組織的理性模型

組織的理性模型第一頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日即使在威洛比、懷特、古利克和其他學者所處的公共行政最輝煌的時期,他們的理論也因社會科學研究中的幾次重大突破而受到了削弱。首先,政治學和其他學科都正在致力于人類行為的科學研究,試圖建立一種像自然科學一樣具有邏輯性的理論體系。

第二頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日其次,基于對公共行政與私人行政共同特征的認識,出現(xiàn)了建立行政理論研究一般方法的運動。這兩股發(fā)展趨勢都不是來自公共行政內(nèi)部,公共行政實際上對這兩股趨勢還多少有些抵觸,但是,這兩股發(fā)展趨勢最后都對公共行政研究產(chǎn)生了巨大影響。最重要的是,這些新的發(fā)展趨勢和觀點確實有效地取代了陳舊的、政治化的公共組織概念。

第三頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日20世紀60年代末70年代初,當政治作為一個問題被再度提出的時候,對此的討論竟然是在

“

新公共行政

”

的旗幟下展開的。第四頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日4.1行為科學

第五頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日至那時

,席卷政治學和大多數(shù)相關學科的第一個趨勢是建立人類行為學。為了與當時盛行的科學主義合拍,許多政治學家認為他們早期對政府制度和政治運動的研究缺乏像物理學與化學那樣"真正"的科學的嚴謹性(因而也缺乏學科的尊嚴)。

第六頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日為了改變這種狀況,他們主張科學研究方法應該以邏輯實證主義的世界觀為基礎,這種研究方法假定,人類行為的規(guī)律性一一就像物理運動規(guī)律一樣一一能夠通過仔細而客觀地研究其外顯的行為來確定,科學理論可以合乎邏輯地從這種觀察中產(chǎn)生。正如可以通過觀察分子結構的運動來形成有關自然生活的科學理論一樣,有人認為也可以通過觀察人類的外顯行為來形成有關社會生活的科學理論。第七頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日不過,人類價值觀念的作用成了一大問題。分子運動既沒有價值觀念也沒有明確的行為意圖,對被觀察的實事也不會做出反應,而人類行為卻不一樣。換句話說,這種新的人類行為學面臨著人類價值觀念滲入到行為研究的可能性。對此的回答是應當將事實和價值作一合乎邏輯的區(qū)分。在這個觀點看來,行政生活以及行政人員具備某些價值觀念這一事實,仍然能夠以不摻入個人價值判斷的方式進行觀察。這樣就能保持研究過程的真實性(即客觀性)。第八頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日為了進一步保證研究的客觀性,必須遵循一種具體的科學研究方式:首先,提出問題;其次,根據(jù)相關變量之間的關系提出假設;再次,通過制定、執(zhí)行研究計劃來檢驗這些假設的關系;最后,使研究成果成為整個學科領域理論體系的一部分。舉個例子來說,如果要研究分權決策與工作滿意度之間的關系,我們可以提出這樣的關系假設,即更多的工人參與決策會帶來更高的工作滿足感。接下來就可以通過實地調(diào)查或可控的實驗來驗證這種假設的關系。第九頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日不管怎樣,科學研究必須經(jīng)過嚴格的試驗。這樣,科學家才能夠相信通過試驗所獲得的解釋是正確的(其他任何解釋都是不可信的)。這種研究方法是經(jīng)驗性的,即科學研究只能建立在對客觀現(xiàn)實的觀察的基礎之上,而不是憑主觀臆測。理想的經(jīng)驗性研究是,任何科學家在相同的條件下進行相同的試驗會得出相同的結果,從而來證實研究以及研究方法本身的客觀性。第十頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日4.2行政學的一般方法

第二個重要的發(fā)展趨勢興起于第二次世界大戰(zhàn)后

,它改變了公共行政理論的發(fā)展路徑,并部分超越了第一種趨勢。一些旨在尋找人類行為規(guī)律的科學家認為,這些規(guī)律性本身不依賴于其環(huán)境一一例如,權力運用的方式基本上是相同的,不管在家庭、工作場所還是國家。同樣,組織研究者開始認為組織的行為都是一樣的,不管在公共組織還是在私人組織。從某種程度上說,這種觀點無論在過去還是在現(xiàn)在都是很有吸引力的。

第十一頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日當然,基本的行政過程(如領導和權威、動機與決策)都是很相似的,不管你是通用汽車公司的執(zhí)行官還是國務院的副國務卿。因此,這個時期的一本重要的教科書指出的這一點即"在行政實踐中,大小組織之間的差異通常遠大于公共和私人組織之間的差異"(Simon,Smithburg,andThompos,1950,p.8),就不會令人奇怪了。第十二頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日于是就出現(xiàn)了一種一般的行政或管理研究。這種研究根本上就是一個大雜始。它揉合了政治學、企業(yè)管理學、社會學、社會心理學和組織分析理論的不同分支學科各具特征的研究成果。從企業(yè)管理學中獲取了對組織效率和決策的關注。從社會學中,借鑒了系統(tǒng)論和結構一功能研究方法。從社會心理學汲取了認知模式和行為科學方法。從而,形成了一般行政學派,創(chuàng)辦了學術刊物如《行政學季刊_;他們與商學院的組織分析學家有更多的相同之處。第十三頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日來自不同大學的學者發(fā)現(xiàn)了他們對一般行政學的共同愛好。結果是,政治科學系的公共行政學者常常發(fā)現(xiàn)與自己系里研究比較政府、國際關系和政治理論的同事相比,這樣,公共行政學家在采用了行為科學的觀點之后,開始強調(diào)事實而不是價值,強調(diào)方法而不是目標。第十四頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日由于一般行政研究趨勢的推動,行政學長期以來與政治價值研究的傳統(tǒng)聯(lián)系被割裂了。這些趨勢既摒棄了早期公共行政中被稱之為非科學的研究,同時也建立了一種新的替代（理性行政模型）。不管在哪種情況下,西蒙的影響力開始極大地表現(xiàn)出來了。盡管多年來

,確立一種科學的方法來進行公共行政研究的興趣日益濃厚,但是,一直到20世紀40年代末,人們才聽到兩聲響亮的、要訴諸行動的呼喚。第十五頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日1946年,西蒙,一位剛從芝加哥大學獲得政治學博士學位的畢業(yè)生,發(fā)表了一篇題為《行政諺語》的論文,強烈批評了以前的行政理論研究,并提出了以科學方法為基礎的行政理論研究的若干要求。隨后西蒙在1947年出版的《行政行為:行政組織中決策過程的研究》一書中將這篇論文作為一章收錄其中。在這本書中(本書是他的博士論文),西蒙以當時經(jīng)典的形式提出了理性的行政模型,這一模型對組織研究產(chǎn)生了巨大的影響。

第十六頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日隨后在1947年,羅伯特.A·達爾(RobertA.Dahl)完成了

他在耶魯大學的博士學位,并出版了專著《公共行政科學》。這本書從另一個角度對早期行政學研究展開了批評,而且也隱含了對西蒙的研究方法的批判,并很快形成了一場短暫的論戰(zhàn)。這場論戰(zhàn)預示了多年后關于公共組織的辯論。第十七頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日西蒙對早期行政學理論的批評

西蒙對早期行政理論研究的批評相當尖銳。他將古利克、厄威克

(L.Urwick)及其他學者所闡述的“

行政原則

”

說成只不過是一些

“

俗語

”,并且存在與其他的俗語一樣的缺點,就是彼此經(jīng)常有矛盾。西蒙集中批評了其中四個原則,即專業(yè)化,命令統(tǒng)一,控制幅度,以及目標取向、過程取向、顧客取向和區(qū)位取向的組織。第十八頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日盡管西蒙(1946,p.62)認為這些原則觀念可以作為描述和分析行政環(huán)境的標準,但是,如果將這些原則看作是不可違背的,則是不合適的,因為這些原則之間常常是互相矛盾的。接下來,他證明了這些原則之間的矛盾。例如,保持小的控制幅度就會產(chǎn)生較多的組織層級;而命令統(tǒng)一原則會阻止發(fā)揮專業(yè)化的領導優(yōu)勢。第十九頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日在總結他的觀點時,西蒙(1946,p.63)寫道"行政學研究正在遭受表面化、過分簡化和缺乏現(xiàn)實性的侵害。這一研究僅局限于權威結構機制

,沒有涉及其他一些影響組織行為的同樣重要的模型,也排除了對決策功能的實際配置這一令人厭煩的研究。它只滿足于談論‘權威＼‘集權'、‘控制幅度'和‘功能'等概念,而不愿意探討這些術語的操作性規(guī)定。"第二十頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日西蒙批評的言語雖然很尖刻,但他的結論實際上并未脫離行政學研究的主流。在《行政行為》一書的第二版序言中,西蒙(1957a,p.xiv)發(fā)人深省地說道"我們現(xiàn)在用一些專業(yè)術語談論組織,有點像烏班吉(Ubangi)的醫(yī)療人員談論疾病一樣。

第二十一頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日說得好聽些,我們只靠一些樸實的諺語為生……說得難聽些,就是我們生活在自負的愚蠢中。"西蒙確實看到了早期學者局限于功能配置和權威結構研究所帶來的問題,并適時地呼吁擴大行政學研究問題的范圍。第二十二頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日但是,他沒有深入探討構建一個合理學科基礎的重要性,而行政人員只有在此基礎上才能對組織結構設計有充分的了解。他也沒有研究效率這一核心問題。確切地說,西蒙(1957a,p.38)認為行政理論的基礎,在于"它關注應當怎樣構建一個組織,并進行運作以有效地完成組織任務"。第二十三頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日就創(chuàng)建公共組織理論而言

,西蒙的貢獻所隱含的意義遠比表面上看起來的重要、深遠。首先,緊扣邏輯實證主義的觀點,西蒙主張在行政行為研究中事實和價值的分離,接著進行嚴謹?shù)脑囼炑芯坑媱?以建構一種綜合性的行政理論。第二十四頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日其次,西蒙非?？斓財[脫了與政治學和公共行政學的緊密聯(lián)系,而傾向建構一個一般的研究方法。很顯然,公共行政很大程度上朝這個方向發(fā)展了一一而且得到了很大的發(fā)展,研究者越來越關注手段而不是目的,關注行政技術而不是行政原則。有意思的是,這種觀點卻成為達爾批判的靶心。第二十五頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日達爾:

效率和人類行為的非理性特征

第二十六頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日如果說西蒙對第二次世界大戰(zhàn)前行政理論的批評相當尖銳

,那么達爾的批評在許多方面來看顯得更激進

,從長遠來說,更具說服力。達爾(像西蒙一樣)承認公共行政學者應該力求建立一門真正的行政科學,但強調(diào)了在這種努力過程中所遇到的一些困難。

第二十七頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日首先,達爾(1947)注意到了對科學的實證主義解釋,這一解釋意味著社會科學(包括組織學研究)能夠也應該價值中立。然而他認為公共行政領域的研究(盡管宣稱價值中立)實際上是在價值偏愛優(yōu)先的基礎上展開的,最明顯的就是效率價值。正如我們已經(jīng)看到的,早期的行政學者(包括西蒙本人)都認為效率是判斷行政行為的價值中立標準,但是達爾則認為效率本身就是一種價值觀,因而不得不與其他價值觀念相競爭,如個人責任、民主道德等。第二十八頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日根據(jù)達爾的觀點,在這種競爭中,效率并非總是能占上風。例如,怎樣把民眾參與行政決策的需要與機構的有效運作協(xié)調(diào)起來?行政研究應該如何評價二戰(zhàn)中德國集中營高效率的管理?或者,我們應該如何著手建立似乎與整體效率要求有內(nèi)在沖突的個人責任理論?從這些問題中可以看出,行政學者的研究涉及了手段,也涉及了目的,因此,有必要明確他們的價值理念。

第二十九頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日如果用所謂的科學事實來掩飾對效率信條的繼續(xù)遵從,不僅會誤導行政學的發(fā)展,而且是相當危險的。達爾非常明顯地傾心于公共行政而不是一般行政的研究。當效率與民主、尤其是與民主道德相關的價值發(fā)生沖突時,他便發(fā)現(xiàn)了最嚴重的價值沖突。當然,可能有人會認為,私人企業(yè)中的效率準則有時候會與其社會責任相沖突。不過,達爾只關注公共部門并最終認為,公共行政領域與其他領域的不同,在于它涉及了倫理問題和政治價值。第三十頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日其次,達爾認為,公共行政研究必須以人類行為研究為基礎。他相信公共行政最重要的問題都是圍繞人類而產(chǎn)生的,因此,公共組織研究中不能忽視人的因素。達爾(1947,p.4)甚至進一步推進了他的這一理論分析,認為資本主義驅(qū)使我們試圖以理性的方式組織生產(chǎn)過程,這種理性方式已為許多組織理論家所接受,他們認為創(chuàng)建理性而又合乎邏輯的組織結構是最理想的。

第三十一頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日可是,達爾認為堅持這種理性模型會忽視這樣一個事實:人類行為并不總是理性的,甚至人類最有效率的行為并不總是在理性結構環(huán)境中產(chǎn)生的。因此,達爾寫道"我們不能通過造就一個程式化的‘行政人,(它是18世紀理性人的現(xiàn)代子孫)來建構行政科學。這種‘行政人'只存在于公共行政的書本上,其活動嚴格地遵從行政學的一般規(guī)律。"(p.7)第三十二頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日毫不奇怪,剛剛提出"行政人"概念的赫伯特·西蒙(1947)立即對

達爾進行了駁斥。西蒙的駁斥建立在對純科學和應用科學進行模糊

的比較的基礎之上

,力圖使純科學從達爾批評的"效率崇拜"中來。然而,這一駁斥是相當無力的,尤其從西蒙自己宣稱的行政理追求效率這一點來看,更顯得蒼白無力。

第三十三頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日西蒙雖然一再否認他的純行政學是

“

為公共政策開處方

”,但他不承認關注效率的政策含義,即從某種意義上說,效率就是政策(p.202)。因此在這場交鋒中,西蒙敗下陣是,他當時貢獻給公共行政學界的理性行政模型在未來很多年中成了工作的標準,這可以說是對他的失敗作了一些補償。第三十四頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日4.4赫伯特·西蒙:理性行政模型正如我們所提到的,理性行政模型曾經(jīng)在公共組織學說中占據(jù)位。諸如

“

誘導一貢獻

”

、“

接受區(qū)間

”

和

“

滿意

”

之類的術語已經(jīng)成為今天公共行政學者使用的標準用語。這些術語之所以備受關注不是由于其他原因,而是由于行政學家和行政實務者經(jīng)常使用它們。然而重要的是，這些術語及其所反映的深刻觀念對我們思考公共組織的方式有重要的盡管并非總是積極的影響。就理性行政模型被看作是研究組織環(huán)境中人的模型而言,我們應該仔細考慮該模型提供的指導意義。

第三十五頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日西蒙(1957a)在《行政行為》一書有關公共組織的論述中首先提出了理性行政模型,并對此作了最有力的論證。接著西蒙在題為《人類的模型》的一系列論文,以及在與史密斯伯格和湯普森合著的《公共行政》(1950)一書中對理性行政模型作了進一步的論述,并在與馬奇合寫的《組織》(1958)一書中詳細回顧了組織理論的發(fā)展。

第三十六頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日從50年代初期開始,西蒙逐漸地轉(zhuǎn)向了決策的社會心理分析、信息認知發(fā)展過程等方面的研究。其結果,盡管他近來較少涉及公共行政領域,但他的著作依然有相當大的影響力。今天,他在公共行政方面一些不經(jīng)意的評價也往往是一言九鼎。第三十七頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日本章將描述西蒙在其早期著作、特別是《行政行為》(1957a)一書中提出來的理性行政模型。下面將考察兩個相關的主題:即人類的決策過程(西蒙即后來學者提出的觀點)和封閉系統(tǒng)與開放系統(tǒng)的爭論(這部分是對西蒙觀點的回應

,它在湯普森的總結中達到了高潮)。第三十八頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日實證主義的觀點

在《行政行為

)(1957a)一書中,西蒙力圖構建一種建立在實證主義認識論和對組織生活的工具性闡述之上的綜合的行政組織理論。西蒙從實證主義的觀點出發(fā)認為科學家的作用就是檢驗"事實"命題。這些命題要么來自于對外顯行為的觀察,要么來自這些觀察的邏輯推論。在這里,科學家的客觀性是至高無上的,正是出于這個理由,科學家必須為可能得出的結論謹慎地確立一個事實基礎。

第三十九頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日為了避免主觀性介入研究過程,科學家必須嚴格排除人類價值理念對理論研究的潛在影響。科學家的價值觀和被觀察的行動者的價值觀都不應該進入研究領域和理論建構過程。西蒙認為這是可以做到的,因為事實和價值在邏輯上是能夠區(qū)分的。"事實命題就是對可觀察的世界以及這個世界的實際運作方式的描述。"(1957a,p.45)第四十頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日另一方面,價值表述涉及事情應該怎樣,表明了對理想狀況的偏好。與價值觀念的模糊特性相反,事實陳述則是精確明了的。按照西蒙的說法,事實命題可以通過檢驗來判斷其真?zhèn)我灰豢梢耘袛辔覀冋谘芯康氖澜缯嬲l(fā)生了什么,或沒有發(fā)生什么(pp.45-46)。第四十一頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日不過,西蒙雖然注意到"好"和"壞"是討論行政問題時常用的兩個詞,但使用這些詞并不損害他所倡導的科學方法的中立性。恰恰相反,就組織而言,好事指的是那些能夠提升組織能力以實現(xiàn)其目標的事,而壞事則不能。只要提高效率就是好的,反之,就是壞的。當然,西蒙指出,持有這種觀點的行政理論是以效率為其首要目標的。第四十二頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日理性的個體是

、而且必須是一個被組織化和制度化的個人。-----西蒙

第四十三頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日理性的概念行政組織理論的基礎是理性這一概念。組織的創(chuàng)建是為了提高人的理性

,建構人的行為,以便切合抽象的理性。西蒙的理論前提是,人類對付復雜問題的能力是有限的。"相對于所要解決問題的規(guī)模來說,解決復雜問題的思維能力是相當弱小的,而在這個真實的世界上,解題需要客觀理性,或接近這種客觀理性的行為。"(1957b,p.198)第四十四頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日正因為人類個體所能達到的理性程度是有限的,因此他們認為有必要聯(lián)合成團體和組織以有效地應對周圍的世界。在組織中,我們發(fā)現(xiàn)了一種可以將人類的行為塑造成實現(xiàn)我們目標所要求的理性形式。因此“理性的個體是、而且必須是一個被組織化和制度化的個人"(1957a,p.102)。第四十五頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日很顯然,以這種方式討論理性并給其下定義,遠比在其他情況下的含義更狹窄、更嚴格。與長期以來的哲學傳統(tǒng)(這一傳統(tǒng)認為,人類的理性只關注像正義、公平和自由這些作為構建人類社會的基礎要素的宏大問題)相比,西蒙的理性觀主要關注手段和目的之間的關系。按照哲學家霍克海默(1974,p.50)的觀點,實現(xiàn)人類理性的關鍵是

“

計算概率并以此將正確的手段與給定的目標協(xié)調(diào)起來"。

第四十六頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日因此,以理性模型的話語說某一特定的組織是理性的,并不是說這一組織追尋達爾提及的政治上和道德上合理的目標,而是說組織要追求效率的最大化。據(jù)此觀點,理性就等同于效率,理性的行為就是有助于實現(xiàn)組織目標的行為,或換種說法，理性意味著個體必須服從組織領導(即組織化的控制集團)的計劃和意圖。第四十七頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日當然,抽象地說為實現(xiàn)給定目標設計一個理性的系統(tǒng)并不困難,這也是控制集團主要在做的?？墒?一旦將具有情感和利害關系考慮的人納入這個系統(tǒng),問題就產(chǎn)生了。如果我們將有效地實現(xiàn)組織目標的行為稱為理性的活動,那么,遵循規(guī)章去執(zhí)行特定的功能顯然就是惟一理性的活動。因此,西蒙(1957a,p.246)寫道:速記員的理性就是將速記記錄轉(zhuǎn)換成打字稿,而不管其內(nèi)容是什么。而她老板的理性就是確定記錄內(nèi)容。第四十八頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日個人行為

上述相當狹義的理性概念掩蓋了許多重要的問題

,其中之一便是個人的道德責任問題。然而,理性模型卻有可能使理性(或近乎理性)的人以一種準確和嚴謹?shù)姆绞皆诮M織環(huán)境中進行活動。西蒙與前人不同,他關注復雜組織中的個人行為

,并探討如何可能使個人的行為與理性系統(tǒng)所要求的行為方式更加接近。

第四十九頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日西蒙認為要做到這一點,個人必須根據(jù)組織的利益來做出決定。個人行為的關鍵是作決定,以采取行動。因此,組織被看作一個決策系統(tǒng),它包括確定決策時機的搜尋和情報過程;發(fā)現(xiàn)和規(guī)劃可能的行動方案的過程以及評估、選擇備選方案的過程(Simon,1965,pp.35-36)。

第五十頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日這個定義涉及兩個截然不同的問題。一個是有關人們決定加入、續(xù)留或離開組織的問題;一個是在他們成為組織成員后如何行事的問題(Simon,1957b,p.167)o這里每一個問題的處理都是通過個體成本一效益的理性計算進行的。第五十一頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日舉例來說,如果決定挽留一個組織成員,只要組織提供的利益超出人們原本的利益要求,他們就會繼續(xù)留在組織中。對此西蒙說過",可以假定,如果組織成員留在組織中比離開組織可以獲得更多的滿足感(或效用),那么每個人都將留在組織內(nèi)。這樣可以根據(jù)組織成員的機會成本來確定組織‘滿足功能'的基點。"(p.173)第五十二頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日同樣,個體決定做出有助于組織的活動也是理性計算的結果。由于組織本身就傾向于誘使其成員做出有助于組織發(fā)展的正確行為,因而個體就注定要進行理性的計算。理性計算問題還與組織權威有關。第五十三頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日西蒙(1957a,p.133;1957b,pp.74一75)認為,每一位個體成員都有一個確定的

“

接受區(qū)間”,在這個區(qū)間內(nèi),下級愿意接受上級做出的決定。切斯特·巴納德(1938,p.168)早就討論過一個相似的

“

無異義區(qū)間

”,即在這個區(qū)間內(nèi)的命令都能得到遵行,反之則不然。第五十四頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日但是,組織的利益在于擴大"接受區(qū)間",這是很明顯的。個體接受的命令越多,他成為有效的行政系統(tǒng)的一部分的可能性也就越大。因此,接下來便是考慮如何擴大"接受區(qū)間"。當然,這一擴大會隨著對誘因的反應即由于更多的金錢和更高的地位所導致的更多的活力而發(fā)生。第五十五頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日行政人但是

,組織的價值觀念可能會超越金錢和地位的誘惑以取代個人的價值觀念。組織通過其決策過程代替了個人自己的判斷,(Simon,1957a,ch.10)一旦這種情況發(fā)生,傳統(tǒng)實用取向的"經(jīng)濟人"就會被更現(xiàn)代、更制度化的"行政人"所代替。行政人認同組織目標是其決策的價值前提。

第五十六頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日行政人對組織中其他人施加在他身上的影響能夠特別敏感地做出反應

,能夠確切地預計到自己和其他成員在組織中的角色,并且對實現(xiàn)組織目標抱有極大的熱情。行政人也許最為顯著的特征,在于組織的影響力僅使他做一些具體的事(比如,撲滅森林火災),而且還使他習慣于同他人合作以完成組織目標。他養(yǎng)成了一種合作的習慣。(Simon,SmithburgandThompson,1950,p.82)第五十七頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日當然,這又使我們回到了理性問題上。根據(jù)西蒙的論述,實現(xiàn)組織理性的代價是個人的自主權。隨著組織的價值觀取代個人的價值觀,很明顯,如果組織成員與組織領導者的價值觀念一致,那么人們這時對組織貢獻是最有益的。第五十八頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日其結果,服從權威者的命令不僅是有效率的,而且也是理性的。西蒙以下列方式指出了這一點(1957a,p.198):“

由于這些制度(即理性組織的制度)在很大程度上決定了組織成員的情緒和思想意識,因而為順從和理性在人類社會中的運用創(chuàng)造了條件。"第五十九頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日術語的澄清

雖然我們后面將要對理性模型進行批判

,但是先有必要對其術語進行澄清。西蒙認為科學理論必須不偏向任何一種價值觀念,而應該嚴守客觀中立的原則。關注效率的行政理論,就是理性的理論。一個有效率的人才是一個理性的人。按制度辦事的人是最有效率的人,服從制度設計者命令的人是最有成效的人。

第六十頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日在這意義上,理性迅速地轉(zhuǎn)化成了對等級制權威的服從,理性就是服從。于是,初看起來是客觀中立的理性實際上掩蓋了組織領導者(不管是誰)強烈的價值偏好。第六十一頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日在許多方面,理性的行政模型并沒有偏離早期的公共行政原理,恰恰相反,它使這些原理具備了科學的合理性。以往著作中對效率、權威和等級制的關注現(xiàn)在偶然存在,缺少的是對民主社會中政府機構的作用的全面思考,這種思考會引發(fā)對公共組織中個人責任理論或者行政機構的公共職能理論的探討。然而,理性模型的重要性是不可否認的。

第六十二頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日在技術理性的語境中,西蒙對理性模型的論述堪稱典范。如果我們認同效率是評估公共機構的首要標準,也贊同這樣的觀點即人類只是機械地應對環(huán)境以追求更大的效用,那么,理性模型的建構似乎就是必然的結果。而且,正如一再被提及的

,對這些理論假設的普遍接受標志著公共行政理論的最新發(fā)展。

第六十三頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日4.5決策和政策制定

第六十四頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日為了進一步闡明理性模型的影響

,讓我們轉(zhuǎn)向討論西蒙在其著作中提出的兩個重要主題,以及后來學者對它們的看法。在西蒙提出的所有問題中,沒有哪個問題像決策過程那樣在行政學研究中受到如此多的關注。第六十五頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日雖然西蒙認為《行政行為》一書(1957a)是對組織決策的研究,但他后來更直截了當?shù)靥岢隽怂缙谥髦幸恍┟鞔_表明了的東西,即決策是行政的核心。

第六十六頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日確切地說,決策本質(zhì)上就是管理。當然,這種觀點與他先前的論述稍有偏離,但卻給公共行政學者提出了一個全新的研究主題。在以往政治一行政兩分模式的影響下,決策研究只關注組織的最高層如何制定大量的政策,但是西蒙認為最高層的決策只是指導整個行政系統(tǒng)各個層級進行決策的開始。不管是行政首長制定一個新計劃還是操作人員具體執(zhí)行命令,決策的基本過程是相同的。理解了決策過程就意味著理解了組織行為。第六十七頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日西蒙(1967)指出組織中任何層級的決策過程都包括三個階段:(1)情報活動,即審視決策環(huán)境,捕捉?jīng)Q策時機;(2)方案設計,即發(fā)現(xiàn)或者設計備選的行動方案;(3)決策選擇,即選擇最有可能成功的備選方案。當然,西蒙也承認,在現(xiàn)實生活中這三個決策階段并不是截然分開的。只是為了進行決策分析,才將它們看作是一個完整決策過程中的三個基本要素。第六十八頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日鑒于對組織效率的關注,人們希望決策盡可能地以最具理性的方式來完成。實際上,西蒙決策研究就是針對這個問題展開的。理性決策的理想、形式就是一個古典經(jīng)濟學模型一一即假定決策者完全知道組織目標和所有的決策備選方案,并采取行動追求效果的最大化(如利潤、效用和滿意度等)。第六十九頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日令人遺憾的是,行政決策者不可能接近古典經(jīng)濟學模型所要求的那種理性,也不可能知道所有的情況,包括各種不同行動的結果。因此,西蒙的"行政人"雖然仍在追求理性(該理性仍然是從組織的范疇來界定的),但已經(jīng)認識到了理性行為能力的局限性。第七十頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日"行政人"與"經(jīng)濟人"

與

“

經(jīng)濟人

”

截然不同的是

“,行政人

”

追求解決問題的

“

滿意度

”

而不效用的

“

最大化”

。此外“,行政人

”

只滿足于對世界不完全的、簡單化的認識(由于人自身的局限性,現(xiàn)實世界的復雜性是永遠難以認識的)。正如西蒙(1957a,p.xxvi)所指出的",行政人"有兩個非常重要的特征:

第七十一頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日(1)因為“

行政人

”

追求

“

滿意度

”

而不是

“

最大化

”,所以不必首先確定事實上有多少種行為選擇方案,也不必審查每一個可能的備選方案,就可以做出決策。第七十二頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日(2)因為“

行政人”

認為世界是

“

虛無的

”,也不在乎

“

各種事物之間的聯(lián)系"(這對思考和行動來說是多么費勁),所以他們僅憑對簡單的經(jīng)驗(這些經(jīng)驗并未超越其思考能力)就開始做出決定。第七十三頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日簡而言之

,雖然“

行政人

”

不能達到

“

經(jīng)濟人

”

的理想狀態(tài),但是他能夠在現(xiàn)有的條件下達到他所能達到的最好狀態(tài)。在這點上要作幾個說明:第一,雖然"行政人"只具有"有限理想",但他仍然必須尋求理性的(有效率的)組織行動。第七十四頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日第二“行政人”

與“

經(jīng)濟人”的基本計算理性仍然是一樣:盡可能地追求效用最大化。第三,為了消除人類非理性的負面影響,組織要將其理性標準（通過用組織決策邏輯前提代替?zhèn)€人的決策前提,或者用按規(guī)則做出的決策和標準的操作程序來規(guī)范個人的行為）強加于個人。第七十五頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日林德布洛姆的漸進決策法

第七十六頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日對公共組織的研究者來說

,西蒙對決策的重要看法至少有兩方面的影響

:其一,它將決策研究的重心從政策轉(zhuǎn)移到了操作層面;其二,它強調(diào)了人類的理性行為和真實行為之間的張力。查理.E·林德布洛姆(CharleE.Lindbrom)在《漸進調(diào)適的科學》(1959)一文中詳細地論述了第二方面的影響。

第七十七頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日林德布洛姆在該文中描述了兩種決策方法,即全面理性法和"有限的連續(xù)比較法"或漸進決策法(p.81)。他接著指出,盡管理性決策法在行政學發(fā)展中備受關注,但是,漸進決策法在實踐中可能更為實用。

此外,漸進決策法并不是理性決策法的妥協(xié)應用,它確實有助于民主社會的政策制定。第七十八頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日根據(jù)理性決策法,政策制定者將按照優(yōu)先順序排出所有相關的價值并選一目標,制定一系列備選政策方案,再根據(jù)實現(xiàn)預期目標的能力仔細考察這些備選方案,最后確定一個能使所選目標的價值效用最大化的方案。而根據(jù)漸進決策法,政策制定者將確定一個可以通過二項政策達到的有限的目標,制定幾個直接可用的選擇方案,最后確定一個

“

融價值選擇和實現(xiàn)價值的方法為一體

”

的方案(Lindbom,1959,pp.79-80)。第七十九頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日連續(xù)比較受到了行政人員過去經(jīng)驗的限制,因而很可能只解決部分的問題。因此,政策制定者要根據(jù)環(huán)境的變化不斷重復這種漸進的決策過程。第八十頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日漸進決策法的特點

林德布洛姆認為漸進決策模型有幾個十分突出的特點

:第一,與理性決策模型的完美狀態(tài)相反,在現(xiàn)實生活中,永遠不可能整理并按優(yōu)先順序羅列出全部與特定問題有關的價值目標。公民、民選官員和行政人員三者之間的價值偏好可能并不一致,而且都可能強調(diào)各自偏好的重要性。

第八十一頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日此外,在探討公共政策問題時,各種價值觀念之間經(jīng)常發(fā)生沖突。因而,林德布洛姆認為,只能對特定的政策確定很小的價值追求或目標。由于行政人員只能在特定的狀況下關注兩個或幾個備選政策之間的細微差別,所以"當他最后要在兩個差別很小的價值追求之間作一抉擇時,他們的做法就是在兩個政策之間作一選擇。"(Lindblom,1959,p.38)第八十二頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日第二,與多元民主形態(tài)相一致,最有效的公共政策就是那些為各方勢力一致認同并已經(jīng)生效的政策。林德布洛姆認為,決策者可以通過追尋現(xiàn)有政策中的微小變化,把政策選擇過程簡化到可以控制的程度。第八十三頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日因此,不必像全面理性決策模型所要求的那樣

,將所有的因素都考慮到。更為重要的是,漸進決策這樣的一種政治結構相一致一一在這一結構中,主要的政黨對基本的原則一致認同,只是在各自的政策中作一些微小的調(diào)整。

第八十四頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日漸進決策法也有助于決策者在既競爭又妥協(xié)的利益主體之間尋求達成一致意見的多元目標。林德布洛姆就認識到,決策者經(jīng)常忽略備選政策可能產(chǎn)生的重要結果,但他認為,如果不同的團體忽略不同的結果,那么最終就會獲得一種平衡感。第八十五頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日由于

“

幾乎每一利益都有其監(jiān)護人,各個相競爭的團體之間的互動最后會產(chǎn)生反映各種利益的政策”(Lindblorr1959,p.85)o這樣,在這一觀點看來,檢驗一項好政策的惟一方式,是看是否一致同意該政策。“

在連續(xù)比較的有限決策法看來,對政策的檢驗在于政策本身是否獲得一致意見,即便對價值有不同意見,檢驗依然可能的。"(p.83)第八十六頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日在林德布洛姆(1959,p.86)看來,通過一系列漸進調(diào)整的方式進行的決策為行政人員(從而為整個社會)提供了防止發(fā)生重大錯誤的保險措施:第八十七頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日首先

,決策者可以從過去連續(xù)的政策制定步驟中了解未來相同步驟可能產(chǎn)生的結果。其次,決策者不必貿(mào)然確定一個其所需預測超決策者能力的政策目標,因為他從不希望他的政策能最終解決所有問題。他的決定只是個步驟而已。再次,當他跨出下一步時,他能對先前的預測作一測試。最后,決策通常能夠非常迅速地修正以前的政策錯誤,這種糾錯作用比分期(特別是時間間隔長的)、分階段的決策更強。第八十八頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日總之

,連續(xù)比較的有限決策法不僅認識到了理性決策者的局限性(如西蒙所看到的一樣),它還是一種與多元民主觀緊密聯(lián)系的決策方法。第八十九頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日三種決策模型

格雷厄姆

·T·阿利森(GrahamT.Allison)在其描述1962年古巴導彈到機的《決策精要》(1971)一書中,努力探討了決策過程的另一些不同方法。阿利森指出

,大多數(shù)外交政策分析家都是根據(jù)一些相當模糊的模型來思考一些特定的決定的(如肯尼迪總統(tǒng)在導彈危機中面臨的決定),這些模型極大地影響他們對決策過程的看法。

第九十頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日此外,阿利森認為傳統(tǒng)的或者"理性行動者"的決策模型盡管被廣泛使用,但卻有非常嚴重的內(nèi)在缺陷。其他的兩種決策模型一一"組織過程"模型和"政府政治"模型,或許可以用來提高政策分析和闡釋的能力(pp.4-7)。在闡述了三種決策模型之后,阿利森用每一個模型考察了古巴導彈危機事件,并發(fā)現(xiàn)了分析結果的差異。第九十一頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日阿利森用與西蒙和林德布洛姆相似的術語來描述理性行動者決策模型。它包括這樣一個過程:確定目標、設計備選方案、評估備選方案以及選擇能使目標效用最大化的備選方案(p.30)。從我們分析研究的角度來看,阿利森描述理性行動者決策模型的重要意義不在于決策過程本身(這已經(jīng)在前面論述過),而在于他將這些過程看作標準的決策模型。

第九十二頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日阿利森認為大多數(shù)分析外交政策決定(以及其他的政府決策)的人士都采用的是理性決策模型。這種模型分析的中心是決策主體(不管是個體、群體還是機構),然后是分析其行為,并認為其行為總是有意識地追求特定的目標。分析家的注意力集中在諸如決策主體是否遵循著最好的決策戰(zhàn)略,或是否偏離了最理性的決策方法。因此,理性一行動者決策模型致使政策分析家(或者決策者)在決策過程中只關注手段而不注意目標,更不在乎決策的實際背景。第九十三頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日盡管看到了理性一行動者決策模型在外交政策分析中十分流行,但是阿利森認為其他的分析模型也非常適用,并對其中兩種模型進行了詳細闡述。組織過程模型的理論前提是任何重要的政府決策幾乎不可能在一個組織機構的職責范圍內(nèi)完成。第九十四頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日即使是最高政府部門的決策也需要其他機構提供決策信息和建議或指示(同樣地,某個機構的領導人制定政策也需要該機構不同部門的信息和建議)。因此,要理解政策最終是如何制定出來的,就需要知道組織內(nèi)各個不同的部門對正在討論的政策的影響。第九十五頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日阿利森對公共組織理論的理解來源于西蒙的著作[西爾特和馬奇(CyertandMarch)的《企業(yè)行為理論》(1963)對西蒙的著作作了補充]。這一觀點認為,組織的主要興趣不在于實現(xiàn)特定的目標或目的,而在于在一套有限制的框架(它是組織的各個部門通過協(xié)商達成的)內(nèi)的運作。組織在這種限制內(nèi)的運作旨在減少其環(huán)境的不確定性,并尋求制定解決當前問題的、直接可用的政策備選方案。第九十六頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日最后

,盡管組織是相對穩(wěn)定的,但其自身還是會進行變革以適應環(huán)境變化的需要,從而產(chǎn)生新的、意想不到的結果。不管怎樣,在阿利森看來,只有考慮到公共組織的運作狀況才能對其政策過程有深刻的理解。

第九十七頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日第三種模型即政府政治模型認為,大多數(shù)政府政策并不是由一個理性行動者做出的,甚至也不是由官僚組織的上層集團做出的。它是一個討價還價過程的產(chǎn)物,這種討價還價是在具有不同利益目標和權勢的個體和群體之間展開的。如果經(jīng)過討價還價達不成一致意見,各方勢力就會按照一定的政治游戲規(guī)則展開相互競爭,這會導致一方勢力獲勝,并確立符合其利益的政策目標。

第九十八頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日更可能的情況是達成一個與各方的預期目標不同的混合政策目標?！?/p>

移動一步棋子不只是出于支持某項行動,或支持一種制定備選方案的組織慣例,它在更大程度上是競爭各方在政策討論過程中討價還價的力量和技巧

”(Allison,1971,p.145)。第九十九頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日像其他模型一樣,政府政治模型對指導政策分析有著重要意義。這一模型引導我們關注特定的政策問題,關注對決策過程的理解。我們以不同的方式看待這個世界,這取決于我們選擇的觀察視角。第一百頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日4.6封閉系統(tǒng)與開放系統(tǒng)第一百零一頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日林德布洛姆和阿利森的研究代表了對西蒙的決策過程研究的兩個重要

偏離,即不再強調(diào)理性選擇,即使是

“

有限理性

”

的選擇;更加注意決策的環(huán)境因素。這種偏離部分是由于政策研究重點從關注個體決策到一些主要的政策決定的回歸(盡管三位學者似乎是交替使用"決定"和"政策"這兩個詞)。第一百零二頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日在更高的決策層,非理性因素的影響更加明顯,而且更容易看到政治交易的影響。因而,組織不再被看作是一個孤立的個體,而是深受其環(huán)境的影響。第一百零三頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日復雜組織的研究策略

為了研究復雜組織

,詹姆斯·湯普森曾在其研究復雜組織的封閉系統(tǒng)和開放系統(tǒng)戰(zhàn)略中正式探討過以上的一些不同看法。他在《行動中的組

織》一書中提出了兩種相當不同的研究方法

,即封閉系統(tǒng)研究法和開放系統(tǒng)研究法。前者主要強調(diào)完成目標的效率,即試圖以實用的方式利用組織資源,使組織的每一部分符合系統(tǒng)的生成"邏輯",并通過控制機制來減少環(huán)境的不確定性。

第一百零四頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日湯普森認為泰勒的科學管理、古立克與厄威克的行政管理和韋伯的官僚制,都堪稱封閉系統(tǒng)研究的典范。我們或許也可將西蒙的理性行政模型,至少該模型中有關效率和控制的部分包括在內(nèi)。第一百零五頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日與封閉系統(tǒng)相比,開放系統(tǒng)研究法認為我們不可能完全認識到所有影響組織的變量因素,也不可能預見和控制這些變量的影響。因此,開放系統(tǒng)法認為不確定性和意外是意料之中的。作為一個自然系統(tǒng)",復雜組織是相互依賴的諸多部分組成的一個統(tǒng)一整體,每個部分都對組織這個整體的形成創(chuàng)造了條件,同時也從組織整體中獲取自身發(fā)展的因素,從而使組織整體與更大的環(huán)境系統(tǒng)相互依存。"(Thompson,1967,p.6)第一百零六頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日組織系統(tǒng)通過一個不斷演進的發(fā)展過程來實現(xiàn)其目標(即系統(tǒng)的生存)。盡管有變化發(fā)生,但系統(tǒng)的總體趨勢是維持其內(nèi)部的穩(wěn)定或平衡。湯普森認為,非正式組織研究以及組織與其環(huán)境之間關系的研究是開放系統(tǒng)研究法的典范。第一百零七頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日在公共行政領域,至少有兩個重要的案例研究強調(diào)了組織與其環(huán)境之間的關系。為了說明兩個案例研究與封閉系統(tǒng)思維方式的差別,下面將簡要地對這兩個研究作一考察。

第一百零八頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日組織分析的開放系統(tǒng)方法

第一個重要的案例研究是菲利普·塞爾茲尼克

(PhilipSelznick)在20世紀40年代中期對剛成立的田納西河流域管理局所作的名為

“

田納西河流域管理局及其基層管理活動

”

的實地研究。塞爾茲尼克特別關注田納西河流域管理局的基層政策,這一政策作為實現(xiàn)民主規(guī)劃的方法,強調(diào)分權和現(xiàn)行地方與州政府機構的參與。不過,塞爾茲尼克在研究中概述了開放系統(tǒng)(或稱為制度研究)的組織分析方法,這也是他后來在《行政活動中的領導》(1957)一書中對組織領導人進行研究的基本方法。第一百零九頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日雖然組織通常被看作是實現(xiàn)給定目標的工具,但是,塞爾茲尼克卻認為組織一產(chǎn)生就具有社會學的特征,這遠遠超出了封閉系統(tǒng)對理性或效率的關注。第一百一十頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日首先

,組織成員堅決反對被當作工具,相反,他們是以完整的人格來參加組織活動的,他們每一個人都有獨一無二的經(jīng)歷和欲求。其次,組織存在于一個對其有特定要求的制度框架中。政黨、利益集團和其他機構團體都在同樣的制度框架中相互作用,這意味著沒有一個團體不受其他團體的影響。因此,組織不可能回避這些"非理性"因素的影響。第一百一十一頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日這種狀況,需要從結構-功能的角度對組織進行分析,也就是說,致力于發(fā)現(xiàn)組織如何適應環(huán)境以滿足組織穩(wěn)定和自我保護的基本要求。其中一個基本要求是組織內(nèi)非正式關系的穩(wěn)定,這一要求只有通過確立一種非正式的機制(它能調(diào)和個體間的差異)才能得到滿足(Selznick,1949,p.252)。

第一百一十二頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日非正式的系統(tǒng)不僅增強了組織信息的流動性,而且制約了組織領導的政策壟斷權。另一個基本要求是組織作為一個整體在與其周圍各種社會勢力交往時的安全。這一要求的滿足至少部分地需要與組織周圍各種社會勢力建立一種穩(wěn)定的關系,甚至是一種可能損害組織決定其自身發(fā)展方向的能力的關系。

第一百一十三頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日吸納的過程

在研究田納西河流域管理局的過程中

,塞爾茲尼克引入了一個核心機制一一吸納機制(ωptation)。他將其定義為"一個將一些新的因素(用來把威脅組織的因素轉(zhuǎn)換成為維持其存在或穩(wěn)定的因素)吸收到組織領導或決策結構中去的過程"(1949,p.13)。第一百一十四頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日吸納被看作是一種保證與組織環(huán)境中潛在的威脅團體和睦相處并獲得其支持的技術方法。通過將這些威脅性的團體吸收到組織結構中(例如將某些人安置到組織的顧問機構,或與其他機構團體達成服務協(xié)議),組織可以獲得外在不利因素對自己政策和地位的支持。

第一百一十五頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日然而,正如塞爾茲尼克所指出的“,組織領導層使用正式吸納機制并不能看成是其實際權力的轉(zhuǎn)移"(p.14)。所以,吸納過程并不意味著組織放棄控制權,因為,如果不是這樣的話,就等同于把組織移交給外在勢力了。因而,塞爾茲尼克強調(diào),組織的高層領導的特殊功能就是維持組織的制度結構特征。他說"創(chuàng)造性的領導藝術就是組織制度建構的藝術,就是通過人力和技術資源的重組,塑造一個體現(xiàn)持久而新穎的價值理念的有機組織。"(Selznick,1957,pp.152-153)

第一百一十六頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日隨著從關注生產(chǎn)和效率的行政管理者向制度化領導的轉(zhuǎn)變

,行政首長面臨了許多如何將組織的價值觀念和內(nèi)涵貫徹到組織成員的行動中去的新任務。領導這個層次的決策不是常規(guī)性的,但卻非常重要,需要關注組織目標的定位和組織特性的發(fā)展。

第一百一十七頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日同時,行政首長必須發(fā)展與其周圍團體的良好關系,這種關系既要協(xié)調(diào)好外在團體對本組織的要求,也要保持組織自身的內(nèi)在整合。塞爾茲尼克寫道(1957,p.xiii):“

如果說這些論述對領導者有什么現(xiàn)實教訓的話,那就是:領導者可以妥協(xié),但組織不能放棄。”

第一百一十八頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日環(huán)境因素的影響

另一個案例是赫伯特·考夫曼

(HerbertKaufman)對美國林業(yè)管理局的研究,這一研究也表明了環(huán)境因素對形成公共組織活動的重要意義。他并將其研究寫成了專著《森林警備隊》(1960)?？挤蚵蛩慵醒芯苛謽I(yè)管理局所面臨的一個問題(也是其他大型組織面臨的問題)----行政整合。

第一百一十九頁，共一百三十二頁，2022年，8月28日由于組織高層制定的一般較為寬泛的政策與低層人員的具體行動之間存在著巨大的差距,因此在宣布的政策與實際的行動之間潛存著巨大的自由