廈門市行政規(guī)范性文件管理機制創(chuàng)新

廈門市行政規(guī)范性文件管理機制創(chuàng)新

廈門市自2007年以來，不斷完善行政規(guī)范性文件管理制度，建立起以政府法制機構(gòu)審查為核心，涵蓋規(guī)范性文件起草、公眾參與、審查、審議、發(fā)布、清理、責任追究等各個環(huán)節(jié)的一系列管理機制。機制創(chuàng)新制度先行行政規(guī)范性文件（俗稱“紅頭文件”），以其數(shù)量眾多，使用范圍廣泛，成為政府及其工作部門履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務職能的重要依據(jù)。廈門市通過不斷實踐，積極探索適合本市實際的行政規(guī)范性文件管理新機制，于2000年制定出臺了《廈門市行政機關(guān)執(zhí)法責任制暫行規(guī)定》，加強對“紅頭文件”備案審查工作進行管理。2007年9月，針對市政府部門“紅頭文件”普遍存在的合法率、報備率不高的問題，修訂了《廈門市行政執(zhí)法責任制規(guī)定》，明確建立對市政府部門規(guī)范性文件實行前置審查制度。同年12月，市政府制定出臺了《廈門市行政機關(guān)規(guī)范性文件管理辦法》（廈府〔2007〕454號），對“紅頭文件”的管理進一步規(guī)范。2010年12月，廈門市總結(jié)以往經(jīng)驗，創(chuàng)新思維，深化對規(guī)范性文件管理創(chuàng)新，通過立法，以市政府令第141號頒布了規(guī)章《廈門市行政機關(guān)規(guī)范性文件管理辦法》，對規(guī)范性文件管理制度進行了全面總結(jié)提升。從此，廈門市行政規(guī)范性文件管理全面納入法制化軌道。前置審查把關(guān)“紅頭文件”一目前國內(nèi)規(guī)范性文件管理現(xiàn)狀及問題從目前行政規(guī)范性文件的監(jiān)督機制看，大多采用備案審查制度。作為一種事后監(jiān)督方式，法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定備案機關(guān)的主動審查職責，備案審查的期限和備案機關(guān)的審查責任等也不明確。因而，對行政規(guī)范性文件的管理基本處于放任的狀態(tài)，“制而忘備”甚至“制而不備”現(xiàn)象較多，備案率低；同時，“備而難審”、“審也難糾”的尷尬被動局面也普遍存在，監(jiān)督效果不明顯。二廈門尋求解決問題對策為防止行政規(guī)范性文件制定的無序和行政權(quán)力的濫用，加強行政規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，廈門市從2007年開始不斷進行探索、建立對市政府部門行政規(guī)范性文件的前置審查制度。在前置審查制度設計中，首先明確前置審查的范圍。通過對規(guī)范性文件的概念進行定義，具體列舉屬于規(guī)范性文件的情形。這樣，實踐中普遍覺得困擾和模糊的“關(guān)于什么是規(guī)范性文件”的問題有了具體的標準。其次，明確前置審查的內(nèi)容。規(guī)定既包括規(guī)范性文件的實體內(nèi)容，也包括規(guī)范性文件的制定程序。具體執(zhí)行中細化并完善了審查程序和流程：1.是否經(jīng)過部門領導集體討論同意后蓋章報送；2.報送時是否有行政機關(guān)內(nèi)設負責法制工作的機構(gòu)的法律審查意見；3.多部門聯(lián)合發(fā)文的，報送時是否有各部門領導會簽；4.涉及公民、法人和其他組織重大利益或在本行業(yè)有重大影響的是否有充分的公眾參與；5.政府法制機構(gòu)統(tǒng)一收件，統(tǒng)一編號，審查采用統(tǒng)一的審查表和統(tǒng)一的審查函號；6.政府法制機構(gòu)進行合法性審查和合理性；7.審核同意后，政府法制機構(gòu)出具審查函，交有關(guān)部門，有關(guān)部門據(jù)此才可發(fā)文。經(jīng)過上述嚴格的審核程序，保證了出臺的規(guī)范性文件的合法性和質(zhì)量。再次，明確規(guī)范性文件審查效力。為確保政府法制機構(gòu)前置審查規(guī)范性文件的效力，通過地方政府規(guī)章明確規(guī)定：一是未經(jīng)政府法制機構(gòu)合法性審查的規(guī)范性文件不得發(fā)布施行；二是經(jīng)政府法制機構(gòu)前置審查但未被審查通過的行政規(guī)范性文件不得發(fā)布施行；三是擅自發(fā)布未經(jīng)政府法制機構(gòu)審查或?qū)彶槲赐ㄟ^的規(guī)范性文件，不得作為行政管理的依據(jù)。三前置審查制度實施的效果對行政規(guī)范性文件的前置審查，是將政府法制機構(gòu)監(jiān)督的關(guān)口前移，在行政規(guī)范性文件發(fā)布之前進行審查，有利于提高行政規(guī)范性文件的質(zhì)量。從廈門實施前置審查制度的幾年情況看，每年通過前置審查糾正的存在合法性問題的規(guī)范性文件約占送審總量的25%左右，有效解決行政違法和濫用職權(quán)問題，而且糾錯的成本低、效率高。同時，這些制度的實施，還大大提高了文件報審率和備案率，部門規(guī)范性文件總的報送審查率都保持在95%以上。文件有身份有時效行政規(guī)范性文件前置審查制度作為強化行政監(jiān)督、建設法治政府的一項重要工作，影響廣泛，如何使該項制度得到科學合理的實施，在規(guī)范政府行為，建設法治政府工作中真正發(fā)揮實效，還需配套建立完善相關(guān)機制，保障前置審查制度的真正落實。為此，廈門建立了如下機制。一建立統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號和統(tǒng)一發(fā)布平臺1.政府法制機構(gòu)對部門規(guī)范性文件進行統(tǒng)一收件登記編號及審查函號的統(tǒng)一編序，使每一個規(guī)范性文件在政府法制機構(gòu)都有對應的唯一的“身份”；2.有關(guān)部門按政府法制機構(gòu)審查通過函予以發(fā)文后15日內(nèi)，須將正式文件再報政府法制機構(gòu)備案；3.政府法制機構(gòu)經(jīng)核對后，在市政府公報、市政府網(wǎng)站刊載，統(tǒng)一錄入廈門市規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫。通過實施上述程序，保證規(guī)范性文件在統(tǒng)一平臺統(tǒng)一刊載，統(tǒng)一進入規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫，即為行政規(guī)范性文件明確“身份”。這樣有效地規(guī)范了規(guī)范性文件的公布程序，控制了規(guī)范性文件的“出口”，從源頭上防止了違法或者不當?shù)囊?guī)范性文件出臺，增加了規(guī)范性文件公布的透明度，促進了以前置審查為核心的規(guī)范性文件管理制度的貫徹落實，實現(xiàn)規(guī)范性文件全面、統(tǒng)一的管理，強化前置審查的效力保障。二建立規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫廈門市經(jīng)過探索，建立全市統(tǒng)一的規(guī)范性文件數(shù)據(jù)檢索庫，作為統(tǒng)一發(fā)布電子平臺，并實行動態(tài)管理，存儲現(xiàn)行有效的行政規(guī)范性文件及規(guī)范性文件歷史數(shù)據(jù)。一方面有助于行政相對人查詢，另一方面又有助于政府法制機構(gòu)對規(guī)范性文件進行全面、統(tǒng)一的管理。具體做法如下：一是對2010年7月1日之前未實施有效期制度的文件，在多次清理的基礎上，對仍然有效的文件全部進行匯總、分類、統(tǒng)計、存儲，作為建立規(guī)范性文件數(shù)據(jù)檢索庫資料入庫，建立了一個文件數(shù)據(jù)相對全面完整、更加方便公眾查閱和獲取文件資料的規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫，并進行定期清理；二是2010年7月1日之后，開始實施有效期制度的文件按照立法規(guī)定的發(fā)布制度要求，即新制定的文件由政府法制機構(gòu)統(tǒng)一安排入庫，在規(guī)范性文件檢索庫設置有效期預警功能，在文件到期前提示，到期后自動標示失效。三建立規(guī)范性文件有效期制度經(jīng)過多年的實踐和摸索，廈門市建立了規(guī)范性文件有效期制度，對規(guī)范性文件實行動態(tài)管理，具體做法是：一是行政規(guī)范性文件明確有效期。行政規(guī)范性文件的有效期最長不得超過五年，暫行、試行類有效期最長為二年。有效期屆滿，需要繼續(xù)實施的，應在期限屆滿前對行政規(guī)范性文件的實施情況進行評估，按規(guī)定重新發(fā)布。二是政府法制機構(gòu)在收審文件的收件登記臺賬設置有效期管理欄目。同時在規(guī)范性文件檢索庫對每個規(guī)范性文件逐一標注實施日期、失效日期和時效性，并設置有效期預警功能，在文件到期前提示，政府法制機構(gòu)根據(jù)提示提醒制定部門及時處理規(guī)范性文件。規(guī)范性文件有效期屆滿后，檢索系統(tǒng)將在文件時效性欄目自動標示失效。設立文件有效期制度后，實現(xiàn)了規(guī)范性文件清理制度化、規(guī)范化、常規(guī)化，健全完善了規(guī)范性文件的“退出機制”，即規(guī)定的有效期屆滿未進行清理重新公布的，則自動失效，形成日常性的良性循環(huán)的文件清理機制。四嚴格考核監(jiān)督，保障前置審查制度落實到位為保障前置審查工作落實到位，政府法制機構(gòu)采取了幾項措施，建立了嚴格的考核辦法，并不斷加大執(zhí)法檢查力度，取得了良好效果。第一，納入績效考核體系，進行嚴格考核。把規(guī)范性文件的合法率和報備率及未審先發(fā)情況作為市政府每年對市直部門和區(qū)政府的績效考評的項目和內(nèi)容，對未審先發(fā)的文件、審查后不合法被退回的文件、不及時報備或漏報的文件等都在每年的績效考評中給予扣分，通過嚴格的考核，促使各有關(guān)部門對規(guī)范性文件報審和報備工作真正做到思想上重視、行動上落實。第二，加大執(zhí)法檢查力度。在認真做好日常報備、審查、糾錯等具體工作的同時，加強了對相關(guān)部門執(zhí)行前置審查制度、報備審查制度的檢查，把貫徹落實情況列入年度執(zhí)法檢查計劃，由政府法制機構(gòu)組織監(jiān)察等部門對各單位進行檢查，查找問題，提出處理意見，及時糾正，對違反規(guī)定導致嚴重問題的，造成嚴重后果的，嚴格按照廈門市行政執(zhí)法責任的相關(guān)規(guī)定予以處理?？偨Y(jié)提升廈門市通過規(guī)范性文件前置審查等機制創(chuàng)新，取得了以下四個方面的積極效果。一是更新了觀念，增強了規(guī)范性文件制定的民主法制意識，提升了行政決策的科學性和民主性。各行政機關(guān)在規(guī)范性文件制定過程中，通過實體和程序規(guī)定的約束，很好地踐行了依法、公開、公眾參與的理念，把嚴格按要求進行論證和征求意見變成了自覺的習慣，增強了規(guī)范性文件制定的透明性，明顯提升了規(guī)范性文件的可操作性和執(zhí)行力。二是大大壓縮了規(guī)范性文件的數(shù)量，提高了質(zhì)量。通過前置審查等一系列規(guī)范性文件管理措施的實行，嚴格控制了規(guī)范性文件的“出口”，明顯減少了規(guī)范性文件數(shù)量，市政府及各部門發(fā)布的規(guī)范性文件由以往每年400多件減少到現(xiàn)在的200件左右，規(guī)范性文件過多過濫的問題得到有效控制，同時提高了規(guī)范性文件質(zhì)量。三是增強了行政機關(guān)依法行政的意識。通過前置審查等一系列制度的開展，現(xiàn)在各區(qū)政府和各部門在起草文件時，都能主動咨詢政府法制機構(gòu)，特別是各區(qū)政府，雖然其制定的規(guī)范性文件是備案制，但大部分文件在其政府集體研究出臺前都事先主動報政府法制機構(gòu)進行審查，各區(qū)政府和各部門在文件實施過程中也經(jīng)常就相關(guān)問題是否合法咨詢政府法制機構(gòu)，文件出臺前合法性審查工作得以全面落實，自覺依法行政的意識有很大程度提高。既往開來砥礪前行廈門市不忘初心、砥礪前行，堅持在法治政府建設和規(guī)范性管理工作中不斷創(chuàng)新，2017年3月20日，中國社會科學院法學研究所、社會科學文獻出版社在北京聯(lián)合發(fā)布《中國法治發(fā)展報告（2017）（法治藍皮書）》，對2016年政府透明度進行了測評。在較大的市排名中，廈門市政府透明度以88.15分位列全國第一。其中，規(guī)范性文件以87.40分名列各單項前列。一進一步完善規(guī)范性文件備案審查制度為加快法治政府建設、推進依法行政，進一步完善行政機關(guān)規(guī)范性文件制定程序，加強規(guī)范性文件備案審查制度建設，廈門市又陸續(xù)制定出臺了相關(guān)規(guī)定。2013年8月，制定了《廈門市行政機關(guān)規(guī)范性文件管理辦法實施細則》，對《廈門市行政機關(guān)規(guī)范性文件管理辦法》作了進一步細化。2014年11月，為提高規(guī)范性文件審查效率，推進規(guī)范性文件管理的信息化，制定了《廈門市行政機關(guān)規(guī)范性文件電子報審規(guī)程》。2016年2月，為健全公民、法人和其他組織對規(guī)范性文件的建議審查制度，制定出臺了《廈門市行政機關(guān)規(guī)范性文件異議審查規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》）?！兑?guī)程》明確各區(qū)政府、市政府各部門、市政府派出機關(guān)以及市級法律法規(guī)授權(quán)組織制定的規(guī)范性文件正式發(fā)布后，公民、法人和其他組織有異議的，可以通過當面遞交、郵寄、傳真、電子郵件等方式向市政府法制機構(gòu)提出審查申請。市政府法制機構(gòu)經(jīng)審查，對存在與法律、法規(guī)、規(guī)章或上級規(guī)范性文件不相一致等情形的文件，認定存在合法性問題，通知制定機關(guān)停止執(zhí)行、及時修正或者廢止。制定機關(guān)未按照審查意見改正的，市政府法制機構(gòu)可以提請市政府予以變更或者撤銷。二創(chuàng)新規(guī)范性文件網(wǎng)上審查機制在規(guī)范性文件的創(chuàng)新管理上，為提高規(guī)范性文件的審查效率，方便送審單位，提高規(guī)范性文件管理的信息化水平，開發(fā)建設了規(guī)范性文件網(wǎng)上審查平臺，在2014年試運行的基礎上，2015年正式投入運行，2015年以來所有規(guī)范性文件報送審查全部通過網(wǎng)上審查平臺進行，提高了行政效率。2015年至今，有452件市政府部門文件、423件區(qū)政府文件的報送審查全部通過網(wǎng)上審查平臺完成。三實現(xiàn)規(guī)范性文件動態(tài)管理廈門市積極開展規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫動態(tài)管理，充分利用規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫的功能，加強對規(guī)范性文件的“電子監(jiān)控”，發(fā)揮其在規(guī)范性文件發(fā)布、存儲、查詢、管理規(guī)范性文件的作用。對在檢索系統(tǒng)發(fā)布的文件，逐一標注頒布日期、實施日期、失效日期、時效性、內(nèi)容分類等信息，方便行政相對人查詢。為進一步做好規(guī)范性文件有效期滿后工作銜接，廈門市法制局