上海農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)研究報(bào)告

上海農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)研究報(bào)告

上海是全國(guó)的經(jīng)濟(jì)中心和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，其郊區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)與全國(guó)其他地區(qū)相比，一直處于較高的發(fā)展水平，有其自身的特點(diǎn)，對(duì)于上海農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系及其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的研究有著重要的意義。一上海農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展上海農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度于1987年正式建立，當(dāng)時(shí)由市民政局與市農(nóng)委和部分高等院校的專家組成了“上海市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”課題組，根據(jù)本市農(nóng)村實(shí)際情況的，設(shè)計(jì)了由國(guó)家、集體、勞動(dòng)者三者合理負(fù)擔(dān)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)新模式。1991年底嘉定區(qū)率先建立了縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1992年初，市民政局在全市推廣了嘉定的成功經(jīng)驗(yàn)。同年8月，又會(huì)同市農(nóng)委、財(cái)政局、體改委等聯(lián)合下發(fā)了《上海市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)基本方案》，明確了指導(dǎo)思想、基本原則、管理體制等基本框架。1993年，市民政局決定全面推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。當(dāng)年啟動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)發(fā)展到138個(gè)，參加保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)58萬(wàn)人。1994年4月，上海農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的職能由市民政局劃轉(zhuǎn)至市勞動(dòng)和社會(huì)保障局，區(qū)縣的職能劃轉(zhuǎn)也陸續(xù)完成，全市基本理順了管理體制。1996年2月，《上海市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》正式頒布實(shí)施，上海的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)得以穩(wěn)步發(fā)展。至2005年底，扣除征地農(nóng)民參加上海市小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)人數(shù)110.16萬(wàn)人，全市當(dāng)年農(nóng)保繳費(fèi)人數(shù)為73.23萬(wàn)人，享受農(nóng)保養(yǎng)老金支付人數(shù)為28.11萬(wàn)人；當(dāng)年農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收入達(dá)到64205.99萬(wàn)元，其中單位繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收入40344.21萬(wàn)元，個(gè)人繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收入23861.78萬(wàn)元；全市當(dāng)年農(nóng)民養(yǎng)老金支出34620.4萬(wàn)元，其中個(gè)人賬戶養(yǎng)老金支出4306.22萬(wàn)元，補(bǔ)差金支出17773.23萬(wàn)元，補(bǔ)助金支出12418.13萬(wàn)元，全市農(nóng)民人均月養(yǎng)老金為107.6元，與上年末相比人均月養(yǎng)老金增長(zhǎng)24.5%；全市各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政補(bǔ)貼收入25511.21萬(wàn)元，與上年同比上升178.59%[1]。二完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度2007年上海明確將完善本市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度列為全年市政府的重點(diǎn)工作之一，提出“完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行區(qū)縣統(tǒng)籌，建立養(yǎng)老金正常增長(zhǎng)機(jī)制，完善老年農(nóng)民養(yǎng)老金政府托底補(bǔ)貼政策，逐步提高農(nóng)民的養(yǎng)老保障水平”。為此，市政府出臺(tái)了《上海市人民政府關(guān)于完善本市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），并明確浦東新區(qū)和松江區(qū)先行全面完善“農(nóng)?！敝贫鹊脑圏c(diǎn)?！锻ㄖ访鞔_，本市“農(nóng)保”由目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)統(tǒng)籌提高到以區(qū)縣為單位統(tǒng)籌，建立區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政共同投入制度，加強(qiáng)“農(nóng)?！被鹫骼U，擴(kuò)大“農(nóng)?！备采w面，做到應(yīng)保盡保。并積極探索建立多渠道的“農(nóng)保”基金籌集機(jī)制，以進(jìn)一步提高“農(nóng)?！鄙鐣?huì)化程度和保障水平。同時(shí)，《通知》明確要求嚴(yán)格基金管理，將農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金納入?yún)^(qū)縣社會(huì)保障基金財(cái)政專戶，嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線管理。此外，《通知》還要求建立“農(nóng)保”養(yǎng)老金合理穩(wěn)定的增長(zhǎng)機(jī)制，明確本市“農(nóng)保”養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的具體時(shí)間統(tǒng)一為每年7月1日，具體標(biāo)準(zhǔn)由各區(qū)縣政府結(jié)合本地區(qū)實(shí)際確定。（一）浦東新區(qū)試點(diǎn)“農(nóng)?！备艣r浦東新區(qū)是上海全面完善“農(nóng)?！敝贫鹊脑圏c(diǎn)之一?！镀謻|新區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）2008年底正式出臺(tái)，從2009年1月1日起，浦東戶籍農(nóng)民將在全市率先享受新的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。1.提高“農(nóng)?！苯y(tǒng)籌層級(jí)浦東“農(nóng)?！备母锖诵闹痪褪前选稗r(nóng)保”制度由原來(lái)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌提升為新區(qū)統(tǒng)籌，既改變了以前新區(qū)內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理混亂、養(yǎng)老待遇差異懸殊的現(xiàn)象，也為今后城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有效銜接奠定制度基礎(chǔ)。2.“三個(gè)統(tǒng)一”探索城鄉(xiāng)銜接在原有“農(nóng)?！敝贫认拢瑓⒈Ｈ藛T只有養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，并未設(shè)立專門的社會(huì)統(tǒng)籌資金，與現(xiàn)行城鎮(zhèn)保險(xiǎn)制度下社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的統(tǒng)賬模式無(wú)法銜接。浦東的改革，實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)統(tǒng)一”。（1）統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳基數(shù)和比例。養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳基數(shù)確定為上年度全市職工月平均工資的60%；個(gè)人繳費(fèi)比例為3%，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也為3%，目前均為每月52元。（2）統(tǒng)一農(nóng)保養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法。按月領(lǐng)取的養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)按個(gè)人辦理申領(lǐng)手續(xù)時(shí)上年平均工資的10%計(jì)發(fā)；繳費(fèi)年限累計(jì)超過(guò)15年的，在15年基礎(chǔ)上，繳費(fèi)年限每增加1年，相應(yīng)增加上年平均工資0.25%的月基礎(chǔ)養(yǎng)老金。（3）統(tǒng)一“農(nóng)?！别B(yǎng)老金增長(zhǎng)機(jī)制。今后，農(nóng)村勞動(dòng)力在“城?！?、“鎮(zhèn)保”、“農(nóng)保”三種制度中，可進(jìn)行折算和轉(zhuǎn)換銜接。3.明確了政府財(cái)政責(zé)任《辦法》規(guī)定，區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政對(duì)按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的農(nóng)、副業(yè)從業(yè)人員，按照繳費(fèi)基數(shù)的6%，給予養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼比例達(dá)100%。補(bǔ)貼資金由區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政按照7∶3比例分擔(dān)，分別由區(qū)、鎮(zhèn)財(cái)政列入本級(jí)預(yù)算并按年預(yù)撥?！掇k法》同時(shí)規(guī)定，村集體經(jīng)濟(jì)組織需承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)，但新區(qū)各鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展不一，各村差異程度較大，川沙等鎮(zhèn)已決定對(duì)一些經(jīng)濟(jì)薄弱的村進(jìn)行補(bǔ)貼。另外，各鎮(zhèn)還將繼續(xù)承擔(dān)未納入新制度的部分養(yǎng)老資金。據(jù)預(yù)測(cè)，2009年，新區(qū)區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)民的繳費(fèi)補(bǔ)貼將達(dá)到2500萬(wàn)元，各鎮(zhèn)財(cái)政扶持經(jīng)濟(jì)薄弱村繳費(fèi)的補(bǔ)貼將達(dá)1000萬(wàn)元，對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老金支出的財(cái)政投入將達(dá)到6500萬(wàn)元，兩級(jí)財(cái)政投入資金總額預(yù)計(jì)達(dá)1億元。（二）松江“農(nóng)保”試點(diǎn)成效松江與浦東新區(qū)同為上海全面完善“農(nóng)?！敝贫鹊脑圏c(diǎn)。松江試點(diǎn)同樣實(shí)現(xiàn)了浦東新區(qū)的“三個(gè)統(tǒng)一”，在完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)方面取得了顯著成效。1.妥善解決歷史遺留問(wèn)題松江城市化隨著改革不斷深入，不可避免地產(chǎn)生了一些發(fā)展中的問(wèn)題，如何讓歷史遺留問(wèn)題得到妥善解決，百姓的利益不受影響，是歷屆政府同時(shí)也是百姓關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。為此，管理部門按照“量力而行、盡力而為”的原則，認(rèn)真梳理、加強(qiáng)調(diào)研，縝密制訂工作方案和預(yù)案，多方協(xié)調(diào)和向上爭(zhēng)取，積極籌措資金，把維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。歷史遺留問(wèn)題的逐步解決，真正體現(xiàn)了執(zhí)政為民和責(zé)任政府的理念，確保了社會(huì)的和諧與穩(wěn)定（見(jiàn)表1）。表1歷史遺留問(wèn)題解決情況表2.社會(huì)保險(xiǎn)水平不斷提高松江經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在促進(jìn)城市面貌改變與地區(qū)財(cái)政收入增長(zhǎng)的同時(shí)，也促進(jìn)了人民收入與生活水平的提高。近幾年來(lái)，政府高度關(guān)注民生，不斷加大公共財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入力度，松江農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)水平顯著提高（見(jiàn)表2）。與此同時(shí)，確定了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)水平的3年連調(diào)工作計(jì)劃和養(yǎng)老金穩(wěn)定合理的增長(zhǎng)機(jī)制。表22004年以來(lái)松江社會(huì)保險(xiǎn)水平增長(zhǎng)情況比較三上海農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題與解決思路上海市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)受益于上海高度發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件，總體發(fā)展居于全國(guó)領(lǐng)先水平，同時(shí)也存在一些問(wèn)題，需要在發(fā)展中不斷完善。（一）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展存在的問(wèn)題1.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展定位不清首先，在我國(guó)國(guó)家層面，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏連續(xù)性。國(guó)家于1999年要求對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作進(jìn)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的可以逐步過(guò)渡為商業(yè)保險(xiǎn)，也就是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)屬性被剝奪，其實(shí)質(zhì)是停止了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這導(dǎo)致許多地方的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度停辦，農(nóng)民大量退保，甚至有些地方的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)停辦。上海農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也同樣受到?jīng)_擊，加之2003年上海市“鎮(zhèn)保”制度推出后，政府和部分學(xué)者曾提出“淡出農(nóng)?！钡目捶ǎ⑶艺苍欢却_立“淡出農(nóng)?！钡闹笇?dǎo)思想，即逐步取消農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。因此，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的連續(xù)性受到?jīng)_擊。其次，隨著農(nóng)村戶籍人口的減少，“農(nóng)保”參保人數(shù)不斷減少，制度可持續(xù)發(fā)展出現(xiàn)瓶頸。同時(shí)，上海市也提出了加快城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的發(fā)展要求，“農(nóng)保”制度如何繼續(xù)發(fā)展，出路何在，目前并沒(méi)有清晰的發(fā)展定位。2.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次有待進(jìn)一步提高上海全市范圍內(nèi)農(nóng)村，近郊和遠(yuǎn)郊接受中心城區(qū)輻射作用強(qiáng)弱不同，郊區(qū)之間存在著不同的功能區(qū)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間具有一定差距，即使“農(nóng)?！卑凑漳壳班l(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展到區(qū)縣統(tǒng)籌的試點(diǎn)方案，還是克服不了區(qū)縣之間農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)再分配過(guò)程中的不公平現(xiàn)象。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，養(yǎng)老保險(xiǎn)全市統(tǒng)籌也勢(shì)在必行。3.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理風(fēng)險(xiǎn)大由于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理是一項(xiàng)需要專業(yè)性和技術(shù)性很強(qiáng)的工作，而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)管理部門并不具備足夠的條件，并不能保證基金的保值增值。根據(jù)上海市統(tǒng)一要求，實(shí)行農(nóng)保基金區(qū)縣一級(jí)的集中管理。大量的資金集中在區(qū)縣“農(nóng)保中心”，基金缺少一個(gè)明確規(guī)定其投資方向和規(guī)模比例的相關(guān)法律，這種法律政策的缺失給農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，區(qū)縣政府及有關(guān)人員擠占、挪用甚至貪污的潛在風(fēng)險(xiǎn)比較嚴(yán)重。因此，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理風(fēng)險(xiǎn)較大。（二）上海農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)一步發(fā)展的思路1.明確農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的定位根據(jù)上海市總體規(guī)劃，全市范圍內(nèi)實(shí)際上存在著不同的功能區(qū)域，如近郊和遠(yuǎn)郊、以城市為主的區(qū)域和以農(nóng)村為主的區(qū)域，甚至還包括將長(zhǎng)期處于農(nóng)業(yè)文明的區(qū)域。因此，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村還必將長(zhǎng)期存在，大量的農(nóng)民也將長(zhǎng)期存在，他們的收入水平相對(duì)較低，依然需要與其收入水平相對(duì)應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。另一方面，上海市上百萬(wàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員短期內(nèi)全部退出農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，轉(zhuǎn)移到保障水平較高的“鎮(zhèn)?！被虺擎?zhèn)保險(xiǎn)養(yǎng)老客觀上也是不可能的。因?yàn)榇蟛糠謩?wù)工農(nóng)民受自身就業(yè)技能的限制，從事的多是工資水平較低的工作，經(jīng)濟(jì)收入較少，大都還沒(méi)有能力承擔(dān)“鎮(zhèn)?！被虺擎?zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)水平，而政府沒(méi)有足夠的財(cái)政支持，因此，他們也不可能全部退出農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2006年政府調(diào)整“淡出農(nóng)?！睘椤巴晟妻r(nóng)保”的指導(dǎo)思想，充分說(shuō)明了短期取消“農(nóng)?！敝贫仍趯?shí)踐上也是不可行的。所以，繼續(xù)保持農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的存在和發(fā)展是必要的，完善上海市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度既是目前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展和完善的迫切需要，也是上海市社會(huì)保險(xiǎn)體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)選擇。上海市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度繼續(xù)存在，就須對(duì)現(xiàn)有制度明確定位。因此，在目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，立足于城鄉(xiāng)保障水平之間的差異和農(nóng)民收入水平的現(xiàn)狀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的發(fā)展，逐步建立和完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和“鎮(zhèn)?！敝贫鹊你暯优c融合措施，以向“鎮(zhèn)?！边^(guò)渡為短期目標(biāo)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老模式，消除城鄉(xiāng)二元保障制度為長(zhǎng)期目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度保障水平有梯度的一體化。2.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行市級(jí)統(tǒng)籌一方面，養(yǎng)老基金市級(jí)統(tǒng)籌可以建立更加規(guī)范與公平的制度。由于各區(qū)縣的具體情況的差異，導(dǎo)致了養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的基金征繳、基金的管理、基金的運(yùn)營(yíng)以及養(yǎng)老金待遇給付等方面存在很大的差異。市級(jí)統(tǒng)籌將統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一征繳、統(tǒng)一支付標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理，對(duì)統(tǒng)籌費(fèi)率進(jìn)行規(guī)范。這有利于在全市范圍內(nèi)保持制度的一致性，有利于管理，也防止了統(tǒng)籌各自為政太過(guò)分散的局面。實(shí)行市級(jí)統(tǒng)籌還有利于克服待遇支付上的差異，在更大范圍內(nèi)體現(xiàn)社會(huì)保障的公平性。另一方面，養(yǎng)老基金市級(jí)統(tǒng)籌能夠增強(qiáng)抵御養(yǎng)老金給付不足的風(fēng)險(xiǎn)。建立基金市級(jí)統(tǒng)籌的目的就是通過(guò)在全市內(nèi)的適度調(diào)節(jié)