改革開放以來中國土地政策的演變與展望

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資料整合：羅張偉王亞飛主講人：羅張偉改革開放以來中國土地政策的演變與展望目錄一、改革開放以來的土地政策

二、中國土地政策演變的特點四、未來中國土地政策的一些預測五、針對當前中國土地政策存在的一些問題提出的一些建議三、當前中國土地政策面臨的問題一、改革開放以來的土地政策（一）1978年12月黨的十一屆三中全會召開以后，實現(xiàn)了建國以來我黨歷史上具有深遠意義的偉大轉(zhuǎn)折。從此，中國社會進入了建設中國特色社會主義的新時期。這期間，國家陸續(xù)制定了一些土地政策。其中，最具代表性的主要有：1978年12月22日，中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次會議通過了《加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定(草案)》。主要內(nèi)容有：不允許無償調(diào)用和占用生產(chǎn)隊的勞力、土地、牲畜、機械、資金；社員自留地是社會主義經(jīng)濟必要補充部分；繼續(xù)實行三級所有、隊為基礎制度；因地制宜搞好農(nóng)田基本建設；充分利用現(xiàn)有耕地，有計劃地開墾荒地，圍海造田，社隊所造耕地從收獲之年起，五年不計征購，墾荒、圍海造田要注意生態(tài)平衡，不準破壞森林、草原、水產(chǎn)資源，不準妨礙蓄洪泄洪；基本建設要節(jié)約用地，盡量不占少占耕地；盡快制定土地法；運用現(xiàn)有大城市力量，逐步建設衛(wèi)星城鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)；加強黨和政府對農(nóng)業(yè)的領導。

21978年12月22日，中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次會議通過了《農(nóng)村人民公社工作條例》，共15章60條，簡稱六十條。有關土地方面的政策規(guī)定有：保護人民公社各級所有權(quán)；國家和集體建設占用土地，必須嚴格按照法律規(guī)定辦理，并盡量不占耕地；農(nóng)村土地包括宅基地一律不準出租和買賣；有宜農(nóng)荒地的社隊，在不破壞水土保持，不破壞森林草原條件下，經(jīng)縣批準，可以有計劃的開荒；一切宜林荒山、荒地、沙區(qū)，都要有計劃造林種草，封山育林，擴大覆蓋面積；農(nóng)田基本建設以改土治水為中心，遵循山、水、田、林、路綜合治理原則，認真搞好規(guī)劃，有步驟地進行統(tǒng)一治理，建設高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田；大力改良土壤，定期進行土壤普查，建立土壤檔案，根據(jù)土壤狀況采取改良措施；不斷改善水利條件，搞好水土保持；耕種由集體分配的自留地。

11979年4月1日，由農(nóng)業(yè)部、財政部、國家農(nóng)墾總局、中國農(nóng)業(yè)銀行聯(lián)合發(fā)出《關于加強農(nóng)村人民公社開荒管理工作的通知》。通知規(guī)定：公社開荒應當采取小片、就近、自辦為主的方針；開荒社、隊一定要種好現(xiàn)有耕地，確保開荒種地兩不誤；開荒要發(fā)揮自有資金能力；完成當年開荒任務后，要登記造冊上報驗收，不得不報、少報或以少報多。

3一、改革開放以來的土地政策41982年9月中共第十二次全國代表大會召開。同年12月4日，修訂并通過了《中華人民共和國憲法》。該憲法規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，這就形成了我國法定的土地所有制度。第13條關于行政區(qū)域劃分的規(guī)定，恢復了原來的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村體制，標志著人民公社開始解體。

（一）1978年12月黨的十一屆三中全會召開以后，實現(xiàn)了建國以來我黨歷史上具有深遠意義的偉大轉(zhuǎn)折。從此，中國社會進入了建設中國特色社會主義的新時期。這期間，國家陸續(xù)制定了一些土地政策。其中，最具代表性的主要有：一、改革開放以來的土地政策內(nèi)容：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是指農(nóng)戶以家庭為單位向集體組織承包土地等生產(chǎn)資料和生產(chǎn)任務的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制形式。其基本特點是在保留集體經(jīng)濟必要的統(tǒng)一經(jīng)營的同時、集體將土地和其他生產(chǎn)資料承包給農(nóng)戶，承包戶根據(jù)承包合同規(guī)定的權(quán)限，獨立作出經(jīng)營決策，并在完成國家和集體任務的前提下分享經(jīng)營成果、一般做法是將土地等按人口或勞動力比例根據(jù)責、權(quán)、利相結(jié)合的原則分給農(nóng)戶經(jīng)營。承包戶和集體經(jīng)濟組織簽定承包合同。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的產(chǎn)物。演變：第一階段是大突破階段（1978.12—1984.12）。這一階段農(nóng)村土地使用制度發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，其體制特征是人民公社“三級所有，隊為基礎”的經(jīng)營制度全面解體，新的以“包產(chǎn)到戶、包干到戶”為標志的家庭經(jīng)營體制基本確立。第二階段是大磨合階段（1985.1—1991.12）。這一階段家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中處于一個劇烈的分化、改組并重新整合的過程，其體制特征是農(nóng)村經(jīng)濟體制改革向縱深發(fā)展，全面轉(zhuǎn)入農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的流通領域，向計劃經(jīng)濟時期最基本的經(jīng)濟制度之一——“統(tǒng)購統(tǒng)銷制度”發(fā)起沖擊。1984年第一次全國性的“賣糧難”的出現(xiàn)，宣告家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制這一重大改革政策的成功。這一時期，主要是貫徹落實第一階段的土地政策，且又有所創(chuàng)新。（二）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制一、改革開放以來的土地政策（二）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制演變：第三階段是大轉(zhuǎn)型階段（1992.1—1996.12）。這一階段是指傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村經(jīng)濟開始轉(zhuǎn)入現(xiàn)代市場經(jīng)濟的運行軌道并逐漸發(fā)展。鄧小平南巡講話之后，農(nóng)村經(jīng)濟又掀起了一個新高潮，尤其是黨的十四大的召開拉開了中國社會主義市場經(jīng)濟的帷幕。這一階段的土地政策主要有下述幾條。第四階段是大發(fā)展階段（1997.1至今）。這一階段是指家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在初步經(jīng)過市場經(jīng)濟的洗禮之后，全面開始了第二輪土地承包工作，并向現(xiàn)代市場農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的過程。這一階段的主要土地政策有下列幾條。實質(zhì)：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實質(zhì)是打破了人民公社體制下土地集體所有、集體經(jīng)營的舊的農(nóng)業(yè)耕作模式，實現(xiàn)了土地集體所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，確立了土地集體所有制基礎上以戶為單位的家庭承包經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)耕作模式。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是特定社會經(jīng)濟條件下的歷史選擇，該種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式與傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式(大集體時期)相比具有較大的進步，在改變農(nóng)村經(jīng)濟格局的同時，奠定了經(jīng)濟發(fā)展和后續(xù)改革的基礎，調(diào)動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，為我國農(nóng)民脫貧起到了重要作用，推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展，極大地改變了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活，被鄧小平同志譽為中國農(nóng)村改革與發(fā)展的“第一次飛躍”。一、改革開放以來的土地政策（二）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制優(yōu)缺點：優(yōu)點：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，改變了我國農(nóng)村舊的經(jīng)營管理體制，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營積極性。第一，就全國來說，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平比較低，主要是手工勞動，因此不適合大規(guī)模的經(jīng)營，而將經(jīng)營的單位劃小到家庭，同這種手工勞動的生產(chǎn)水平相適應。第二，原來那種大規(guī)模經(jīng)營下的集體勞動（改革前農(nóng)村以生產(chǎn)隊為基本生產(chǎn)經(jīng)營單位，農(nóng)民評工記分年終分配）對每個人的勞動數(shù)量、質(zhì)量很難準確統(tǒng)計，因而必然是平均主義的“大鍋飯”，而以家庭為經(jīng)濟單位可克服干多干少一個樣的平均主義。第三，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動對象是動物、植物等生命體，勞動對象的這種特性要求勞動者有更強的責任心，以家庭為經(jīng)營單位有助于這種要求的實現(xiàn)。所以，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟得以蓬勃發(fā)展。缺點：隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，現(xiàn)行的土地家庭承包制度的邊際效用急劇遞減，已呈現(xiàn)出許多問題：1，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰2，權(quán)力尋租3，農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模小4，阻礙土地資源市場配置5，土地承包期限一、改革開放以來的土地政策（三）城市土地政策改革：國有土地有償使用制度

1986.6.25六屆人大第十六次會議頒布《中華人民共和國土地管理法》，1988.12.29七屆人大第五次常務委員會作出修訂，確立了國有土地有償使用制度：國家依法實行國有土地有償使用制度，但國家在法律規(guī)定范圍內(nèi)劃撥土地使用權(quán)的除外；以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設單位，按照國務院規(guī)定的標準和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費及其他費用后，方可使用土地。1998.8.29九屆人大修訂增加了“新增建設用地的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關地方人民政府，都專項用于耕地開發(fā)”的規(guī)定，國務院據(jù)此于1999.1.1發(fā)布了《中華人民共和國土地管理法實施條例》。至此，一個比較完整的國有土地政策法規(guī)體系初步形成。為了規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓行為，優(yōu)化土地資源配置，建立公開、公平、公正的土地使用制度，2002.5.9國土資源部發(fā)布11號令，叫停土地協(xié)議出讓，代之以“招、拍、掛”。2004.3國土資源部與監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)71號令，要求各地在2004.8.31之前將歷史遺留問題處理完畢，此后每寸土地都要以“招、拍、掛”方式出讓，這就是所謂的“8·31大限”。

一、改革開放以來的土地政策（四）土地管理政策的演變土地管理政策是相對于現(xiàn)行的土地管理體制而言的，它包括農(nóng)村土地管理政策與城市土地管理政策兩大塊。1982年以前的土地管理政策主要是農(nóng)村土地管理政策，1982年以后農(nóng)村、城市土地管理政策兩者開始并重發(fā)展。這里重點探討1982年以后的土地管理政策。大致有以下幾個階段：第一階段是扭轉(zhuǎn)多頭管理階段（1982.1—1985.12）。1982年以前，我國實行的是城鄉(xiāng)土地分割、用地部門分散管理的體制，1982年以后，農(nóng)業(yè)部成立了土地管理局，形成了農(nóng)村土地由農(nóng)業(yè)部管理，城市土地由建設部管理的格局。這一時期的土地政策主要有：1982年2月13日國務院發(fā)布的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，該條例第3條規(guī)定：“我國人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我們的國策”。1983年9月20日國務院發(fā)布《中外合資經(jīng)營企業(yè)法實施條例》，該條例第七章對場地使用權(quán)及其費用的政策問題作了專門規(guī)定。1983年11月19日，針對一些企事業(yè)單位或個人非法買賣租賃土地問題，國務院發(fā)布了《關于制止買賣、租賃土地的通知》，要求“必須堅決制止”；1984年12月25日，農(nóng)牧漁業(yè)部等四部委聯(lián)合發(fā)布了《關于征用土地費用實行包干使用暫行辦法》，該辦法對土地征用費用包干的有關政策作了具體規(guī)定。1985年10月5日，城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部發(fā)布了《集鎮(zhèn)實行統(tǒng)一開發(fā)、綜合建設的幾點意見》，該意見專門規(guī)定了集鎮(zhèn)用地的相關政策。

一、改革開放以來的土地政策（四）土地管理政策的演變第二階段是城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理階段（1986.1—1996.12）。幾年來的實踐證明，城鄉(xiāng)土地分割、分散管理的體制極不適應我國耕地資源不足的基本國情。1986年3月，黨中央、國務院作出了建立城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理新體制的決定。到1996年底，我國已初步形成了中央、省、地（市）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級管理體系。這一時期的土地管理政策是比較多的，主要有：1987年4月1日國務院發(fā)布《耕地占用稅暫行條例》，該條例對耕地占用稅征收、繳納及使用的政策問題作了規(guī)定；1988年7月12日，國務院發(fā)布了《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，該條例對城鎮(zhèn)國有土地使用稅的征收、繳納及使用的政策問題作了規(guī)定。1990年5月19日，國務院發(fā)布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，該條例對城鎮(zhèn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的若干政策問題作了規(guī)定。1994年7月4日，國務院發(fā)布了《基本農(nóng)田保護條例》，該條例對基本農(nóng)田的劃定、保護、監(jiān)督等具體政策問題作了規(guī)定。第三階段是體制轉(zhuǎn)軌階段（1997.1至今）。隨著改革深化、形勢發(fā)展，現(xiàn)行土地管理體制下的土地管理政策已難以滿足加強土地管理，切實保護耕地的需要。在這種情況下，既要改革現(xiàn)行“條塊結(jié)合體制”，又要改變現(xiàn)行滯后實踐的土地管理政策。這一階段的土地政策主要有：1997年4月15日的《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》；1998年3月29日的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于繼續(xù)凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設項目占用耕地的通知》；1998年6月16日的《國務院辦公廳關于印發(fā)國土資源部職能配置內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》。此外，還有1997年5月20日國家土地管理局等發(fā)布的《凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設項目占用耕地規(guī)定》；1998年2月17日國家土地管理局發(fā)布的《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》；1999年5月6日國務院辦公廳發(fā)布的《關于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》；1999年4月28日國土資源部發(fā)布的《閑置土地處置辦法》；1999年2月21日，國務院辦公廳發(fā)布的《關于進一步做好治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源工作的通知》；2000年1月6日國土資源部發(fā)布的《關于建立土地有形市場促進土地使用權(quán)交易的通知》；2000年9月10日國務院發(fā)布的《關于進一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》；2000年11月8日國土資源部發(fā)布的《國家投資土地開發(fā)整理項目管理暫行辦法》；2000年12月29日國土資源部發(fā)布的《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地復墾項目管理暫行辦法》；2002年4月國土資源部發(fā)布的《土地資產(chǎn)管理“十五”計劃綱要》。這里著重介紹三個政策文件：1997年4月15日，中共中央、國務院發(fā)布了《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（亦稱中央（97）11號文件），這是一個極具典型意義的政策文件。該通知主要政策內(nèi)容為：加強土地的宏觀管理；進一步嚴格建設用地的審批管理；嚴格控制城市建設用地規(guī)模；加強對農(nóng)村集體土地的管理；加強對國有土地資產(chǎn)的管理；加強土地管理的執(zhí)法監(jiān)督檢查。2000年6月18日，中共中央國務院發(fā)布了《關于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，這是一個專門針對小城鎮(zhèn)而制定的土地管理政策。主要內(nèi)容為：發(fā)展小城鎮(zhèn)要統(tǒng)一規(guī)劃，集中用地，做到集約用地和保護耕地；小城鎮(zhèn)建設用地要納入省(自治區(qū)、直轄市)、市(地)、縣(市)土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃；小城鎮(zhèn)建設用地，除法律規(guī)定可以劃撥的以外，一律實行有償使用。2001年4月4日國務院發(fā)布了《關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》，這是一個專門針對國有土地資產(chǎn)而制定的土地管理政策。主要內(nèi)容為：嚴格控制建設用地供應總量；嚴格實行國有土地有償使用制度；大力推行國有土地使用權(quán)招標、拍賣；加強土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理；加強地價管理；規(guī)范土地審批的行政行為。一、改革開放以來的土地政策（四）土地管理政策的演變1改革開放以來，土地政策發(fā)生了巨大的、驚人的變化，取得了令世人矚目的成效。一是土地政策的制定越來越縝密，土地政策的執(zhí)行和監(jiān)督體系越來越健全。二是土地政策的數(shù)量越來越多。三是土地政策的質(zhì)量越來越高。四是土地政策的內(nèi)容越來越全面。五是土地政策的體系越來越完善。這些成效對改革和完善土地所有權(quán)制度及土地管理制度，提高土地的產(chǎn)出率，增加土地稅收發(fā)揮了重要作用。二、中國土地政策演變的特點2從總體上看，土地政策演變的特點集中體現(xiàn)在三個方面：一是富有創(chuàng)新性。如家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策就是一個創(chuàng)新的政策。二是富于探索性。如土地有償使用政策就是一個探索性的政策。三是善于和敢于借鑒。如土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓就是一個借鑒性的政策。3具體地講，人民公社后期的土地政策具有三個方面的特點：一是繼續(xù)推行人民公社條件下的土地政策；二是開始注意土地合理開發(fā)利用政策的制定與執(zhí)行；三是確立了新形勢下的土地國家所有和土地集體所有的土地公有制。二、中國土地政策演變的特點4家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策具有四個方面的特點：一是創(chuàng)造性。1978年，安徽鳳陽小崗村創(chuàng)造性地發(fā)明了“包產(chǎn)到戶”的“土辦法”，當年就解決了村民的溫飽問題。但這個“包產(chǎn)到戶”只是局部的、區(qū)域的，而且畢竟還是一個“土辦法”。因此，要想大面積的推廣和獲得合法性，還必須依賴國家的有關政策文件加以規(guī)范。這一點，1982年中央1號文件、1983年中央1號文件和1984年中央1號文件，對此進行了改造、概括與升華，使家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策表現(xiàn)出極大的創(chuàng)造性。二是漸進性。家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策的發(fā)展不是“一插到底”，而是逐步推進的。1979年9月，中央初步肯定了“包產(chǎn)到戶”的辦法，1980年9月，中央基本肯定了“包產(chǎn)到戶”的做法，1981年1月，中央正式肯定了“包產(chǎn)到戶”的社會主義性質(zhì)。至此，“包產(chǎn)到戶”政策才算成為“正果”。三是階段性。家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策不是一下子就在全國推開的，也不是一下子就定為30年，而是分階段進行的。在第一輪承包時，雖然1979年中央就開始推進“包產(chǎn)到戶”工作，但真正在全國推廣是在1983年末。1993年11月，中央要求第一輪承包15年到期后再延長30年。這一工作從1994年初開始實施，但直到1998年6月，才完成了70%，尚有30%沒有完成，差不多到2000年才基本完成。如果一開始就把土地承包期定為45年顯然不合適宜，也無法讓人接受。中央的家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策分為兩個階段，一個為15年，一個為30年，則順應了時代潮流，也獲得了全社會的廣泛認可。四是帶動性。家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策的問世與實施，有力地推動了土地開發(fā)政策、土地利用政策、土地保護政策、糧食流通政策、房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策等政策的發(fā)展，成為經(jīng)濟社會政策發(fā)展的源動力。5土地管理政策具有五個方面的特點：一是自下而上。如土地有償使用政策，先是在深圳、珠海等沿海地區(qū)推行，而后才上升為通行全國的政策。二是借鑒移植。如土地有償使用政策、土地批租政策、土地整理政策、土地用途管制政策等都是借鑒或移植的產(chǎn)物。三是先國有再集體。如土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓就是先規(guī)定城鎮(zhèn)國有土地可以出讓轉(zhuǎn)讓，待條件成熟后再對集體土地作規(guī)定。四是先試行再推廣。如土地登記政策、土地規(guī)劃實施政策、集體土地流轉(zhuǎn)政策就是先試點，然后才向全國推廣。五是由政策變法規(guī)。如土地基本國策、土地用途管制政策、土地登記政策、土地有償使用政策等都是典型例證。三、當前中國土地政策面臨的問題

總的來說，中國當前土地政策面臨著六大挑戰(zhàn)：一，農(nóng)村與城市土地制度仍然維持著二元性，國家壟斷城市土地的一級市場；二，強制征地和補償措施的不公平性；三，農(nóng)民的土地權(quán)利很弱；四，地方政府對土地轉(zhuǎn)讓權(quán)益以及土地相關融資的過度依賴性；五，降低農(nóng)地流失率的困難；六，土地法律框架的不完整性。具體而言，“8·31大限”后，我國土地出讓發(fā)生了翻天覆地的變化，但與之同時，土地市場也出現(xiàn)了一些新問題，主要是房地產(chǎn)市場過熱化不能得到有效控制。一是出現(xiàn)了不少新地王?！?·31大限”后，政府收緊土地供應，加強管理力度，以減壓土地供應的方式迫使開發(fā)商把手中的土地拿出來開發(fā)。這引起了大多數(shù)開發(fā)商的抱怨，他們借此宣稱土地供應量減少，導致市場貨源緊缺，從而不斷提升房價。但真實情況是，開發(fā)商手中的土地比政府儲備的開發(fā)土地還要多。通過“招、拍、掛”，土地不斷被大型開發(fā)商拍得，各地產(chǎn)生了不少新地王，使土地市場變得更加壟斷。二是樓市不降反漲。當初人們對“8·31”后的樓市充滿信心，認為“招、拍、掛”讓土地成本更加透明，開發(fā)商的利潤也比較明了，樓價必會下跌。幾年過去了，樓價不但沒有下降，反而飆升。三是土地市場仍然不夠透明?！?·31”后，土地市場沒有達到人們預期的公正、公開和透明，主要原因在于地方政策透明度不高，土地規(guī)劃透明度不夠，許多地方政府基本上沒有長期、具體、系統(tǒng)的土地出讓計劃，而是一年一個計劃。

四、未來中國土地政策的一些預測支持農(nóng)業(yè)部門的發(fā)展，包括對農(nóng)田進行保護，通過土地的市場化流轉(zhuǎn)促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，以及通過建立農(nóng)民的社會保障體系等來支持人口從農(nóng)村向城市的流動；促進制造業(yè)、服務業(yè)和住宅部門的發(fā)展，其措施是，在一個綜合考慮經(jīng)濟、社會和環(huán)境的規(guī)劃框架下，通過市場機制為城市的擴張?zhí)峁┩恋兀粸檎绕涫歉骷壍胤秸峁┴斦杖?，其措施是，以土地資產(chǎn)作為可持續(xù)的公共收入的基礎，為公共服務和投資提供資金；促進利用土地作為抵押來獲得資本，以增加金融體系成長中的備用資產(chǎn)蓄水池；支持土地利用規(guī)劃決策，使之既與市場導向背景下的快速經(jīng)濟增長相一致，也要適當關注和保護環(huán)境；增強土地權(quán)利和土地管理的一致性和整體性，以使土地擁有者的權(quán)利越來越有保障。五、針對當前中國土地政策存在的一些問題提出的一些建議（一）、界定、確保、擴大土地擁有者的權(quán)利，確保農(nóng)村和城市土地擁有者的權(quán)利一致。1.評估檢驗集體建設用地市場化的可行性。2.評估和嘗試在土地做非“公共利益”用途時，由集體擁有者直接供地的方法。3.加強法制管理，以更好地保護農(nóng)村土地承包者，使其免受集體管理者的不公平或不恰當行為的侵害。4.賦予農(nóng)民的承包地在30年承包期內(nèi)的抵押權(quán)。5.發(fā)展有效、準確、可行的針對所有土地權(quán)利(包括農(nóng)民土地權(quán)利)的登記體系。6.評估和嘗試賦予城市不動產(chǎn)擁有者穩(wěn)定的、市