市場機(jī)制≠沒有制度，但市場機(jī)制要求其核心機(jī)制盡可能不被扭曲第五講理解（理論上的）層級制和（現(xiàn)實(shí)中的）政府本節(jié)課的主要內(nèi)容理解層級制一個案例觀察一些“交易”的組織形式一個家庭內(nèi)部生活（transaction）是如何組織的？觀察一些“交易”的組織形式然而，這個家庭的transactions是如何組織的？一個擁有39個妻子的丈夫和他的94個兒女及33個孫子（女）/news/detail.asp?articleId=3191

觀察一些“交易”的組織形式一個公司公司內(nèi)部的活動是如何組織的？觀察一些“交易”的組織形式一個國家的政府政府內(nèi)部的活動是如何組織的？BhutanChina理解層級制一種新的交易組織的方式層級制（hierarchy）isanarrangementofitems(objects,names,values,categories,etc.)inwhichtheitemsarerepresentedasbeing"above,""below,"or"atthesamelevelas"oneanother.層級制將一個交易的雙方（多方）直接或者間接、縱向或者橫向地聯(lián)系在一起層級制的類型組織在縱向上按照等級劃分為不同的上下節(jié)制的層級組織結(jié)構(gòu)不同等級的職能相同，但管理范圍和權(quán)限不同（比如隨著等級降低而逐漸變?。┎煌燃壍穆毮懿煌芾淼姆秶蜋?quán)限也不同U型、M型等U型(Unitedstructure)M型(Multidivitionalstructure)U+M型理解層級制通過層級制來組織交易對應(yīng)于市場的原則——層級制作為組織方式的起源主觀估價：also

a

signal

for

pricing從自愿到強(qiáng)制從自然狀態(tài)到“利維坦”“有形的手”出現(xiàn)了互惠的初始目的但實(shí)際中可能受限也導(dǎo)致競爭：特定時間特定活動的層級結(jié)構(gòu)，不同的結(jié)構(gòu)會競爭理解層級制層級制的優(yōu)勢是什么？給具體的交換“定價”什么情況下層級制是一種比市場更優(yōu)的“定價”方式？有形的手沒有“hold-out

problems”組織的“合約”本質(zhì)失之東隅，得之桑榆理解層級制層級制的劣勢是什么?定價的信息成本主觀估價的影響客觀限制:區(qū)位,時機(jī),

…異質(zhì)性有形的手效率與公平合約下的關(guān)系鎖定效應(yīng)（Lock-in）路徑依賴（Path

dependence）濫用權(quán)力（Misuse

of

power:rent

seeking）忠誠（Probity,uncertainty）小結(jié)：理解層級制層級制資源配置層次交換剩余、實(shí)現(xiàn)互惠、犧牲局部滿足整體（大部分）增加的交易費(fèi)用與降低的交易費(fèi)用資源配置層次也是一種組織的形式：為了降低交易費(fèi)用更關(guān)注內(nèi)部的組織形式強(qiáng)制定價、有形的手、契約本質(zhì)制度環(huán)境層次產(chǎn)權(quán)？法律？政府？社會基礎(chǔ)層次對權(quán)力的認(rèn)可理解“政府”（與市場對應(yīng)）公司的視角市場中出現(xiàn)了公司改變了資源配置的手段目的是節(jié)省一定的成本市場中出現(xiàn)了政府提供基礎(chǔ)規(guī)則新的配置規(guī)則潛臺詞：“政府”是一種新的規(guī)則該視角解釋了“政府”出現(xiàn)的原因，但未能深入“政府”的內(nèi)部歐美國家：四個層次的層級結(jié)構(gòu)

四個層次的層級結(jié)構(gòu)

選民（Voters）政黨代表（Politicalprincipals）行政管理者（Regulators）被管理者（Regulatedagents）交易費(fèi)用影響到政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計結(jié)構(gòu)和過程影響層級制中的激勵機(jī)制歐美國家：四個層次的層級結(jié)構(gòu)

比如：以歐美國家將基礎(chǔ)設(shè)施類的公共物品供應(yīng)向私營化的轉(zhuǎn)變?yōu)槔鼳gent私營者必然有傾向性來壟斷行業(yè)以實(shí)現(xiàn)自己的壟斷利潤消費(fèi)者無法應(yīng)對，只能由regulation來實(shí)現(xiàn)社會福利的提升

Regulators行政管理者面臨著所管理企業(yè)（代理人）的信息不對稱問題歐美國家：四個層次的層級結(jié)構(gòu)

Political

principal面臨行政管理者不直接對消費(fèi)者負(fù)責(zé)政治委托者面臨管理行政管理者的難題

Voters一般很難對政治委托者為了社會利益最大化而進(jìn)行激勵機(jī)制的設(shè)計，因?yàn)椤按畋丬嚒钡膯栴}。只有“careerconsiderations”and“thethreatofpoliticaltakeovers”兩個因素能夠左右政治委托者的激勵認(rèn)識政府：新的視角每個層次上的政府都可以落腳到為“委托代理關(guān)系(principal-agentrelationship)”社會以及相應(yīng)的政府是基于一系列的縱向合約來解決相應(yīng)的代理問題當(dāng)層級制設(shè)計的激勵機(jī)制逐層下降(委托)時,lossofcontrol必然會出現(xiàn)集權(quán)中的分權(quán)：中國土地管理的治理結(jié)構(gòu)一個案例主要內(nèi)容土地管理的簡單背景土地經(jīng)濟(jì)管理的“集權(quán)中的分權(quán)”土地公共物品供給的“集權(quán)中的分權(quán)”總結(jié)與展望土地管理的簡單背景法律界定的土地產(chǎn)權(quán)城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。

——《中華人民共和國土地管理法》土地規(guī)劃（計劃）審批制度在數(shù)量上通過從上向下式的指標(biāo)分配

控制土地在不同用途、時間、區(qū)位上的配置三大指標(biāo)體系建設(shè)用地總量的指標(biāo)耕地保有量的指標(biāo)土地利用年度計劃的指標(biāo)

土地市場結(jié)構(gòu)地方政府新增建設(shè)用地城市使用者農(nóng)民集體農(nóng)用地

農(nóng)地征收“市場”城鎮(zhèn)土地一級市場農(nóng)用地

農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場城鎮(zhèn)土地二級市場農(nóng)民

存量建設(shè)用地土地經(jīng)濟(jì)管理的“集權(quán)中的分權(quán)”為什么地方政府會積極行使土地的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力？中國經(jīng)濟(jì)增長之“謎”中國經(jīng)濟(jì)為什么能夠保持幾十年的快速增長？錢穎一（2002）、許成鋼（2011）、張五常（2008）、科斯和王寧（2013）……從貧窮落后轉(zhuǎn)變?yōu)橹械褪杖氲男屡d市場經(jīng)濟(jì)GDP年均增長超過9%、人均GDP增長超4倍完全貧窮人口從2.5億降低到5千萬，比例1/3到1/25人均壽命從70年代的64歲增加到00年代的76歲1988中國GDP是蘇聯(lián)1/2，1998年俄羅斯是中國1/280年代中印人均GDP相同，現(xiàn)在中是印的2倍中國經(jīng)濟(jì)增長之“謎”“自由化、私有化和民主化是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的必備條件”（Summers，1991）匈牙利、波蘭、前蘇聯(lián)等的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)中國經(jīng)濟(jì)增長之“謎”：似乎并不滿足這些所謂的必需條件，可為什么中國能夠持續(xù)增長？中國經(jīng)濟(jì)增長之“謎”地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競爭

林毅夫、茅于軾、張五常、許成鋼……市場化競爭的體現(xiàn)：地方政府是競爭的主體特征：分權(quán)化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式問題是：為什么會競爭？集權(quán)化的政治和人事管理模式考核：GDP獎勵：升遷+獎金“經(jīng)濟(jì)分權(quán)+政治集權(quán)”的模式一定程度上解決了經(jīng)濟(jì)增長在理論上的悖論私人產(chǎn)權(quán)弱化沒有市場競爭政府過度干預(yù)問題是，地方政府拿什么來競爭？土地生產(chǎn)要素GDP增長率建設(shè)占地變化率從資源到資產(chǎn)老先生的回憶土地有償使用制度的逐漸形成土地出讓金是城市地租的體現(xiàn)，是地價的表現(xiàn)形式與土地稅費(fèi)的概念不同：主張的原因不同資源實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)價值從資產(chǎn)到資本資產(chǎn)到資本具有三個特征從有形到無形從貶值性到增值性從當(dāng)期到未來收益：可融資性兩種制度的出現(xiàn)，推進(jìn)了這個過程商品房制度購買者開發(fā)商土地儲備制度從調(diào)控到參與？抵押？土地的資本作用地方工業(yè)化的“原始資本”積累1987年底開始至2014年底，在全國累計收取土地出讓金為22.15萬億元

“土地財政”現(xiàn)象土地財政是指地方政府依靠出讓、抵押土地使用權(quán)來滿足地方財政支出的現(xiàn)象中國經(jīng)濟(jì)周刊、中國經(jīng)濟(jì)研究院（2014）另一方面：要素市場的競爭現(xiàn)階段市場經(jīng)濟(jì)的競爭進(jìn)入了新階段政府：“經(jīng)營體制、價格機(jī)制、稅制”等改革企業(yè)：市場競爭已經(jīng)從最初的產(chǎn)品價格競爭過渡到產(chǎn)品質(zhì)量的競爭，進(jìn)而再過渡到要素市場的競爭引出了各級政府在市場轉(zhuǎn)型中的特殊的地位和作用——土地是為數(shù)不多的“調(diào)控”類資源不過，地方政府似乎面臨著一種循環(huán)的挑戰(zhàn)

區(qū)域競爭需要改善基礎(chǔ)設(shè)施和投資環(huán)境需要“以地生錢”來實(shí)現(xiàn)需要賣地需要有區(qū)域競爭的優(yōu)勢小結(jié)集權(quán)背后隱藏的分權(quán)式的治理結(jié)構(gòu)中央通過分權(quán)的方式讓地方政府代以行使土地經(jīng)濟(jì)權(quán)利，然后通過集權(quán)的方式約束地方政府的土地經(jīng)濟(jì)決策

激勵的作用分權(quán)化的土地經(jīng)濟(jì)管理與地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體目標(biāo)相吻合

一定程度上實(shí)現(xiàn)了西方產(chǎn)權(quán)理論中“私有產(chǎn)權(quán)+市場化”的配置效果地方政府參與了市場化的過程市場機(jī)制確實(shí)在發(fā)揮作用

土地公共物品供給的“集權(quán)中的分權(quán)”為什么地方政府會積極履行土地類公共物品供給的義務(wù)？層級制模式：一般性的認(rèn)識公共物品供給：典型的層級制管理優(yōu)勢：成本分擔(dān)機(jī)制劣勢：委托代理的難題現(xiàn)實(shí)中的一些現(xiàn)象早期挪用嚴(yán)格管理后的“上有政策、下有對策”替換日常經(jīng)費(fèi)安排更多工作崗位如何解決該問題？再看土地管理的目標(biāo)孫文盛（2008）：“我國改革開放以來的土地管理制度一直是圍繞保護(hù)耕地和保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展展開的”。兩者本身就是一種矛盾中央的態(tài)度：實(shí)現(xiàn)土地的經(jīng)濟(jì)功能，但又不能忽視土地的非經(jīng)濟(jì)功能地方的心態(tài)：在未有追責(zé)的情況下，只關(guān)注土地的經(jīng)濟(jì)功能我們很好奇——如果分權(quán)對提升經(jīng)濟(jì)效率確實(shí)有幫助的話，涉及公共物品供給類的土地利用管理困境（比如耕地保護(hù)）是否也可以通過分權(quán)來解決？

土地財政背后的隱憂新增建設(shè)用地的支撐模式經(jīng)濟(jì)低效：增長質(zhì)量與繁榮中的泡沫糧食安全：耕地紅線環(huán)境退化：邊際土地開發(fā)社會安全：土地“非農(nóng)化”與農(nóng)民“本土化”耕地保護(hù)的另一個解決途徑土地整理：補(bǔ)充和優(yōu)化耕地資源

應(yīng)對耕地資源數(shù)量上的減少和質(zhì)量上的下降土地整理是指通過采取各種措施，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)條件和生態(tài)環(huán)境的行為（Longetal.，2009）

集權(quán)式公共物品供給的弊端地方政府總是有卸責(zé)的動機(jī)一種“公地悲劇”執(zhí)行效率低效冗余、低效和實(shí)施過程中的信息不對稱地方政府的財政負(fù)擔(dān)

200120022003200420051.總規(guī)模（公頃）223969244162257014700516345242.總預(yù)算（萬元）20225240085488806101262311526563.新增耕地（公頃）88644875074171100999936364.新增耕地率（=3/1）39.6%35.8%32.9%21.5%14.8%5.新增耕地地均投資（=2/3）2.284.586.5910.0312.31數(shù)據(jù)來源：全國農(nóng)村土地整治專項清理檢查資料（土地整治中心內(nèi)部資料）

分權(quán)化的一種治理結(jié)構(gòu)：公共品供給的項目制

此類公共品供給：財政經(jīng)費(fèi)的分配是核心層級制的經(jīng)費(fèi)分配和使用的績效不是非常理想中國出現(xiàn)了獨(dú)立于傳統(tǒng)預(yù)算和決算制度之外的一種基于項目方式的經(jīng)費(fèi)分配方式，即所謂的項目制非官方的名詞，僅是學(xué)術(shù)研究名詞（渠敬東，2012）意外的效果：一種分權(quán)的效果，實(shí)現(xiàn)了激勵和約束項目制運(yùn)行過程的簡單示例省級政府建設(shè)部

環(huán)保部國土部中央政府土地整理項目美麗鄉(xiāng)村項目

污水處理項目

市級政府

縣級政府

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府···

建設(shè)廳

環(huán)保廳國土廳···

建設(shè)局

環(huán)保局國土局···

···

打包后的整合項目以土地整理項目運(yùn)作為例中央政府的政策打包和項目發(fā)包

中央政府發(fā)現(xiàn)只有能夠同時實(shí)施“增減掛鉤”項目，土地整理才對地方政府有吸引力中央政府對政策進(jìn)行了“打包”：“土地綜合整治”（2009年提出，2006年前后試點(diǎn)）中央政府政策創(chuàng)新的目標(biāo)至少有兩個

增加地方激勵（獲得用地指標(biāo)），也提供了一種資金

實(shí)現(xiàn)土地高效重組和空間優(yōu)化

省級政府的進(jìn)一步政策打包以福建省為例造福工程（2011年）指標(biāo)約束（2010年）交易平臺（2012年）縣級政府的能動性接包和打包首先上級政府不是全覆蓋式地進(jìn)行投資，如果地方政府認(rèn)為負(fù)擔(dān)過重，自然不會主動要求開展相應(yīng)工作。

只有有利可圖時地方政府才會主動要求開展土地綜合整治的工作

不僅實(shí)現(xiàn)了土地綜合整治的目標(biāo)，還有利于地方經(jīng)濟(jì)社會其他方面的發(fā)展，最終體現(xiàn)為官員的政績實(shí)際上，福建省主動“接包”的是21個開展小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)鎮(zhèn)和6個土地整治試點(diǎn)縣。這些鎮(zhèn)或者縣級政府“先天性地”擁有一些優(yōu)勢，比如在土地政策、財稅政策、基礎(chǔ)設(shè)施投資政策等方面得到了省級政府的重點(diǎn)支持（Pan，2010）

地方政府在開展綜合整治上是如何“打包”的？

一個試點(diǎn)縣的具體案例：仙游縣社硎鄉(xiāng)白洋村白洋村共有村莊建設(shè)用地84.25畝，涉及舊房107戶，擬安置88戶，因安置區(qū)占用耕地面積5.23畝，最終核定增減掛鉤指標(biāo)79.02畝。

整個項目總預(yù)算為3288萬元，用于新村建設(shè)與配套設(shè)施同步建設(shè)

總預(yù)算對于一個行政村來說是一個非常大的數(shù)字

完全由中央的土地綜合整治專項資金解決又不現(xiàn)實(shí)

中央財政對土地綜合整治的預(yù)算在2010年只有147.06億元

按照白洋村3288萬元的預(yù)算來看，中央的預(yù)算一年最多只能覆蓋4472個村莊

全國共有637011個行政村（NBS，2008）

白洋村土地綜合整治項目預(yù)算和資金來源

對白洋村項目的評價白洋村的土地綜合整治對于仙游縣政府來說是一種“名利雙收”的項目完成土地綜合整治的項目，滿足中央政府土地整理的要求完成省級政府整村搬遷防止地質(zhì)災(zāi)害的要求滿足市縣政府土地出讓掛鉤指標(biāo)的要求甚至還有40.5萬元的結(jié)余