關(guān)于國家審計

關(guān)于國家審計“免疫系統(tǒng)”功能及其實現(xiàn)路徑的思考暨南大學(xué)管理學(xué)院劉國常tliugch@主要內(nèi)容一、國家審計“免疫系統(tǒng)”功能分析二、國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用的目標(biāo)三、國家審計“免疫系統(tǒng)”功能實現(xiàn)的路徑一、國家審計“免疫系統(tǒng)”功能分析（一）審計“免疫系統(tǒng)”功能的基本論斷（劉家義）及其思考1．審計的特性與作用（1）審計的本質(zhì)從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與審計發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系來分析，從馬克思主義國家學(xué)說的更深層次研究來看，審計本質(zhì)上是一個國家經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”。審計的特性與作用（2）審計的作用從社會分工看，作為一個國家，也必須有一個“免疫系統(tǒng)”來保護(hù)它的健康、安全。審計“免疫系統(tǒng)”的作用：保護(hù)國家經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的健康、安全。2．審計“免疫系統(tǒng)”與其他系統(tǒng)功能的比較（1）財政、金融系統(tǒng)的主要功能實施財政、金融決策和管理權(quán)。審計“免疫系統(tǒng)”與其他系統(tǒng)功能的比較（2）審計機(jī)關(guān)的主要功能——預(yù)防、揭示、抵御經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的各種矛盾和各種病害的功能。——通過獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)，保證國家各項政策能夠有效實施，使國家機(jī)器健康、安全地運(yùn)行。審計“免疫系統(tǒng)”與其他系統(tǒng)功能的比較（3）審計功能的獨(dú)立性——依法、獨(dú)立、專門、主動去預(yù)防、揭示和查處問題；——促進(jìn)其他各個系統(tǒng)的功能平衡；——使國家經(jīng)濟(jì)社會健康、安全。3．審計“免疫系統(tǒng)”功能的作用

受托責(zé)任：對特定委托人——財務(wù)責(zé)任；——管理責(zé)任。對非特定委托人——社會責(zé)任。審計“免疫系統(tǒng)”功能的作用

在公共治理中審計要發(fā)揮的作用：（1）促使某一具體的受托責(zé)任關(guān)系得以正常維系；（2）促進(jìn)整個社會委托受托關(guān)系之間按既定規(guī)則有序運(yùn)行，從而維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的秩序；（3）起到預(yù)防、揭示和抵御經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的障礙、矛盾和風(fēng)險的“免疫系統(tǒng)”功能作用。4．審計“免疫系統(tǒng)”功能的職責(zé)審計機(jī)關(guān)作為一個“免疫系統(tǒng)”，要做到：（1）最早地感受到病害侵蝕的風(fēng)險；（2）更早地揭示病害侵蝕帶來的危害；（3）更快地運(yùn)用法定權(quán)限去抵御、查處這些病害；（4）及時建議政府或相應(yīng)的權(quán)力機(jī)關(guān)，運(yùn)用各種資源去消滅這些病害，從而健全制度，保護(hù)國家安全。5．幾點思考（1）審計“看門狗”（watchdog）與審計“免疫系統(tǒng)”的差異第一，前者強(qiáng)調(diào)審計的審查功能，后者強(qiáng)調(diào)審計的預(yù)防功能；第二，前者強(qiáng)調(diào)事后審計，后者強(qiáng)調(diào)事前和事中審計；第三，前者強(qiáng)調(diào)審計的直接功效，后者強(qiáng)調(diào)審計的間接功效；第四，前者強(qiáng)調(diào)對問題的局部治理，后者強(qiáng)調(diào)對問題的全局治理。幾點思考（2）審計“看門狗”（watchdog）與審計“免疫系統(tǒng)”的聯(lián)系第一，根本目的的一致性都是要維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的安全和高效幾點思考第二，作用主體的同一性都要依靠審計機(jī)關(guān)扎實有效的工作第三，監(jiān)督對象的趨同性都要對法定審計對象施加影響幾點思考第四，效用發(fā)揮的相互依賴性——審查是預(yù)防的基礎(chǔ)，預(yù)防是審查的延伸；——事后審計是結(jié)果，事前和事中審計是“過程”（過程和結(jié)果同樣重要）；——直接功效是“治病”，間接功效是“防病”，懲防并舉是“必須”；——局部治理前提，全局治理是目標(biāo)。審計本質(zhì)問題6．審計“看門狗”（watchdog）與審計“免疫系統(tǒng)”的不同表述有無改變對審計本質(zhì)的揭示？迄今為止，人們對審計本質(zhì)的認(rèn)識，大約可劃分為三大階段(五階段？)：——查賬論——方法過程論——經(jīng)濟(jì)監(jiān)督論——（經(jīng)濟(jì)控制論）——（免疫系統(tǒng)輪）審計本質(zhì)問題第一，“查賬論”的觀點審計就是“查賬”，就是會計檢查，就是檢查會計或財務(wù)報表的有關(guān)資料。從審計發(fā)展史上看，這種觀點持續(xù)與統(tǒng)治的時期最長。審計本質(zhì)問題西方民間審計本身也是循著：“詳細(xì)審計→資產(chǎn)負(fù)債表審計→財務(wù)報表審計”的歷史軌跡發(fā)展演變而來。在美國，“查賬論”的絕對統(tǒng)治地位一直保持到20世紀(jì)70年代初。而在英國，“查賬論”影響之深遠(yuǎn)直至80年代初。審計本質(zhì)問題第二，“方法過程論”的基本觀點該種觀點認(rèn)為：審計是一種系統(tǒng)的方法或過程。方法過程論的產(chǎn)生原因:(1)傳統(tǒng)審計方法效率低。在相當(dāng)長的時期內(nèi)，審計工作是“會計賬簿數(shù)字導(dǎo)向?qū)徲嫛?。（賬簿導(dǎo)向?qū)徲?、詳?xì)審計）。審計本質(zhì)問題(2)傳統(tǒng)審計方法不適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)審計發(fā)展的需要——催生抽樣審計。實現(xiàn)了審計方法上的一次飛躍。(3)提高審計效率與保證審計質(zhì)量的需要——催生制度基礎(chǔ)審計。(4)現(xiàn)代審計方法的產(chǎn)生和審計范圍的擴(kuò)展改變了人們對“審計就是查帳”的認(rèn)識。審計本質(zhì)問題制度基礎(chǔ)審計的形成和計算機(jī)審計技術(shù)的發(fā)展使審計人員從過去那種繁重瑣碎、枯燥單調(diào)的查賬中解放出來，不再認(rèn)為審計就是查賬了。進(jìn)入20世紀(jì)70年代，審計理論與實務(wù)已形成包括財務(wù)審計、法紀(jì)審計、績效審計在內(nèi)的多元審計格局。審計本質(zhì)問題20世紀(jì)80年代，“方法過程論”傳入我國，也有部分同志接受其思想。但在我國似乎并未站穩(wěn)腳根?！胺椒ㄟ^程論”中的積極思想，對我國審計理論界突破傳統(tǒng)的“查賬論”也起了積極作用。（如審計對象是“經(jīng)濟(jì)活動和事項”或“可量化經(jīng)濟(jì)信息”等觀點）審計本質(zhì)問題第三，“經(jīng)濟(jì)監(jiān)督論”的主要觀點作為對“查賬論”的否定和對“方法過程論”的揚(yáng)棄，我國審計理論界提出了“經(jīng)濟(jì)監(jiān)督論”這一命題。審計本質(zhì)問題認(rèn)為：審計是一種特殊的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。審計是一種具有獨(dú)立性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。審計是一種較高層次的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。“經(jīng)濟(jì)監(jiān)督論”的提出與形成是以1982年12月全國人民代表大會第五次會議通過的新的《中華人民共和國憲法》中提出建立審計機(jī)關(guān)為契機(jī)的。

審計本質(zhì)問題1989年初，中國審計學(xué)會在貴州安順市舉行的學(xué)術(shù)討論會，就此問題取得了較多的一致意見，提出下列審計定義：審計是由專職機(jī)構(gòu)或人員，依法對被審計單位的財政、財務(wù)收支及其有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的真實性、合法性、效益性進(jìn)行審查，評價責(zé)任，用以維護(hù)財經(jīng)法紀(jì)，改善經(jīng)營管理，提高經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)宏觀調(diào)控的獨(dú)立性經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動。審計本質(zhì)問題至此，“經(jīng)濟(jì)監(jiān)督論”在我國可以說完全得以確立。“方法過程論”與“經(jīng)濟(jì)監(jiān)督論”兩相比較，前者仍是側(cè)重于事物現(xiàn)象本身的描述，而后者更接近于事物本質(zhì)的抽象。因此，在認(rèn)識深度上，后者比前者更勝一籌。審計本質(zhì)問題“經(jīng)濟(jì)控制論”認(rèn)為：審計在本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)控制?？梢哉f，審計過程就是一種控制過程；審計行為也是一種控制行為。審計本質(zhì)問題結(jié)論：從人們對審計本質(zhì)的認(rèn)識和表述看，“看門狗”和“免疫系統(tǒng)”的論斷雖然有所差異，但是二者對國家審計本質(zhì)內(nèi)涵的解讀是一致的——同屬于經(jīng)濟(jì)監(jiān)督論。（二）國家審計基本功能分析1．國家審計的基本功能經(jīng)濟(jì)監(jiān)督是審計的基本職能，也是國家審計的法定職能，是審計效能發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。——審計的基本功能國家審計的基本功能

從有效發(fā)揮審計功能和全面提高審計效能出發(fā)，國家審計還需要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)預(yù)防和抵御功能?！獙徲嫛懊庖呦到y(tǒng)”功能在整個審計過程中，要按照懲治、預(yù)防和教育“三管齊下”的策略，全面構(gòu)筑審計防控體系?！l(fā)揮審計功能作用的基本策略國家審計的基本功能

國家審計基本功能作用：(1)國家審計通過對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行再監(jiān)督，揭示問題、規(guī)范行為，促進(jìn)依法行政；(2)通過對發(fā)現(xiàn)問題的深入分析，提出體制機(jī)制上的改進(jìn)建議，促進(jìn)完善政策、法規(guī)和制度；(3)通過對重大案件線索的查處和移交，打擊經(jīng)濟(jì)犯罪，促進(jìn)反腐倡廉等?！盁釥t法則”每個單位都有自己的“天條”及規(guī)章制度。法律、紀(jì)律、制度好比一個火爐，誰要去碰它，誰就要受到“燙”的懲罰?！盁釥t法則”“熱爐法則”有四個特性：一是預(yù)防性原則。熱爐火紅，不用手去摸也知道爐子是熱的，會灼傷人的。要經(jīng)常進(jìn)行預(yù)防性教育，勸誡員工不要觸犯規(guī)章制度，否則會受到懲處。形成“依法辦事”的良好氛圍和傳統(tǒng)。“熱爐法則”二是必然性原則。每當(dāng)你碰到熱爐時，肯定會被灼傷。也就是說只要違犯規(guī)章制度，就一定會受到懲處。依法辦事，鐵面無私。維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性?！盁釥t法則”三是即時性原則。當(dāng)你碰到熱爐時，立即就會被灼傷。也就是說，懲處必須在錯誤行為發(fā)生之后立即進(jìn)行，決不能有時間差。處理問題要做到“快速反應(yīng)”?！盁釥t法則”四是公平性原則。在任何時候，不管是誰，只要碰到熱爐，都會被灼傷。王子犯法，與民同罪。制度面前人人平等?！盁釥t法則”現(xiàn)狀：(1)法律太溫柔，紀(jì)律太寬容，制度太松懈；(2)不能堅持在法律面前人人平等的原則；(3)違規(guī)的代價太小；（腐敗現(xiàn)象、違法亂紀(jì)現(xiàn)象等“低成本、小風(fēng)險、高收益”。）（1.5%——3%現(xiàn)象）2．國家審計效能表現(xiàn)的基本層面審計效能包括：——審計效率——審計效益——審計效應(yīng)國家審計效能的提高須圍繞這三個方面展開。（1）實行審計項目限時制，提高審計效率；（2）合理控制審計成本，提高審計效益；（3）擴(kuò)大審計成果，發(fā)揮審計效應(yīng)。國家審計效能表現(xiàn)的基本層面國家審計成果的主要形式：——專題或綜合性報告——審計調(diào)查報告——信息簡報——審計公告2003－2005年審計成果開發(fā)利用情況年度工作報告、信息（篇）向社會公告審計結(jié)果（篇）專題或綜合性報告審計調(diào)查報告信息簡報提交批示采用提交批示采用提交批示采用200324940575852141204622483508179320042423059975187110760315340945222005241166197534410166281635356808

（三）國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用分析

有的提出國家審計“免疫系統(tǒng)”功能應(yīng)包括：1.免疫防御功能防止外部不利因素對國家經(jīng)濟(jì)社會安全高效運(yùn)行造成損害。2.免疫穩(wěn)定功能維護(hù)財經(jīng)法紀(jì)的嚴(yán)肅性，維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序的安全、有序。3.免疫監(jiān)視功能審查和處理各種違法亂紀(jì)、損失浪費(fèi)問題。國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用分析從全面發(fā)揮審計效能和審計“免疫系統(tǒng)”功能作用的角度考慮，審計工作應(yīng)當(dāng)做到：——預(yù)防、教育、審計、懲處并重；——以預(yù)防和教育為主，審計和懲處為輔。這是發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能作用應(yīng)當(dāng)堅持的基本理念。幾點思考

1．審計“免疫系統(tǒng)”功能與審計的基本職能（功能）——審計“免疫系統(tǒng)”功能是審計基本職能（功能）作用的一個方面，是審計基本功能作用的深化和發(fā)展?！獙徲嫛懊庖呦到y(tǒng)”功能作用的發(fā)揮要以審計的基本功能（審查、處理）作用的發(fā)揮為基礎(chǔ)?！獙徲嫛懊庖呦到y(tǒng)”功能作用的發(fā)揮將直接促進(jìn)審計總體功能的發(fā)揮和效能的提高。幾點思考

2．審計“免疫系統(tǒng)”功能與審計的基本目標(biāo)——審計“免疫系統(tǒng)”功能作用的目標(biāo)是審計基本目標(biāo)的一個方面;——審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標(biāo)是對審計作用目標(biāo)的深化和完善.幾點思考3.審計對人的免疫問題：人的品質(zhì)難以確認(rèn)；人是流動的；人是變異的。

二、國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用的目標(biāo)

（一）國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標(biāo)的基本層面（1）發(fā)現(xiàn)和揭露（審計質(zhì)量）——發(fā)現(xiàn)和揭露社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的問題;——揭示問題產(chǎn)生的原因，反饋審計信息;——促進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的合法性和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率、效果的提高。

國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標(biāo)的基本層面

（2）抵御和預(yù)防（審計的直接作用）針對審計中發(fā)現(xiàn)問題的性質(zhì)和特征：——提出解決問題的意見和建議;——提出預(yù)防同類問題再次發(fā)生的策略和措施。

國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標(biāo)的基本層面

（3）改進(jìn)和提高（審計主體自身能力的提高）綜合利用審計信息，找出社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中問題產(chǎn)生的特點和規(guī)律，從審計技術(shù)層面提高審計應(yīng)對能力，提高審計效率和審計效果。

國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標(biāo)的基本層面

（4）促進(jìn)和完善（審計的間接作用）綜合利用審計信息，針對審計中發(fā)現(xiàn)問題的性質(zhì)及其產(chǎn)生的原因：——反思和檢討社會經(jīng)濟(jì)制度設(shè)計和執(zhí)行中的問題;——促進(jìn)法律、法規(guī)的完善;——促進(jìn)執(zhí)法和監(jiān)督機(jī)制的改進(jìn)。

（二）國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標(biāo)的具體落點

1．強(qiáng)化財政預(yù)算執(zhí)行審計，促進(jìn)依法配置和使用公共資源開展財政預(yù)算執(zhí)行審計是審計機(jī)關(guān)的基本職責(zé)。審計機(jī)關(guān)必須把財政預(yù)算執(zhí)行審計作為第一要務(wù)，全面推進(jìn)我國預(yù)算執(zhí)行審計制度的健全和完善，提高預(yù)算執(zhí)行審計的質(zhì)量。

國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標(biāo)的具體落點

當(dāng)前在財政預(yù)算執(zhí)行審計中，審計機(jī)關(guān)要特別注意以下幾方面：（1）樹立“大財政”觀念，擴(kuò)大預(yù)算執(zhí)行審計的范圍和力度；（2）突出審計重點，加強(qiáng)預(yù)算編制審計和預(yù)算執(zhí)行的過程監(jiān)督；（3）有效整合審計資源，合理構(gòu)建審計組織體系；（4）加大財政預(yù)算審計反映和整改力度，健全審計結(jié)果公告制度。

國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標(biāo)的具體落點

樹立“大財政”觀念，從審計范圍來看應(yīng)當(dāng)包括：(1)政府投資的基建項目資金，專項資金；(2)非稅收入、財政轉(zhuǎn)移支付；(3)政府負(fù)債以及其他各種專項資金（基金）；(4)政府信譽(yù)擔(dān)保的貸款、借款；預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外各種基金的收支、管理和使用等。

國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標(biāo)的具體落點

依據(jù)“五個圍繞”確定審計項目，即：(1)圍繞體制機(jī)制及宏觀決策，關(guān)注財政改革；(2)圍繞建設(shè)和諧社會，關(guān)注民生；(3)圍繞生態(tài)環(huán)境，關(guān)注環(huán)保；(4)圍繞推進(jìn)依法行政，關(guān)注行政機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行；(5)圍繞服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)，加大對政府性投資項目的監(jiān)督力度。

國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標(biāo)的具體落點

在預(yù)算編制審計方面，要重點關(guān)注：(1)財政預(yù)算編制是否符合預(yù)算法等法律法規(guī)要求；(2)是否堅持量入為出、收支平衡的原則；(3)預(yù)算編制有無細(xì)化到明細(xì)科目、具體部門；(4)預(yù)算編制的基礎(chǔ)和編制方法、程序是否合理合法等。同時，應(yīng)側(cè)重對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行審計監(jiān)督。地方財政預(yù)算管理中存在的主要問題第一，部分地方財政預(yù)算管理不嚴(yán)格(1)一些地方對上級專項補(bǔ)助的預(yù)算編報不夠完整。抽查的13個省本級預(yù)算2007年共少編中央專項補(bǔ)助2127.71億元，相當(dāng)于上年中央專項補(bǔ)助3446.34億元的61.74％。其中6個省的中央專項補(bǔ)助全部未編入本級預(yù)算。市縣財政編報上級專項補(bǔ)助不完整的情況更為突出。抽查的29個市縣中有24個上級專項補(bǔ)助全部未編入本級預(yù)算。地方財政預(yù)算管理中存在的主要問題(2)土地出讓收入等非稅收入未全部納入預(yù)算管理。近年來，國家先后出臺政策要求將土地出讓收入等非稅收入全額納入預(yù)算管理。但從調(diào)查情況看，一些地區(qū)執(zhí)行國家政策還不到位。抽查的10個省本級、23個市本級和41個縣，2007年有848.26億元非稅收入未納入一般預(yù)算和基金預(yù)算管理，占這些地區(qū)應(yīng)納入預(yù)算管理的非稅收入的22.63％，其中16個市縣超過50％。地方財政預(yù)算管理中存在的主要問題(3)部分城市的開發(fā)區(qū)預(yù)算收支未納入所屬城市本級預(yù)算管理。作為所屬城市本級的派出單位，開發(fā)區(qū)的預(yù)算收支應(yīng)納入本級預(yù)算管理。但審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，抽查11個省的43個開發(fā)區(qū)中，有31個尚未納入2007年本級預(yù)算管理。這些開發(fā)區(qū)當(dāng)年預(yù)算收支規(guī)模分別為234億元和246億元，占抽查開發(fā)區(qū)預(yù)算收支的79.59％和78.09％。地方財政預(yù)算管理中存在的主要問題第二，部分地方財政決算收支不準(zhǔn)確(1)一些地方對專項轉(zhuǎn)移支付資金采取的撥付方法虛增了省本級支出。（將專項資金在省本級列支后撥入專戶，再通過專戶向省本級或下級財政撥付。）抽查的13個省本級，2007年因上述原因虛增支出782.24億元，占這些地區(qū)當(dāng)年一般預(yù)算支出5191.6億元的15％。(2)一些地方財政收支不夠準(zhǔn)確。(3)一些地方財力結(jié)余不實。地方財政預(yù)算管理中存在的主要問題第三，部分地方財政資金管理不嚴(yán)格(1)賬戶設(shè)置過多，資金大量沉淀。截至2007年末，抽查的15個省本級中有9個在商業(yè)銀行開設(shè)的賬戶數(shù)量均超過50個。上述問題容易導(dǎo)致財政資金大量滯留，資金使用效益不高。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2007年底，抽查的15個省本級財政在商業(yè)銀行的賬戶資金余額達(dá)3319.28億元。地方財政預(yù)算管理中存在的主要問題(2)財政資金安全保障有待加強(qiáng)。有的地區(qū)暫付款長期未清理收回。財政資金辦信用的問題仍然存在。地方財政預(yù)算管理中存在的主要問題(3)部分地方在收入征管和支出管理上還存在一些違規(guī)問題。抽查的11個省本級、22個市本級和22個縣2005至2007年累計應(yīng)征未征、違規(guī)減免和先征后返財政收入共253.45億元。2007年，11個省本級、23個市本級和29個縣坐支、挪用非稅收入達(dá)239.1億元。國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標(biāo)的具體落點2．搞好公共機(jī)構(gòu)績效審計，促進(jìn)提高公共資源使用效率績效審計關(guān)注的是公共資源使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，針對的是政府的績效責(zé)任。相對于合規(guī)性審計而言，績效審計注重的是結(jié)果，即預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)程度，是對政府職責(zé)的更高要求。國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標(biāo)的具體落點績效審計主要評價政府：——履行公平、道德、環(huán)境保護(hù)責(zé)任的情況；——實施基礎(chǔ)設(shè)施項目、社會保障責(zé)任的情況；——履行公民權(quán)保護(hù)等責(zé)任的情況；——政策制定、制度安排的結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標(biāo)的具體落點公共機(jī)構(gòu)績效審計的主要目標(biāo)：——促進(jìn)資源節(jié)約和減少損失浪費(fèi)——評價公共政策和公共開支的有效性——促進(jìn)體制機(jī)制以及管理制度的規(guī)范和完善。當(dāng)前政府運(yùn)行績效存在的主要問題（1）財政支出合法不合理當(dāng)前，我國財政支出管理中的合法不合理現(xiàn)象普遍存在.在合法的外衣下，造成大量資源配置低效、資源使用浪費(fèi)。體現(xiàn)在財政支出“越位”和“缺位”并存。當(dāng)前政府運(yùn)行績效存在的主要問題一些應(yīng)由市場配置資源領(lǐng)域，在一定程度上仍由財政負(fù)擔(dān)。如：行政事業(yè)單位辦的出版社、雜志社、培訓(xùn)中心支出；一些民間協(xié)會、學(xué)會、研究會等支出；中央財政的部門預(yù)算中由大量的二、三級預(yù)算單位組成，這些預(yù)算單位大部分應(yīng)市場化。當(dāng)前政府運(yùn)行績效存在的主要問題一些應(yīng)由政府承擔(dān)的社會公共需要的支出因財力緊張而不能充分供給。如：基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)；社會保障、科學(xué)教育；環(huán)境保護(hù)、國家重點項目等方面的支出。突出體現(xiàn)的是：教育支出、農(nóng)業(yè)支出等法定支出每年均不能完全達(dá)到要求。當(dāng)前政府運(yùn)行績效存在的主要問題(2)財政支出使用效益較低一是財政支出的撥付率低。財政支出的撥付率的原因是地方本級財政困難和上級轉(zhuǎn)移支付的地方財政配套，造成難以及時撥付。二是財政支出的到位率低。三是財政支出的預(yù)算執(zhí)行率低。當(dāng)前政府運(yùn)行績效存在的主要問題廣東省2008年度審計工作報告中省新聞出版局的6個項目共安排資金1800萬元，實際使用316.7萬元，執(zhí)行率只有17.6%。資金閑置、損失、浪費(fèi)現(xiàn)象突出。

當(dāng)前政府運(yùn)行績效存在的主要問題(3)財政支出的成本較高一是財政支出的行政成本較高.1978年中國行政成本支出占行政總支出的比重為4.71%；2006年膨脹到19.46%。二是財政投資的成本較高。部分財政投資的項目成本較高，占用社會資源時間長，實際效果不明顯。當(dāng)前政府運(yùn)行績效存在的主要問題(4)財政支出的風(fēng)險增加受國際金融危機(jī)影響，財政收入增長明顯放緩；財政支出具有剛性，為了消除國際金融危機(jī)帶來的不利影響，刺激經(jīng)濟(jì)增長，政府不得不增加財政投資。如此造成財政收支的缺口拉大。當(dāng)前政府運(yùn)行績效存在的主要問題2009年全國財政收支預(yù)算缺口9500億元；政府通過發(fā)行國債進(jìn)行財政支出，預(yù)算的財政赤字率為2.93%；已經(jīng)非常接近國際警戒線3%的標(biāo)準(zhǔn)。政府績效審計存在的主要問題

績效審計問題的主要表現(xiàn)在（五個不夠）：——向政府部門和單位“問責(zé)”不夠；——向政府性資金“問效”不夠；——向體制、機(jī)制和制度“問因”不夠；——向規(guī)范和完善管理“問計”不夠；——向宏觀政策和改革措施“問果”不夠。廣州市審計局審計結(jié)果公告2010年第4號(總第13號)廣州市審計局辦公室2007至2008年廣州市農(nóng)村中心鎮(zhèn)建設(shè)資金績效情況的審計調(diào)查結(jié)果根據(jù)《中華人民共和國審計法》的規(guī)定，廣州市審計局于2009年7月至2009年10月對2007年至2008年（部分統(tǒng)計數(shù)據(jù)追溯至2003年）廣州市農(nóng)村中心鎮(zhèn)建設(shè)資金（以下簡稱市本級中心鎮(zhèn)建設(shè)資金）績效情況進(jìn)行了審計調(diào)查.共審計調(diào)查了廣州市農(nóng)業(yè)局、廣州市財政局，白云區(qū)、花都區(qū)、番禺區(qū)、從化市和增城市5個區(qū)（縣級市）農(nóng)業(yè)局及財政局和15個中心鎮(zhèn)。一、基本情況及總體評價(一)基本情況2003年至2008年12月，廣州市財政共撥付中心鎮(zhèn)建設(shè)資金79500萬元，廣州市15個中心鎮(zhèn)實際支出合計56882萬元，占市財政撥付資金79500萬元的71.55%，結(jié)余22618萬元，占市財政撥付資金的28.45%。(二)總體評價

審計調(diào)查結(jié)果表明:廣州市農(nóng)業(yè)局、廣州市財政局、各區(qū)(縣級市)農(nóng)業(yè)局及財政局和各中心鎮(zhèn)政府，能夠按照“今日中心鎮(zhèn)，明日衛(wèi)星城”的中心鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)，大力推進(jìn)中心鎮(zhèn)建設(shè)，做了大量的工作，取得了一定成效。(二)總體評價幾年來，各中心鎮(zhèn)都發(fā)生了較大變化，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯加快，投資環(huán)境不斷優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平進(jìn)一步提高，城鄉(xiāng)環(huán)境面貌有了明顯改觀，人口聚集、產(chǎn)業(yè)聚集和輻射帶動功能不斷增強(qiáng)，農(nóng)村工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐明顯加快。(二)總體評價市本級中心鎮(zhèn)建設(shè)資金全部撥付到位，各區(qū)（縣級市）均落實安排了配套資金.資金的分配及使用符合規(guī)定，建設(shè)項目能按照工程招投標(biāo)、財政評審、竣工驗收和工程結(jié)算等有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。二、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題及建議(一)部分資金閑置，使用效率不高。審計調(diào)查結(jié)果反映:2003年至2008年12月，番禺、白云、花都、增城、從化等區(qū)（縣級市）未使用的市本級中心鎮(zhèn)建設(shè)資金共22618萬元，占2003年至2008年市財政撥付資金總額79500萬元的28.45%.部分項目推進(jìn)緩慢，資金閑置，沒有充分發(fā)揮中心鎮(zhèn)建設(shè)資金應(yīng)有的效益。二、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題及建議(二)個別項目可行性研究不足，預(yù)期目標(biāo)未實現(xiàn)。經(jīng)實地抽查發(fā)現(xiàn):番禺區(qū)沙灣鎮(zhèn)的“金沙麗水與南村交界道路”項目和從化市鰲頭鎮(zhèn)的“新城大道”項目屬于超前建設(shè)項目，雖已完成，但未能達(dá)到預(yù)期的效果，未能發(fā)揮中心鎮(zhèn)建設(shè)資金最大的經(jīng)濟(jì)效益。二、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題及建議(三)部分設(shè)施管理維護(hù)不到位，使用效果不理想。經(jīng)實地抽查:個別中心鎮(zhèn)建設(shè)的公共設(shè)施特別是綠化工程由于缺少維護(hù)或其他工程影響等原因，已建成的綠化工程被破壞或荒廢，沒有達(dá)到“美化、亮化、綠化”的效果。二、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題及建議(四)監(jiān)管力度較薄弱，部分項目和資金管理不夠規(guī)范。審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各級相關(guān)管理部門對中心鎮(zhèn)建設(shè)項目和資金管理的監(jiān)管力度還比較薄弱，部分項目和資金管理還存在不夠規(guī)范、不夠完善的地方。監(jiān)管力度較薄弱，部分項目和資金管理不夠規(guī)范。主要表現(xiàn)在：項目審批只經(jīng)過簡單的審批程序，對項目申報過程中提交的可行性報告，缺乏充分論證、審核；項目審批后，對資金使用的監(jiān)管缺乏有效的跟蹤問責(zé)機(jī)制；個別項目存在會計核算不規(guī)范的情況。審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題及建議(五)資金來源渠道單一，財政資金杠桿作用不明顯。2007年至2008年期間我市完成的14個中心鎮(zhèn)建設(shè)項目總投入共5388萬元，其中市本級財政專項資金投入4369萬元，區(qū)（縣級市）的財政配套資金投入781萬元，鎮(zhèn)自籌資金238萬元，鎮(zhèn)自籌資金比例僅為4.42%。全部使用市本級財政專項資金的項目為3個，占抽查項目數(shù)的21.43%，自籌資金比例較小，財政資金的杠桿作用不明顯。審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題及建議審計建議：(一)統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，合理安排資金，努力提高中心鎮(zhèn)建設(shè)資金的使用效率和效果。(二)優(yōu)化資金投向，加強(qiáng)后續(xù)管理，采取有力措施促進(jìn)中心鎮(zhèn)建設(shè)項目實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。(三)加大監(jiān)管力度，健全管理制度，有效規(guī)范中心鎮(zhèn)建設(shè)項目和資金管理。(四)加大改革力度，拓寬籌資渠道，確保中心鎮(zhèn)建設(shè)總體目標(biāo)的實現(xiàn)。三、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題的整改情況(一)建立制度，健全管理長效機(jī)制。2009年，廣州市農(nóng)業(yè)局會同廣州市財政局、廣州市農(nóng)村中心鎮(zhèn)村規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室制定了《廣州市中心鎮(zhèn)建設(shè)扶持資金管理辦法》，將績效目標(biāo)作為中心鎮(zhèn)建設(shè)資金安排的重要評判標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)專項資金的使用管理，提高財政資金的使用效率和效果。三、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題的整改情況(二)采取措施，從立項、實施、驗收等環(huán)節(jié)強(qiáng)化監(jiān)督管理。1.強(qiáng)化項目立項審批。對各中心鎮(zhèn)上報的建設(shè)項目，組織有關(guān)單位對項目進(jìn)行深入調(diào)查研究，綜合分析項目的目標(biāo)任務(wù)、投資規(guī)模、資金來源、實施計劃、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和完成時間，使項目的安排具有科學(xué)性、準(zhǔn)確性，確保項目能夠順利實施。三、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題的整改情況2.

加強(qiáng)項目建設(shè)中期的管理，采取積極有效措施，加快推進(jìn)項目建設(shè)。對已批復(fù)2年仍未開工建設(shè)或完全無法繼續(xù)實施的項目采取中止資金撥付、進(jìn)行項目調(diào)整或經(jīng)審計清算后收回剩余資金等措施。3.建立中心鎮(zhèn)建設(shè)資金使用進(jìn)度季報表制度，及時掌握全市資金的使用情況。三、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題的整改情況4.

制定了《廣州市農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項目驗收工作規(guī)程》規(guī)范項目竣工驗收程序和要求，并于2009年11月組織對2003年以來已竣工的中心鎮(zhèn)建設(shè)項目進(jìn)行集中驗收，形成驗收結(jié)論，對驗收不合格的項目責(zé)成整改。三、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題的整改情況(三)區(qū)（縣級市）鎮(zhèn)聯(lián)動，逐一落實各項審計建議。1.

番禺區(qū)、花都區(qū)、白云區(qū)、從化市、增城市農(nóng)業(yè)局及各中心鎮(zhèn)政府均制定了整改措施，明確了整改任務(wù)和完成時間，切實有效地落實審計整改建議。三、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題的整改情況2.

番禺區(qū)農(nóng)業(yè)局、財政局和中心鎮(zhèn)辦公室聯(lián)合組成專項整改工作小組，落實整改工作。并制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中心鎮(zhèn)建設(shè)扶持資金項目管理的通知》（番中心鎮(zhèn)辦〔2010〕1號），從落實有關(guān)管理規(guī)定、加快項目建設(shè)速度、實行項目庫管理、完善初審程序和做好項目驗收等五個方面提出了整改意見。三、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題的整改情況3.花都區(qū)炭步鎮(zhèn)和花東鎮(zhèn)針對資金使用率較低的問題，采取有力措施，有效地推進(jìn)了中心鎮(zhèn)建設(shè)項目的工程進(jìn)度。2010年第一季度，上述兩個鎮(zhèn)的中心鎮(zhèn)建設(shè)資金使用明顯加快，花東鎮(zhèn)的市本級中心鎮(zhèn)建設(shè)資金使用率為92%，炭步鎮(zhèn)的使用率為86.5%。三、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題的整改情況4.花都區(qū)農(nóng)業(yè)局和財政局，花都區(qū)炭步鎮(zhèn)、花東鎮(zhèn)和獅嶺鎮(zhèn)3個中心鎮(zhèn)政府針對審計提出會計核算上的問題，進(jìn)一步完善會計核算制度，嚴(yán)格控制項目資金的管理和使用，使中心鎮(zhèn)建設(shè)資金的管理和使用做到規(guī)范化和制度化。國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標(biāo)的具體落點3．深入開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，促進(jìn)公共機(jī)構(gòu)有效履行受托責(zé)任西方問責(zé)制的特點：——專業(yè)問責(zé)與社會問責(zé)結(jié)合；——外部問責(zé)與內(nèi)部問責(zé)結(jié)合；——上級問責(zé)與同級問責(zé)結(jié)合；——事前問責(zé)與事后問責(zé)結(jié)合；——定期問責(zé)與日常問責(zé)結(jié)合；——被動問責(zé)與主動“問責(zé)”結(jié)合。國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標(biāo)的具體落點中國現(xiàn)行問責(zé)制的缺陷：(1)強(qiáng)調(diào)專業(yè)機(jī)構(gòu)問責(zé)，忽視社會公眾問責(zé)；(2)外部問責(zé)不到位，內(nèi)部問責(zé)走過場；(3)上級問責(zé)范圍小，同級問責(zé)不突出；(4)事前問責(zé)不公開，事后問責(zé)不落實；(5)定期問責(zé)不透明，日常問責(zé)無規(guī)范；(6)出現(xiàn)問題被動應(yīng)付，很少主動披露責(zé)任的落實情況。深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計需要重點關(guān)注的問題（1）確立以責(zé)任為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計立項和評價機(jī)制特別要突出對領(lǐng)導(dǎo)干部：——主要政績指標(biāo)的審計監(jiān)督——決策行為的審計監(jiān)督——管理行為的檢查監(jiān)督——廉潔自律行為的檢查監(jiān)督。深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計需要重點關(guān)注的問題（2）優(yōu)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計業(yè)務(wù)管理，建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計聯(lián)動機(jī)制積極探索經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計由“過程控制型”向“結(jié)果導(dǎo)向型”的轉(zhuǎn)變。深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計需要重點關(guān)注的問題逐步建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的聯(lián)動機(jī)制：聯(lián)合調(diào)研機(jī)制；聯(lián)合督查機(jī)制；聯(lián)合會商機(jī)制；聯(lián)合辦案和跟蹤督辦機(jī)制；聯(lián)合應(yīng)用成果機(jī)制等。深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計需要重點關(guān)注的問題（3）重視審計成果運(yùn)用，建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計成果轉(zhuǎn)化運(yùn)用機(jī)制。有用、無用？有用即無用無用即有用國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標(biāo)的具體落點4．抓好對重大經(jīng)濟(jì)決策的監(jiān)督檢查，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)安全和投資效益提高（1）檢查重大經(jīng)濟(jì)事項決策過程是否合法；（2）檢查重大經(jīng)濟(jì)決策事項是否合理、有效；（3）建立有效的決策評價機(jī)制和評價指標(biāo)體系。國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標(biāo)的具體落點5．及時跟進(jìn)對重大民生熱點問題的監(jiān)督檢查，促進(jìn)公眾利益保護(hù)一是要敢于揭示社會不公平的深層次原因，充分利用審計信息，向政府和有關(guān)方面提供改進(jìn)建議。國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標(biāo)的具體落點二是要進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的權(quán)力在陽光下運(yùn)行。三是切實加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)、環(huán)保、社保、醫(yī)療、教育等民生工程資金使用的監(jiān)督。四是把關(guān)注民生作為審計工作的一項長期任務(wù)。21.25%18.75%12.25%10.00%城鄉(xiāng)貧困失業(yè)民工基本生活保障缺乏教育中國2010年前最可能出現(xiàn)危機(jī)領(lǐng)域排序國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標(biāo)的具體落點6．有效開展對權(quán)力制約和監(jiān)督的綜合審計，促進(jìn)公共機(jī)構(gòu)依法行政。7．合理開展事前審計和后續(xù)審計監(jiān)督，發(fā)揮審計免疫功能和糾錯功能。8．有效整合與利用審計信息資源，促進(jìn)制度建設(shè)不斷完善。

任何人不得凌駕于制度之上權(quán)力的杠桿作用2007年對不同權(quán)力層次經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計查出的主要問題領(lǐng)導(dǎo)級別審計單位（個）審計查出主要問題違規(guī)金額管理不規(guī)范金額損失浪費(fèi)主管責(zé)任直接責(zé)任主管責(zé)任直接責(zé)任主管責(zé)任直接責(zé)任省部級343429－522458－－－地廳級52210742046746855371843610612131913313縣處級71101434323206111572862433657696333301縣處級以下24406104925417352127188171977211961451772007年對不同權(quán)力層次經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的處罰結(jié)果領(lǐng)導(dǎo)級別審計經(jīng)濟(jì)責(zé)任人領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌個人經(jīng)濟(jì)問題經(jīng)濟(jì)責(zé)任人(人)人數(shù)(人)金額(萬元)撤職、降級其他處分移送司法機(jī)關(guān)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)省部級3－－－－－－－地廳級553383－－－5縣處級729993813－333縣處級以下2592763170031111470

三、國家審計“免疫系統(tǒng)”功能作用目標(biāo)實現(xiàn)的路徑

（一）發(fā)揮國家審計免疫功能作用的策略分析

“依法審計、圍繞中心、服務(wù)大局、突出重點、求真務(wù)實”，是國家審計工作的基本方針和策略，也是充分發(fā)揮國家審計“免疫功能”應(yīng)當(dāng)遵循的基本要求。發(fā)揮國家審計免疫功能作用的策略分析

1．“依法審計”和“求真務(wù)實”是審計工作應(yīng)堅持的法理精神；2．“圍繞中心”、“服務(wù)大局”是審計工作的重要戰(zhàn)略；3．“突出重點”是“免疫系統(tǒng)”應(yīng)對風(fēng)險的策略。發(fā)揮國家審計免疫功能作用的策略分析

1．“依法審計”和“求真務(wù)實”是審計工作應(yīng)堅持的“法理精神”

“依法審計”要求審計機(jī)關(guān)做到：(1)按照法律授權(quán)履行審計監(jiān)督權(quán)；(2)按照法律關(guān)系處理好審計機(jī)關(guān)與各方面的關(guān)系；(3)按照法律規(guī)定的程序規(guī)范審計過程；(4)按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)來實施審計處理處罰。發(fā)揮國家審計免疫功能作用的策略分析

“求真務(wù)實”則是要發(fā)現(xiàn)和報告客觀真實的情況，以發(fā)展的眼光審視、思考和處理問題，進(jìn)而促進(jìn)法律的完善、制度的改進(jìn)和體制的改革；核心是服務(wù)發(fā)展、促進(jìn)發(fā)展和保證發(fā)展。發(fā)揮國家審計免疫功能作用的策略分析

2．“圍繞中心”、“服務(wù)大局”是審計工作的重要戰(zhàn)略審計部門要正確處理好以下關(guān)系：一是處理好監(jiān)督與服務(wù)的關(guān)系。二是處理好依法審計和實事求是的關(guān)系。三是處理好審計監(jiān)督與其他監(jiān)督的關(guān)系。審計監(jiān)督同司法、紀(jì)檢、財政稅務(wù)等其他監(jiān)督是相互聯(lián)系的。發(fā)揮國家審計免疫功能作用的策略分析

審計機(jī)關(guān)要努力做到：(1)在拓展審計監(jiān)督廣度的同時突出審計重點；(2)在加大審計執(zhí)法力度的同時挖掘?qū)徲嬌疃龋?3)在夯實審計厚度的同時增強(qiáng)服務(wù)本領(lǐng)。發(fā)揮國家審計免疫功能作用的策略分析

公共治理觀念的轉(zhuǎn)變：——權(quán)力機(jī)關(guān)維護(hù)誰的利益？——如何去維護(hù)公眾的合法利益？城市拆遷條例：——荒誕的——野蠻的——自私的發(fā)揮國家審計免疫功能作用的策略分析

公共治理、經(jīng)濟(jì)社會管理和監(jiān)督的導(dǎo)向：產(chǎn)權(quán)為本（物本主義）？人權(quán)為本（人本主義）？和諧為本（天人合一？）審計觀念的轉(zhuǎn)變發(fā)揮國家審計免疫功能作用的策略分析

符合人性需要的理論構(gòu)造和社會設(shè)想的效用特性：——成本最低——效率最高——風(fēng)險最小——基礎(chǔ)最牢——最易為人接受——最有可能成功自由就是人性的根本需要（政府權(quán)力的邊界在哪里？）發(fā)揮國家審計免疫功能作用的策略分析

我國社會當(dāng)前最突出的問題是：——社會行為（政府和公眾）缺乏必要的規(guī)范和誠信；——政府治理不當(dāng)（缺位、錯位、越位）；——政府行為缺乏應(yīng)有的自律和他律；——公眾對政府的信任度降到新低。出路：——和諧社會？——強(qiáng)化對公權(quán)力的監(jiān)督？發(fā)揮國家審計免疫功能作用的策略分析

3．“突出重點”是“免疫系統(tǒng)”應(yīng)對風(fēng)險的策略審計工作要有敏感性，更要有判斷力。要在紛繁復(fù)雜的情況下分出輕重緩急，分出先后順序。找到那些對全局、對未來有根本性影響、有重大危害的突破口，抓住主要矛盾。發(fā)揮國家審計免疫功能作用的策略分析

“突出重點”體現(xiàn)了“免疫系統(tǒng)”對風(fēng)險的判斷和應(yīng)對。突出重點就是要“切斷火源”，而不是大面積、全方位“救火”。只要切斷了“火源”，就是抓住了重點。（在這方面審計有何作為？審計能否做“切斷火源”的工作？）發(fā)揮國家審計免疫功能作用的策略分析

當(dāng)前審計工作的重點主要有：(1)揭示經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的重大問題；(2)揭示關(guān)系人民群眾切身利益的問題；(3)揭示重大違法違規(guī)和經(jīng)濟(jì)犯罪問題；(4)揭示行政不作為、亂作為等重大問題；(5)揭露重大損失浪費(fèi)、環(huán)境污染、威脅國家信息安全等問題；(6)揭示重大體制性障礙、制度性缺陷等問題。經(jīng)濟(jì)大要案問題經(jīng)濟(jì)大要案的特征：——違法違紀(jì)金額較大——涉及人員較多——違法違紀(jì)人員職務(wù)較高——情節(jié)性質(zhì)比較嚴(yán)重——國家、集體和個人遭受損失較大——社會影響極壞經(jīng)濟(jì)大要案問題第一，群體效應(yīng)：串案窩案呈上升趨勢一名官員落馬，往往會帶出一批官員甚至是高級干部，即所謂的撥出蘿卜帶出泥的“群體效應(yīng)”。經(jīng)濟(jì)犯罪的群體效應(yīng)來源于權(quán)力效應(yīng)，來源于權(quán)錢交易形成的犯罪網(wǎng)絡(luò)。經(jīng)濟(jì)大要案問題第二，權(quán)錢交易：工程建設(shè)、物資采購居多近幾年來，商業(yè)賄賂案件比較普遍。一些貪官大搞權(quán)錢交易，其中插手工程建設(shè)、物資采購和土地批租最為突出。從審計和司法實踐的經(jīng)驗看，在工程建設(shè)領(lǐng)域有十大多發(fā)犯罪環(huán)節(jié)。經(jīng)濟(jì)大要案問題第三，瀆職犯罪：不落腰包的腐敗瀆職犯罪，其造成的損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于貪污、賄賂犯罪所帶來的損失。這是當(dāng)前反腐敗中的漏洞。其他還有職務(wù)消費(fèi)問題。經(jīng)濟(jì)大要案問題第四，金融犯罪：出現(xiàn)三種新動向一是團(tuán)伙作案。據(jù)統(tǒng)計，團(tuán)伙作案約占金融案件總數(shù)的61%，并且呈逐年增加之勢。二是攜款潛逃。在攜款潛逃的犯罪案件中，金融系統(tǒng)以人數(shù)多、數(shù)額大居首。經(jīng)濟(jì)大要案問題三是利用高科技手段作案。隨著金融信息化的發(fā)展，利用信息網(wǎng)絡(luò)等高科技手段作案的問題也日漸突出。此類案件約占金融系統(tǒng)犯罪案件總數(shù)的22%。經(jīng)濟(jì)大要案問題第五，會計犯罪：偽造虛假賬證在最近幾年審計查處的職務(wù)犯罪案件中，涉及財務(wù)人員犯罪的有230件276人，涉案總金額高達(dá)11.48億元。單位領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員構(gòu)成了利益共同體，互相包庇、串通作弊。經(jīng)濟(jì)大要案問題第六，官員腐?。簷?quán)力尋租普遍腐敗的方式已經(jīng)由直接收受賄賂轉(zhuǎn)化為從不規(guī)則交易中獲利。侵吞土地補(bǔ)償款、收受商業(yè)賄賂等是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)大要案的一種主要形式，已成為一些地方官員腐敗的高發(fā)領(lǐng)域。共產(chǎn)黨的腐敗與國民黨的腐敗——過去和現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)大要案問題第七，資產(chǎn)流失：國有企業(yè)的“常發(fā)病”從審計情況看，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員違規(guī)決策是國有資產(chǎn)流失的主渠道，也是經(jīng)濟(jì)大要案的多發(fā)地之一。目前最常見的方式主要有兩種：——低價轉(zhuǎn)讓、變賣國有資產(chǎn)；——內(nèi)外勾結(jié)騙取、侵吞國家資財。經(jīng)濟(jì)大要案問題值得高度注意的新變化、新動向：

一是經(jīng)濟(jì)案件向新的領(lǐng)域滲透；二是大案要案居高不下；三是“一把手”違法違紀(jì)突出；四是基層干部違法違紀(jì)嚴(yán)重；五是權(quán)錢交易手段不斷翻新。（二）審計“免疫系統(tǒng)”功能作用機(jī)理分析1．發(fā)揮審計免疫功能是促進(jìn)和諧社會建設(shè)的“上善之道”；2．構(gòu)建和諧審計關(guān)系是發(fā)揮審計免疫功能的內(nèi)在基礎(chǔ)；3．有效的信息反饋是發(fā)揮審計免疫功能的前提條件；4．提高信息透明度是發(fā)揮審計免疫功能的重要保障；5．從宏觀層面上重在促進(jìn)完善國家經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)；6．從微觀層面上重在促進(jìn)完善單位內(nèi)部控制制度；7．從業(yè)務(wù)層面上重在強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制。審計“免疫系統(tǒng)”功能作用機(jī)理分析1．發(fā)揮審計免疫功能是促進(jìn)和諧社會建設(shè)的“上善之道”上善若水國家治理的目標(biāo)是追求善治，這是科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求。中醫(yī)名言：“上醫(yī)醫(yī)國，中醫(yī)醫(yī)人，下醫(yī)醫(yī)病”。扁鵲三兄弟的醫(yī)術(shù)。審計免疫——審計關(guān)口前移——審計效用后延。審計“免疫系統(tǒng)”功能作用機(jī)理分析（1）發(fā)揮審計免疫功能，體現(xiàn)了法制社會“善治”的內(nèi)在要求“善治”的實質(zhì)是：——公共利益最大化的社會管理過程?！c公民對公共生活的合作管理?！獓覚?quán)力向社會的回歸，是一個將權(quán)力還之于民的過程。審計“免疫系統(tǒng)”功能作用機(jī)理分析通過審計：為實現(xiàn)善治的合法性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性和參與性創(chuàng)造條件；將及時預(yù)防各種“病害”，確保人民從內(nèi)心認(rèn)可和擁護(hù)的權(quán)威和秩序；促進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實，實現(xiàn)和諧社會善治的“合法性”。審計“免疫系統(tǒng)”功能作用機(jī)理分析善治呼喚理性、法制、德行。思考：(1)以討薪民工為反恐演習(xí)對象；(2)紙幣打開手銬；(3)病榻前解除身患不治之癥教授的勞動合同。審計“免疫系統(tǒng)”功能作用機(jī)理分析（2）發(fā)揮審計免疫功能，體現(xiàn)了和諧社會對“責(zé)任型”政府的要求審計免疫功能的發(fā)揮，將通過預(yù)防、抵御和查處風(fēng)險，確保履行人民授予的職責(zé)，實現(xiàn)和諧社會善治的“責(zé)任性”。審計“免疫系統(tǒng)”功能作用機(jī)理分析（3）發(fā)揮審計免疫功能，體現(xiàn)了社會公眾與政府良好合作的要求國家審計是人民監(jiān)督政府的工具，也是人民與政府溝通的“橋梁”。通過有效的審計工作：——促進(jìn)社會公眾與政府之間的良好合作，增強(qiáng)社會和諧度；——降低公共治理成本、增進(jìn)社會福利。

2．構(gòu)建和諧審計關(guān)系是發(fā)揮審計免疫功能的內(nèi)在基礎(chǔ)

構(gòu)建和諧審計關(guān)系，審計機(jī)關(guān)應(yīng)做好以下工作：(1)培養(yǎng)和強(qiáng)化審計職業(yè)思維和政治素養(yǎng)；(2)建立科學(xué)的審計評價和預(yù)測系統(tǒng)；(3)加強(qiáng)與被審計單位的溝通聯(lián)系；(4)在審計機(jī)關(guān)內(nèi)部倡導(dǎo)和建設(shè)健康和諧的人際關(guān)系；(5)確立審計機(jī)關(guān)的核心價值觀，引導(dǎo)激勵審計人員為社會公眾服務(wù)。

3．有效的審計信息反饋是發(fā)揮審計免疫功能的前提條件

要形成有效的審計信息反饋機(jī)制，審計機(jī)關(guān)應(yīng)從以下幾個方面抓起：(1)審計信息及時反饋給政府決策層。(2)推行重大審計事項通報和聽證制度，接受群眾的反饋信息。(3)建立和完善被審計單位問題整改的反饋和監(jiān)督機(jī)制，深化后續(xù)審計工作。(4)加強(qiáng)對審計信息反饋機(jī)制重要性的認(rèn)識。

4．提高審計信息透明度是發(fā)揮審計免疫功能的重要保障

“陽光是最好的防腐劑”。防腐的措施：冷凍、高溫、真空、鹽浸、煙熏、暴曬。國家審計透明度體現(xiàn)在：——審計程序透明——審計結(jié)果透明審計結(jié)果透明主要是實行審計公告制度。審計“免疫系統(tǒng)”功能作用機(jī)理分析5．發(fā)揮審計免疫功能從宏觀層面上重在促進(jìn)完善國家經(jīng)濟(jì)制度審計免疫系統(tǒng)在國家經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)中發(fā)揮著“保護(hù)”、“清除”、“修復(fù)”和“預(yù)警”四大功能。審計免疫系統(tǒng)審計免疫系統(tǒng)保護(hù)功能保護(hù)功能清除功能清除功能預(yù)警功能預(yù)警功能修復(fù)功能修復(fù)功能審計免疫系統(tǒng)在經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)中的功能及其相互關(guān)系示意圖

審計“免疫系統(tǒng)”功能作用機(jī)理分析促進(jìn)完善制度的對策：(1)對帶有普遍性、傾向性、苗頭性的問題，從體制、機(jī)制和制度上分析研究;(2)剖析產(chǎn)生問題的原因，提出加強(qiáng)管理、完善制度的建議。審計“免疫系統(tǒng)”功能作用機(jī)理分析6．發(fā)揮審計免疫功能從微觀層面上重在促進(jìn)完善單位內(nèi)部控制制度7．發(fā)揮審計免疫功能從業(yè)務(wù)層面上重在強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制審計問責(zé)包括:——企業(yè)問責(zé)——行政問責(zé)2003－2007年國家審計移送處理落實情況

年份20032004200520062007移送司法機(jī)關(guān)報送案件（件）686649698518443已立案（件）335312257226241已追究刑事責(zé)任（人）214236245142216移送紀(jì)檢監(jiān)察部門事件（件）1181124014939621027已處理（件）385444344386397已給予黨政紀(jì)處分（人）380457443339336建議有關(guān)部門處理件數(shù)1383120712351040931已落實（件）490451280327282已處理人員（人）2522233751083166強(qiáng)化問責(zé)制方面審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注意的問題(1)加強(qiáng)宣傳教育，樹立責(zé)任意識，夯實問責(zé)制度的思想基礎(chǔ).(2)整合問責(zé)主體，力求形成問責(zé)合力。在審計問責(zé)的同時，充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督和新聞監(jiān)督的綜合實力。強(qiáng)化問責(zé)制方面審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注意的問題(3)擴(kuò)展問責(zé)內(nèi)容，拓寬問責(zé)領(lǐng)域.加強(qiáng)對重大決策事項失誤、干部任免失職行為的問責(zé)。(4)明確責(zé)任追究事項，提出改進(jìn)建議。(5)建立長效問責(zé)機(jī)制，將跟蹤整改納入審計。

（二）內(nèi)部控制與審計“免疫系統(tǒng)”功能作用的發(fā)揮

在組織治理中，內(nèi)部控制對組織運(yùn)行的規(guī)范和高效發(fā)揮著防護(hù)性的屏障作用。從構(gòu)建“免疫系統(tǒng)”的角度看，健全內(nèi)部控制機(jī)制和完善內(nèi)部控制制度，是規(guī)范組織行為、有效防范組織風(fēng)險的重要舉措。安永2002年全球反欺詐調(diào)查：

預(yù)防察覺欺詐的手段及效用等級

內(nèi)部控制與審計“免疫系統(tǒng)”功能作用的發(fā)揮

1．內(nèi)部控制是審計發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能的制度防線內(nèi)部控制對審計“免疫系統(tǒng)”功能的作用機(jī)理可以概括為以下幾方面：（1）對組織活動合法性的保障。（2）對組織活動有效性的保障。（3）對組織活動風(fēng)險防范的保障。內(nèi)部控制五要素及其相互關(guān)系

監(jiān)控控制活動風(fēng)險評估控制環(huán)境信息溝通信息溝通基礎(chǔ)手段保證載體依據(jù)內(nèi)部控制是審計發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能的制度防線

（1）對組織活動合法性的保障。在組織運(yùn)行的各項活動中，合法性要求是第一位的，也是最為基本的。內(nèi)部審計的首要職責(zé)就是要對組織各項活動的合法性、合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督檢查，保證各項活動在法制的軌道內(nèi)進(jìn)行。為此需要審計工作的有效開展，需要組織規(guī)章制度的建立健全。內(nèi)部控制是審計發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能的制度防線通過內(nèi)部審計調(diào)查，及時接受、傳遞、儲存有關(guān)組織內(nèi)部控制體系“免疫”情況的信息，及早地發(fā)現(xiàn)“病因”，全面評價組織內(nèi)部控制效果；結(jié)合具體的審計工作，著重從制度上、體制上去分析問題和解決問題，完善內(nèi)部控制；建立“事前介入、事中督查、事后審計”三位一體的審計監(jiān)督機(jī)制，從而為組織活動的合法性提供堅實保障。內(nèi)部控制是審計發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能的制度防線（2）對組織活動有效性的保障。保證組織活動的有效性是實現(xiàn)組織目標(biāo)的必備條件。內(nèi)部控制制度規(guī)定了組織活動的程序和標(biāo)準(zhǔn)，通過審計及時發(fā)現(xiàn)和糾正組織活動中的各項偏差（包括制度規(guī)定和制度執(zhí)行中的偏差），及時加以修正和完善，從而保證組織活動更加合理有效。內(nèi)部控制是審計發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能的制度防線（3）對組織活動風(fēng)險防范的保障。防范組織風(fēng)險是內(nèi)部控制制度的基本功能，也是內(nèi)部審計的基本職責(zé)。促進(jìn)組織內(nèi)部業(yè)務(wù)管理與風(fēng)險管理的融合，重視對道德風(fēng)險的評估；通過對風(fēng)險管理的監(jiān)控，優(yōu)化組織流程、改進(jìn)組織營運(yùn)，為防范組織活動風(fēng)險提供堅實的保障。

2.內(nèi)部審計是審計免疫系統(tǒng)在組織內(nèi)部發(fā)揮作用的一種傳導(dǎo)和執(zhí)行機(jī)制

內(nèi)部審計是：（1）組織治理中的監(jiān)督控制機(jī)制。（2）組織治理中的流程再造機(jī)制。（3）組織治理中的價值創(chuàng)造機(jī)制。內(nèi)部審計是審計免疫系統(tǒng)在組織內(nèi)部發(fā)揮作用的一種傳導(dǎo)和執(zhí)行機(jī)制（1）內(nèi)部審計是組織治理中的監(jiān)督控制機(jī)制。一方面，內(nèi)部審計在組織內(nèi)部檢查會計、財務(wù)以及其他業(yè)務(wù)，及時地揭露利用舞弊手段侵奪利益的行為；另一方面，內(nèi)部審計在授權(quán)和專業(yè)能力上的優(yōu)勢，使得它的存在對組織管理人員具有威懾力，能夠有效地遏制責(zé)任人濫用權(quán)力，并增強(qiáng)他們的責(zé)任心。內(nèi)部審計是審計免疫系統(tǒng)在組織內(nèi)部發(fā)揮作用的一種傳導(dǎo)和執(zhí)行機(jī)制（2）內(nèi)部審計是組織治理中的流程再造機(jī)制。一方面，內(nèi)部審計通過審查內(nèi)部控制的適當(dāng)性、合法性和有效性，為組織防范經(jīng)營管理風(fēng)險服務(wù)；另一方面，內(nèi)部審計活動通過對內(nèi)部控制流程的評價和建議，成為組織治理中不可或缺的流程再造機(jī)制。內(nèi)部審計是審計免疫系統(tǒng)在組織內(nèi)部發(fā)揮作用的一種傳導(dǎo)和執(zhí)行機(jī)制（3）內(nèi)部審計是組織治理中的價值創(chuàng)造機(jī)制。一方面，內(nèi)部審計通過系統(tǒng)化、規(guī)范化的方法實施風(fēng)險管理，及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)營管理中存在的問題，從而避免可能的損失；另一方面，經(jīng)過多次審計、多次完善的內(nèi)部控制流程，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)查錯防弊和風(fēng)險防范，同時也能夠提高業(yè)務(wù)流程的效率，從而提高內(nèi)部控制和治理程序的效果，改善組織業(yè)績和增加組織價值。

（三）發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能作用必須實施風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲?/p>

發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的功能作用，必須把防范與控制風(fēng)險作為工作重心。實施風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬍强刂葡嚓P(guān)風(fēng)險的必備措施。1．風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫷睦砟?/p>

傳統(tǒng)審計的思維方式是：從部分到整