多規(guī)合一探索與改革(湖北鄂州)

多規(guī)合一探索與改革主講：龔健中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院土地資源管理系二Ｏ一六年四月二十八日中共十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制，……。”中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議也提出，“建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革，限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)”?，F(xiàn)階段，國家有關(guān)部委也在大力推動(dòng)各類“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作。中央一系列重要會(huì)議都反復(fù)強(qiáng)調(diào)要積極開展空間規(guī)劃改革探索，構(gòu)建空間規(guī)劃體系，推動(dòng)“多規(guī)合一”，形成“一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”。引言提綱5鄂州多規(guī)合一探索與實(shí)踐2空間規(guī)劃沖突背后的邏輯思考我國空間規(guī)劃演變分析1鄂州市多規(guī)合一特色8多規(guī)合一改革探索3市縣空間規(guī)劃定位與目標(biāo)4多規(guī)合一試點(diǎn)工作簡介6鄂州多規(guī)合一主要成果71

我國空間規(guī)劃演變分析“多規(guī)合一”試點(diǎn)主要規(guī)劃基本情況簡介法律依據(jù)職責(zé)部門重要發(fā)展歷程規(guī)劃體系國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃《憲法》計(jì)委發(fā)改已經(jīng)歷經(jīng)十二個(gè)五年計(jì)劃或規(guī)劃編制；“六五”始改為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃；“十一五”始改為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃國家,省,縣主體功能區(qū)規(guī)劃無明確法律依據(jù)發(fā)改2006年“十一五規(guī)劃”提出，2010年12月《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》獲批并實(shí)施國家省，市國土規(guī)劃無明確法律依據(jù)建委計(jì)委國土1981年中央提出，后并入計(jì)劃；1985年第一輪《全國國土總體規(guī)劃綱要》（1986-2000）；1994年啟動(dòng)第二輪工作；2010年啟動(dòng)《全國國土規(guī)劃綱要（2011~2030年）》編制，目前待批國家省,市（試點(diǎn)）城鄉(xiāng)規(guī)劃《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》住建1973年管理機(jī)構(gòu)恢復(fù)，1984年《城市規(guī)劃條例》，1990年《城市規(guī)劃法》，2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實(shí)施；逐步構(gòu)建了較為完整的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃體系城鎮(zhèn)體系(國家,?。?城市,鎮(zhèn),村（總體,控詳規(guī)（建設(shè)）土地利用規(guī)劃《土地管理法》國土1987年首次編制全國綱要草案，1993年獲批；1997、2004年先后開展第二、第三輪土總規(guī)修編，《綱要》獲批實(shí)施，成為土地用途管制的重要依據(jù)國家,省,地市,縣,鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)（總體,專項(xiàng),詳細(xì)）環(huán)境保護(hù)規(guī)劃《環(huán)境保護(hù)法》環(huán)保1981年環(huán)境保護(hù)“六五”計(jì)劃首次納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃；1996年9月國務(wù)院首次批復(fù)《國家環(huán)境保護(hù)“九五”規(guī)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)》；國家五年規(guī)劃綱要的重要組成內(nèi)容國家,省,縣發(fā)展歷程演變分析（1981-1990）“六五”開始，五年計(jì)劃增加了社會(huì)發(fā)展內(nèi)容，公認(rèn)的較為完備五年規(guī)劃，《l976～1985年發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)十年規(guī)劃綱要》組成部分1984年首部《城市規(guī)劃條例》發(fā)布；1985年完成《全國城鎮(zhèn)布局發(fā)展戰(zhàn)略》；大部分城市開展城市總體規(guī)劃編制工作；1990年《城市規(guī)劃法》頒布實(shí)施1986年首部《土地管理法》頒布實(shí)施；1987年國辦下發(fā)通知，明確土地利用總體規(guī)劃是國土規(guī)劃的組成部分；同年啟動(dòng)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》（1986-2000）草案編制1985年，第一輪全國國土總體規(guī)劃綱要（1986-2000）編制完成，雖未獲批復(fù)，提出的“以沿海和長江構(gòu)建T字型開發(fā)的戰(zhàn)略構(gòu)想”對(duì)國土空間發(fā)展變化影響深遠(yuǎn)1981年環(huán)境保護(hù)“六五”計(jì)劃首次納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃；1989年首部《環(huán)境保護(hù)法》頒布實(shí)施發(fā)展歷程演變分析（1991-2000）“八五”確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，形成了總體開放的格局，始成為國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的雙重規(guī)劃；1995年，計(jì)委啟動(dòng)第二次《全國國土總體規(guī)劃綱要》編制，擴(kuò)展至全部省份1996年《國家環(huán)境保護(hù)“九五”規(guī)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)》獲批成為重要轉(zhuǎn)折突破，首提“一控雙達(dá)標(biāo)”污染物控制制度，出臺(tái)水、大氣、固體廢物、土壤等一系列環(huán)保法律城市規(guī)劃出臺(tái)一系列法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，逐步構(gòu)建城市研究、設(shè)計(jì)和管理體系，建立“兩證一書”規(guī)劃許可制度；1994、1999年建議啟動(dòng)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制工作1993年第一輪全國《綱要》（草案）獲批；1997年啟動(dòng)第二輪土地利用總體規(guī)劃修編（1997-2010）；1998年，中辦國辦發(fā)文凍結(jié)非農(nóng)項(xiàng)目占用耕地，同年國土資源部成立；1999年新《土地管理法》實(shí)施，同年全國《綱要》（1997-2010）獲批；耕地保有制度、占補(bǔ)制度與基本農(nóng)田保護(hù)制度建立發(fā)展歷程演變分析（2001-2010）從“十一五”起，“五年計(jì)劃”改為“五年規(guī)劃”，是制定科學(xué)發(fā)展觀后的首個(gè)規(guī)劃；2010年12月，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（2010-2020）獲批“十五”期間完成省級(jí)生態(tài)功能區(qū)劃編制，2008年完成全國生態(tài)功能區(qū)劃編制；污染物控制指標(biāo)首次成為“十一五”約束性指標(biāo)；2008年組建環(huán)保部2005年再次啟動(dòng)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制，2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實(shí)施2004年，啟動(dòng)第三輪土地利用總體規(guī)劃修編（2006-2020），國家要求編制歷史性、戰(zhàn)略性、危機(jī)性規(guī)劃，堅(jiān)守18億畝耕地紅線，2008年全國《綱要》獲批2001年開展國土規(guī)劃試點(diǎn)，2010年啟動(dòng)《全國國土規(guī)劃綱要》編制發(fā)展歷程演變分析（2011-）在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》指導(dǎo)下，省級(jí)規(guī)劃全部編制完成《全國環(huán)境功能區(qū)劃》編制工作啟動(dòng)；開展環(huán)境保護(hù)紅線和生態(tài)紅線劃定；2015年新《環(huán)境保護(hù)法》頒布新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃（京津冀、一帶一路、長江經(jīng)濟(jì)帶等）編制研究；重點(diǎn)城市群、直轄市、特大城市規(guī)劃編制研究；城市開發(fā)邊界劃定；2015再次啟動(dòng)新一輪全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制工作《全國國土規(guī)劃綱要》（2011-2030）編制完成待批；土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善準(zhǔn)備啟動(dòng)；開展永久基本農(nóng)田紅線劃定和城市開發(fā)邊界劃定等工作合力推進(jìn)“多規(guī)合一”試點(diǎn)“多規(guī)合一”試點(diǎn)空間開發(fā)利用矛盾沖突經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃主體功能區(qū)規(guī)劃國土規(guī)劃土地利用規(guī)劃城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)境保護(hù)規(guī)劃

高密度、擁擠不堪

開發(fā)強(qiáng)度提高過快

污染嚴(yán)重

區(qū)域發(fā)展差距拉大2空間規(guī)劃沖突背后的邏輯據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國具有法定依據(jù)的各類規(guī)劃超過80種，不同類型規(guī)劃種類繁多，體系龐雜紊亂、部分呈現(xiàn)“各自為政”的局面。（一）空間規(guī)劃的現(xiàn)狀問題規(guī)劃種類繁多，規(guī)劃體系龐雜法律法規(guī)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)施宏觀調(diào)控及公共政策的根本保障，我國編制和實(shí)施的各級(jí)各類規(guī)劃，有一部分規(guī)劃有明確的法律規(guī)定，但也有很多是按行政指令（政策文件）和不成文的工作慣例進(jìn)行的。綜合性規(guī)劃法律依據(jù)各異，法定地位不同（一）空間規(guī)劃的現(xiàn)狀問題我國空間規(guī)劃種類繁雜、政出多門，區(qū)域空間組織缺乏協(xié)調(diào)性，各類規(guī)劃在具體實(shí)施中沖突不斷：各類空間規(guī)劃自成體系，在現(xiàn)行體制下求同存異，規(guī)劃內(nèi)容錯(cuò)位、重復(fù)、交叉的現(xiàn)象屢見不鮮。海南省發(fā)改委與國土廳對(duì)濱海地區(qū)規(guī)劃定位的分歧兩類國家級(jí)規(guī)劃城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局比較（左圖：全國主體功能區(qū)規(guī)劃；右圖：全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃綱要）各類規(guī)劃的具體編制分別由不同部門主導(dǎo)，由于牽涉部門眾多、利益多元、導(dǎo)向各異，在規(guī)劃編制中爭議不止，造成規(guī)劃整體協(xié)調(diào)和局部沖突的局面，削弱規(guī)劃的實(shí)效性、權(quán)威性和整體管控力度。各類規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，話語體系不一致，規(guī)劃編制時(shí)期和期限不一致等均給空間組織和布局帶來了技術(shù)難題。空間沖突頻現(xiàn)，行政效能受損（一）空間規(guī)劃的現(xiàn)狀問題以廣州為例，“兩規(guī)”對(duì)照分析，差異圖斑達(dá)29.4萬塊。項(xiàng)目落地涉及發(fā)改、規(guī)劃、國土等20多個(gè)部門協(xié)調(diào)，流程包括兩百多個(gè)行政審批環(huán)節(jié)，各部門互為前置、來回調(diào)整、串聯(lián)審批，需耗時(shí)300—500個(gè)工作日，審批時(shí)限延至2—3年。目前我國的空間規(guī)劃體系缺乏頂層設(shè)計(jì)，建設(shè)項(xiàng)目的審批權(quán)限分屬發(fā)改、國土、城鄉(xiāng)規(guī)劃、市政建設(shè)等20多個(gè)行政管理部門，串聯(lián)式的審批流程設(shè)計(jì)，使開發(fā)項(xiàng)目審批程序冗長，造成行政效率低下。規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)改規(guī)劃國土基礎(chǔ)數(shù)據(jù)坐標(biāo)不相同規(guī)劃布局相互矛盾審批流程復(fù)雜、成本高項(xiàng)目選址難、周期長、落地難（一）空間規(guī)劃的現(xiàn)狀問題空間沖突頻現(xiàn)，行政效能受損城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃是我國現(xiàn)行具有代表性的四類空間規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃：五級(jí)規(guī)劃、三個(gè)層次一書三證管建設(shè)土地規(guī)劃：

五級(jí)規(guī)劃、計(jì)劃調(diào)控三線兩界保資源主體功能區(qū)規(guī)劃：兩級(jí)規(guī)劃、四類分區(qū)政策區(qū)劃管協(xié)調(diào)生態(tài)功能區(qū)劃：兩級(jí)規(guī)劃、三級(jí)區(qū)劃功能分區(qū)保本底空間規(guī)劃沖突的焦點(diǎn)在于爭奪管控土地發(fā)展權(quán)的權(quán)力（二）空間規(guī)劃沖突背后的邏輯各類空間規(guī)劃的存在都是建立在政府具有一定的資源監(jiān)督和干預(yù)空間行為的權(quán)力基礎(chǔ)之上，而這一權(quán)力通過國土空間用途管制加以實(shí)現(xiàn)；空間規(guī)劃是國土空間用途管制的依據(jù)和基礎(chǔ)。不同形式的空間規(guī)劃稱謂不同、層級(jí)不同，但都強(qiáng)調(diào)對(duì)國土空間資源的管理和控制，設(shè)立或限制土地發(fā)展權(quán)，從而強(qiáng)化其促進(jìn)資源與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、調(diào)節(jié)不同利益主體因國土空間利用而引發(fā)的暴利或暴損行為。因此，各類空間規(guī)劃爭奪的焦點(diǎn)在于控制和調(diào)配土地發(fā)展權(quán)。（二）空間規(guī)劃沖突背后的邏輯土地發(fā)展權(quán)是指在土地上進(jìn)行開發(fā)（或發(fā)展）的權(quán)利，目的在于改變土地用途或提高土地利用水平。它以建設(shè)許可權(quán)為基礎(chǔ)，還可拓展到用途許可權(quán)、強(qiáng)度提高權(quán)。土地發(fā)展權(quán)源于國土空間用途管制，其與土地分區(qū)有著天然的密切關(guān)系。通過國土空間用途管制，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地發(fā)展權(quán)在空間上的分配，相應(yīng)的，禁止建設(shè)區(qū)的土地發(fā)展權(quán)受到限制，適宜建設(shè)區(qū)或允許建設(shè)區(qū)的土地發(fā)展權(quán)得到體現(xiàn)。何謂“土地發(fā)展權(quán)”？我國土地發(fā)展權(quán)形成的法律和制度基礎(chǔ)基于我國土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)分析從法理上分析，中國的土地發(fā)展權(quán)是隱性存在的。我國《物權(quán)法》明確的物權(quán)涉及土地的所有權(quán)、用益物權(quán)、抵押權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利，雖然均未明確提及“發(fā)展權(quán)”，但無論是早期的項(xiàng)目立項(xiàng)，還是城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的“一書三證”制度，管理的對(duì)象就是土地發(fā)展權(quán)（建設(shè)許可權(quán)、用途變更權(quán)、強(qiáng)度提高權(quán)）?；谖覈姓芾眢w制分析法律賦予了單一制國家，實(shí)行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級(jí)管理體制，地方政府接受中央政府的委托，承擔(dān)著行依法使行政職權(quán)，維護(hù)本行政區(qū)內(nèi)的各種社會(huì)事務(wù)、維護(hù)社會(huì)秩序、保護(hù)合法權(quán)益等重大職責(zé)。（二）空間規(guī)劃沖突背后的邏輯一級(jí)土地發(fā)展權(quán)隱含在中央政府對(duì)地方政府、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)區(qū)域的建設(shè)許可中；二級(jí)土地發(fā)展權(quán)隱含在地方政府對(duì)建設(shè)項(xiàng)目和用地的規(guī)劃許可中，其使用是地方政府將從上級(jí)所獲得的區(qū)域建設(shè)許可權(quán)進(jìn)一步配置給個(gè)人、集體和單位的過程。我國土地發(fā)展權(quán)體系特征：基于土地產(chǎn)權(quán)和行政權(quán)雙重約束的兩級(jí)體系中國的兩級(jí)土地發(fā)展權(quán)體系（二）空間規(guī)劃沖突背后的邏輯

圍繞各自空間規(guī)劃目標(biāo)的差異，各類空間規(guī)劃的實(shí)質(zhì)是基于不同層級(jí)土地發(fā)展權(quán)的管制，兩級(jí)土地發(fā)展權(quán)也直接對(duì)應(yīng)著不同管制所形成的層級(jí)。空間規(guī)劃與土地發(fā)展權(quán)對(duì)應(yīng)的定位體系（二）空間規(guī)劃沖突背后的邏輯1.管控方式：指標(biāo)調(diào)控、空間邊界、名錄管理管控一級(jí)土地發(fā)展權(quán)：強(qiáng)調(diào)指標(biāo)調(diào)控、名錄管理。管控二級(jí)土地發(fā)展權(quán)：強(qiáng)調(diào)“落地”管理（空間邊界）和指標(biāo)調(diào)控。2.現(xiàn)實(shí)抓手：永久基本農(nóng)田永久基本農(nóng)田處于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與生態(tài)保護(hù)紅線兩者之間，是現(xiàn)階段落實(shí)空間規(guī)劃的關(guān)鍵抓手。從各空間要素的管控看，只有基本農(nóng)田可以實(shí)現(xiàn)自上而下的“指標(biāo)”和“空間”雙重管控，貫穿一級(jí)土地發(fā)展權(quán)和二級(jí)土地發(fā)展權(quán)體系，是各類要素管控體系中最“硬”的管控體系，體現(xiàn)了中央和地方的事權(quán)劃分與責(zé)任共擔(dān)。（三）管控土地發(fā)展權(quán)的關(guān)鍵3.規(guī)劃層級(jí)：市縣層面規(guī)劃是關(guān)鍵

《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出，空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)?？臻g規(guī)劃分為國家、省、市縣（設(shè)區(qū)的市空間規(guī)劃范圍為市轄區(qū)）三級(jí)。

市縣空間規(guī)劃承上啟下，銜接了兩級(jí)土地發(fā)展權(quán)的控制。3市縣空間規(guī)劃的定位目標(biāo)

新時(shí)期，特別是中共十八大以來，國家層面先后出臺(tái)了一系列強(qiáng)有力的政策措施，大力推進(jìn)我國空間規(guī)劃體系改革?！敖⒖臻g規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制。健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)?！敝泄彩藢萌腥珪?huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月）中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》（2015年5月）中共中央、國務(wù)院《生態(tài)文明體制改革總體方案》（2015年10月）中共十八屆五中全會(huì)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》（2015年11月）中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》（2014年3月）要求“加強(qiáng)規(guī)劃相互銜接，推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等‘多規(guī)合一’?！薄耙獔?jiān)定不移地實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全空間規(guī)劃體系，科學(xué)合理布局和整治生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間。構(gòu)建平衡適宜的城鄉(xiāng)建設(shè)空間體系，適當(dāng)增加生活空間、生態(tài)用地，保護(hù)和擴(kuò)大綠地、水域、濕地等生態(tài)空間?！薄皹?gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度，構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系。整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋。形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。支持市縣推進(jìn)‘多規(guī)合一’，統(tǒng)一編制市縣空間規(guī)劃。劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，明確城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)村居民點(diǎn)等的開發(fā)邊界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護(hù)邊界?！薄耙灾黧w功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)‘多規(guī)合一’。”“以市縣級(jí)行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系?！保ㄒ唬┛臻g規(guī)劃改革的政策走向

市縣空間規(guī)劃是貫徹落實(shí)中央一系列重要會(huì)議對(duì)建立空間規(guī)劃體系、推進(jìn)規(guī)劃體制改革、探索“多規(guī)合一”的關(guān)鍵，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，也是生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，是推動(dòng)市縣國土空間集約、高效、可持續(xù)利用的重要舉措，是編制市縣國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等規(guī)劃的基本依據(jù)，是市縣政府強(qiáng)化國土空間用途管制、優(yōu)化宏觀調(diào)控和資源配置的重要公共政策與管理手段。

市縣空間規(guī)劃正依托“多規(guī)合一”試點(diǎn)展開。按照《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2014〕1971號(hào)）的要求，應(yīng)該以“統(tǒng)一空間發(fā)展目標(biāo)，明確空間管控邊界，高效配置土地資源，提高政府行政效能”的總體目標(biāo)為引領(lǐng)，尋求各部門對(duì)空間規(guī)劃認(rèn)識(shí)的最大公約數(shù)，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，繪制“一張藍(lán)圖”，提出規(guī)劃實(shí)施保障措施及相關(guān)改革建議。市縣空間規(guī)劃定位：引導(dǎo)和控制國土空間開發(fā)利用、實(shí)施國土空間用途管制、促進(jìn)部門責(zé)權(quán)明晰和行政效能提高的長遠(yuǎn)性規(guī)劃，重點(diǎn)管長期、管“三線”（生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）、管“落地”、管分工?；c(diǎn)在于：圍繞兩級(jí)土地發(fā)展權(quán)管控的“一張藍(lán)圖”怎么繪制？（二）市縣空間規(guī)劃的定位目標(biāo)1）理念探索期（2008年之前）：理念先行，應(yīng)者寥寥

2003年，廣西欽州提出了“三規(guī)合一”的規(guī)劃編制理念，即考慮把國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的編制工作協(xié)調(diào)融合起來，在理念上提出了一些創(chuàng)新。

2004年，國家發(fā)展改革委在廣西欽州市、江蘇蘇州市、福建安溪縣、四川宜賓市、浙江寧波市和遼寧莊河市等六個(gè)地市縣試點(diǎn)“三規(guī)合一”工作。

特點(diǎn)：學(xué)術(shù)界有較多探討，但這一時(shí)期的地方政府普遍對(duì)“三規(guī)合一”沒有實(shí)質(zhì)興趣，缺乏積極性，幾乎沒有出現(xiàn)具有影響力的地方實(shí)踐。3、“多規(guī)合一”的實(shí)踐和探索2）地方政府自發(fā)實(shí)踐期（2008-2012）：自下而上2008年，上海、武漢相繼對(duì)國土部門和規(guī)劃部門進(jìn)行機(jī)構(gòu)合并，并開展了“兩規(guī)合一”、“兩規(guī)銜接”（浙江）等實(shí)踐探索；2010年，重慶市在全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)先行先試的政策中，開展了“四規(guī)疊合”工作；2012年，廣州市率先在全國特大城市中，在不打破部門行政架構(gòu)的背景下，開展了一年的“三規(guī)合一”的探索工作。特點(diǎn)：主要集中在一些較為發(fā)達(dá)的特大城市和地區(qū)，是一種“自下而上”向國家部委爭取空間管理政