競(jìng)爭(zhēng)中立制度比較與借鑒思考

2023/2/5競(jìng)爭(zhēng)中立制度比較與借鑒思考2023/2/5競(jìng)爭(zhēng)中立的提出背景澳大利亞權(quán)威定義：政府層面的商業(yè)行為在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不能享有高于一般性企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。競(jìng)爭(zhēng)中立政策的目的便是要破除國(guó)有企業(yè)在資源配置上的扭曲同時(shí)增強(qiáng)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性。許多國(guó)企在資源配置上享有來(lái)自于政府的先天優(yōu)勢(shì)，不能真實(shí)反映運(yùn)作成本，可能導(dǎo)致生產(chǎn)消費(fèi)的扭曲。因此，競(jìng)爭(zhēng)中立政策要求政府不得利用行政權(quán)力使其國(guó)有企業(yè)獲得比私人企業(yè)更多的優(yōu)勢(shì)。2023/2/5從目前的發(fā)展來(lái)看，政府商業(yè)活動(dòng)經(jīng)營(yíng)模式的合理化、識(shí)別直接成本、確定合理的商業(yè)回報(bào)率、合理考量公共服務(wù)義務(wù)、稅收中立、管制中立、債務(wù)中立和直接補(bǔ)貼規(guī)制、規(guī)范政府采購(gòu)等已成為競(jìng)爭(zhēng)中立政策的基本判斷標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)只有達(dá)到上述要求，方可被認(rèn)定為處于競(jìng)爭(zhēng)中立的狀態(tài)。需要說(shuō)明的是，該政策主要適用于“經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)”，即國(guó)有和私有企業(yè)可以同時(shí)進(jìn)入，或現(xiàn)有規(guī)則下可能同時(shí)進(jìn)入的市場(chǎng)，對(duì)于履行公共職能或從事公益性活動(dòng)的國(guó)有企業(yè)并不適用。2023/2/5雖然此理念是發(fā)達(dá)國(guó)家為完善公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境而提出的，但是對(duì)于絕大部分發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家而言，該理念在克服國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的慣性和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革方面無(wú)疑具有積極意義。但是，競(jìng)爭(zhēng)中立也在一定程度上被利用為過(guò)度評(píng)價(jià)發(fā)展中國(guó)家政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，成為指責(zé)這些國(guó)家影響國(guó)際貿(mào)易和公平競(jìng)爭(zhēng)的理由之一。2023/2/5競(jìng)爭(zhēng)中立的不同立場(chǎng)與制度1.澳大利亞2.歐盟3.美國(guó)4.OECD5.其他諸多發(fā)展中國(guó)家2023/2/5競(jìng)爭(zhēng)中立政策是澳大利亞于1995年發(fā)起的“全國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策”（NationalCompetitionPolicy）的一部分。根據(jù)該政策，澳大利亞聯(lián)邦政府與六個(gè)州和兩個(gè)領(lǐng)地簽署了三項(xiàng)政府間協(xié)議：《競(jìng)爭(zhēng)原則協(xié)議》、《行為規(guī)范協(xié)議》和《執(zhí)行全國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策和相關(guān)改革協(xié)議》。根據(jù)這些協(xié)議，澳大利亞各級(jí)政府都必須實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)中立政策，包括稅收中立、信貸中立、規(guī)制中立等，即國(guó)有企業(yè)不得在稅收、信貸和政府規(guī)制等各方面享受政府給予的優(yōu)惠。1.澳大利亞任何受到不平等待遇的企業(yè)，都可以借助“投訴機(jī)制”對(duì)享有不合理競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)提出違反競(jìng)爭(zhēng)中立政策的指控。澳大利亞專門設(shè)立了競(jìng)爭(zhēng)中立投訴辦公室（CompetitiveNeutralityComplaintsOffice,CNCO）受理相關(guān)投訴。2023/2/52.歐盟

歐盟的競(jìng)爭(zhēng)中立政策集中體現(xiàn)在《歐盟運(yùn)行條約》（以下簡(jiǎn)稱“條約”）第106條和第107條。根據(jù)條約第106條的規(guī)定，對(duì)于公共企業(yè)及成員國(guó)授予特別或?qū)Ｓ袡?quán)利的企業(yè)，成員國(guó)不得指定也不得保留與條約的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則相抵觸的任何措施。換句話說(shuō)，所有的企業(yè)（不論是國(guó)有還是私有）都必須遵守歐盟層面的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。在必要的情況下，歐盟委員會(huì)還可以通過(guò)針對(duì)成員國(guó)的指令或決定的方式保證該條規(guī)定的實(shí)施。2023/2/53.美國(guó)美國(guó)不像澳大利亞有那么多國(guó)有企業(yè)，也不像歐盟需要建立“超國(guó)家”的統(tǒng)一市場(chǎng)，因此其在國(guó)際上推行競(jìng)爭(zhēng)中立政策更多的具有主導(dǎo)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則治理和變相實(shí)施“貿(mào)易保護(hù)主義”的訴求，而不是為了針對(duì)自身問(wèn)題。最典型的例子莫過(guò)于美國(guó)主導(dǎo)的《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）的談判。美國(guó)試圖在TPP中引入包括競(jìng)爭(zhēng)中立在內(nèi)的“高標(biāo)準(zhǔn)政策”，要求參與談判的國(guó)家消除政府給予國(guó)有企業(yè)的各種優(yōu)惠，進(jìn)而在削弱這些國(guó)家參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的能力的同時(shí)增加美國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。2023/2/54.OECD2009年起，OECD啟動(dòng)了對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立政策的研究。在OECD看來(lái)，國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)（競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)制的范疇）主要來(lái)源于:直接補(bǔ)貼、優(yōu)惠的融資擔(dān)保、政府給予的其他優(yōu)惠待遇、壟斷和優(yōu)勢(shì)地位、可控制的股權(quán)、破產(chǎn)規(guī)則的豁免以及信息優(yōu)勢(shì)等幾個(gè)方面。這些基于國(guó)家賦予的特權(quán)取得的優(yōu)勢(shì)地位，自始不具有公平性和正當(dāng)性，而且會(huì)促使國(guó)有企業(yè)以掠奪性定價(jià)和低價(jià)傾銷的手段獲得壟斷地位，對(duì)私有企業(yè)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。2023/2/55.其他諸多發(fā)展中國(guó)家除了發(fā)達(dá)國(guó)家以外，諸多發(fā)展中國(guó)家也已經(jīng)開始醞釀并實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)中立政策。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議（UNCTAD）

在2012年以來(lái)啟動(dòng)了若干關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)中立的研究項(xiàng)目，其關(guān)注點(diǎn)更多的在于發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家，如印度、馬來(lái)西亞、巴拉圭等。對(duì)于這些國(guó)家而言，研究和制定競(jìng)爭(zhēng)中立政策既是融入全球化并參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的需要，也具有推動(dòng)國(guó)內(nèi)制度改革的內(nèi)在需求。通過(guò)比較競(jìng)爭(zhēng)中立的不同立場(chǎng)和制度，可以發(fā)現(xiàn)，不同國(guó)家在不同的發(fā)展階段具有不同的訴求。盡管競(jìng)爭(zhēng)中立的理念具有共性，但是競(jìng)爭(zhēng)中立的制度及其實(shí)施具有個(gè)性。認(rèn)識(shí)中國(guó)在實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)中立政策方面的經(jīng)驗(yàn)和特殊性，是中國(guó)進(jìn)一步構(gòu)建符合自身特色的競(jìng)爭(zhēng)中立政策的前提。2023/2/5競(jìng)爭(zhēng)中立的中國(guó)實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)而言，雖然尚未普及競(jìng)爭(zhēng)中立的理念，更未正式提出競(jìng)爭(zhēng)中立的制度框架，但是，中國(guó)針對(duì)國(guó)有企業(yè)的一系列改革和監(jiān)管措施本身就是競(jìng)爭(zhēng)中立政策的一部分。黨的十八大之后進(jìn)一步推進(jìn)的國(guó)有企業(yè)改革，必然將推動(dòng)中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中立框架的正式確立。2023/2/5（一）競(jìng)爭(zhēng)中立理念與我國(guó)的體制改革目標(biāo)是一致的競(jìng)爭(zhēng)中立與中國(guó)體制改革的目標(biāo)（培育完全競(jìng)爭(zhēng)的統(tǒng)一市場(chǎng)）具有協(xié)同性。競(jìng)爭(zhēng)中立有助于進(jìn)一步深化體制改革，為市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)提供有力的政策支撐。但由于傳統(tǒng)體制的影響深重，中國(guó)在實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的過(guò)程中，必須克服的障礙（政府的管制）也是客觀存在的，其難度也是不容輕視的。2023/2/5出于“實(shí)質(zhì)公平”和公共利益的考慮，發(fā)展中國(guó)家有必要在制定競(jìng)爭(zhēng)中立政策時(shí)考慮符合自身發(fā)展階段需求的“豁免”因素。這些因素可以包括但不限于：（1）在維持公共服務(wù)中國(guó)有企業(yè)的特殊保障義務(wù)；（2）國(guó)有企業(yè)作為產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施工具具有一定的特殊性；（3）國(guó)有企業(yè)作為一國(guó)“發(fā)展政策”的一部分必須加以優(yōu)先考慮；（4）在確保財(cái)政收入的考慮中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)是最大的保障。但是，在考慮上述政策因素時(shí)，應(yīng)當(dāng)以不會(huì)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)嚴(yán)重影響為前提。（二）競(jìng)爭(zhēng)中立制度的設(shè)計(jì)要與一個(gè)國(guó)家的發(fā)展階段相符合2023/2/5競(jìng)爭(zhēng)中立對(duì)中國(guó)的影響2023/2/5“高質(zhì)量、嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)”的新議題1、競(jìng)爭(zhēng)（競(jìng)爭(zhēng)中立核心議題）2、跨境服務(wù)

3、金融服務(wù)4、合作和能力建設(shè)5、電子商務(wù)6、環(huán)境7、知識(shí)產(chǎn)權(quán)8、政府采購(gòu)9、海關(guān)2023/2/5

內(nèi)容

：

TPP

法律文件中的競(jìng)爭(zhēng)文本已經(jīng)將建立和維持競(jìng)爭(zhēng)法和有關(guān)當(dāng)局、競(jìng)爭(zhēng)法執(zhí)法的程序公正、透明度、消費(fèi)者保護(hù)、私人訴訟權(quán)利和技術(shù)合作、政府不得在國(guó)有企業(yè)與私人企業(yè)間構(gòu)成歧視等一系列內(nèi)容納入其中，目的是促成一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的商業(yè)環(huán)境，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，保證TPP成員國(guó)間的企業(yè)均享有公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。還有其他一些過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)將中國(guó)排除在外。

2023/2/5

挑戰(zhàn)：1、限縮了當(dāng)前國(guó)有經(jīng)濟(jì)的“控制力”作用2、抑制了國(guó)有企業(yè)“準(zhǔn)政治人”身份的利用3、動(dòng)搖了地方政府扶持地方國(guó)企發(fā)展的“合理性”4、制約了國(guó)有企業(yè)“國(guó)際化”戰(zhàn)略的實(shí)施步驟避免中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體利用政府手段扶持其國(guó)有企業(yè)，限制其國(guó)有企業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力?！案?jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則的國(guó)際化使得中國(guó)在海外市場(chǎng)的中堅(jiān)力量受到遏制，意味著經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展空間面臨被嚴(yán)重?cái)D壓的風(fēng)險(xiǎn)。2023/2/5機(jī)遇：1、建立公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;2、提升國(guó)有企業(yè)自身的經(jīng)營(yíng)效益；3、增進(jìn)社會(huì)公共產(chǎn)品的提供，提高社會(huì)福祉。2023/2/5競(jìng)爭(zhēng)中立的中國(guó)制度構(gòu)建：國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼規(guī)制現(xiàn)狀:政府補(bǔ)貼優(yōu)勢(shì)上市公司2015年年報(bào)披露，中石化獲得政府約50億的財(cái)政補(bǔ)貼，在2013年、2014年也分別獲得政府約24億、32億的政府補(bǔ)貼。與之對(duì)照的是，十幾年來(lái)民營(yíng)地方煉油廠從未享受煉油補(bǔ)貼。

2023/2/5一、我國(guó)國(guó)企補(bǔ)貼存在的問(wèn)題1、缺乏明確的全盤戰(zhàn)略意識(shí)（1）我國(guó)對(duì)政府補(bǔ)貼規(guī)劃的重要性認(rèn)識(shí)不夠,對(duì)補(bǔ)貼的設(shè)定與運(yùn)用隨意性大,規(guī)范性和系統(tǒng)性差。（2）沒(méi)有從維護(hù)公平自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的戰(zhàn)略高度處理國(guó)家援助問(wèn)題，對(duì)內(nèi)缺少著眼于維護(hù)國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)秩序的戰(zhàn)略意識(shí)。2、補(bǔ)貼規(guī)則的制定與實(shí)施不夠公開透明3、補(bǔ)貼的設(shè)定和發(fā)放缺乏明確統(tǒng)一的監(jiān)控4、不注重也不容易對(duì)補(bǔ)貼效果進(jìn)行評(píng)估5、與補(bǔ)貼問(wèn)題有關(guān)的法律救濟(jì)渠道不暢2023/2/5二、歐盟經(jīng)驗(yàn)的借鑒

國(guó)企補(bǔ)貼是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種形式，則有可能對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制造成損害。對(duì)歐盟而言，則有可能損害其共同市場(chǎng)的形成和發(fā)展。

歐盟建立了國(guó)家援助控制制度（stateaidcontrol）確保政府干預(yù)市場(chǎng)的行為不扭曲競(jìng)爭(zhēng)，從而維護(hù)歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序。（競(jìng)爭(zhēng)中立理念體現(xiàn)在對(duì)國(guó)家援助的監(jiān)管方面）

國(guó)家援助是指政府機(jī)關(guān)選擇性地給予經(jīng)營(yíng)者某種形式的優(yōu)勢(shì)。國(guó)家援助有多種形式，國(guó)企補(bǔ)貼是其中的一種。2023/2/5

《歐盟運(yùn)作條約》第107條第一款規(guī)定如下：“（1）除諸條約規(guī)定的例外措施外，成員國(guó)給予或利用成員國(guó)財(cái)源以任何其他形式給予的，在優(yōu)待某些企業(yè)或某些產(chǎn)品生產(chǎn)的情況下，扭曲或威脅扭曲競(jìng)爭(zhēng)的補(bǔ)助，如果此項(xiàng)補(bǔ)助已妨礙影響到各成員國(guó)之間的貿(mào)易，則此項(xiàng)補(bǔ)助就與內(nèi)部市場(chǎng)相抵觸。

2023/2/5國(guó)家援助（在我國(guó)以國(guó)企補(bǔ)貼為主）的構(gòu)成要件：

（1）這一干預(yù)來(lái)自于國(guó)家或者利用了國(guó)家資源；（2）這是一個(gè)選擇性的干預(yù)，僅使得部分主體獲得了優(yōu)勢(shì)或

者利益；（3）該干預(yù)扭曲了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；（4）該干預(yù)很可能影響了成員國(guó)之間的正常貿(mào)易。2023/2/5

特殊豁免：1、與共同市場(chǎng)不相抵觸的國(guó)家援助《歐盟運(yùn)行條約》第107條第二款

①具有社會(huì)意義的國(guó)家援助

②為了救濟(jì)自然災(zāi)害或意外事件造成的損失而給予的國(guó)家援助

③因彌補(bǔ)德國(guó)分裂所造成的經(jīng)濟(jì)劣勢(shì)而對(duì)原東德的特定地區(qū)給予的國(guó)家援助

2023/2/52、可被認(rèn)為與共同市場(chǎng)不相抵觸的國(guó)家援助《歐盟運(yùn)行條約》第107條第三款(1)為維護(hù)生活水平特別低或就業(yè)嚴(yán)重不足地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而提供的國(guó)家援助;(2)為推動(dòng)具有歐共體整體利益的重要規(guī)劃或者為消除成員國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中的嚴(yán)重混亂而提供的國(guó)家援助;(3)在不對(duì)貿(mào)易條件造成負(fù)面影響以至于影響歐共體整體利益的前提下,為推動(dòng)某些經(jīng)濟(jì)部門或者經(jīng)濟(jì)區(qū)域的發(fā)展而提供的國(guó)家援助;(4)在不對(duì)貿(mào)易條件造成負(fù)面影響以至于影響歐共體整體利益的前提下,為推動(dòng)文化發(fā)展和保護(hù)文化遺產(chǎn)而提供的國(guó)家援助;(5)理事會(huì)根據(jù)委員會(huì)的提議以特定多數(shù)同意的其他國(guó)家援助。

2023/2/5國(guó)家援助審查

審查機(jī)關(guān)：歐盟委員會(huì)、歐洲法院《歐盟運(yùn)行條約》第108條:歐盟委員會(huì)將審查成員國(guó)的國(guó)家援助，歐盟委員會(huì)承擔(dān)著對(duì)國(guó)家援助的審查職能。

“靜止義務(wù)”(StandstillClause)

2023/2/5三、制度構(gòu)建1.統(tǒng)一國(guó)企補(bǔ)貼的種類SCM協(xié)定把補(bǔ)貼分為禁止性補(bǔ)貼、可申訴補(bǔ)貼和不可申訴的補(bǔ)貼。歐盟從競(jìng)爭(zhēng)法的角度將國(guó)家援助分為與共同市場(chǎng)相抵觸的國(guó)家援助、與共同市場(chǎng)不相抵觸的國(guó)家援助以及可被認(rèn)為與共同市場(chǎng)不相抵觸的國(guó)家援助。我國(guó)應(yīng)逐步取消出口補(bǔ)貼等禁止性補(bǔ)貼,而重點(diǎn)在可申訴與不可申訴補(bǔ)貼上做文章。應(yīng)在國(guó)家財(cái)力許可的范圍內(nèi),盡量采用不可申訴補(bǔ)貼;在控制可申訴補(bǔ)貼對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的損害等負(fù)面影響的前提下,有限制地使用可申訴補(bǔ)貼。2023/2/52、在適用主體上區(qū)分國(guó)企活動(dòng)性質(zhì)應(yīng)考察國(guó)企活動(dòng)的性質(zhì)：（1）企業(yè)提供商品或服務(wù)時(shí)是否必須向用戶收費(fèi)(包括公共部門和私營(yíng)部門的用戶)；（2）市場(chǎng)中是否必須存在實(shí)際或潛在的競(jìng)爭(zhēng)者；（3）企業(yè)在生產(chǎn)商品、提供服務(wù)方面是否具有一定的獨(dú)立性，并享有自主定價(jià)權(quán)等要素，考察國(guó)企的該類活動(dòng)是否為商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，該活動(dòng)所涉及的相關(guān)市場(chǎng)是否為競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，如果答案為肯定，則該國(guó)企的該類活動(dòng)即應(yīng)當(dāng)納入規(guī)制范圍，有限制競(jìng)爭(zhēng)的行為則應(yīng)受到相應(yīng)制裁。2023/2/53、構(gòu)建國(guó)企補(bǔ)貼的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、決策