公共政策的制定過程

公共政策制定的過程與執(zhí)行公務(wù)人員基礎(chǔ)知識培訓(xùn)包頭市委黨校包頭市行政學(xué)院哲學(xué)社會學(xué)教研室肖江公共管理的過程

公共管理即公共組織運(yùn)用公共權(quán)力對涉及公共利益的各種公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會活動(dòng)，是公共組織通過公共政策的制定和執(zhí)行擔(dān)當(dāng)公共責(zé)任的過程。

擔(dān)當(dāng)公共責(zé)任公共組織公共政策制定公共政策執(zhí)行公共事務(wù)公共權(quán)力社會活動(dòng)CompanyLogo

公共政策是社會公共權(quán)威機(jī)構(gòu)面對社會公共問題、為滿足社會公共需求、實(shí)現(xiàn)社會公共利益，經(jīng)由政治過程所作出的普遍的、正式的和權(quán)威的回應(yīng)。問題——問題意識者主觀意識中的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)與期望狀態(tài)之間的差距。社會問題——社會上相當(dāng)數(shù)量的個(gè)體主觀意識中的共同的問題。（影響較大、共同）公共問題——社會問題中，社會公眾希望由政府來加以解決的問題。公共政策問題——從效能和法律角度屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)的公共問題。CompanyLogo講座的結(jié)構(gòu)公共政策的制定公共政策公共政策的執(zhí)行CompanyLogo第一部分：公共政策制定過程的一般分析Title公共政策制定的邏輯過程Title公共政策制定的政治過程Title公共政策制定的社會化過程CompanyLogo三個(gè)過程實(shí)際上是一個(gè)過程的三個(gè)方面制定過程社會化過程邏輯化過程政治化過程CompanyLogo公共政策的概念

公共政策是社會公共權(quán)威機(jī)構(gòu)面對社會公共問題、為滿足社會公共需求、實(shí)現(xiàn)社會公共利益，經(jīng)由政治過程所作出的普遍的、正式的和權(quán)威的回應(yīng)。

作為結(jié)果的公共政策通常是各種社會利益需求相互作用和博弈的產(chǎn)物。作為結(jié)果的政策在對社會價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配的同時(shí)，也對公共代價(jià)進(jìn)行權(quán)威性分配。（1）既不能完全按照等價(jià)交換原則分配利益和代價(jià)；也不能完全不考慮利益和代價(jià)的交換。（2）應(yīng)該努力尋求為相關(guān)利益各方在特定時(shí)間段內(nèi)所接受，至少是容忍。CompanyLogo結(jié)果的重要性就決定了制定過程的無比的重要性公共利益與公共代價(jià)的橫向分布類型：

A、利益范圍寬、代價(jià)范圍寬

B、利益范圍寬、代價(jià)范圍窄

C、利益范圍窄、代價(jià)范圍寬

D、利益范圍窄、代價(jià)范圍窄

公共利益與公共代價(jià)縱向分布基本類型：當(dāng)前利益大、代價(jià)小；長遠(yuǎn)利益小、代價(jià)大；經(jīng)常性利益大、經(jīng)常性代價(jià)?。换蛘叻粗?；美國學(xué)者拉雷.N.格斯頓在談到公共政策分析的架構(gòu)時(shí)說過：正是由于“過程“一詞，將公共政策與其他研究政府和政治的方法區(qū)別開來?？梢哉f，大多數(shù)政策科學(xué)研究都是圍繞著政策（制定）過程展開的。CompanyLogo&公共決策的邏輯化過程（程序、步驟）對公共決策問題的認(rèn)知與決策目標(biāo)的確定1擬定公共政策的備選方案2對公共決策方案的評估與抉擇3對公共決策方案的修正與完善4CompanyLogo什么是邏輯化過程？

無論什么樣的公共政策制定，都必須按照基本程序展開，必須遵循政策制定過程中的各項(xiàng)工作和各個(gè)環(huán)節(jié)展開的邏輯順序及其步驟，這就是邏輯過程。研究邏輯化過程對我們這個(gè)具有重實(shí)體輕程序思維傳統(tǒng)的民族中擔(dān)當(dāng)公共管理的各級官員來講有助于加深對政策制定客觀規(guī)律的認(rèn)識，繼而提高公共政策制定的質(zhì)量和水平。CompanyLogo對公共決策問題的認(rèn)知與決策目標(biāo)的確定什么是國內(nèi)的公共問題？

在公共管理領(lǐng)域存在的，而且被政府等公共部門所認(rèn)知的、接納并采取行動(dòng)試圖加以解決的社會問題。⑴公共問題而非私人領(lǐng)域⑵客觀存在的⑶應(yīng)該是在既定條件下，公共管理部門認(rèn)為有必要而且能夠運(yùn)用公共權(quán)威進(jìn)行解決，要知道并非所有公共問題都一定納入公共部門的視野，況且公共管理也不一定能夠有能力給于解決。這也與政府職能的界定有很大的關(guān)系。CompanyLogo

從法律角度而言——一個(gè)問題要成為政策問題，這個(gè)問題必須是屬于政府管轄權(quán)范圍之內(nèi)的事務(wù)。

從效率角度而言——一個(gè)問題要成為政策問題，必須是存在著市場失靈和社會失靈。

市場失靈——在市場機(jī)制下不能使資源配置達(dá)到最優(yōu)效率的狀態(tài)。導(dǎo)致市場失靈的原因舉例：壟斷；公共產(chǎn)品；外部效應(yīng)；不完善市場；信息不對稱；經(jīng)濟(jì)周期性；收入分配不公正；非優(yōu)效品。

社會失靈——不能通過社會自主協(xié)調(diào)或者協(xié)作的方式予以滿足或者實(shí)現(xiàn)。社會失靈原因舉例：相關(guān)利益沖突的不可調(diào)和性；社會自組織程度低下；社會組織回應(yīng)能力的低下；與主流社會價(jià)值取向沖突，等。CompanyLogo

公共問題如何認(rèn)定？界定方法提出的途徑何人提出如何界定基本要求公共問題的認(rèn)定找準(zhǔn)確了嗎？CompanyLogo擬定公共政策的備選方案形成途徑擬定原則方案內(nèi)容.whyWhatWhoWhenWherehow政治性決策途徑漸進(jìn)性決策途徑理性擴(kuò)張途徑混合掃描途徑滿意決策途徑公正無私原則個(gè)人受益原則弱勢者利益最大化普遍分配持續(xù)進(jìn)行人民自主緊急處理CompanyLogo對公共決策方案的評估與抉擇

作為具有中國特色的社會主義國家在制定公共政策評選方案的過程中，價(jià)值的評判標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是首位的。*決策方案是否促進(jìn)生產(chǎn)力的進(jìn)步和社會公共利益的改善。*效益如何？帶來何種短期和長期效益？間接效益和負(fù)作用的程度如何？*實(shí)施決策所需要的條件能否具備？籌集和利用這些條件需要付出何種代價(jià)或成本？*決策方案在實(shí)施中對環(huán)境變化和意外時(shí)間干擾的適應(yīng)性如何？*決策方案的可行性程度如何？也即方案在執(zhí)行中遇到的政治阻力、可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)、失敗的可能性多大？*有沒有不可行論證？沒有反對意見絕對不是成熟的決策。CompanyLogo對公共決策方案的修正與完善公共政策的追蹤修正公共政策公共政策的局部試點(diǎn)完善CompanyLogo&公共政策制定的政治過程何為政治化過程？大量事實(shí)證明：無論中外公共決策制定的過程絕不單純是一個(gè)技術(shù)或邏輯必然推演的過程。公共決策實(shí)際上是一個(gè)社會各種利益和資源權(quán)威性分配的過程，又是一個(gè)公共利益的權(quán)威性調(diào)整，在一個(gè)“動(dòng)一張桌子都要流血”的國家，更是從本質(zhì)上看出：公共決策是政治斗爭。公共決策過程是各種政治力量憑借各自的能力和影響相互討價(jià)還價(jià)的博弈過程，充滿了沖突和利用、分歧與妥協(xié)、折中與讓步。美國學(xué)者查爾斯E林布隆在《政策制定過程》一書中說“要了解政策制定過程，人們就必須了解政治生活和政治技能的全部內(nèi)容”。CompanyLogo政策制定過程的復(fù)雜性表現(xiàn)在下列方面上：公共政策議程的建立1公共政策規(guī)劃中的討價(jià)還價(jià)2公共政策方案的合法化3制定過程中各主要政治力量的博弈4CompanyLogo公共政策議程的建立

概念：公共政策議程的建立是指將社會公共問題納入公共決策系統(tǒng)的視野、列入決策議程的過程。俗稱“上會研究”。不是所有的公共問題都能上會研究；公共問題列入議程的渠道有二：公眾的社會權(quán)力系統(tǒng)（社會力量）提出的公共議程；公共權(quán)力系統(tǒng)（政府部門）提出的正式議程。嚴(yán)格意義上的公眾議程并不一定能夠形成公共權(quán)力系統(tǒng)的正式?jīng)Q策議程，公眾議程能否轉(zhuǎn)化為正式?jīng)Q策議程，不僅取決于社會公共問題的性質(zhì)以及公眾與社會公共權(quán)力系統(tǒng)的力量對比，而且還直接取決于公共決策系統(tǒng)對公共問題的認(rèn)知以及對解決問題條件的判斷，結(jié)果有四：放任其產(chǎn)生；推動(dòng)其產(chǎn)生；促使其產(chǎn)生；阻止其產(chǎn)生。CompanyLogo影響公共決策系統(tǒng)認(rèn)定公共問題并納入決策目標(biāo)的主要因素：第二第三第一.公共決策系統(tǒng)對公共問題判斷與認(rèn)知的價(jià)值觀公共決策系統(tǒng)受到來自解決公共問題的壓力時(shí)的變化四種情形與政治體系的民主化、開放化程度有關(guān)。CompanyLogo公共政策規(guī)劃中的討價(jià)還價(jià)公共決策規(guī)劃是公共政策制定政治過程的第二階段。當(dāng)某一社會公問題被派上決策日程后，就需要繼續(xù)在調(diào)研的基礎(chǔ)上擬定多種備選方案，以供決策核心采用，這個(gè)階段就是決策規(guī)劃。這個(gè)過程主要是討價(jià)還價(jià)。最終形成的決策是諸多權(quán)利主體和利益主題相互斗爭、相互博弈的結(jié)果?！叭齻€(gè)代表”思想往往就會在這個(gè)過程中得到最真實(shí)的檢驗(yàn)。CompanyLogo公共政策方案的合法化一項(xiàng)公共政策方案只有經(jīng)過合法化的途徑才能得到社會確認(rèn)并得到普遍遵守和執(zhí)行。公共政策合法化的方式有轉(zhuǎn)化為國家法律的如酒駕問題；有轉(zhuǎn)化為行政法規(guī)的，如拆遷問題；有的轉(zhuǎn)化為政策的。這個(gè)階段各種政治力量和利益集團(tuán)之間的博弈達(dá)到了白熱化程度。CompanyLogo制定過程中各主要政治力量的博弈中國的問題：黨政人大關(guān)系問題；以黨代政問題；精英代表利益集團(tuán)的問題，有利與不利的方面分析。以美國為代表的西方國家內(nèi)部參與政策制定各種力量博弈的情況：政府機(jī)構(gòu)和社會機(jī)構(gòu)的權(quán)力精英。利益集團(tuán)。政黨通過選舉對公共政策的影響。輿論與大眾傳媒。公民的政治參與。（選舉）CompanyLogo政策主體執(zhí)政者（直接主體）——政治家和執(zhí)政黨立法機(jī)關(guān)行政機(jī)關(guān)司法機(jī)關(guān)非執(zhí)政者（間接主體）——選民利益集團(tuán)在野黨CompanyLogoCompanyLogoCompanyLogo我國政策直接主體的改革與公共政策效能保障樹立5種意識：A：民主意識。認(rèn)清權(quán)力的來源，權(quán)力行使的目的。

公共政策中的民主意識——公共政策的目的在于按照人民的意愿、實(shí)現(xiàn)人民的需求B：科學(xué)意識。理性——基于利益的算計(jì)，是信仰、情感、沖動(dòng)的對立物?？茖W(xué)評價(jià)——按照事物或?qū)ο蟮谋緛砻婺克M(jìn)行的認(rèn)識活動(dòng)。C：責(zé)任意識D：妥協(xié)意識E：參與意識現(xiàn)在的問題：屁股決定腦袋CompanyLogo我國政策直接主體的改革與公共政策效能保障體制改革（程序性規(guī)則大于實(shí)體性規(guī)則）A：建立民主的體制。必須有一個(gè)符合民主價(jià)值準(zhǔn)則的問題認(rèn)定、方案規(guī)劃、政策決定、政策執(zhí)行、政策評估的法定程序并加以遵守。B：建立科學(xué)的體制，完善組織體制、財(cái)稅體制、公務(wù)員管理體制，人大、政府和政府部門的政策聽政和政策審議會制度等。C:提高公務(wù)員的政策能力D:建立和健全為政府政策過程服務(wù)的政策研究、咨詢網(wǎng)絡(luò)CompanyLogo發(fā)揮我國中間組織在政策過程中的作用（1）是適應(yīng)我國社會利益分布格局變化、提高利益表達(dá)效能的需要。（2）有助于極大提高黨和政府的執(zhí)政效能。（3）關(guān)鍵在于形成和提高組織的政策能力。（4）強(qiáng)化其自主地位，完善其組織體系。（5）破除在利益集團(tuán)問題上的認(rèn)識誤區(qū)。CompanyLogo&公共政策制定的社會化過程

所謂公共決策社會化，簡單講就是指在公共決策過程中提高公民、法人、思想庫、利益集團(tuán)等民間利益表達(dá)主體參與決策議程、決策規(guī)劃的深度與廣度，使公共政策能更好地反映社會公共利益。公共政策的社會化，從本質(zhì)上講是公共決策民主化的重要體現(xiàn)，也是提高公共決策科學(xué)化的一項(xiàng)重要保證，CompanyLogo公共政策制定的社會化的必要性1原有公共決策系統(tǒng)社會化水平太低，黨政獨(dú)家的買賣。2利益主體多元化已成為固態(tài)格局。3“三個(gè)代表”思想的必然要求。CompanyLogo通過健全制度化的參與機(jī)制，增強(qiáng)工民參與公共政策制定的機(jī)會和渠道。通過完善我國的政治體制和政治結(jié)構(gòu)，提升對社會各界、各階層意見的吸納和整合能力。通過推行政務(wù)公開轉(zhuǎn)變決策觀念為社會參與公共政策的制定過程營造良好的環(huán)境。公共政策制定的社會化的途徑政治體制參與機(jī)制營造環(huán)境CompanyLogo第二部分：我國公共政策執(zhí)行偏誤及其矯正

公共政策執(zhí)行是國家行政機(jī)關(guān)及其組成人員通過運(yùn)用各種手段,將公共政策的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí),從而實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的一種行為。公共政策執(zhí)行是公共管理活動(dòng)的中心環(huán)節(jié),是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo),解決政策問題以及實(shí)現(xiàn)社會公共資源權(quán)威性分配的主要途徑。

美國公共行政學(xué)者艾利森指出:“在達(dá)到政府目標(biāo)的過程中,方案確定的功能只占10%,而其余90%取決于有效的執(zhí)行”。這表明公共政策執(zhí)行在公共政策活動(dòng)及其生命過程中具有至關(guān)重要的地位和作用。

CompanyLogo我公共政策執(zhí)行偏誤的主要表現(xiàn)良策政策敷衍政策歪曲政策選擇執(zhí)行政策附加

政策抵制野蠻執(zhí)行公共政策CompanyLogo我國公共政策執(zhí)行偏誤的主要原因（