第四章公共事業(yè)管理中的組織

第四章公共事業(yè)管理中的組織學(xué)習(xí)要點(diǎn)：政府與公共事業(yè)管理非政府組織與公共事業(yè)管理事業(yè)單位與公共事業(yè)管理

第一節(jié)政府與公共事業(yè)管理

一、政府概述

1、政府的涵義所謂政府，就是國(guó)家進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治和社會(huì)管理的機(jī)關(guān)，是國(guó)家表示意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)，實(shí)際上是國(guó)家代理組織和官吏的總稱。廣義上的政府：立法、行政和司法機(jī)關(guān)狹義上的政府：國(guó)家行政機(jī)關(guān)2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院3歷史上關(guān)于政府產(chǎn)生的主張和理論：

(1)“止?fàn)幷摗保喉n非、墨子等；認(rèn)為國(guó)家和政府的產(chǎn)生在于止?fàn)?，刑和政的產(chǎn)生是為了使人趨利避害，而設(shè)置君王則是為了設(shè)曹斷曲。(2)自然論：亞里士多德，人是天然的政治動(dòng)物，政府起源于人類傾向于過(guò)社會(huì)生活的本性和維護(hù)秩序、控制社會(huì)的需要。歷史上關(guān)于政府產(chǎn)生的主張和理論：

（3）社會(huì)分工論，代表人物是摩爾根，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府起源于社會(huì)分工，政府是公共事務(wù)的管理從一般社會(huì)活動(dòng)中分離出來(lái)并逐步制度化的結(jié)果，是人類政治分工的開(kāi)始。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院42013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院5歷史上關(guān)于政府產(chǎn)生的主張和理論：

（4）馬克思主義認(rèn)為：原始社會(huì)后期，生產(chǎn)力提高，產(chǎn)品有了剩余，隨著私有制、私有觀念的出現(xiàn)，產(chǎn)生階級(jí)；氏族部落的公共組織逐漸變?yōu)榕`主的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，從而產(chǎn)生國(guó)家，即維護(hù)階級(jí)統(tǒng)治、實(shí)施階級(jí)壓迫和社會(huì)管理的機(jī)器。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院6政府的含義所謂政府，就是國(guó)家進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治和社會(huì)管理的機(jī)關(guān)，是國(guó)家表示意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)，實(shí)際上是國(guó)家代理組織和官吏的總稱。廣義政府是指行使國(guó)家權(quán)力的所有機(jī)關(guān)；狹義的政府是指國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，即行政機(jī)關(guān)。公共事業(yè)管理中的政府，主要是行政機(jī)關(guān)；在一定范圍內(nèi)（公共事業(yè)立法、司法行政等），也涉及立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。

2、政府的基本屬性政府的屬性是指政府的本質(zhì)特性。由于政府是國(guó)家的代表，是國(guó)家機(jī)器的主要組成部分，因而國(guó)家的性質(zhì)決定了政府的性質(zhì)，國(guó)家的屬性決定了政府的屬性。國(guó)家是實(shí)施階級(jí)統(tǒng)治和壓迫、進(jìn)行社會(huì)控制和管理的機(jī)器，任何國(guó)家都具有階級(jí)壓迫和社會(huì)管理的功能，也都具有階級(jí)性和社會(huì)性。政府是表示和實(shí)施國(guó)家意志的代理機(jī)關(guān)，政府也就具有階級(jí)性和社會(huì)性。這是政府的基本屬性。政府的階級(jí)性政府的階級(jí)性，是指政府實(shí)施國(guó)家階級(jí)壓迫功能，即指政府通過(guò)暴力機(jī)器消滅敵對(duì)階級(jí)和敵對(duì)勢(shì)力，鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級(jí)和敵對(duì)分子的反抗，鞏固和保衛(wèi)國(guó)家政權(quán)。政府的階級(jí)性主要是體現(xiàn)在政治事務(wù)中，集中的體現(xiàn)為對(duì)政權(quán)的鞏固，即消滅敵對(duì)階級(jí)和敵對(duì)勢(shì)力，鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級(jí)和敵對(duì)分子的反抗?，F(xiàn)代社會(huì)，雖然并不是所有的公共事務(wù)都帶有階級(jí)性，但由于在任何國(guó)家，政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理根本上是憑借公共權(quán)力（具體是其中的政治權(quán)力），依靠的是國(guó)家機(jī)器的權(quán)威并在一些公共事務(wù)管理上也是通過(guò)國(guó)家機(jī)器進(jìn)行的，而國(guó)家機(jī)器作為暴力機(jī)器首先表現(xiàn)的正是階級(jí)性，因而政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理也體現(xiàn)著統(tǒng)治階級(jí)的意志。政府的社會(huì)性是指政府對(duì)非階級(jí)性的即社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)事務(wù)進(jìn)行的管理。管理這些社會(huì)公共事務(wù)的任務(wù)，在階級(jí)產(chǎn)生政府出現(xiàn)之前就存在，階級(jí)產(chǎn)生后，國(guó)家和政府借著管理社會(huì)公共事務(wù)而發(fā)展為特殊機(jī)構(gòu)，因而國(guó)家和政府建立之后，并沒(méi)有取消對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，管理這些社會(huì)公共事務(wù)的任務(wù)就伴隨著政府的存在而長(zhǎng)期存在，其存在的基本趨勢(shì)，是隨著社會(huì)的發(fā)展，管理社會(huì)公共事務(wù)的任務(wù)越來(lái)越多，政府的社會(huì)管理職能和規(guī)模也越來(lái)越大。而且，由于只要有社會(huì)，就會(huì)有這些公共事務(wù)，有這些公共事務(wù)，就需要管理，因此，在政府消亡之后管理這些公共事務(wù)的任務(wù)也依然存在。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院9

3、政府的基本職能和特性政府職能，是政府依法對(duì)社會(huì)生活諸領(lǐng)域進(jìn)行管理的職責(zé)和功能，通俗地說(shuō)，就是政府干什么。它揭示了政府管理的基本方向和主要內(nèi)容。政府職能作為國(guó)家基本職能的一個(gè)重要組成部分，是行政機(jī)關(guān)依據(jù)國(guó)家通過(guò)憲法和法律賦予的行政權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)的政府的基本職能，由政府的基本屬性所決定。階級(jí)性和社會(huì)性是政府的基本屬性。階級(jí)性規(guī)定了政府必須用政治暴力消滅敵對(duì)階級(jí)和敵對(duì)勢(shì)力，鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級(jí)和敵對(duì)分子的反抗，鞏固和保衛(wèi)國(guó)家政權(quán)，社會(huì)性則規(guī)定政府必須完成對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的管理。因此，政府的基本職能是階級(jí)統(tǒng)治和社會(huì)管理。

政府基本職能的特性第一，整體性。政府的階級(jí)統(tǒng)治職能和社會(huì)管理職能是性質(zhì)不同的兩種職能，但兩者卻相互滲透，相互支撐，構(gòu)成一個(gè)統(tǒng)一的有機(jī)整體。這具體表現(xiàn)在，一方面，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和文化管理需要首先依靠階級(jí)統(tǒng)治職能確立一個(gè)必須的環(huán)境，同時(shí)，經(jīng)濟(jì)和文化方面的管理根本上體現(xiàn)的是統(tǒng)治階級(jí)的意志；另一方面，隨著社會(huì)的發(fā)展，管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的任務(wù)就會(huì)越來(lái)越多，政府的負(fù)擔(dān)也就越來(lái)越重，政府必須加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的管理，否則就無(wú)法維護(hù)政治統(tǒng)治

政府基本職能的特性第二，適應(yīng)性。政府的基本職能的具體內(nèi)涵，以及職能的重點(diǎn)、管理的強(qiáng)度和實(shí)現(xiàn)的方式要隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展而發(fā)展，隨著國(guó)家形勢(shì)和任務(wù)的變化而變化，隨著政治體制、經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程而不斷作出調(diào)整，以保持與外部環(huán)境條件相適應(yīng)，滿足社會(huì)公眾對(duì)政府管理提出的需要。政府基本職能的適應(yīng)性是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展這一歷史唯物主義基本原理的具體體現(xiàn)。

政府基本職能的特性第三，差異性。首先，在階級(jí)社會(huì)中，不同性質(zhì)的政府所具有的階級(jí)統(tǒng)治職能的具體性質(zhì)。以及通過(guò)社會(huì)管理職能所體現(xiàn)出來(lái)的階級(jí)性是不同的，或說(shuō)不同性質(zhì)的政府要執(zhí)行不同的階級(jí)統(tǒng)治職能，體現(xiàn)不同的階級(jí)實(shí)質(zhì)。其次，對(duì)不同國(guó)家的同一性質(zhì)的政府，如均為資本主義國(guó)家的政府，或者同為社會(huì)主義國(guó)家的政府，但由于各自的歷史文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國(guó)情的區(qū)別，兩項(xiàng)基本職能的具體內(nèi)涵、重點(diǎn)、管理方式等也不會(huì)完全相同；其三，即使是一個(gè)國(guó)家的同一性質(zhì)的政府，在不同的歷史時(shí)期和不同的發(fā)展階段上，其基本職能的先后位置和輕重比例等也不會(huì)完全相同。

政府基本職能的特性第四，統(tǒng)一性。主要是指行使政府基本職能的方式必須同基本職能的屬性相一致，即進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治依靠階級(jí)統(tǒng)治的必要手段，而進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化管理時(shí)，必須以管理經(jīng)濟(jì)和文化的應(yīng)有方式進(jìn)行管理。這一基本職能行使方式與基本屬性相一致，根本上是由職能所針對(duì)的對(duì)象所決定的。在確定政府管理手段、方式時(shí)，不能搞一個(gè)模式。如以往我們?cè)?jīng)用政治職能的手段管理經(jīng)濟(jì)、管理社會(huì)事務(wù)，用政治標(biāo)準(zhǔn)、政府行為方式對(duì)待政府管理的其他領(lǐng)域，使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理受到損害。同樣的道理，現(xiàn)在我們也不能把管理經(jīng)濟(jì)的方式運(yùn)用于所有的政府職能。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院151、政府與市場(chǎng)的基本關(guān)系政府與市場(chǎng)的基本關(guān)系是由政府與市場(chǎng)各自不同的性質(zhì)決定的。政府與市場(chǎng)是性質(zhì)完全不同的兩種體系，政府是一個(gè)人為設(shè)計(jì)、集中決策、分層管理的組織體系，而市場(chǎng)是一個(gè)自發(fā)形成，分散決策、自由競(jìng)爭(zhēng)的組織體系。是兩種不同的對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行配置和對(duì)利益進(jìn)行調(diào)節(jié)的方式。市場(chǎng)方式即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是以市場(chǎng)機(jī)制即供求、價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)等，在資源配置和利益調(diào)節(jié)過(guò)程中起基礎(chǔ)性作用。政府方式比較典型的例子就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，系指政府依靠行政部門(mén)，通過(guò)行政層次，運(yùn)用行政手段，直接組織生產(chǎn)流通分配，從而以行政機(jī)制替代市場(chǎng)機(jī)制分配資源和調(diào)節(jié)利益關(guān)系。二、政府與市場(chǎng)的關(guān)系及現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府職能2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院16市場(chǎng)與計(jì)劃各有所長(zhǎng)所短，認(rèn)為必須在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上把市場(chǎng)機(jī)制和政府作用結(jié)合起來(lái)，在市場(chǎng)能夠起作用的資源配置及利益調(diào)節(jié)領(lǐng)域，政府不要介入，以利于充分發(fā)揮市場(chǎng)作用；而在市場(chǎng)缺陷或市場(chǎng)失靈的地方，應(yīng)發(fā)揮政府的干預(yù)作用。一般來(lái)說(shuō)，在政府與市場(chǎng)關(guān)系中界定政府職能的主要依據(jù)是市場(chǎng)失靈或缺陷。1、政府與市場(chǎng)的基本關(guān)系2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院17市場(chǎng)失靈或缺陷的主要表現(xiàn)壟斷導(dǎo)致效率損失和降低商品服務(wù)質(zhì)量；公共產(chǎn)品無(wú)法按定價(jià)收費(fèi)或交易成本過(guò)高；經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部性使等價(jià)交換原則不能貫徹；市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)會(huì)產(chǎn)生收入上的不公平；市場(chǎng)機(jī)制難以全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)的共同利益。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院181、政府與市場(chǎng)的基本關(guān)系“市場(chǎng)失靈”可以靠政府去彌補(bǔ)、糾正，但政府不能夠完全有效地彌補(bǔ)和糾正所有的市場(chǎng)缺陷或功能失靈。市場(chǎng)機(jī)制解決不了的問(wèn)題，政府也不一定能解決，即使能解決也不一定比市場(chǎng)解決更有效率。無(wú)論在理論上，還是實(shí)踐中，都不存在一種政府替代市場(chǎng)、解決市場(chǎng)缺陷的簡(jiǎn)單規(guī)則。應(yīng)確立政府與市場(chǎng)的良性互動(dòng)的基本觀念，即一方面，政府能夠通過(guò)立法和行政手段以及各種經(jīng)濟(jì)政策，改善和擴(kuò)大市場(chǎng)的作用，如建立和維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、規(guī)則，保持幣值穩(wěn)定、總量均衡等等，另一方面，市場(chǎng)力量在改善政府功能上有其重要作用，在國(guó)家控制的公共領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，有利于改變其低效率運(yùn)行狀態(tài)。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院192、現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件政府必做的四件事：一是提供公共物品；二是消除外部效應(yīng)。三是調(diào)節(jié)收入及財(cái)產(chǎn)的再分配四是維護(hù)社會(huì)與市場(chǎng)秩序。扮演“守夜人”角色。（1）政務(wù)管理職能。即政府進(jìn)行政治事務(wù)的管理?；緝?nèi)容是涉及國(guó)家政權(quán)的鞏固、社會(huì)的安定以及民族的團(tuán)結(jié)、國(guó)家利益等各項(xiàng)事務(wù)，主要包括國(guó)防、外交、社會(huì)治安等關(guān)系到國(guó)家安全和主權(quán)的事務(wù)，以及涉及對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)、處理公民之間關(guān)系的事務(wù)。

4、現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府職能（2）經(jīng)濟(jì)管理職能。指政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)層面上的經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行管理。這一職能有兩個(gè)基本內(nèi)容。一是政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段，對(duì)社會(huì)供求總量及其構(gòu)成等主要經(jīng)濟(jì)行動(dòng)實(shí)施調(diào)節(jié)和控制，使總供給與總需求趨于平衡，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力的平穩(wěn)健康發(fā)展。二是以政府機(jī)構(gòu)為行為主體，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面進(jìn)行具體的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)督。管理主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)秩序和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，基本內(nèi)容包括制定行業(yè)規(guī)劃和行業(yè)政策，進(jìn)行行業(yè)管理，引導(dǎo)行業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整，維護(hù)行業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)秩序，維護(hù)市場(chǎng)秩序等

4、現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府職能（3）社會(huì)事務(wù)管理職能。指政府對(duì)狹義的社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。這一管理具體包括三方面內(nèi)容，即處理公共關(guān)系，提供公共服務(wù)，維護(hù)公共利益，具體涉及處理好公眾之間的關(guān)系，處理包括種族之間、民族之間、地域之間的關(guān)系，以及社團(tuán)、利益共同體、家庭與外部的關(guān)系。提供公共服務(wù)，提供必須的作為公共產(chǎn)品的教育、文化、科技等。維護(hù)公共利益

4、現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府職能二、政府在公共事業(yè)管理中的地位

（一）政府是公共事業(yè)管理的主體

1、政府的基本屬性和基本職能，從根本上決定了政府是公共事業(yè)管理的當(dāng)然主體?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府所承擔(dān)和負(fù)責(zé)管理政治性的公共事務(wù)外，更主要的是公共經(jīng)濟(jì)事務(wù)，以及狹義的社會(huì)事務(wù)和公共服務(wù)，這其中的狹義的社會(huì)事務(wù)和公共服務(wù)，即是我們所說(shuō)的公共事業(yè)的基本內(nèi)容。這不僅從政府職能這一特定角度展示了社會(huì)公共事業(yè)的基本范圍，而且顯示了統(tǒng)籌管理社會(huì)公共事業(yè)根本上是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府的要求，換言之，政府的基本屬性的根本要求、以及政府基本職能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的具體化，即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府作為管理社會(huì)事務(wù)和提供公共服務(wù)的角色定位和相應(yīng)職能的確立，從根本上決定了公共事業(yè)管理的主體必須是政府。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院23第一，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下非政治性公共事務(wù)的擴(kuò)大對(duì)管理的需求，決定了公共事業(yè)管理的主體首先必須是政府

由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的日趨復(fù)雜和公眾生活水平的提高和多樣化的要求，使原先許多屬于個(gè)人的、市場(chǎng)的事務(wù)具有了公共的性質(zhì)，進(jìn)入了社會(huì)公共事務(wù)的領(lǐng)域，隨著和平和發(fā)展成為世界發(fā)展的主題，以及在諸多國(guó)家中階級(jí)對(duì)抗的相對(duì)減弱，政治性公共事務(wù)相對(duì)減少，當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共事務(wù)呈現(xiàn)了非政治性公共事務(wù)不斷擴(kuò)大的發(fā)展勢(shì)頭。公共事務(wù)根本上必須由社會(huì)公共組織來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理，而政府正是社會(huì)中基于管理公共事務(wù)而產(chǎn)生的最基本的公共機(jī)構(gòu)，因此，伴隨著非政治性公共事務(wù)的增加，統(tǒng)籌管理這些公共事務(wù)的職能也必然并首先進(jìn)入政府領(lǐng)域，使政府職能的內(nèi)容和范圍來(lái)越增進(jìn)新的具體的內(nèi)容。為適應(yīng)非政治性公共事務(wù)日益擴(kuò)大的趨勢(shì)，首先需要社會(huì)從總體上對(duì)公共經(jīng)濟(jì)事務(wù)和對(duì)由社會(huì)事務(wù)和公共服務(wù)構(gòu)成的公共事業(yè)的發(fā)展，確立基本的管理體制和規(guī)范，這一重要管理任務(wù)，非公共組織中最權(quán)權(quán)威性的政府非屬。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院24第二，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共事務(wù)管理的法律化、規(guī)范化趨勢(shì)，決定了公共事業(yè)管理的主體首先必須是政府

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下非政治性公共事務(wù)日益擴(kuò)大的趨勢(shì)，其基本動(dòng)因是社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的日益復(fù)雜和公眾生活多樣化的需求，這也正是當(dāng)代民主化發(fā)展的一個(gè)具體表現(xiàn)。如何協(xié)調(diào)好這一民主化浪潮下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中復(fù)雜的多元的利益和需求？任何民主都是在一定法律范圍內(nèi)的民主，因而民主化的一個(gè)基本要求就是行為的法律化，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)根本就是一種民主在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的體現(xiàn)，是法制經(jīng)濟(jì)，因而當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共事務(wù)管理發(fā)展的又一個(gè)基本趨勢(shì)，就是管理的法律化和規(guī)范化。所謂法律化，就是通過(guò)具體的法律法規(guī)開(kāi)展公共事務(wù)管理活動(dòng)，即一方面把公共事務(wù)的內(nèi)容納入法律之中，明確其作用的范圍和程序，另一方面對(duì)公共事務(wù)管理的過(guò)程，以及公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)限予以具體的規(guī)定，使整個(gè)管理活動(dòng)依法進(jìn)行。所謂規(guī)范化，就是公共事務(wù)管理部門(mén)依據(jù)公共管理的總體目標(biāo)和具體目標(biāo)的要求，確定公共事務(wù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院25（二）、政府是公共事業(yè)管理的核心

1.政府在一定的公共事業(yè)管理形成模式中起關(guān)鍵的作用2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院262.政府決定著整個(gè)公共事業(yè)管理的基本范圍、基本性質(zhì)和基本方向公共事業(yè)管理是管理主體在對(duì)公共事業(yè)客觀實(shí)際認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，針對(duì)一定社會(huì)的條件和需求作出的協(xié)調(diào)和控制。公共事業(yè)管理的范圍，即哪些事務(wù)可以以公共事業(yè)管理的方式方法進(jìn)行管理、管理的基本性質(zhì)和基本方向，即通過(guò)制定的基本政策而確立的管理目標(biāo)，是為社會(huì)的哪一個(gè)階級(jí)或階層服務(wù)，或說(shuō)涉及并滿足到多大范圍群體的共同利益，則是由公共組織中的政府決定的。雖然政府不可能在根本上違反公共事業(yè)發(fā)展客觀要求，但在多大程度上反映這一客觀要求則取決于政府的認(rèn)識(shí)，以及政府所代表的利益制約。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院273.政府決定著整個(gè)公共事業(yè)管理的體制和運(yùn)行公共事業(yè)管理體制，是指為實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，由一定管理主體按一定原則組成、并相應(yīng)具有各自的職責(zé)權(quán)限和分工的多層次的管理系統(tǒng)。在法律化規(guī)范化的現(xiàn)代公共事業(yè)管理中，哪些組織可以作為管理的主體，各管理主體的基本地位和職責(zé)權(quán)限以及相互間的關(guān)系，整個(gè)管理體制的運(yùn)行規(guī)則，都是由相關(guān)法律法規(guī)決定的，是由必須的政策確定的。政府雖然也屬于整個(gè)公共事業(yè)管理體制的一部分，但政府在社會(huì)中的特定地位，決定了在關(guān)整個(gè)管理體制的構(gòu)成的法律法規(guī)等，以及整個(gè)管理運(yùn)行的規(guī)則，是由政府制定的，因而，政府決定著整個(gè)公共事業(yè)管理體制和運(yùn)行。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院284.政府是公共事業(yè)管理中其他管理主體的管理者在現(xiàn)代社會(huì)的公共事業(yè)管理主體系統(tǒng)中，政府居于主導(dǎo)地位，即除了有關(guān)公共事業(yè)管理的基本規(guī)則由政府制訂，其他主體主要是實(shí)施外，政府還負(fù)有對(duì)其他主體執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)要求對(duì)公共事業(yè)管理實(shí)施管理和服務(wù)的行為進(jìn)行管理之責(zé)。這種管理既可以是直接的行政監(jiān)督，也可以是通過(guò)司法機(jī)關(guān)運(yùn)用法律手段的制約。正因?yàn)槿绱?，公共事業(yè)管理主體系統(tǒng)中的非政府組織等是一身二任，即作為管理者，與政府一起在自己的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)公共事業(yè)進(jìn)行管理，為公眾提供公共服務(wù)，作為被管理者，接受政府的業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和監(jiān)管，受制于法律制定者和執(zhí)行者的政府2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院29公共事業(yè)管理主體示意圖非營(yíng)利組織政府事業(yè)單位一定的企業(yè)

三、公共事業(yè)管理與當(dāng)代中國(guó)政府社會(huì)管理改革

所謂政府的社會(huì)管理，其基本內(nèi)涵是指政府以社會(huì)公平和公正為首要目標(biāo)，通過(guò)制定系統(tǒng)的專門(mén)的社會(huì)政策和法規(guī)，對(duì)社會(huì)進(jìn)行必要干預(yù)和控制的過(guò)程。這里的社會(huì)，主要是指與國(guó)家（政府）相對(duì)的一個(gè)領(lǐng)域，即通常所說(shuō)的公民社會(huì)。

（一）社會(huì)管理改革是當(dāng)前我國(guó)政府管理改革的重點(diǎn)和急需

一是原來(lái)由企業(yè)等單位自行管理的社會(huì)公共事務(wù)（如廠辦學(xué)校、醫(yī)院、幼托組織、社會(huì)保險(xiǎn)等）被逐步剝離出來(lái)，需要政府管理；二是生活水平的普遍提高和城市人口的成倍增長(zhǎng)，公眾需求日益多樣化和個(gè)性化，社會(huì)公共事務(wù)呈全方位膨脹擴(kuò)張趨勢(shì)，需要提高政府公共事務(wù)管理水平以滿足這些日益復(fù)雜多樣的需求2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院32（二）公共事業(yè)管理體制的建立與公共事業(yè)的發(fā)展直接推動(dòng)政府社會(huì)管理改革的深入2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院33我國(guó)政府的社會(huì)管理改革應(yīng)當(dāng)注意

第一，確立改革目標(biāo)。第二，樹(shù)立市場(chǎng)和服務(wù)觀念，轉(zhuǎn)變管理者的指導(dǎo)思想第三，進(jìn)行社會(huì)管理方式的轉(zhuǎn)變，即應(yīng)以公共事務(wù)管理社會(huì)化和市場(chǎng)化為方向，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高服務(wù)質(zhì)量。第四，積極推行“政事分開(kāi)”，進(jìn)行事業(yè)單位改革。第五，大力培育和管理好非政府組織，促進(jìn)社會(huì)發(fā)育，為政府社會(huì)管理方式改革和構(gòu)建以政府為核心的公共事業(yè)管理體制提高保證。第六，加快社會(huì)公共事務(wù)管理的法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)依法進(jìn)行公共事業(yè)體制的建構(gòu)和管理。

第二節(jié)非政府組織與公共事業(yè)管理

一、非政府組織概述非政府組織即非營(yíng)利的以增進(jìn)社會(huì)公共利益為組織目標(biāo)，且是非官方的，即組織本身并不具有行政權(quán)力的公共組織。由于政府是國(guó)家進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治和社會(huì)管理的機(jī)關(guān)，是國(guó)家表示意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)，代表著國(guó)家，因而國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系在現(xiàn)實(shí)中最直接的表現(xiàn)為政府與社會(huì)的關(guān)系，所以，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系通常也稱為政府與社會(huì)的關(guān)系。（一）國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系

1.國(guó)家與社會(huì)關(guān)系思想中的國(guó)家、社會(huì)的基本內(nèi)涵

政府是國(guó)家進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治和社會(huì)管理的機(jī)關(guān)，是國(guó)家表示意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)，代表著國(guó)家，因而國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系在現(xiàn)實(shí)中最直接的表現(xiàn)為政府與社會(huì)的關(guān)系，所以，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系通常也稱為政府與社會(huì)的關(guān)系。

2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院362013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院371、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系思想中的社會(huì)及其基本內(nèi)涵

廣義的社會(huì)，是指以共同的物質(zhì)生產(chǎn)活動(dòng)為基礎(chǔ)而相互聯(lián)系的人們的總體，即一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體，它包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等人類活動(dòng)的全部領(lǐng)域。狹義的社會(huì)，是一個(gè)與國(guó)家相對(duì)的概念，是作為國(guó)家的對(duì)應(yīng)物而存在的。這一狹義的社會(huì)概念及其相關(guān)理論資源來(lái)自西方，在英語(yǔ)中以civilsociety表示,市民社會(huì)、公民社會(huì)、民間社會(huì)公民社會(huì)，是指介于國(guó)家和家庭或個(gè)人之間的一個(gè)社會(huì)相互作用領(lǐng)域及與之相關(guān)的價(jià)值或原則。1、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系思想中的社會(huì)及其基本內(nèi)涵國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，指的是國(guó)家與公民社會(huì)的關(guān)系。這一特定指向源于公民社會(huì)這一概念的形成過(guò)程及其基本內(nèi)涵：在西方，由于其特定的政治文化傳統(tǒng)，在中世紀(jì)早期就逐步形成了政治權(quán)力機(jī)構(gòu)只是社會(huì)中眾多機(jī)構(gòu)之一，社會(huì)并不等同于政治組織的思想。這一思想的基本內(nèi)容是：社會(huì)是一個(gè)先于政治，外在于政治的獨(dú)立領(lǐng)域，它由許多相互關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)、交易、消費(fèi)行為和私域構(gòu)成，它有自己的內(nèi)在規(guī)則，不受外界影響。這一思想的基本指向，一是捍衛(wèi)個(gè)人權(quán)利，二是社會(huì)可以不需要國(guó)家權(quán)威干預(yù)自己管理自己。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院382013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院392、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的基本思想內(nèi)涵在西方，由于其特定的政治文化傳統(tǒng)，在中世紀(jì)早期就逐步形成了政治權(quán)力機(jī)構(gòu)只是社會(huì)中眾多機(jī)構(gòu)之一，社會(huì)并不等同于政治組織的思想。因此，當(dāng)政府通過(guò)行政權(quán)力對(duì)整個(gè)社會(huì)的全面的直接的控制，首先在西方與伴隨工業(yè)革命而發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，特別是其中的經(jīng)濟(jì)自由和個(gè)人權(quán)利等產(chǎn)生了激烈的沖突之時(shí)，以洛克等為代表的市民階級(jí)關(guān)于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的思想隨之產(chǎn)生。這一思想的基本內(nèi)容是：社會(huì)是一個(gè)先于政治，外在于政治的獨(dú)立領(lǐng)域，它由許多相互關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)、交易、消費(fèi)行為和私域構(gòu)成，它有自己的內(nèi)在規(guī)則，不受外界影響。這一思想的基本指向，一是捍衛(wèi)個(gè)人權(quán)利，二是社會(huì)可以不需要國(guó)家權(quán)威干預(yù)自己管理自己。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院402、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的基本思想內(nèi)涵國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的基本內(nèi)涵一是在強(qiáng)調(diào)社會(huì)自我管理，不受國(guó)家干預(yù)或侵犯，即有消極自由的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)有參與國(guó)家事務(wù)、影響國(guó)家政策的權(quán)利，即有積極的自由。二是不少人認(rèn)為公民社會(huì)與國(guó)家是一種合作互補(bǔ)的關(guān)系：首先，現(xiàn)代公民社會(huì)的活動(dòng)空間是由法律確定并受法律保護(hù)的，公民社會(huì)與國(guó)家也有依賴的一面；其次，由于一個(gè)社會(huì)中，市場(chǎng)失效、政府失效和公民社會(huì)失效同時(shí)存在，因此，在提供公共產(chǎn)品和對(duì)集體需要作出反應(yīng)等方面，公民社會(huì)與國(guó)家可以相互補(bǔ)充。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院413、社會(huì)自我管理及其國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)從公共事務(wù)管理的角度看，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系思想在明確區(qū)分不同的社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了公民社會(huì)憑借社會(huì)權(quán)力的自我管理。在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的視野中，公民社會(huì)是一個(gè)包含著各種非政治的關(guān)系和活動(dòng)的領(lǐng)域。現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)組織的社會(huì)，公民社會(huì)的實(shí)體形式，就是政府以外的各種組織，即公民社會(huì)是由公民的自組組織構(gòu)成的領(lǐng)域。因此，公民社會(huì)的自我管理，實(shí)際上也就是公民社會(huì)的各部分通過(guò)市場(chǎng)互動(dòng)自我建設(shè)、自我協(xié)調(diào)、自我聯(lián)系和自我整合，形成一個(gè)有組織的公共體系，一個(gè)制度化的社會(huì)自治領(lǐng)域2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院423、社會(huì)自我管理及其國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)有組織的公共體系中包括直接從事生產(chǎn)的以盈利為目的的企業(yè)性組織，也包括主要從事中介、服務(wù)的盈利性和非盈利性組織，即社會(huì)中介組織，正是這些組織共同的基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)，構(gòu)成了公民社會(huì)這一特定領(lǐng)域，因而都直接或間接地承擔(dān)著管理的職能，但如果從組織的活動(dòng)主要是為這一體系的存在和運(yùn)行提供支持和服務(wù)來(lái)看，直接承擔(dān)協(xié)調(diào)、服務(wù)職能的只是社會(huì)中介組織。在涉及國(guó)家（政府）與社會(huì)關(guān)系時(shí)，人們認(rèn)為公民社會(huì)主要由非政府的社會(huì)中介組織所構(gòu)成，公民社會(huì)是國(guó)家和家庭之間的一個(gè)中介性的社團(tuán)領(lǐng)域，這一領(lǐng)域由同國(guó)家相分離的組織所占據(jù)，這些組織在同國(guó)家的關(guān)系上享有自主權(quán)并由社會(huì)成員自愿結(jié)合而形成以保護(hù)或增進(jìn)他們的利益或價(jià)值社會(huì)中介組織對(duì)公民社會(huì)的自我管理，主要是通過(guò)向上（即國(guó)家）表達(dá)公眾要求，維護(hù)公眾的權(quán)益，又向下通過(guò)經(jīng)營(yíng)盈利性事務(wù)，或承擔(dān)公益性事務(wù)服務(wù)于公眾的需求，同時(shí)，還向社會(huì)轉(zhuǎn)達(dá)信息，溝通政府與社會(huì)各方面的聯(lián)系。這樣，這些中介組織構(gòu)成了政府與公民之間的一個(gè)社會(huì)自我管理層，它通過(guò)自身的力促進(jìn)了社會(huì)的正常運(yùn)行，增大了社會(huì)不斷發(fā)展的可能。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院43社會(huì)自我管理層在整個(gè)社會(huì)發(fā)展中的意義社會(huì)中介組織的存在并構(gòu)成社會(huì)自我管理層在整個(gè)社會(huì)發(fā)展中具有極為重要的意義。政府與社會(huì)的關(guān)系即與公民社會(huì)的關(guān)系，實(shí)際上就是與這一社會(huì)自我管理層的關(guān)系。實(shí)踐表明，如果一個(gè)國(guó)家的社會(huì)結(jié)構(gòu)是社會(huì)個(gè)體與政府之間存在一個(gè)健全的社會(huì)自我管理層，就能既溝通政府與社會(huì)各方面的聯(lián)系，也能保證政府與社會(huì)各司其職、各負(fù)其責(zé)，避免政府管不該管的事務(wù)。這樣，一方面降低政府成本，使政府高效率地集中在宏觀決策和政治管理方面，另方面也能發(fā)揮社會(huì)自身的積極作用，使社會(huì)管理得更好。這一政府與社會(huì)的良性互動(dòng)，將極大地促進(jìn)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各方面的發(fā)展。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院44

政府與社會(huì)的關(guān)系表明，社會(huì)中介組織是公民社會(huì)內(nèi)部事務(wù)管理的承擔(dān)者。社會(huì)中介組織對(duì)公民社會(huì)的自我管理，主要是通過(guò)向上（即國(guó)家）表達(dá)公眾要求，維護(hù)公眾的權(quán)益，又向下通過(guò)經(jīng)營(yíng)盈利性事務(wù)，或承擔(dān)公益性事務(wù)服務(wù)于公眾的需求，同時(shí)，還向社會(huì)轉(zhuǎn)達(dá)信息，溝通政府與社會(huì)各方面的聯(lián)系。社會(huì)中介組織以盈利與否為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為盈利性中介組織和非盈利性中介組織.

4、社會(huì)自我管理的事務(wù)類別劃分及其與公共事業(yè)管理的關(guān)系★盈利性社會(huì)中介組織的含義所謂盈利性社會(huì)中介組織，是指以盈利為目標(biāo)從事社會(huì)管理或服務(wù)工作的中介組織，如職業(yè)介紹所、證券交易所、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所等?！锓怯陨鐣?huì)中介組織的含義所謂非盈利性社會(huì)中介組織，即不以盈利為目的從事社會(huì)管理或服務(wù)的中介組織，如各種志愿者組織、失業(yè)救濟(jì)基金會(huì)、環(huán)保協(xié)會(huì)，以及非營(yíng)利的教育、衛(wèi)生、科學(xué)、文化機(jī)構(gòu)等，另外，非營(yíng)利的律師事務(wù)所等也屬于這一中介組織類別。

（二）非政府組織的概念及其特征1、非政府組織的概念所謂非政府組織，就是依靠社會(huì)權(quán)力，以增進(jìn)社會(huì)公共利益為組織目標(biāo)的非官方的非營(yíng)利的社會(huì)組織，顯然，社會(huì)組織中從事社會(huì)公共事務(wù)管理和服務(wù)的非營(yíng)利的社會(huì)中介組織，就是非政府組織。2、非政府組織的特征一是組織性，也稱正規(guī)性。指必須具有正式注冊(cè)的合法身份，有法人資格，即民事責(zé)任能力，而在組織內(nèi)部，則有成文章程、制度，有固定的組織形式和人員等

二是民間性，又稱非政府性。即它既不是政府的一部分，又不隸屬于政府或受其支配，在體制上是獨(dú)立于政府的，而且，其決策層也不是由政府官員控制的董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。

三是非營(yíng)利性。指組織不以營(yíng)利為目的，不進(jìn)行利潤(rùn)分配。四是自治性。指有獨(dú)立的決策與行使能力，既不受制于政府，也不受制于企業(yè)及其他非政府組織。同時(shí)，能夠進(jìn)行組織的自我管理。五是自愿性。指成員參與組織，以及組織的資源集中不是強(qiáng)制性的，而是自愿和志愿性的。

六是非政治性。指組織的目標(biāo)和手段在服務(wù)社會(huì)上高度統(tǒng)一，不參加競(jìng)選等政治活動(dòng)，即不是政黨組織，社會(huì)領(lǐng)域是其活動(dòng)范圍。七是非宗教性。指不開(kāi)展傳教等宗教活動(dòng)，在組織目標(biāo)和活動(dòng)中都不具有宗教色彩，是非宗教組織，從而區(qū)別于也具有志愿性、自治性和一定的非政治性的宗教組織。

二、非政府組織在公共事業(yè)管理中的

地位和作用

（一）非政府組織在公共事業(yè)管理中的地位和作用

1、非政府組織在公共事業(yè)管理中的地位非政府組織是公共事業(yè)管理主體系統(tǒng)必要的組成部分且是公共事業(yè)管理的主體。非政府組織是公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和提供過(guò)程中的必然參與者。

2、非政府組織在公共事業(yè)管理中的作用

第一，非政府組織是微觀的社會(huì)服務(wù)和管理職能的主要承擔(dān)者，也就是公共事業(yè)管理的必然主體。公共事業(yè)作為涉及公眾基本生活質(zhì)量和公同利益的事務(wù)，本身就是產(chǎn)生于社會(huì)，這些事務(wù)的解決或公眾需求的滿足，也最終必然通過(guò)為公眾提高服務(wù)，落實(shí)到社會(huì)。在現(xiàn)實(shí)中，面對(duì)廣大公眾的豐富多樣的需求，不僅諸多的具體服務(wù)，如社區(qū)服務(wù)等等應(yīng)該交由非政府組織向公眾提供，而且在許多公共領(lǐng)域或?qū)υS多社會(huì)公共事務(wù)，如藝術(shù)院團(tuán)、出版物、影視節(jié)目及各類體育活動(dòng)等，如果根據(jù)政策法規(guī)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，交由社會(huì)中介組織辦理，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律，管理效果往往要好于政府組織。因此，在現(xiàn)代社會(huì)，公共事業(yè)管理的最終實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)非政府組織。非政府組織承擔(dān)微觀的社會(huì)服務(wù)和管理職能，既是社會(huì)自我管理的本質(zhì)反映，也是政府進(jìn)行社會(huì)管理的內(nèi)在需求。

第二，非政府組織能提高公共物品的供給效率政府管理公共事業(yè)基本目的，就是提高關(guān)系公眾基本生活質(zhì)量的公共物品的供給效率。政府往往受到各種勢(shì)力的制約，以及政府龐大的科層機(jī)構(gòu)所帶來(lái)的的對(duì)新的社會(huì)需求和發(fā)展機(jī)會(huì)反應(yīng)不夠靈敏，以及提供公共服務(wù)成本過(guò)高等不足，因而在現(xiàn)實(shí)中，許多國(guó)家不得不進(jìn)行了公共物品的供給向民間轉(zhuǎn)移的改革，諸多過(guò)去由政府直接提供的公共物品，變成了由政府資助的非政府組織提供，即將具體的公共事業(yè)的管理服務(wù)責(zé)任由非政府組織承擔(dān)，而非政府組織在市場(chǎng)基礎(chǔ)上的活動(dòng)及其相互間的競(jìng)爭(zhēng)，提高了公共物品的供給和質(zhì)量，取得了很好的效果第三，非政府組織作為公共事業(yè)管理的主體，能較好地滿足社會(huì)多元化的需求在現(xiàn)代社會(huì)，政府社會(huì)管理日益豐富、復(fù)雜，政府又必須對(duì)社會(huì)全體成員負(fù)責(zé)，要求自己的服務(wù)應(yīng)該在所有的地方都一樣，行為應(yīng)該具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?，其結(jié)果是既便不斷擴(kuò)張機(jī)構(gòu)，也很難對(duì)社會(huì)的多元需求做出及時(shí)、恰當(dāng)?shù)姆磻?yīng)。政府的弱點(diǎn)就是非政府組織的優(yōu)勢(shì)。一般來(lái)說(shuō)，純公共物品具有鮮明的公益性、不可分割性、規(guī)模性等特點(diǎn)，通常只能由政府提供.準(zhǔn)公共物品是在市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，以現(xiàn)代的付費(fèi)制度為基礎(chǔ)的滿足特定利益群體要求的產(chǎn)品，實(shí)際上，現(xiàn)代社會(huì)公眾要求多元化主要集中在這些產(chǎn)品方面，而非政府組織產(chǎn)生發(fā)展本身就是社會(huì)需求放利益格局多元化的結(jié)果，它所追求的也正是滿足特定群體的利益要求。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院54第三，非政府組織作為公共事業(yè)管理的主體，能較好地滿足社會(huì)多元化的需求從整個(gè)社會(huì)管理的角度看，非政府組織作為公共事業(yè)管理的主體，正能使社會(huì)自己組織起來(lái)，生產(chǎn)一定社區(qū)內(nèi)的公眾所需要的產(chǎn)品或提供所要求的服務(wù)，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)多元化的需求，從而緩解社會(huì)不同群體對(duì)政府不同要求的壓力，使政府可以專心于提供純公共物品。這種政府與非政府組織的有機(jī)配合，為社會(huì)公共事業(yè)的發(fā)展提供了可能和保障。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院55第四，非政府組織作為公共事業(yè)管理的主體，是當(dāng)代社會(huì)包括公共事業(yè)在內(nèi)的整個(gè)公共管理社會(huì)化和市場(chǎng)化的必然要求公共管理的社會(huì)化和市場(chǎng)化的主要內(nèi)容：一是明確政府的核心職能就是公共政策和相當(dāng)法律的制定，將政府原有的執(zhí)行性和服務(wù)性的職能分離出去，相應(yīng)的，改變政府直接辦公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的做法，參照經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中“政企分離”的做法，重構(gòu)政府與下屬服務(wù)機(jī)關(guān)的關(guān)系，擴(kuò)大服務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；二是將公共服務(wù)盡可能交由社會(huì)組織，以擴(kuò)大公共服務(wù)的總供給量，滿足人們的需求；三是將能夠進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性投資、開(kāi)展市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，通過(guò)相關(guān)法律并建立“使用者付費(fèi)”制度，交給私營(yíng)部門(mén)經(jīng)營(yíng)。概言之，公共管理的社會(huì)化和市場(chǎng)化，就是發(fā)揮社會(huì)力量在公共服務(wù)和管理中的作用，社會(huì)事業(yè)社會(huì)辦。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院56從整個(gè)現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行來(lái)看，非政府組織作為公共事業(yè)管理的主體，還具有擴(kuò)大就業(yè)渠道，增強(qiáng)社會(huì)保障制度能力，以及提高公民民主意識(shí)，增加社會(huì)公民化程度等作用。總之，在現(xiàn)代社會(huì)，非政府組織作為公共事業(yè)管理的主體，是公共事業(yè)本身發(fā)展的內(nèi)在要求，也是社會(huì)發(fā)展的必然要求。非政府組組織在與政府一起致力于公共事業(yè)服務(wù)和管理，促進(jìn)社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展，增進(jìn)社會(huì)公共利益的同時(shí)，也與其他社會(huì)中介組織一起，促進(jìn)社會(huì)本身即公民社會(huì)的發(fā)育和發(fā)展，形成良好的國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)，提高整個(gè)社會(huì)的運(yùn)行質(zhì)量和水平。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院57三、當(dāng)代中國(guó)公共事業(yè)管理中的非政府組織（一）我國(guó)非政府組織的興起

中國(guó)漫長(zhǎng)的封建社會(huì)中不存在非政府組織，而建國(guó)后直到改革開(kāi)放之前，我國(guó)在高度集權(quán)的政治體制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，個(gè)人隸屬于單位，單位隸屬于國(guó)家，單位是國(guó)家權(quán)威的末梢，國(guó)家通過(guò)單位實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的全面控制和管理，因而并不存在一個(gè)相對(duì)于國(guó)家權(quán)威的自治社會(huì)，也即不存在真正的非政府組織。三、當(dāng)代中國(guó)公共事業(yè)管理中的非政府組織（一）我國(guó)非政府組織的興起

建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革從兩個(gè)方面催生著非政府組織的出現(xiàn)，即一方面，公民社會(huì)所要求的私有產(chǎn)權(quán)、平等自治的契約性關(guān)系、法治原則、尊重和保護(hù)社會(huì)成員的基本權(quán)利、自治性質(zhì)、個(gè)人的選擇自由等基本特性，也正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特性，因而公民社會(huì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是相生相伴的，甚至在一定程度上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也就是公民社會(huì)本身。而且，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，中國(guó)公民的個(gè)人權(quán)利，如遷徙與就業(yè)的權(quán)利，消費(fèi)與福利的權(quán)利，思想、交往、隱私等權(quán)利、個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利等，也得到了前所未有的發(fā)展。這一切，表明市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)的出現(xiàn)和發(fā)展，為非政府組織的成長(zhǎng)打下了必須的基礎(chǔ)。另一方面，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制的逐步建立和完善，也對(duì)非政府組織的建立提出了需求，開(kāi)拓了發(fā)展空間。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深入，伴隨著“單位人”向“經(jīng)濟(jì)人”和“社會(huì)人”的轉(zhuǎn)變，以往屬于單位管理但實(shí)際上應(yīng)由社會(huì)管理的事務(wù)從單位中逐步剝離，同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的基礎(chǔ)上，公民的生活需求也日益提高并多樣化，這就大大增加了社會(huì)管理的任務(wù)。傳統(tǒng)的政府以行政方式對(duì)社會(huì)的全面管理方式已不適合新型公共事業(yè)的發(fā)展，而政府讓出的空間也難以全部轉(zhuǎn)交給營(yíng)利性企業(yè)，因?yàn)橛行┦聦?shí)際上是政府和企業(yè)“不愿做、做不好，或不常做”的，市場(chǎng)缺陷不能全部通過(guò)政府來(lái)彌補(bǔ)，而政府缺陷同樣也不能全部通過(guò)市場(chǎng)來(lái)解決，在這一個(gè)政府和企業(yè)之外的屬于社會(huì)自己的領(lǐng)域中的事務(wù)，需要社會(huì)自己的自組組織來(lái)承擔(dān)。

2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院60第一、非政府組織自身存在的問(wèn)題方面：一是身份不清。二是非政府組織缺乏資金、內(nèi)部組織不健全、行為缺乏代表性。此外，還有一些組織傳播封建迷信，滋生不穩(wěn)定因素。第二、與非政府組織相關(guān)的政策實(shí)施和法律等構(gòu)成的外在環(huán)境方面：一是在對(duì)非政府組織的基本政策的實(shí)施一定程度上存在培育和監(jiān)督管理脫節(jié)、重登記管理而疏過(guò)程監(jiān)督的現(xiàn)象。二是與包括非政府組織在內(nèi)的整個(gè)民間組織相關(guān)的法律過(guò)于簡(jiǎn)略、薄弱。（二）當(dāng)前我國(guó)非政府組織的不足：第一、非政府組織自身存在的問(wèn)題方面：一是身份不清。這集中的表現(xiàn)在不少非政府組織具有亦官亦民或以非營(yíng)利的身份從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng)。與民間性和自治性是非政府組織的兩個(gè)基本特點(diǎn)相矛盾二是非政府組織缺乏資金、內(nèi)部組織不健全、行為缺乏代表性。開(kāi)展公益活動(dòng)所需的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支同組織的資金能力之間有很大缺口。在組織內(nèi)部，其組織結(jié)構(gòu)、管理體制、決策程序、財(cái)務(wù)制度、監(jiān)督機(jī)制、自律機(jī)制等都不健全，人員老化、財(cái)務(wù)混亂是比較普遍。組織較難集中、綜合、表達(dá)、捍衛(wèi)所代表的群體的利益，得不到成員和一定社區(qū)內(nèi)公眾的支持和擁護(hù)，組織行為缺乏代表性，在參與公共決策的能力上比較薄弱，也不能很好地提供公共服務(wù)和進(jìn)行必須的公共事業(yè)管理。此外，還有一些組織傳播封建迷信，滋生不穩(wěn)定因素。（二）當(dāng)前我國(guó)非政府組織的不足：第二、與非政府組織相關(guān)的政策實(shí)施和法律等構(gòu)成的外在環(huán)境方面一是在對(duì)非政府組織的基本政策的實(shí)施一定程度上存在培育和監(jiān)督管理脫節(jié)、重登記管理而疏過(guò)程監(jiān)督的現(xiàn)象。首先是一些地方政府十分必要的在登記上嚴(yán)格管理，但對(duì)如何積極地對(duì)非政府組織進(jìn)行培育還著力不多；其次是在非政府組織注冊(cè)登記后，由于相關(guān)的以法律不明確不具體，往往只能憑行政手段進(jìn)行管理，而這種管理又常常只是在年終進(jìn)行審查，而對(duì)非政府組織的整個(gè)活動(dòng)過(guò)程缺乏必要的監(jiān)督管理手段。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院63第二、與非政府組織相關(guān)的政策實(shí)施和法律等構(gòu)成的外在環(huán)境方面二是與包括非政府組織在內(nèi)的整個(gè)民間組織相關(guān)的法律過(guò)于簡(jiǎn)略、薄弱。

首先是有關(guān)民間組織的法律規(guī)章過(guò)于簡(jiǎn)略，而各種相關(guān)的行政規(guī)定內(nèi)容又較龐雜，且透明度較低。目前我國(guó)有關(guān)非政府組織的法律規(guī)章實(shí)際中是以民政部及其他相關(guān)部委的行政規(guī)定作為管理的依據(jù)，相當(dāng)程度上是以這些行政規(guī)定代替更為基本而透明的法律和行政法規(guī)的發(fā)揮著作用。而且，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部文件是上級(jí)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)工作的指示。這些規(guī)定目前進(jìn)行制度化的公布渠道還不完善，從而使得行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中有太多的隨意性。

2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院64其次是有關(guān)非政府組織的民事關(guān)系調(diào)整的法律薄弱非政府組織內(nèi)部組織、財(cái)產(chǎn)關(guān)系等是關(guān)系其發(fā)展的關(guān)鍵性因素，由于非政府組織是民間組織，這些至為關(guān)鍵的關(guān)系是民間的契約無(wú)法調(diào)整的，因而必須有政府必要的干預(yù)，即通過(guò)完善的民事實(shí)體法加以規(guī)定和制約。正因?yàn)槿绱?，非政府組織的民事關(guān)系歷來(lái)是各國(guó)相關(guān)法律中一個(gè)極為重要的部分。但目前，我國(guó)在這方面是行政管理的規(guī)定占據(jù)了相關(guān)法律的大部分，而少有直接針對(duì)非政府組織內(nèi)部組織、財(cái)產(chǎn)關(guān)系等的規(guī)定。這顯然不利于非政府組織形成一個(gè)穩(wěn)定的組織框架并盡量減少內(nèi)部糾紛，從而達(dá)到組織目標(biāo)。

2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院65（三）我國(guó)非政府組織改革發(fā)展的基本取向一是在社會(huì)領(lǐng)域推進(jìn)“政社分開(kāi)”革命；二是重點(diǎn)在資金方面進(jìn)行必要的資助。

第一，從培育非政府組織來(lái)看，現(xiàn)階段政府有兩項(xiàng)主要的工作：

第二，從加強(qiáng)對(duì)非政府組織的監(jiān)督管理看，現(xiàn)階段政府要重點(diǎn)抓好兩方面的工作：一方面，是逐步完善有關(guān)非政府組織的尤其是其活動(dòng)的民事法律法規(guī)。另一方面，是在逐步完善有關(guān)法律法規(guī)的過(guò)程中,通過(guò)依法行政和強(qiáng)化法律追懲的制度建設(shè)，將監(jiān)督管理的重點(diǎn)放在過(guò)程管理上，對(duì)非政府組織運(yùn)行的規(guī)范化及質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。

第三節(jié)事業(yè)單位與公共事業(yè)管理

一、事業(yè)單位及事業(yè)單位管理體制概述（一）事業(yè)單位的基本界定、類別和特征

1、事業(yè)單位的規(guī)范性定義國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。

（1）教育事業(yè)單位（2）衛(wèi)生事業(yè)單位（3）農(nóng)業(yè)事業(yè)單位（4）科技事業(yè)單位（5）文化事業(yè)單位（6）體育事業(yè)單位2、事業(yè)單位的類別：

（7）城市公用事業(yè)單位（8）交通事業(yè)單位（9）社會(huì)福利事業(yè)單位（10）機(jī)關(guān)后勤服務(wù)事業(yè)單位（11）社會(huì)中介事業(yè)單位

外，還有氣象、環(huán)境保護(hù)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢測(cè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及銀行監(jiān)管、證券監(jiān)管、保險(xiǎn)監(jiān)管、電力監(jiān)管等各類獨(dú)立監(jiān)管單位。

第一，服務(wù)性第二，公益性第三，實(shí)體性第四，公有性3.事業(yè)單位的主要特性：4.新的事業(yè)單位供給方式新的事業(yè)單位資金供給方式全額撥款差額撥款經(jīng)費(fèi)自理其他（二）事業(yè)單位管理體制的基本內(nèi)涵與特點(diǎn)

1、事業(yè)單位管理體制的基本內(nèi)涵事業(yè)單位管理體制，是為了有效地對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行管理，使之更好地提供事業(yè)產(chǎn)品即必須的公共服務(wù)，保障和發(fā)展公共利益，國(guó)家通過(guò)相關(guān)的法律法規(guī)等而形成的一整套有關(guān)政府對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行管理的各種制度和行為規(guī)范的總和。

2、事業(yè)單位管理體制的特點(diǎn)這里所說(shuō)的事業(yè)單位管理體制，主要是指計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成，并且目前雖經(jīng)一定