后時代的扶貧戰(zhàn)略與治理政策新動向

后時代的扶貧戰(zhàn)略與治理政策新動向

打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困是全面建成小康社會的重要內(nèi)容，事關(guān)人民福祉，事關(guān)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和國家長治久安。隨著各地脫貧攻堅工作順利推進(jìn)，綜合當(dāng)前脫貧攻堅實踐探索與前沿理論謀劃，深刻領(lǐng)會《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》（國發(fā)〔2016〕64號）文件精神，著眼于2020年后的減貧戰(zhàn)略定位和治理體系，思考后2020時代的減貧戰(zhàn)略方向和工作重心的變化趨勢，對于全面實現(xiàn)2049年初步建成社會主義強(qiáng)國宏偉目標(biāo)、加速推進(jìn)未來中國“后小康”社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、引領(lǐng)當(dāng)前脫貧攻堅工作、提高后2020時代扶貧開發(fā)政策的順承性大有裨益。一后2020時代的貧困形勢研判2020年后，在貧困人口構(gòu)成中，相對貧困人口將成為主體部分，其陷入貧困的原因可能為城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大、不同區(qū)域間發(fā)展不平衡、自身能力素質(zhì)偏低、失業(yè)、因災(zāi)因病等。在相對貧困人口中，既要重視農(nóng)村相對貧困人口，又要重視城鎮(zhèn)相對貧困人口，且隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，生活在城市的相對貧困人口規(guī)模呈不斷擴(kuò)大態(tài)勢。（一）貧困問題多維審視到2020年，我國貧困問題也不再是單純的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，而是集經(jīng)濟(jì)、社會、自然等因素于一體的復(fù)合現(xiàn)象。因此，需要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展、自然生境等多個維度，審視后2020時代的貧困問題。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的維度看，按照國家“十三五”規(guī)劃綱要確定的目標(biāo)，后2020時代的貧困問題將大大弱化，同時日益增強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實力亦為減貧奠定堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從社會發(fā)展維度上看，從人口和文化視角分析貧困問題似為必要：一是老年貧困問題日益突出。雖然二孩政策已經(jīng)全面實施，但未來3～5年，生育水平仍然低于更替水平，人口增幅下降、人口老齡化的趨勢不可扭轉(zhuǎn)，意味著后2020時代我國養(yǎng)老負(fù)擔(dān)將更重，老年貧困問題不可回避。二是人口素質(zhì)“城鄉(xiāng)剪刀差現(xiàn)象”使得農(nóng)村貧困有代際傳遞的危險，對此要予以高度重視。三是民族和地域文化因素影響受到關(guān)注，如何在民族和地區(qū)特色文化與脫貧致富目標(biāo)之間建立起有效的聯(lián)系和共進(jìn)機(jī)制，是今后需要予以特別關(guān)注的問題。從自然生境維度審視，自然生境型貧困問題的形成，既有自然原因又有人為因素，既有歷史原因又有現(xiàn)實原因。但綜合長期來看，自然生境型貧困問題，是貧困問題解決過程中的難點，需要在較長時間、較大空間上予以緩解，易地扶貧應(yīng)為首選。（二）貧困空間形態(tài)變遷區(qū)域方面，典型的深度貧困地區(qū)，多屬于“貧困的貧困”地區(qū)（經(jīng)濟(jì)貧困+自然條件惡劣），脫貧難、返貧易，而其他貧困區(qū)域多為“欠發(fā)達(dá)資源富集區(qū)”，往往集資源富集性、經(jīng)濟(jì)滯后性、環(huán)境敏感性、生態(tài)脆弱性、社會復(fù)雜性和致富迫切性于一體，只要處理好發(fā)展與保護(hù)之間的關(guān)系，其減貧效果可期?！笆濉币?guī)劃綱要要求“持續(xù)加大對集中連片特殊困難地區(qū)的扶貧投入力度”。到2020年，集中連片特困地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，仍然存在地理條件差、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、社會保障機(jī)制不健全等問題，加之歷史上就是自然災(zāi)害頻發(fā)、地方病和傳染病多發(fā)地區(qū)，因此這些地區(qū)面臨的自然風(fēng)險、健康風(fēng)險和市場風(fēng)險仍然較大，脫貧人口重新返貧或處于貧困線邊緣的低收入者陷入貧困的可能性較大。國際方面，中國農(nóng)村扶貧的成功經(jīng)驗對許多發(fā)展中國家有啟發(fā)和借鑒意義。中國的減貧經(jīng)驗對國際減貧努力有相當(dāng)大的參考價值。聯(lián)合國糧農(nóng)組織經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展署負(fù)責(zé)人喬莫·桑德拉姆說：“中國經(jīng)驗值得學(xué)習(xí)，我們也希望中國將經(jīng)驗推廣到世界，幫助更多國家擺脫貧困?！敝袊陔p邊和多邊框架內(nèi)向120多個發(fā)展中國家實施千年發(fā)展目標(biāo)提供了幫助，除了提供物資和資金援助外，中國還幫助發(fā)展中國家培訓(xùn)減貧方面的人員，介紹和推廣中國經(jīng)驗。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，中國在消除貧困、促進(jìn)國際人權(quán)保障方面的貢獻(xiàn)會越來越大。（三）貧困類型轉(zhuǎn)換第一，由以經(jīng)濟(jì)貧困為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)貧困、社會貧困、資產(chǎn)貧困和生態(tài)貧困并存。第二，由非自愿型和常態(tài)型貧困轉(zhuǎn)變?yōu)樽栽感秃团及l(fā)型貧困。第三，由以農(nóng)村貧困為主轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村貧困和城鎮(zhèn)貧困并存。這一點尤其重要，2020年農(nóng)村絕對貧困人口全部脫貧后，農(nóng)村居民之間的相對收入差距將日益顯現(xiàn)。同時，伴隨著城鎮(zhèn)化率的提高和市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，貧困正從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，且城鎮(zhèn)貧困產(chǎn)生的社會危害更大，尤其應(yīng)關(guān)注從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的新市民群體以及城鎮(zhèn)“三無”（無生活來源、無勞動能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人）家庭的貧困問題。二后2020時代的扶貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向探討反貧困問題，實質(zhì)是分析處于貧困狀態(tài)的這批人群（貧困人口）的生存狀態(tài)、基本特征以及如何幫助或引導(dǎo)他們走出貧困狀態(tài)，同時也要防范處于貧困邊緣的人口掉入“貧困陷阱”。傳統(tǒng)意義上的反貧困戰(zhàn)略側(cè)重于貧困人口所在的地理位置，比如界定貧困縣、貧困村等，但相對忽略了貧困個體的生存狀態(tài)與發(fā)展特征。20世紀(jì)80年代中期，我國扶貧戰(zhàn)略發(fā)生重大轉(zhuǎn)折，即從過去通過經(jīng)濟(jì)增長來增加貧困人口收入為主輔以適當(dāng)救濟(jì)的反貧困戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵭幸源龠M(jìn)貧困人口集中區(qū)域自我發(fā)展能力提高與推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展來實現(xiàn)穩(wěn)定減貧和消除貧困為目標(biāo)的戰(zhàn)略。2007年，我國扶貧戰(zhàn)略又一次進(jìn)行了重大調(diào)整，即從區(qū)域開發(fā)扶貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向社會保障扶貧與開發(fā)性扶貧相結(jié)合的戰(zhàn)略，從扶持貧困大區(qū)向扶持貧困縣繼而轉(zhuǎn)向重點扶持貧困村的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，從單一項目扶貧向綜合扶貧的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。2013年再次進(jìn)行重大調(diào)整，即從大水漫灌式的整體扶貧向滴灌式的精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)變。與此同時，在治理結(jié)構(gòu)上，扶貧計劃和項目的決策經(jīng)歷了從中央高度集權(quán)到權(quán)力下移到?。ㄈ蝿?wù)、責(zé)任、資金和權(quán)力“四到省”），再到以貧困縣為主進(jìn)而過渡到以村民民主決定為主的轉(zhuǎn)變，從完全的政府主導(dǎo)向政府主導(dǎo)、社會組織參與進(jìn)而向政府主導(dǎo)、社會組織和受益群體參與、市場運作、成效精準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變。上述三次戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變本質(zhì)上均體現(xiàn)著從“輸血”到“造血”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。2020年后，新的形勢下致貧和返貧的原因?qū)⒏佣嘣?，需要針對未來新的貧困發(fā)生機(jī)制，尋求更加有效的反貧困策略：由集中性減貧治理轉(zhuǎn)向常規(guī)性減貧治理，由主要解決絕對貧困轉(zhuǎn)向主要解決相對貧困，由重點解決農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)減貧融合推進(jìn)，由重點解決國內(nèi)貧困轉(zhuǎn)向國內(nèi)減貧與國際減貧相結(jié)合。為實現(xiàn)這一戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換，后2020時代貧困的識別和認(rèn)定將更加具有綜合性，即貧困的界定應(yīng)從經(jīng)濟(jì)收入層面，擴(kuò)大到能力、發(fā)展、文化和環(huán)境層面。不僅要關(guān)注和解決收入貧困，即缺乏滿足最低需求的收入和生活支出的貧困，而且要關(guān)注和治理發(fā)展能力貧困，即缺乏基本發(fā)展能力（融入現(xiàn)代社會的能力、適應(yīng)和駕馭市場等）和知識貧困，即普遍地缺乏獲取、學(xué)習(xí)、應(yīng)用和交流知識及信息的能力，以及社會責(zé)任、環(huán)境保護(hù)意識和生計可持續(xù)發(fā)展能力。三后2020時代的扶貧治理政策走向結(jié)合后2020時代的貧困類型轉(zhuǎn)換和致貧原因變化，應(yīng)對減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向，需要對后2020時代的扶貧治理政策做出必要的調(diào)整。（一）轉(zhuǎn)換“經(jīng)濟(jì)增長動能”，實施“新動能減貧”連片特困區(qū)的經(jīng)濟(jì)起飛和社會發(fā)展是片區(qū)貧困問題解決的重要基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的片區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要新動能，片區(qū)區(qū)域發(fā)展的新動能來源于“改革開放、結(jié)構(gòu)調(diào)整、改善民生和城鄉(xiāng)居民的活力和創(chuàng)造力”：跨越片區(qū)行政規(guī)劃區(qū)隔的制約，協(xié)調(diào)政府宏觀調(diào)控與市場機(jī)制作用發(fā)揮，放管結(jié)合，營造公平競爭環(huán)境，有效整合城鄉(xiāng)發(fā)展資源，協(xié)同發(fā)揮減貧作用；重視網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)時代的沖擊與驅(qū)動，以服務(wù)業(yè)為引領(lǐng)，拉動區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，切實推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，大力發(fā)展新經(jīng)濟(jì)；優(yōu)化片區(qū)社會管理和公共服務(wù)，關(guān)注民生改善，在連片特困區(qū)發(fā)展中不斷“從區(qū)際層面研究經(jīng)濟(jì)的調(diào)整與轉(zhuǎn)型、技術(shù)創(chuàng)新層面研究經(jīng)濟(jì)的動力和機(jī)遇、體制機(jī)制層面研究釋放新需求和創(chuàng)造新供給”。研判連片特困區(qū)未來貧困情勢，對照片區(qū)脫貧攻堅規(guī)劃要求，需要結(jié)合片區(qū)“經(jīng)濟(jì)增長動能”調(diào)整，實施“新動能減貧”：一是轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，重視鄉(xiāng)村價值發(fā)現(xiàn)，關(guān)注片區(qū)發(fā)展資源要素的比較優(yōu)勢發(fā)揮，如提倡生態(tài)綠色減貧理念轉(zhuǎn)變，實質(zhì)是通過動搖區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量評價指標(biāo)理論根源，引導(dǎo)利益相關(guān)者發(fā)展觀，從而徹底轉(zhuǎn)變貧困地區(qū)“富裕資源基礎(chǔ)上的貧困”這一發(fā)展悖論；二是重視結(jié)構(gòu)性貧困問題解決，強(qiáng)調(diào)貧困區(qū)域發(fā)展要素的“流動增益效應(yīng)”，通過加大人力資本投資、提高公共服務(wù)水平和強(qiáng)化制度創(chuàng)新供給不斷提高發(fā)展要素流動的能力和水平，使得片區(qū)貧困問題在要素交互中不斷“社會化”，進(jìn)而在健全制度建構(gòu)和構(gòu)筑環(huán)境保障的基礎(chǔ)上形成“社會合力消除貧困”的社會發(fā)展循環(huán)；三是注重“城鎮(zhèn)與農(nóng)村”在發(fā)展融通過程中形成的“發(fā)展梯次驅(qū)動”以及在此基礎(chǔ)上的發(fā)展“螺旋式上升”，平滑區(qū)域發(fā)展差距；四是改善社會發(fā)展環(huán)境，關(guān)注貧困人口發(fā)展意愿引領(lǐng)，減少貧困人口的“自愿性貧困”，盡可能消減社會排斥和降低貧困人口的相對剝奪感，通過社會整合彌合，增進(jìn)片區(qū)減貧脫貧的正向激勵。（二）結(jié)合“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”，推進(jìn)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌減貧”中央經(jīng)濟(jì)工作會議在部署2017年經(jīng)濟(jì)工作時指出，要繼續(xù)扎實推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化工作，連片特困區(qū)要將新型城鎮(zhèn)化作為片區(qū)扶貧開發(fā)的重要抓手，梳理新型城鎮(zhèn)化建設(shè)在“區(qū)域公共服務(wù)提供、收入分配水平提高、基礎(chǔ)設(shè)施完善、發(fā)展機(jī)遇把握、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)”等方面對于連片特困區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展的影響，關(guān)注“新型城鎮(zhèn)化在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、優(yōu)化城鎮(zhèn)村空間格局和四化協(xié)同發(fā)展等領(lǐng)域與扶貧開發(fā)之間關(guān)系”，厘清新型城鎮(zhèn)化建設(shè)給片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系尤其是社會管理政策與制度領(lǐng)域帶來的沖擊和創(chuàng)新，以新型城鎮(zhèn)化與片區(qū)扶貧開發(fā)的互饋機(jī)制建構(gòu)為依托，逐步形成“以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)關(guān)聯(lián)城鄉(xiāng)，在區(qū)域扶貧開發(fā)中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，在扶貧開發(fā)與新型城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展中實現(xiàn)片區(qū)脫貧攻堅目標(biāo)”的良好發(fā)展局面。依托片區(qū)新型城鎮(zhèn)化，將城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)有效嵌入，反思中國現(xiàn)行城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)體制，嘗試以試點的形式在連片特困區(qū)開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)治理機(jī)制優(yōu)化：一是在國家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略層面，優(yōu)化頂層設(shè)計，突破傳統(tǒng)扶貧開發(fā)的城鄉(xiāng)分割理念，以實現(xiàn)“扶貧治理的現(xiàn)代化”為導(dǎo)向，兼顧區(qū)域自然空間、社會空間與經(jīng)濟(jì)空間特征，確定片區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的貧困標(biāo)準(zhǔn)，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的扶貧開發(fā)管理體制和監(jiān)測體系，整合扶貧開發(fā)資源，形成區(qū)域扶貧開發(fā)合力和提升扶貧資源配置效果。二是在扶貧開發(fā)政策體系層面，健全農(nóng)村貧困人口社會保障，強(qiáng)化城鎮(zhèn)貧困人口的扶貧開發(fā)，關(guān)注城鄉(xiāng)“救助型+預(yù)防型+發(fā)展型”扶貧開發(fā)政策的“全過程、全方位”設(shè)計與優(yōu)化，全局著眼，分類施策。三是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)環(huán)境保障方面，用系統(tǒng)思維，關(guān)注社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的行政規(guī)約、資源籌措與合理配置、社會參與、沖突協(xié)調(diào)和風(fēng)險防范等作用于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)工作的配套改革，如頒布“反貧困法”、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)反貧困工作條例”、“脫貧人口后期發(fā)展扶貧辦法”等，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)治理提供堅實保障。（三）健全“益貧性社會政策”，強(qiáng)化“扶貧開發(fā)政策銜接”單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不能自發(fā)地消除貧困，益貧性社會支持政策在反貧困中的作用舉足輕重。扶貧開發(fā)中的益貧性社會支持政策包括社會保障與社會保護(hù)（較之于社會保障，具有主體多元化、對象普適化、領(lǐng)域?qū)挿夯?、形式多樣化等特征）兩類?；陲L(fēng)險社會研究視角，片區(qū)扶貧開發(fā)、社會保障及其他社會保護(hù)政策的提供均是為避免“弱勢群體在應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)體制下的貧困風(fēng)險”。由于貧困風(fēng)險發(fā)生的“主體個性化特征、階層分布不均、難以預(yù)測和避免”等特征，當(dāng)個體或家庭不足以抵御貧困風(fēng)險侵襲時即轉(zhuǎn)而要求國家建立社會保障體系，隨著現(xiàn)代社會風(fēng)險程度與復(fù)雜性逐漸加劇，社會合力建立貧困風(fēng)險防范的社會支持政策體系成為必需。針對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)條件下的片區(qū)貧困風(fēng)險復(fù)雜化、多樣化和異質(zhì)性等發(fā)展趨勢，未來的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)工作應(yīng)注重廣泛吸納社會資源和多元力量，梳理服務(wù)于農(nóng)民工、未就業(yè)大學(xué)生等不同類型貧困主體利益保障政策，明確小額貸款、專業(yè)合作、就業(yè)培訓(xùn)等減貧機(jī)制的合理性及其與其他社會支持政策的關(guān)聯(lián)，從目標(biāo)導(dǎo)向、內(nèi)容結(jié)構(gòu)、保障條件和運作方式等層面構(gòu)建系統(tǒng)化的益貧性社會支持政策體系，減少政策間隙與資源內(nèi)耗；同時進(jìn)一步強(qiáng)化扶貧開發(fā)與社會保障政策在理念、標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)等方面的銜接，對照體系相對完整的城鄉(xiāng)社會保障政策進(jìn)行“城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)業(yè)務(wù)流程再造”，逐步實現(xiàn)政策間的銜接，使得二者并行不悖，互為支撐，進(jìn)一步提高扶貧開發(fā)資源配置效率和減貧績效。（四）升華“江西扶貧樣板”，助力“國際減貧經(jīng)驗輸出”貧困與饑餓依然是制約世界人民共享繁榮的重要因素。數(shù)據(jù)顯示，世界極端貧困人口仍超過7億人。在推動全球減貧事業(yè)發(fā)展上，中國不僅眼睛向內(nèi)，專心致志地做好自己國家人口的脫貧事情，更以一個負(fù)責(zé)任大國的胸襟為全球人口脫貧擔(dān)責(zé)任、作貢獻(xiàn)。世行負(fù)責(zé)貧困和公平全球事務(wù)的高級官員安娜·雷文加曾說：“中國減貧工作的卓越成就推動了全球貧困人口的下降，中國在減少極端貧困人口方面是世界上其他國家的榜樣?！敝袊瑖H社會在扶貧開發(fā)領(lǐng)域開展交流與合作的方式主要是在貧困地區(qū)實施扶貧開發(fā)項目，對扶貧開發(fā)領(lǐng)域中的重大問題開展前瞻性研究，加強(qiáng)扶貧開發(fā)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，共建減貧交流合作平臺，舉辦減貧援外培訓(xùn)班，對發(fā)展中國家開展減貧項目援助。服務(wù)于全面建成小康社會目標(biāo)實現(xiàn)，江西緊緊抓住國家支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展和推進(jìn)羅霄山片區(qū)扶貧攻堅的重大機(jī)遇，抓住“四個重點”，堅持“四個結(jié)合”，注意“兩條腿走路”，突出“六大模式”，取得了較好的減