吉林省城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中土地流轉問題研究

吉林省城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中土地流轉問題研究

城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開土地和農民問題，主要是圍繞著農村勞動力和土地利用效率產生的問題。城鎮(zhèn)化的本質就是農民進城，就是農村人口轉移到城市和城鎮(zhèn)的過程，不管轉移到城市還是城鎮(zhèn)，只要由在農村從事農業(yè)轉變?yōu)樵诔鞘泻统擎?zhèn)從事第二、第三產業(yè)，均可謂之城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化過程是農村人口、土地等要素向城市轉移、轉化的過程。一方面表現(xiàn)為農村勞動力的轉移和就業(yè)的過程；另一方面是農村人口轉移過程中所發(fā)生的農民與土地之間關系的變化，是土地資源的重新調整與合理配置過程。因此，必須通過完善土地流轉機制，解決農村人口轉移帶來的土地資源利用低效率以及土地資源長久閑置的問題，逐漸實現(xiàn)土地的規(guī)模化經營，進一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。一吉林省城鎮(zhèn)化進程中土地流轉的現(xiàn)狀特點總體來看，目前我國農村土地流轉的勢頭強勁，截至2012年12月底，全國土地流轉面積約2.7億畝，占家庭承包耕地面積的21.5%，經營面積在100畝以上的專業(yè)大戶、家庭農場超過270多萬戶。吉林省城鎮(zhèn)化進程中的土地流轉始于第二輪土地承包工作完成之后，經過全省上下多年的努力，吉林省農村土地流轉管理機制進一步健全。隨著農村土地流轉市場服務體系對土地流轉的引導、管理和各項服務的廣泛開展，農戶的流轉土地行為得到了規(guī)范，極大地促進了全省農業(yè)和農村經濟發(fā)展。目前全省農村土地流轉發(fā)展呈現(xiàn)出流轉地域逐漸擴展、形式日趨多樣、主體日趨多元、數(shù)量逐年穩(wěn)步增長、效果逐步顯現(xiàn)的主要特點和良好態(tài)勢。（一）土地流轉面積呈逐年穩(wěn)步上升趨勢吉林省農村土地流轉面積2009年為39萬公頃，2010年達到了41.2萬公頃，2011年達到43.1萬公頃。從調研的幾個市縣的情況看，2012年柳河縣農村土地流轉面積47萬畝，占全縣耕地面積的35%，轉移農村剩余勞動力9萬人，占農村人口的36%，全縣城鎮(zhèn)化率達到51%。截至2013年8月末，九臺市共流轉土地面積2.9萬畝，占承包耕地總面積的15.5%；榆樹市土地規(guī)模經營面積達231萬畝，占耕地總面積的39%。（二）流轉主體多元化發(fā)展從近三年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)及調研情況看，目前吉林省農村土地流轉以農戶為主逐步向農村種養(yǎng)大戶、個體工商戶、農業(yè)龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作社、專業(yè)農場發(fā)展。截至2012年末，九臺市成立農民專業(yè)合作社1672家，其中土地股份合作社7家，土地托管合作社15家，土地信托合作社5家，種植業(yè)合作社642家，農機合作社268家。全市新認定的家庭農場有40家，種植大戶400家。截至2013年8月末，榆樹市各種農民經濟合作組織達到2826個，各類合作社的總資產近25億元，入社成員達到8萬人，帶動農戶近12萬戶，培養(yǎng)國家級示范社2個，省級示范社18個。全市初步具備家庭農場雛形的準家庭農場達到2172家，其中種植業(yè)2023個、養(yǎng)殖業(yè)113個、種養(yǎng)結合36個。延邊州通過家庭農場形勢，形成了農業(yè)的規(guī)?；洜I，促進了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。全州專業(yè)農場總數(shù)達到451家，專業(yè)農場經營土地面積35719公頃，其中，流轉農民土地30718公頃，占專業(yè)農場總規(guī)模的86%。2011年199家專業(yè)農場中有98%實現(xiàn)了贏利，共實現(xiàn)凈利潤1.07億元，平均每個專業(yè)農場贏利約54萬元。（三）土地流轉形式日趨多樣過去農村土地流轉的形式，主要是指農用地在農戶間的轉包。近幾年形成了以轉包為主轉讓、租賃、入股、互換、抵押、委托代耕等多種形式并存的形式。吉林省部分縣（市、區(qū)）積極創(chuàng)新土地承包經營權質押貸款，開辟了一條農村土地經營權質押融資新渠道。此外，吉林省部分地區(qū)還嘗試利用土地增減掛鉤政策，將農村建設用地整理復墾為耕地，相應增加城鎮(zhèn)建設用地指標，并將城鎮(zhèn)建設用地指標出讓獲得的部分收益返回用于農村土地整治和新村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施及公共設施建設。長春寬城區(qū)蘭家鎮(zhèn)作為農村集體建設用地流轉試點，目前占地17.2公頃的增減掛鉤點居民回遷房主體建設全部完工，具備了回遷入住條件。公主嶺市范家屯鎮(zhèn)的平洋村現(xiàn)有6個自然屯的537戶村民全部遷入新建的5萬平方米農民新型社區(qū)，建設用地置換和宅基地復耕后所獲得的收入，為農民支付入住后的水費、電費、取暖費等一些相應的費用，為農民融入城市提供相應的支撐。（四）農民的參與流轉實現(xiàn)規(guī)模經營的積極性增強近年來，由于各地加快了結構調整和農業(yè)產業(yè)化經營的步伐，土地產出效益明顯提高。農民進行土地流轉的積極性有了較大提高。吉林省有少數(shù)地方農村土地流轉已經進入規(guī)模化發(fā)展階段。2011年全省規(guī)模經營10公頃以上土地的面積達到4.45萬公頃，占全省土地流轉總面積的10%。吉林市、延邊州部分村集體經濟組織實現(xiàn)了整村流轉，雙陽、前郭等地一宗土地流轉規(guī)模就達到400公頃以上。（五）土地流轉的效益明顯近幾年，吉林省土地流轉帶來的經濟效益和社會效益都比較明顯。一是增加了農民的收入。延邊州土地流轉價格從過去每公頃2000～3000元提高到4000元以上，有些已達到5000元以上，加上國家的惠農補貼和勞動力轉移外出打工收入，流轉土地農戶現(xiàn)金收入大幅增加。磐石市煙筒山鎮(zhèn)官鮮村精米合作社土地流轉面積120公頃，實現(xiàn)土地流轉戶和種田大戶效益雙豐收，戶均增收3萬元以上。二是促進了土地的集約化、產業(yè)化。吉林省白城市洮北區(qū)三合鄉(xiāng)夏家村成立了烤煙協(xié)會，流轉土地面積121公頃，實行規(guī)模種植烤煙和集約化生產，降低了生產成本，增加了經濟效益，提高了市場競爭力，使農民每公頃增收近5000元。三是加速了城鄉(xiāng)一體化。土地流轉加快了農村勞動力轉移步伐，使農民從土地上解放出來，進城務工或出國打工，有的辦理了城市戶口變?yōu)槭忻?，提高了城市化水平。（六）各地區(qū)土地流轉進展水平不均衡從全省的實際情況看，雖然各地區(qū)都存在著土地承包經營權流轉的現(xiàn)象，但由于自然環(huán)境、資源稟賦、經濟發(fā)展水平等方面的差異，土地流轉進程并不均衡。經濟發(fā)達地區(qū)的土地流轉規(guī)模明顯高于經濟較落后地區(qū)，比如延邊家庭農場發(fā)展較快，規(guī)模較大，而且效益相對較高。而且近城郊的地區(qū)要好于偏遠鄉(xiāng)村，長春周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及距離長春較近的縣市土地流轉的規(guī)模比相對較遠的大很多。以特色農業(yè)作為經營優(yōu)勢產業(yè)的地區(qū)土地流轉所產生的經濟效益高于生產傳統(tǒng)糧食作物的地區(qū)。例如柳河縣近幾年通過規(guī)劃稻米、煙葉、山葡萄、苗木等特色園區(qū)建設，引導土地向園區(qū)集聚，向產業(yè)大戶集中，規(guī)?；a業(yè)化雛形初顯。以紅石鎮(zhèn)、駝腰嶺鎮(zhèn)、五道溝鎮(zhèn)為中心的標準化煙葉種植園區(qū)，土地流轉面積超過6000畝，農民增收4900萬元，上繳稅金3000萬元；以安口鎮(zhèn)為中心的苗木種植園區(qū)發(fā)展迅速，帶動全縣苗木種植面積突破10萬畝，其中100畝以上的達到100戶，1000畝以上的3戶，涌現(xiàn)出一批收入超百萬元、超千萬元的苗木產業(yè)大戶；以向陽鎮(zhèn)為中心的國家標準化五味子示范園區(qū)，建成國家標準化五味子示范園區(qū)3600畝，總產值達到4500萬元。二城鎮(zhèn)化進程中土地流轉的主要制約因素盡管吉林省近些年來土地流轉規(guī)模有所擴大，但土地流轉率與發(fā)達地區(qū)相比仍舊差距甚遠，這其中與農民思想意識、土地權限等一些因素有關。（一）農民的“戀土情結”阻礙了土地流轉進程吉林省是農業(yè)大省，農民的“戀土情結”更加濃厚，土地是農村家庭生產資料和生活來源的重要保障。以農業(yè)生產為主要經濟來源的農民，習慣于靠種地養(yǎng)活自己，擔心土地流轉后會失去生活的依靠。小農經濟、小富即安的思想意識依然較重，一些地方的農民滿足于守土經營的現(xiàn)狀，造成了土地有效流轉的阻力，影響了土地規(guī)?；⒓s化經營。加之國家近些年來實施了一系列的惠農政策，并且取消了農業(yè)稅，農民在土地收益上得到了更大的實惠，對土地的未來收益還存在較大的增值預期。尤其是隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，一些城市近郊區(qū)和經濟相對發(fā)達地區(qū)的土地被陸續(xù)征用為建設用地或工業(yè)用地，征地農戶從中獲取了相當可觀的貨幣補償，導致部分農民為了等待土地升值后被征用，寧愿將土地閑置也不愿意將土地實行流轉。因此，土地流轉大多集中在本村內部流轉，向企業(yè)和村外人員流轉較少，從而制約了土地流轉規(guī)模，更有礙城鎮(zhèn)化的進展。（二）農村集體土地所有權主體虛位，權能殘缺土地所有權是農村土地制度的基礎，但目前集體土地所有權制度中卻存在著嚴重的主體虛位、權能殘缺的問題?！睹穹ㄍ▌t》第74條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業(yè)生產合作社等農業(yè)集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已經屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體所有?！倍锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農村集體經濟組織經營、管理?！笨梢?，兩部法律都將“農民集體”確定為農村集體土地所有權的主體，但前者規(guī)定的是村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“兩級所有”制度，后者規(guī)定的是村民小組、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三級所有”制度，二者存在明顯的立法沖突。同時，這種多元主體模式在現(xiàn)實操作中存在巨大爭議，往往到具體的土地上就無法分辨到底屬于哪一級集體所有。實際上，法律上的所有權主體只有自然人、法人和非法人組織，而“集體”并不是一個法律術語，難免會造成定性上的困難，集體所有成了被高度抽象化了的懸空狀態(tài)，導致了所有權主體的虛置。這一問題的存在會直接導致相關利益主體在農地流轉過程中爭當產權主體，增加交易成本，這是造成農村土地流轉困難的主要原因。所有權作為一種最充分、最完整的物權，權利主體依法享有占有、使用、收益、處分的權利。然而，農村集體土地所有權卻是一種在權能范圍上受到嚴格限制的所有權，國家對其用途、流轉和處置進行嚴格的管制，不能進行買賣、出租、抵押或以其他形式轉讓，權能殘缺不全，處于一種無價格衡量的“虛擬財產”狀態(tài)。如規(guī)定非農建設用地只能自用，集體建設用地除企業(yè)破產、兼并外，不得出讓、轉讓或者出租；流轉只有一種途徑，即由國家征收后依法出讓，而征地補償款遠低于市場交易價格，使原本應屬于集體土地的收益流入國庫，集體土地所有權的經濟利益得不到保護。作為由集體土地所有權派生出的土地承包經營權，也是一種權能不充分的物權，突出表現(xiàn)在權利流轉方面，如轉讓被限定在一個比較封閉的范圍內、不允許抵押等。（三）土地流轉行為不規(guī)范目前吉林省農村的土地流轉簽訂合同隨意性很強，以口頭協(xié)議居多，缺少書面證明材料，發(fā)生糾紛后沒有處理依據(jù)。簽訂的流轉合同，也不同程度地存在著概念不清、條款過于簡單或繁瑣，造成約定不明、雙方權利和義務不具體、不對等、流轉期滿后處理辦法不明確等問題。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在不經發(fā)包方同意私自流轉，致使流轉行為不受法律保護。加之流轉合同不統(tǒng)一，合同入檔率低，操作性不強，遇到利益沖突時，解決難度大、工作量大。截至2013年8月末，扶余市農村土地仲裁委員會接待仲裁案件85起，勸其協(xié)商解決3起，填寫立案申請書62起，立案受理33起，已經裁決18起，這些案件共涉及土地面積56.88公頃，涉案金額314萬元。（四）地方政府在農村土地流轉中存在職能錯位問題土地承包經營權流轉在本質上說是一種市場化的民商事法律行為，為了避免市場失靈造成的弊端，政府應當以適當?shù)姆绞浇槿肫渲?，依法履行管理、協(xié)調、服務、制定規(guī)則等職能。但目前，地方政府在農地流轉中存在著較明顯的職能錯位問題。一是政府對農地流轉提供管理和服務不足。在提供規(guī)范統(tǒng)一的合同樣本，農地流轉登記服務、流轉信息咨詢、土地價值評估、流轉信貸扶持、專業(yè)合作社發(fā)展、農村社會保障、基礎設施建設、農業(yè)科技推廣及職業(yè)教育扶持等方面疏于作為。二是一些地方政府存在違規(guī)甚至違法的流轉土地行為。受政治利益和經濟利益的驅使，一些地方政府把農村土地流轉當成提升政績的手段，不顧土地的實際利用情況，運用行政權力，強迫農民流轉土地，公然違背了法律明確規(guī)定的平等、自愿原則，侵犯了農民的土地承包權和經營自主權。甚至有的地方為了攫取更大的商業(yè)價值，擅自改變流轉土地的農業(yè)用途，導致產生了很多遺留問題。本來是為了糾正市場失靈而介入的政府行為，不僅沒有為土地流轉市場提供更好的公共服務，而且還造成了新的問題。（五）土地流轉配套機制不夠完善一是土地流轉信息溝通渠道不暢。部分地區(qū)尚未建立起規(guī)范的土地流轉市場交易運作體系和相關服務平臺，導致土地流入與流出的信息不對稱，往往出現(xiàn)需要土地流轉時雙方缺乏有效的聯(lián)系渠道，影響了土地的正常流轉，有時只能將土地撂荒或簡單耕種，造成轉入轉出兩頭難，極大地影響了土地資源的合理流動和優(yōu)化配置。二是解決土地流轉糾紛的機制不健全。目前，因農村土地流轉產生的糾紛主要有四種解決方式：當事人自行和解，請求村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府協(xié)調解決，向農村土地承包仲裁機構申請仲裁解決，向人民法院起訴?，F(xiàn)實中，由于傳統(tǒng)的無訟及以和為貴觀念的影響，同時也是因為仲裁和訴訟方式程序相對繁復、費用較高，多數(shù)糾紛是通過自行和解，及找村干部或其他有名望的人調解的方式解決的。但這兩種制度都比較缺乏執(zhí)行力，難以保障當事人合法權益的實現(xiàn)。如和解、調解不成，有部分當事人會選擇仲裁和訴訟的方式，另有部分當事人則會把糾紛擱置下來。這樣一來，農村中許多土地流轉糾紛無法得到及時、有效地解決，阻礙了農地的順利流轉，也影響了農村社會的穩(wěn)定與和諧。（六）土地征收補償標準不合理在農村集體土地征收過程中，征地補償標準過低是長期以來備受關注的問題。按照《土地管理法》的規(guī)定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”。目前的征地補償標準，是按照征用地的原用途予以補償，所補償?shù)氖寝r民對土地的勞動投入，而非土地的資產化價格，而農業(yè)投入相較于土地變?yōu)閲泻蟮膶嶋H市場價格差距較大，使農民難以分享到工業(yè)化、城市化帶來的土地增值的福利。加之集體土地所有權主體不明，土地收益分配關系混亂，部分機構和經濟組織對補償費用不同程度地截流和拖欠，最后真正落到農民手里的補償款總是要比國家給付的少得多。補償標準的不合理極易導致農地征收過程中被征地農民的不滿，既影響了農村地區(qū)的發(fā)展與穩(wěn)定，也阻滯了正常的城鎮(zhèn)化進程。三解決城鎮(zhèn)化進程中土地流轉問題的對策建議農村土地流轉是促進節(jié)約集約用地、發(fā)展規(guī)模經營、調整農業(yè)產業(yè)結構、增加農民收入的必由之路。城鎮(zhèn)化的本質是“人口的城鎮(zhèn)化”，農民能否順利轉化為市民是未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個重要基礎。針對吉林省城鎮(zhèn)化進程中土地流轉的制約因素，可以從以下幾方面考慮。（一）加快城鎮(zhèn)化步伐，為土地流轉提供有力的保障土地的流轉必將帶來人口的流動，通過農村土地經營使用權的流轉，幫助進城農民盡快完成身份的轉換，才能真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。只有加快城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐，充分注重城鎮(zhèn)化質量的提升，不斷完善各項措施和制度，才能加快土地流轉的速度。一是要加快農村社會保障制度改革，增強農村社會保障能力。加快推進農村養(yǎng)老保險試點，增強對失地農民的社會保障，進一步完善農村最低生活保障、農村醫(yī)療保險、大病救助、農村養(yǎng)老保險、新農合等多層次的農村社會保障體系；擴大農民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險覆蓋面，減少流轉失地農民的后顧之憂，為推動農村土地流轉提供有力的支撐。二是要加快社會公共服務均等化進程。推進城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生、社會保障均衡化發(fā)展，創(chuàng)造與城市居民同等的農民學習就業(yè)機會、同質化的醫(yī)療保障環(huán)境、基本對等的社會保障條件。三是加快推進農村勞動力轉移就業(yè)工作。圍繞制定農村勞動力轉移就業(yè)工作規(guī)劃、拓寬轉移就業(yè)增收渠道，深化轉移就業(yè)戶籍制度和土地政策改革、做好轉移就業(yè)保障服務等工作，開展農村勞動力就業(yè)綜合改革試點；拓展省級勞務輸入基地，打造勞務品牌，穩(wěn)定勞務輸出規(guī)模；開展農村勞動力技能培訓，提升農村勞動者就業(yè)競爭能力；完善就業(yè)信息化建設，搭建農村就業(yè)服務平臺，帶動更多的農村勞動力進城務工、經商和就地就近轉移就業(yè)。（二）加大宣傳與扶持力度，營造土地流轉良好氛圍一是要利用各類媒體采取靈活多樣的形式，宣傳土地流轉方面的法律法規(guī)和政策，營造有利于土地流轉、發(fā)展規(guī)模化經營的良好氛圍。加強對《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、《吉林省農村土地承包經營管理條例》和《吉林省關于農村土地承包經營權流轉的若干意見》等相關法律、政策的宣傳，使農民逐步認識到土地流轉的重要性和必要性。二是加強政府服務職能。地方政府及相關部門要樹立主動為土地流轉服務的觀念，推動土地流轉工作健康發(fā)展。同時要堅持依法、自愿、有償流轉原則，尊重農民在土地流轉中的主體地位，遏制行政權力的擴展沖動和錯位的政績觀，在客觀條件成熟、流轉確實有利于農業(yè)增效和農民增收的情況下，適時推動土地依法流轉。三是要加大扶植力度。研究各種惠農政策與土地規(guī)模經營的對接問題，加大對實施適度規(guī)模經營主體的扶持力度。對實施規(guī)模經營的主體，給予適當?shù)呢斦匝a貼或獎勵。四是實施項目扶持。各類涉農項目要優(yōu)先安排專業(yè)大戶、家庭農場、農民專業(yè)合作社，項目資金重點向規(guī)模經營主體傾斜。還應該在稅收、用地、金融等方面給予支持。通過對新型農村適度規(guī)模經營主體的支持，可以幫助其不斷發(fā)展壯大，也會增加對土地流入的需求量，通過需求和價格的影響促進土地流轉。（三）加強法律法規(guī)建設，為土地流轉創(chuàng)造充分的法律依據(jù)吉林省應當充分發(fā)揮地方立法對于農地流轉的引領和推動作用，盡快就農地流轉中的一些重大而緊迫的問題出臺相關法規(guī)。一是明確集體土地產權，建議由在村民中有較高威望的村民委員會作為集體土地所有權的代表，在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的框架下，依法行使對土地的所有權。二是拓展土地承包經營權權能，當前要積極進行土地承包經營權抵押試點，開辟農村抵押融資新渠道。三是加快農民土地確權工作，土地承包經營權確權登記發(fā)證后，農民手中的土地經營權有了明確的“身份”認定，對于創(chuàng)新土地流轉方式，減少土地流轉糾紛，簡化土地流轉程序等都將起到積極作用。同時，農民對土地承包經營權心中有底，也可以放心地進行流轉。四是規(guī)范農地流轉程序。盡快擬訂土地流轉合同書的規(guī)范格式，合同中必須明確土地的農業(yè)用途、流轉形式、土地的位置和面積、流轉的價格及支付方式、流轉年限和雙方責權利關系等重要內容。盡快制定關于土地流轉申報、審批、登記的一系列配套程序，保護流轉當事人的合法權利，同時有利于監(jiān)管部門對土地流轉市場的監(jiān)督管理。（四）完善土地流轉市場服務體系建設，加強服務管理功能建立農村土地流轉三級服務機構?？h鄉(xiāng)兩級成立農村土地流轉服務中心，建立農村土地流轉有形市場，設置交易大廳，為農村土地流轉雙方搭