公共政策決策體制

四、公共政策決策體制要點(diǎn)：1、公共決策體制的構(gòu)成2、西方國家三權(quán)分立的決策體制3、我國議行合一的決策體制1赫伯特.西蒙說：決策是行政的心臟。在一定政治意義上說，公共決策體制就是政治——行政體制。2不同的制度環(huán)境會(huì)有不同的政策過程和效果；根據(jù)權(quán)力分配給誰和以什么程序分配的標(biāo)準(zhǔn)，可以對(duì)世界上不同政體進(jìn)行歸類3（一）公共決策體制構(gòu)成1.決策體制構(gòu)成要素：公共決策體制就是決策權(quán)力的分配，決策的程序、規(guī)則及決策方式的總和。公共決策體制的構(gòu)成要素：決策權(quán)力決策程序決策規(guī)則及方式4公共決策體制三大要素（1）決策權(quán)力：權(quán)力分配給誰；（2）決策程序：按什么程序分配；（3）決策規(guī)則和方式：依據(jù)什么規(guī)則分配

一個(gè)“有效率的決策能否出臺(tái)不是取決于經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治家的智慧，而是取決于決策規(guī)則”。公共決策體制與政治制度密切相連，尤其表現(xiàn)在決策權(quán)力分配制度上；有什么樣的政治制度就有什么樣的決策權(quán)力分配。5（二）公共決策體制的兩個(gè)分類視角

1．首長制和委員會(huì)制

（按照掌握最高決策權(quán)的人數(shù)）首長制：又稱一長制或獨(dú)任制，是最高決策權(quán)歸某個(gè)人單獨(dú)掌握的一種決策體制。委員會(huì)制（合議制）：是最高決策權(quán)由委員會(huì)集體行使、集體負(fù)責(zé)的一種決策體制，是一種獨(dú)特的政策決策體制。瑞士是世界上唯一長期實(shí)行委員會(huì)制的國家，聯(lián)邦委員會(huì)是瑞士的最高行政機(jī)構(gòu)，由聯(lián)邦議會(huì)兩院（國民院和聯(lián)邦院）聯(lián)席會(huì)議選出七名委員組成委員會(huì)。從中再選出正、副主席各一人。在這種制度下，立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)合二為一，議行一體。１８４８年，瑞士開始實(shí)行委員會(huì)制．

6利弊分析：首長制：決策權(quán)集中，決策果斷、迅速、高效；容易導(dǎo)致個(gè)人專斷，濫用決策權(quán)，以及由于個(gè)人能力問題而出現(xiàn)的重大決策失誤。委員會(huì)制：可以集思廣益，考慮周密、分工合作，發(fā)揮群體的力量進(jìn)行決策，增進(jìn)決策的科學(xué)性和民主性；但容易導(dǎo)致決策緩慢，辦事拖拉，無人負(fù)責(zé)，效率不高。72．集權(quán)制和分權(quán)制

（按照權(quán)力在上下級(jí)間的分配）集權(quán)制：指決策權(quán)集中于上級(jí)機(jī)關(guān)，下級(jí)機(jī)關(guān)沒有或很少有自主權(quán)，只能根據(jù)上級(jí)指令行事的決策體制。分權(quán)制：是指下級(jí)機(jī)關(guān)在其管轄范圍內(nèi)有自主權(quán)，上級(jí)機(jī)關(guān)無權(quán)加以干涉的一種決策體制。中國：政治上的單一制與經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)制（財(cái)政聯(lián)邦制）8利弊分析：集權(quán)制：制定政策時(shí)，能夠統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方，政策執(zhí)行通暢高效；缺點(diǎn)是容易導(dǎo)致上級(jí)機(jī)關(guān)獨(dú)斷專行，不考慮下級(jí)機(jī)關(guān)的實(shí)際情況，決策實(shí)行“一刀切”，束縛下級(jí)機(jī)關(guān)的積極性，也不利于政策的執(zhí)行。分權(quán)制：可以發(fā)揮下級(jí)機(jī)關(guān)的積極性，使下級(jí)機(jī)關(guān)因時(shí)、因地制宜地制定政策；缺點(diǎn)是各政策機(jī)關(guān)之間容易產(chǎn)生沖突，各行其是，協(xié)調(diào)困難。9民主？獨(dú)裁？我反對(duì)你們的民主！這次會(huì)議雖然沒有解決什么問題，但至少推動(dòng)了民主的進(jìn)程，^_^問題：為什么我國歷史上一直是政治上的單一制？10（三）歷史上出現(xiàn)的基本決策類型類型最高決策權(quán)歸屬最高決策者(集體/個(gè)人)主要存在時(shí)期主要存在地點(diǎn)主要決策方式原始民主制是租等原始組織全體成員全體會(huì)議（集體）原始社會(huì)時(shí)期，現(xiàn)代原始氏族部落，古埃及合議神權(quán)制神僧侶、宗教領(lǐng)袖（個(gè)人）古代、現(xiàn)代現(xiàn)代海灣伊斯蘭教國家（伊朗）獨(dú)裁君權(quán)制神或?qū)Ｖ凭饔勺诮袒騻鹘y(tǒng)產(chǎn)生的皇帝（個(gè)人）古代、近現(xiàn)代中國封建王權(quán)國家；現(xiàn)代君主國家獨(dú)裁11歷史上出現(xiàn)的基本決策類型類型最高決策權(quán)歸屬最高決策者(集體/個(gè)人)主要存在時(shí)期主要存在地點(diǎn)主要決策方式議會(huì)制總統(tǒng)-議會(huì)制全體公民議會(huì)（集體）總統(tǒng)（個(gè)人）

近代、現(xiàn)代美國合議，三權(quán)分立內(nèi)閣-議會(huì)制議會(huì)(集體)英國委員會(huì)-議會(huì)制議會(huì)（集體）瑞士人民代表大會(huì)制度人民全國人民代表大會(huì)（集體）現(xiàn)代中國合議，民主集中制12歷史上出現(xiàn)的基本決策類型類型最高決策權(quán)歸屬最高決策者(集體/個(gè)人)主要存在時(shí)期主要存在地點(diǎn)主要決策方式法西斯制法西斯國家政黨領(lǐng)袖、國家元首（個(gè)人）世紀(jì)20－40年代意大利法西斯國家、德國法西斯國家獨(dú)裁軍人獨(dú)裁制神或君主，實(shí)際為獨(dú)裁者個(gè)人軍隊(duì)首領(lǐng)（集體或個(gè)人）古代、近代及現(xiàn)代軍人專政國家獨(dú)裁13幾種主要的公共政策決策體制類型分析

議會(huì)制（代議制）議會(huì)制建立在西方的人民主權(quán)論和代議制理論的基礎(chǔ)上，是民主制的基本形式議會(huì)制基本模式：由選民選舉出議員，由議員代表選民做出公共決策，維護(hù)選民的利益。議會(huì)制的組織結(jié)構(gòu)歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過一院制、兩院制、三院制、四院制等幾種類型。最初法國議會(huì)由貴族、教士和平民組成三院最初瑞典的議會(huì)由貴族、教士、市民和農(nóng)民組成四院。

14當(dāng)今世界主要只有一院制和兩院制。實(shí)行一院制的國家主要是一些幅員小的國家，如丹麥、芬蘭、冰島、以色列、盧森堡、新西蘭、挪威和瑞典等。實(shí)行兩院制的國家主要有美國、英國、法國、德國、意大利、澳大利、加拿大、大日本等。兩院分為上院和下院（或參議院和眾議院），兩院有共同的權(quán)力和各自的特權(quán)，相互制衡，防止權(quán)力被獨(dú)掌。下院制定的政策，往往要經(jīng)過上院的認(rèn)可，以對(duì)下院有時(shí)是草率的決定維持小心的制衡。151．總統(tǒng)－議會(huì)制(特點(diǎn))（1）總統(tǒng)既是國家元首，又是政府首腦，是強(qiáng)有力的直接決策者；（2）總統(tǒng)與議會(huì)分別由選民選出，各自對(duì)選民負(fù)責(zé)；（3）政府由總統(tǒng)組織，政府成員不能兼任國會(huì)議員，不得參與議會(huì)議案表決；（4）議會(huì)有權(quán)彈劾總統(tǒng)，但總統(tǒng)無權(quán)解散議會(huì)；（5）總統(tǒng)對(duì)議會(huì)通過得公共政策方案有否決權(quán)，議會(huì)通過的公共政策方案要經(jīng)總統(tǒng)批準(zhǔn)才能有效；（6）總統(tǒng)的某些決策權(quán)受議會(huì)制約。代表國家：美國、芬蘭、法國、墨西哥、阿根廷等國家，以美國最為典型。162．內(nèi)閣－議會(huì)制(特點(diǎn))（1）國家行政權(quán)屬于內(nèi)閣，國家元首（君主）是虛設(shè)的；（2）議會(huì)是國家的最高權(quán)力中心，內(nèi)閣由議會(huì)產(chǎn)生，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，受議會(huì)監(jiān)督；（3）國家元首頒布的法令必須經(jīng)內(nèi)閣總理簽署才行；（4）內(nèi)閣所作的重大決策必須取得議會(huì)多數(shù)支持；（5）議會(huì)可以對(duì)內(nèi)閣提出不信任案，內(nèi)閣也可以要求國家元首解散議會(huì)；（6）內(nèi)閣總理為議會(huì)多數(shù)黨領(lǐng)袖，內(nèi)閣由多數(shù)黨組建。代表性國家：英國、德國、意大利、日本、澳大利亞、奧地利、比利時(shí)、加拿大、丹麥、新西蘭、以色列等。173．委員會(huì)－議會(huì)制(特點(diǎn))（1）議會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，不僅具有立法權(quán)，而且具有行政權(quán)；（2）委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)日常行政事務(wù)，但委員會(huì)只是議會(huì)的一個(gè)執(zhí)行機(jī)關(guān)，委員會(huì)成員可以為議會(huì)的最后決策提供咨詢；（3）委員會(huì)不能解散議會(huì)，議會(huì)也不能解散委員會(huì)；（4）委員會(huì)所作的決策，須經(jīng)委員會(huì)集體討論通過；（5）委員會(huì)主席或副主席的權(quán)限與委員會(huì)其他成員是一致的；（6）委員會(huì)委員的選任不受黨派關(guān)系的約束。代表性國家：瑞士聯(lián)邦。18（二）西方國家三權(quán)分立的決策體制國會(huì)（議會(huì)）、總統(tǒng)（國家元首）、司法、政府機(jī)構(gòu)思考：1、何謂三權(quán)分立？2、如何評(píng)價(jià)三權(quán)分立？19三權(quán)分立的核心與本質(zhì)權(quán)力分立、制衡1、權(quán)力是雙向度2、沒有絕對(duì)至高無上3、非單一中心（多中心，縱向和橫向）行政權(quán)立法權(quán)司法權(quán)20如何評(píng)價(jià)三權(quán)分立制度？權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。——阿克爵頓（英）一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不變的經(jīng)驗(yàn)。權(quán)力的異化源于人性的不完善。

——孟德斯鳩21（三）人民代表大會(huì)制1．各級(jí)人大由民主選舉產(chǎn)生；2．各級(jí)人大及其常委會(huì)集體行使權(quán)力，按照民主集中制的原則行使職權(quán)；3.“議行合一”:行政機(jī)關(guān)、法院和檢察院都是由各級(jí)人大選舉產(chǎn)生，并受其監(jiān)督，對(duì)其負(fù)責(zé)。屬于代議制民主決策的范圍。4.中國共產(chǎn)黨在人代會(huì)中的領(lǐng)導(dǎo)作用：重大問題由黨提出建議，由人大討論決定；黨向行政機(jī)構(gòu)推薦干部，由人大表決。5.人民代表大會(huì)制與民主政治協(xié)商會(huì)議相結(jié)合，發(fā)揮民主黨派參政議政的作用。6．少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，香港、澳門和臺(tái)灣實(shí)行高度自治。22（四）我國議行合一的決策體制思考：1、什么是議行合一？2、如何客觀全面評(píng)價(jià)這種體制？23

我國議行合一的決策體制特征1、體制賦予政策過程兩大特征：其一，從憲法規(guī)范的權(quán)力關(guān)系來看，全國人民代表大會(huì)是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，行使國家的立法權(quán)，在國家機(jī)關(guān)體系中居首要的、全權(quán)的地位。其二，從政府系統(tǒng)與中國共產(chǎn)黨的關(guān)系上看，中國共產(chǎn)黨是中國政府系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)核心，左右著政府過程的運(yùn)行，主導(dǎo)著公共政策的制定。在西方國家，公共政策多以法的形式出現(xiàn)。當(dāng)代中國的公共政策，從其實(shí)質(zhì)特征看，充分體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用；從其形式特征看，則由三部分構(gòu)成，即黨的政策、人大立法和行政決策。

24議行合一體制的核心：1、單中心2、權(quán)力單向度3、至高無上（最高權(quán)力）(橫向與縱向)

25理論上權(quán)力關(guān)系：人大（立法）兩院行政軍事國家主席（司法）（國務(wù)院）（總理）

26實(shí)踐（實(shí)際操作）黨（中央、政治局及常委）人大兩院國務(wù)院國家主席軍事27282930討論1：我國公共決策權(quán)力分配的特點(diǎn)黨政與憲政結(jié)構(gòu)并存的格局：黨政結(jié)構(gòu)是決策性質(zhì)的結(jié)構(gòu)，憲政結(jié)構(gòu)是執(zhí)行性質(zhì)的結(jié)構(gòu)。1．執(zhí)政黨在我國公共決策權(quán)力分配中的特殊地位。中國共產(chǎn)黨既是執(zhí)政黨，也是領(lǐng)導(dǎo)黨，黨在國家決策體制中起著政治領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)作用；

執(zhí)政黨在國家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中的特殊地位，使得中國政治權(quán)力的源泉實(shí)際上是在黨，黨處于國家權(quán)力體系的最高層次，掌握最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)。312．中國政府體制內(nèi)實(shí)際的權(quán)力體系結(jié)構(gòu)：在黨的最高領(lǐng)導(dǎo)之下，立法機(jī)關(guān)遵從黨的意志，聯(lián)系人民群眾，制定法律和監(jiān)督政府；行政機(jī)關(guān)遵從黨的意志去管理行政事務(wù)；司法機(jī)關(guān)遵從黨的意志，一方面監(jiān)督民眾，另一方面監(jiān)督政府。32討論2：人民代表大會(huì)“橡皮圖章”？憲法已經(jīng)賦予人民、人大足夠的權(quán)利第一條中華人民共和國是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國家。第二條中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。

人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。第五十七條中華人民共和國全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。

如何加強(qiáng)人大在決策中的作用？

33更新決策觀念

準(zhǔn)確界定政府、政黨角色決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)適度分離構(gòu)建有效決策咨詢機(jī)制

規(guī)范決策程序——堅(jiān)持公共決策公示制度，擴(kuò)大決策參與

——建立重大決策聽證制度

落實(shí)公共決策責(zé)任監(jiān)督機(jī)制提高決策者的整體素質(zhì)

341.橫向結(jié)構(gòu)：越來越趨向于決策、執(zhí)行、監(jiān)督的相對(duì)分離在“謀”與“斷”的分工中，作為“謀”的信息咨詢部門和政策分析部門越來越受到重視近年以來關(guān)于橫向決策機(jī)構(gòu)的主流觀點(diǎn)和做法1.大部制改革2.信息咨詢部門事業(yè)化、企業(yè)化3.深圳市行政機(jī)構(gòu)試行決策、執(zhí)行、監(jiān)督“三權(quán)分立”（五）公共決策體系結(jié)構(gòu)分析35背景材料：

大部制改革：職能整合是主調(diào)

什么是大部制大部制即為大部門體制。為推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理與協(xié)調(diào)，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級(jí)大部的政府組織體制。特點(diǎn)是擴(kuò)大一個(gè)部所管理的業(yè)務(wù)范圍，把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個(gè)部管轄，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。36大部制改革

大部制即為大部門體制，即在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近的部門、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。大部門體制改革始于2008年，中央及各地采取了一系列措施推行大部制改革。2012年11月，在黨的十八大報(bào)告中，胡錦濤總書記再次提及大部制。2013年3月10日披露的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案表明，新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革即將啟動(dòng)，國務(wù)院組成部門將減少至25個(gè)。37改革開放后政府機(jī)構(gòu)7次改革第一次：1982年：國務(wù)院各部門從100個(gè)減為61個(gè)，編制從5.1萬人減為3萬人。

第二次：1988年：國務(wù)院部委由45個(gè)減為41個(gè)，改革后人員編制減少了9700多人。

第三次：1993年：國務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)從86個(gè)減少到59個(gè)，人員減少20％。

第四次：1998年：不再保留15個(gè)部委，新組建4個(gè)部委，3個(gè)部委更名。改革后除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門由原有的40個(gè)減少到29個(gè)。

第五次：2003年：設(shè)立國資委、銀監(jiān)會(huì)，組建商務(wù)部、國家食品藥品監(jiān)督管理局、安監(jiān)總局，將國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)改組為國家發(fā)展和改革委員會(huì)，國務(wù)院組成部門變?yōu)?8個(gè)。第六次：2008年：除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門設(shè)置27個(gè)。這次國務(wù)院改革涉及調(diào)整變動(dòng)的機(jī)構(gòu)共15個(gè)，正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)。38國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布（2013.3.10）改革的重點(diǎn)是，緊緊圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，實(shí)行鐵路政企分開，整合加強(qiáng)衛(wèi)生和計(jì)劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機(jī)構(gòu)。具體內(nèi)容是：——實(shí)行鐵路政企分開。將鐵道部擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部；組建國家鐵路局，由交通運(yùn)輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)；組建中國鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)；不再保留鐵道部。——組建國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)。將國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)的研究擬定人口發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及人口政策職責(zé)劃入國家發(fā)展和改革委員會(huì)；國家中醫(yī)藥管理局由國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)管理；不再保留衛(wèi)生部、國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)。39——組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局。保留國務(wù)院食品安全委員會(huì)，具體工作由國家食品藥品監(jiān)督管理總局承擔(dān)；不再保留國家食品藥品監(jiān)督管理局和單設(shè)的國務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室?！M建國家新聞出版廣播電影電視總局。不再保留國家廣播電影電視總局、國家新聞出版總署。——重新組建國家海洋局。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)；設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國家海洋委員會(huì)，國家海洋委員會(huì)的具體工作由國家海洋局承擔(dān)?！匦陆M建國家能源局。將現(xiàn)國家能源局、國家電力監(jiān)管委員會(huì)的職責(zé)整合，重新組建國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會(huì)管理；不再保留國家電力監(jiān)管委員會(huì)。3月10日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，開啟新一輪大部制改革。國務(wù)院組成部門將減少至25個(gè)。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布（2013.3.10）40

1.“三權(quán)分立”：加入“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”分立的意圖，對(duì)“三權(quán)”進(jìn)行厘清、分立歸屬，而不僅僅是簡單地把職能相近、業(yè)務(wù)雷同部門合并或拆減。

2.部門大量合并：將根據(jù)政府職能業(yè)務(wù)的雷同性、共性和重合性合并一些部門，但權(quán)力相互監(jiān)督的部門應(yīng)該不會(huì)融合到一個(gè)部門里。

3.塑造公共服務(wù)型政府：通過減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，降低各部門協(xié)調(diào)困難，使政府運(yùn)作更有效率，更符合市場經(jīng)濟(jì)的宏觀管理角色定位，塑造公共服務(wù)型政府。

41政府簡政差距有多大？42公共政策決策結(jié)構(gòu)可以根據(jù)管理層次和管理幅度不同，將決策體制劃分為縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)?？v向結(jié)構(gòu)：尖型形態(tài)和扁型形態(tài)在尖型形態(tài)中