關(guān)于推進(jìn)廣州地下空間開發(fā)的研究報(bào)告

關(guān)于推進(jìn)廣州地下空間開發(fā)的研究報(bào)告

一廣州市地下空間現(xiàn)狀問題與分析（一）地下空間利用受到地質(zhì)環(huán)境的制約地下空間開發(fā)一般會(huì)受到巖溶、活動(dòng)斷裂、地下水、巖土條件等因素的制約。廣州市地質(zhì)環(huán)境復(fù)雜，人類工程活動(dòng)強(qiáng)烈，存在較多孕育地質(zhì)災(zāi)害的脆弱因素。受地質(zhì)環(huán)境影響較大的地區(qū)主要包括受巖溶、廣從斷裂帶和廣三斷裂帶影響的花都區(qū)南部、同德圍、金沙洲、大坦沙和荔灣湖周邊地區(qū)，以及受軟土類、沖洪積沙土類等不良巖土體條件影響的南沙區(qū)、番禺區(qū)沙灣水道以南地區(qū)、海珠區(qū)中部及廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)西區(qū)。廣州地下空間的開發(fā)利用同時(shí)需結(jié)合地形地貌、地表水等要求及制約因素進(jìn)行合理開發(fā)。（二）地下空間利用滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平2010年廣州市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值GDP10604.48億元，在國內(nèi)位居第三名，僅次于上海、北京（港澳臺除外），人均GDP達(dá)到87458元，根據(jù)國際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，已進(jìn)入地下空間高速發(fā)展的階段，但實(shí)際上廣州市地下空間開發(fā)規(guī)模還沒有達(dá)到相應(yīng)水平。地下綜合體建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不匹配，僅存在珠江新城核心區(qū)地下空間等較少個(gè)體；地下空間網(wǎng)絡(luò)建立仍在起步階段，集中在城市局部地區(qū)，如流行前線、地王廣場。（三）地下空間的開發(fā)模式已有創(chuàng)新性探索，但仍需進(jìn)一步推廣廣州市在各類型地下空間利用中做出了一些探索，如流行前線、江南新地將原有人防工程改造成商業(yè)設(shè)施的建設(shè)嘗試，珠江新城核心區(qū)地下空間綜合體建設(shè)模式的探索，動(dòng)漫星城在使經(jīng)營性地下空間獲取獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)出讓方式方面的創(chuàng)新等。但目前的探索仍停留在試點(diǎn)階段，沒有得到進(jìn)一步推廣，這不僅影響了地下空間的總體開發(fā)效率，也增加了規(guī)劃管理的難度，難以規(guī)范地下空間的開發(fā)行為。（四）部分地下空間環(huán)境較差，人性化設(shè)計(jì)有待改善目前部分廣州城市地下空間僅僅滿足了功能需要，設(shè)計(jì)上缺乏對空間視覺、文化藝術(shù)效果的考慮，空間環(huán)境較差，如東山口、南方大廈、廣州火車站換乘地區(qū)的第一大道等。地下空間人性化設(shè)計(jì)方面仍有待改善，存在地下空間信息導(dǎo)向系統(tǒng)設(shè)計(jì)不完善、缺乏參照物、辨別信息難度大、無障礙設(shè)計(jì)和配套服務(wù)設(shè)施設(shè)計(jì)缺乏等問題。（五）地下空間建設(shè)各自為政，相互間缺乏聯(lián)系由于缺乏規(guī)劃總體布局指導(dǎo)，當(dāng)前地下空間的開發(fā)利用仍處于一種相對無序的狀態(tài)。各部門按照各自的發(fā)展需求建成不同的地下空間，布局缺乏整體性、系統(tǒng)性，功能之間缺乏聯(lián)系，地下綜合體與地下軌道交通的聯(lián)系不夠緊密，地下軌道交通沿線地下空間的開發(fā)缺乏與城市其他公共設(shè)施的有機(jī)整合和綜合開發(fā)，地上建設(shè)與地下空間開發(fā)也缺乏有機(jī)結(jié)合，各類地下空間之間缺乏必要的連通，未形成有機(jī)的地下網(wǎng)絡(luò)。此外，目前廣州地下空間的開發(fā)利用功能單一，以地下停車（部分兼作人防）、商業(yè)功能為主，缺乏相互之間的功能聯(lián)系與補(bǔ)充，導(dǎo)致使用率偏低，未充分發(fā)揮地下空間的綜合效益。（六）已頒布《廣州市地下空間開發(fā)利用管理辦法》等法規(guī)，但仍需加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)及立法等方面細(xì)則的研究2012年2月1日，《廣州市地下空間開發(fā)利用管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）正式實(shí)施，分別從規(guī)劃、用地、建設(shè)、權(quán)屬登記、管理等方面對地下空間的開發(fā)利用進(jìn)行了規(guī)定，彌補(bǔ)了廣州市在這方面的法律空白。2012年7月1日，《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)定（試行）》頒布，提出地下空間開發(fā)應(yīng)結(jié)合軌道站點(diǎn)、交通樞紐和城市公共中心進(jìn)行綜合開發(fā)，提高土地利用集約度，同時(shí)明確了地下空間規(guī)劃的開發(fā)利用原則和相關(guān)要求。但目前《管理辦法》著重解決當(dāng)前制約廣州地下空間開發(fā)利用的突出問題，注重確保重點(diǎn)地下空間項(xiàng)目的順利實(shí)施，因此仍存在許多問題。例如，《管理辦法》僅規(guī)定單建地下社會(huì)公共停車場是不能進(jìn)行分割登記和分割轉(zhuǎn)讓的，而未對不能分割或可分割登記（轉(zhuǎn)讓）的其他地下空間進(jìn)行明確的類型劃定和說明。因此，《管理辦法》還有待繼續(xù)完善，進(jìn)一步明確土地出讓、產(chǎn)權(quán)登記、建設(shè)管理等的實(shí)施細(xì)則。二國內(nèi)外的地下空間開發(fā)利用經(jīng)驗(yàn)與借鑒（一）國內(nèi)地下空間利用案例1.上海市（1）規(guī)劃特點(diǎn)。上海2004年編制完成了地下空間開發(fā)利用的概念性規(guī)劃，確定了地下空間的開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、適用用途等，并針對不同的重點(diǎn)地區(qū)，也提出了相應(yīng)的規(guī)劃對策。對于中心城已建地區(qū)的地下空間開發(fā)，采取類似于“點(diǎn)穴”、“針灸”的處理方法，通過有限的、新的建設(shè)項(xiàng)目，對已有的地上和地下設(shè)施進(jìn)行系統(tǒng)性的整合，促進(jìn)綜合功能的發(fā)揮。對于中心城新建地區(qū)的地下空間開發(fā)，突出新建地區(qū)良好的后發(fā)優(yōu)勢，使得地上、地下更協(xié)調(diào)地發(fā)展。在重要節(jié)點(diǎn)地區(qū)建設(shè)地下綜合體，帶動(dòng)整個(gè)地區(qū)地下空間開發(fā)利用，形成具有特色的新組群，地下空間可以作為一種標(biāo)志性的城市形態(tài)出現(xiàn)。（2）建設(shè)案例：虹橋機(jī)場地下空間。虹橋交通樞紐是集機(jī)場、高速（城際）鐵路、磁懸浮、地鐵、公交等多種交通方式在內(nèi)的超大型、世界級的綜合交通樞紐。目前核心體總建筑面積約100萬平方米，其中地下空間面積超過50萬平方米。遠(yuǎn)景規(guī)劃約300萬平方米的地下空間，通過地下空間的開發(fā)，合理整合交通樞紐的各項(xiàng)功能，建成后將成為國內(nèi)乃至世界上規(guī)模最大的地下空間綜合體。（3）管理經(jīng)驗(yàn)。上海市頒布了《上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定》，此規(guī)定明確了地下空間使用權(quán)范圍為地下建（構(gòu)）筑物外圍實(shí)際所涉及的地下空間范圍；并且規(guī)定在規(guī)劃審批程序核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證時(shí)，應(yīng)明確地下建（構(gòu)）筑物水平投影最大占地范圍、建筑面積、起止深度。在用地審批過程中，結(jié)建工程隨地面建筑一并辦理，單建工程參照基本建設(shè)程序。對供地方式，提出了既可采用有償出讓方式，也可采用劃撥的方式。單建地下工程項(xiàng)目屬于經(jīng)營性用途的，采用協(xié)議方式；如果有條件的也可采用招標(biāo)、拍賣、掛牌方式。地下空間的出讓金按照區(qū)別用途、分層利用的原則，參照地上土地使用權(quán)出讓金的標(biāo)準(zhǔn)收取?！渡虾Ｊ谐鞘械叵驴臻g建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定》的出臺，有效地補(bǔ)充、完善了地下空間建設(shè)的管理工作。2.深圳市（1）規(guī)劃特點(diǎn)。深圳地下空間的利用始于20世紀(jì)80年代中期，主要開發(fā)作為設(shè)備用房的地下室，隨后地下空間開始被應(yīng)用為地下車庫，但建設(shè)量很小，羅湖早期高層建筑約70%未建地下室。1995年，深圳被評為國家一類防空城市，地下空間開始得以逐步發(fā)展。深圳地下空間建設(shè)雖然起步較晚，但是在地下空間的規(guī)劃編制方面已經(jīng)走在了國內(nèi)城市的前列。2000年起陸續(xù)編制完成《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)地下空間利用規(guī)劃》、《深圳市軌道交通發(fā)展規(guī)劃》、《深圳市地下空間資源規(guī)劃》、《深圳市人防發(fā)展總體規(guī)劃》、《地鐵一期各站點(diǎn)城市設(shè)計(jì)》、《地鐵二期策略研究》等專項(xiàng)規(guī)劃。通過分析深圳市地下空間資源條件，在近期編制的《深圳市地下空間資源規(guī)劃》中，提出了相應(yīng)的發(fā)展原則與目標(biāo)，確定了以軌道交通站點(diǎn)和城市公共活動(dòng)中心為發(fā)展源，以地鐵網(wǎng)絡(luò)為骨干線路，以人行通道為紐帶，以城市重點(diǎn)功能區(qū)的綜合開發(fā)或改造為布局重點(diǎn)，建立了深圳市組團(tuán)中心與軌道沿線集合發(fā)展，地下空間點(diǎn)、線、面相結(jié)合的布局結(jié)構(gòu)，并對深圳市不同區(qū)域的地下空間開發(fā)提出發(fā)展策略。（2）建設(shè)案例：深圳羅湖口岸地下空間。羅湖口岸位于深圳市羅湖商業(yè)中心南側(cè)，是世界最大的陸路口岸，與香港新界僅一河之隔，是深圳市連接香港、內(nèi)地、市域與市內(nèi)交通的轉(zhuǎn)換樞紐。站域范圍有長途客運(yùn)站、火車站、公交樞紐以及口岸聯(lián)檢大樓。羅湖口岸地下綜合體共開發(fā)了三層地下空間，總面積超過5萬平方米，其中地下二層主要是設(shè)置地鐵的站廳層；地下三層主要是設(shè)置地鐵的站臺層。地下一層則是設(shè)置地下步行通道，聯(lián)系各種交通方式，實(shí)現(xiàn)彼此之間的換乘。進(jìn)出羅湖口岸的交通利用建成的地下綜合體，其效率得到了極大的提高。（3）管理經(jīng)驗(yàn)。2000年，針對深圳市現(xiàn)階段地下空間利用中迫切的問題和難點(diǎn)，在深圳市政府頒布的《深圳市地下空間使用條例（草案）》中，主要從以下四個(gè)方面取得突破。第一，明晰國家對地下空間資源的所有權(quán)，從法理上保證公共利益的主動(dòng)地位；第二，通過界定地下空間權(quán)來明確地下空間使用權(quán)的主體權(quán)利范圍，充實(shí)擴(kuò)大傳統(tǒng)土地分宗概念的內(nèi)涵和外延，使隨著空間開發(fā)層次的豐富而可能出現(xiàn)的空間權(quán)益糾紛具有法律依據(jù)；第三，通過設(shè)定地下空間地役權(quán)和公共優(yōu)先權(quán)，明確地下空間權(quán)主體的責(zé)任和義務(wù)，尤其對相鄰關(guān)系的處理體現(xiàn)公平最大化原則；第四，明確地下空間開發(fā)及產(chǎn)權(quán)管理的主管部門，由規(guī)劃國土管理部門對地下空間的開發(fā)利用及產(chǎn)權(quán)實(shí)行統(tǒng)一管理，使“規(guī)劃控制”與“市場運(yùn)作”有了便于操作的切合面。深圳未來將全面采取招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式出讓地下空間開發(fā)權(quán)。但在涉及地下空間規(guī)劃、審批、開發(fā)及使用管理等領(lǐng)域的法規(guī)體系建立上仍有相當(dāng)長的路要走。（二）國外大城市地下空間利用案例1.東京日本國土狹小，城市用地緊張，使得日本成為最早開展地下空間開發(fā)利用的國家之一。城市地鐵、地下街、共同溝以及20世紀(jì)90年代掀起的大深度地下空間開發(fā)利用等形成了特色鮮明的地下空間開發(fā)利用的日本模式。（1）規(guī)劃特點(diǎn)。日本地下空間規(guī)劃側(cè)重各個(gè)地下空間建設(shè)項(xiàng)目和周邊建筑的整體規(guī)劃，但是缺乏區(qū)域性的總體規(guī)劃。由于日本地下空間建設(shè)項(xiàng)目大部分是沿城市道路延伸，所以其地下空間開發(fā)布局十分重視與周邊建筑的銜接，八重洲地下街、天神地下街等都與周邊建筑進(jìn)行整體化規(guī)劃，地下空間與建筑地下空間形成一個(gè)有機(jī)體。但是，日本沒有統(tǒng)一編制城市地下空間總體規(guī)劃，采用各個(gè)地下空間建設(shè)項(xiàng)目開發(fā)主體自行設(shè)計(jì)的方式，但是此種開發(fā)方式產(chǎn)生的各地下空間之間缺乏聯(lián)系、溝通困難等弊端越發(fā)明顯。目前，日本提出將確定區(qū)域地下空間開發(fā)利用步驟、綜合調(diào)整地下空間開發(fā)的深度、統(tǒng)一銜接地下空間開發(fā)利用的接駁位置、確保未來的建設(shè)空間和基礎(chǔ)設(shè)施的復(fù)合化利用，作為地下空間規(guī)劃的重點(diǎn)工作。（2）建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。①發(fā)展模式：多中心的“軸向滾動(dòng)”式。東京地下空間發(fā)展模式的特點(diǎn)是以地鐵交通線的建設(shè)為發(fā)展軸，沿著軸線方向滾動(dòng)式發(fā)展，建設(shè)浩如煙海的城市地下空間節(jié)點(diǎn)。這些節(jié)點(diǎn)不只是集中于單一城市中心處，而且廣泛分布于城市各個(gè)級別的中心區(qū)。這種模式的多節(jié)點(diǎn)—軸線—網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)清晰可辨，適用于人多地少的城市。②功能：地下街成為地面商業(yè)、交通功能的補(bǔ)充。城市道路下大量開發(fā)建設(shè)地下街是日本一大特色，如東京的六本木、八重洲地下街等。其商業(yè)設(shè)施的經(jīng)營方式以分散化、專門化及中小型為主，對地面商業(yè)結(jié)構(gòu)的補(bǔ)充完善與商業(yè)空間的擴(kuò)展起了很大的作用，很大程度上豐富了商業(yè)空間的層次。在交通方面，地下街是地面交通功能的補(bǔ)充，能緩解地面人車混雜、車速緩慢的問題。其一由于在地下?lián)Q乘、購物、通行，能吸引大量人流到地下活動(dòng)，據(jù)統(tǒng)計(jì)地下街中的步行通道一般可以起到40%～50%的人行交通分流作用。其二，地下街下層結(jié)合軌道交通一般設(shè)置為公共停車庫，能解決一定的靜態(tài)交通問題。③防災(zāi)：注重地下街的防災(zāi)，單體規(guī)模不大。法國巴黎的LesHalles地下綜合體的總面積為40萬平方米，而目前東京最大的地下街為八重洲地下街，面積僅為6.8萬平方米。同時(shí)，為了減少災(zāi)害發(fā)生時(shí)迷路的可能性，地下街的布置強(qiáng)調(diào)“簡約而不簡單”。④環(huán)境：注重地下空間綜合環(huán)境的設(shè)計(jì)。提高其環(huán)境的舒適性與藝術(shù)性，突出體現(xiàn)各自的特點(diǎn)。在東京，無論是走在商業(yè)街，還是步行道上，其空氣的質(zhì)量、照明乃至建筑的設(shè)計(jì)上均達(dá)到了地面空間的環(huán)境質(zhì)量。2.蒙特利爾蒙特利爾整個(gè)商業(yè)中心區(qū)方圓約3平方公里，被三個(gè)相對獨(dú)立的地下系統(tǒng)聯(lián)系起來。建筑面積達(dá)400萬平方米，地下步行街總長30公里，連接了區(qū)內(nèi)幾乎所有的公共建筑、10個(gè)地鐵車站、2個(gè)火車站和1個(gè)長途車站，容納了整個(gè)中心地區(qū)35%的商業(yè)，每天有50萬人進(jìn)出地下空間。（1）規(guī)劃特點(diǎn)。蒙特利爾規(guī)劃的特點(diǎn)在于，其一，編制內(nèi)容全面的專題研究，如標(biāo)識系統(tǒng)研究等一系列專題研究；其二，將綜合評估作為規(guī)劃中極為重要的先決部分。綜合評估需全面分析估算當(dāng)前連接通道沿線的工作和生活人口，統(tǒng)計(jì)他們的日常出行，并收集出行的數(shù)量、方向和目的，并預(yù)測建成連接通道后該地區(qū)的人口數(shù)量以及他們相應(yīng)的交通需求作為規(guī)劃的前期工作。綜合評估還要求調(diào)查當(dāng)前各個(gè)業(yè)主在產(chǎn)權(quán)、協(xié)議、物業(yè)構(gòu)造等方面的關(guān)系，評估公共服務(wù)和商業(yè)等方面的潛在發(fā)展可能，并評估項(xiàng)目建成后對當(dāng)前街道活動(dòng)和對當(dāng)前地面地下商業(yè)設(shè)施的影響，為規(guī)劃提供基礎(chǔ)工作支撐。（2）建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。①發(fā)展模式：中心聯(lián)結(jié)式。蒙特利爾城市中心區(qū)作為地下空間建設(shè)的中心節(jié)點(diǎn)，通過地鐵軸將影響力輻射到城市各地區(qū)，并形成覆蓋整個(gè)城市中心區(qū)的網(wǎng)絡(luò)。在這種模式下，較疏散的地鐵線路之間的距離比較大、是網(wǎng)絡(luò)的主軸，而較大范圍的地下步行道之間的距離比較小、構(gòu)成次級的副網(wǎng)，各地下功能聚集點(diǎn)彼此帶動(dòng)，相互擴(kuò)展，形成整體的發(fā)展。②功能：多功能的地下綜合體。城市地下空間的開發(fā)表現(xiàn)為城市功能與結(jié)構(gòu)全面地向地下擴(kuò)展，地下空間體系幾乎涵蓋了市中心的所有功能，形成了自成一體的地下城市中心，與地面的功能設(shè)施相媲美。③防災(zāi)：規(guī)劃引導(dǎo)建立導(dǎo)向系統(tǒng)完善。因此加拿大蒙特利爾通過完善、先進(jìn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)和嚴(yán)格的管理，設(shè)計(jì)完善的導(dǎo)向標(biāo)志系統(tǒng)，確保地下通道出入口具備足夠的數(shù)量和寬度，避免轉(zhuǎn)折過多，為城市防災(zāi)提供有利條件。（3）管理經(jīng)驗(yàn)。政府的主要角色是規(guī)范進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的各方，并為他們提供必要的支持。政府通過制定地上地下相應(yīng)的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，使地下空間建設(shè)和法律法規(guī)的要求進(jìn)一步適應(yīng)起來，例如1992年，蒙特利爾政府規(guī)定地鐵上邊的房屋業(yè)主，必須考慮有直接通到地鐵里的地下通道，建設(shè)所需費(fèi)用同政府共同負(fù)擔(dān)。（三）國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)國內(nèi)外的地下空間開發(fā)利用經(jīng)驗(yàn)對廣州地下空間開發(fā)利用具有較大的借鑒和參考價(jià)值。具體總結(jié)為以下四方面的經(jīng)驗(yàn)。1.注重統(tǒng)籌規(guī)劃、規(guī)范利用地下空間開發(fā)先進(jìn)的城市通過編制總體或區(qū)域?qū)用娴牡叵驴臻g規(guī)劃，確定城市地下空間開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、各專項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)容要求等，能系統(tǒng)地規(guī)范城市地下空間的規(guī)劃與發(fā)展。根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，廣州地下空間規(guī)劃也應(yīng)當(dāng)從區(qū)域?qū)用嫒胧?，與人民防空規(guī)劃、地下交通規(guī)劃、地下管線規(guī)劃等專業(yè)規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，通過制定規(guī)劃指引，規(guī)范地引導(dǎo)地下統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展。2.注重綜合利用、分層開發(fā)地下空間利用發(fā)展的主要趨勢是綜合化，表現(xiàn)為地下綜合體的興起，各類地下交通系統(tǒng)綜合開發(fā)的普及，以及地上和地下空間功能相互結(jié)合、協(xié)調(diào)發(fā)展模式的不斷增多。在地下空間綜合開發(fā)的同時(shí)，不同城市地下空間規(guī)劃中都對地下各層的不同空間功能進(jìn)行了明確的規(guī)定，為減少各層不同空間之間的干擾，人、車分流，市政管線、污水和垃圾的處理分置于不同的層次，各種地下交通也實(shí)施了分層設(shè)置。因此，廣州地下空間的利用應(yīng)結(jié)合廣州實(shí)際特點(diǎn)，在綜合考慮地下商業(yè)、娛樂、市政、交通設(shè)施、人防等各種設(shè)施綜合建設(shè)的基礎(chǔ)上，對地下各項(xiàng)設(shè)施進(jìn)行分層次開發(fā)利用，保證不同層次地下空間利用的充分性和完整性。3.注重與城市重點(diǎn)地區(qū)建設(shè)相結(jié)合、集約開發(fā)利用國內(nèi)外大城市地下空間利用多集中于城市中心或城市副中心，利用城市開發(fā)的重點(diǎn)地區(qū)。廣州的地下空間開發(fā)也應(yīng)根據(jù)城市總體發(fā)展要求，結(jié)合高強(qiáng)度開發(fā)的城市中心區(qū)或區(qū)域商業(yè)中心以及地下軌道交通系統(tǒng)節(jié)點(diǎn)建設(shè)，集約利用土地空間資源，最大化地發(fā)揮空間效益，規(guī)避空間利用的閑置、浪費(fèi)問題。4.注重完善法規(guī)體系、健全管理機(jī)制發(fā)達(dá)國家在空間產(chǎn)權(quán)分割、綜合空間的經(jīng)營管理、防災(zāi)等方面都已形成明確的政策導(dǎo)向和規(guī)范指引體系，具備較完善的規(guī)劃審批和實(shí)施管理機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)地下空間的科學(xué)合理開發(fā)利用。目前，廣州急需相應(yīng)的法律法規(guī)明確各利益主體的權(quán)利與責(zé)任，制定地下空間的用地審批及產(chǎn)權(quán)登記辦法，建立長效的管理運(yùn)行機(jī)制，引導(dǎo)地下空間的規(guī)范化開發(fā)。三廣州城市地下空間利用規(guī)劃（一）規(guī)劃目標(biāo)2011年11月，萬慶良在市政府常務(wù)會(huì)上提出“要加快完善地下空間利用規(guī)劃，規(guī)劃部門要緊緊圍繞城市總體規(guī)劃，充分考慮地下空間規(guī)劃的特殊性，加快地下空間規(guī)劃的組織編制，推進(jìn)地下空間與地上空間規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一”的要求。2012年5月，陳建華市長在市規(guī)劃局調(diào)研時(shí)，明確要求將地下空間規(guī)劃內(nèi)容納入《廣州城市總體規(guī)劃（2011～2020）》成果，作為總體規(guī)劃貫徹市政府關(guān)于新型城市發(fā)展戰(zhàn)略部署，實(shí)現(xiàn)“五個(gè)率先”的內(nèi)容之一，即“率先統(tǒng)籌開發(fā)地下空間，集約節(jié)約利用土地”。2012年，廣州市開展了《廣州市域地下空間利用規(guī)劃》的編制，分別從總體層面和控制性層面有效組織、引導(dǎo)地下空間的開發(fā)與利用，促進(jìn)地下開發(fā)與地面規(guī)劃、城市建設(shè)相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)城市立體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)。1.緩解城市發(fā)展矛盾，實(shí)現(xiàn)土地集約節(jié)約發(fā)展廣州城市發(fā)展與空間資源的矛盾日益突出。人口和資源要素的高度集中，已使廣州城市建設(shè)不斷面臨空間擁擠、環(huán)境惡化以及對優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源激烈競爭等一系列問題。2010年，廣州市常住人口為1270萬人，實(shí)際管理服務(wù)人口（即戶籍人口+流動(dòng)人口）達(dá)到1522萬人，位于城市中心的越秀、海珠、荔灣、天河四區(qū)的常住人口密度均在14000人/平方公里以上，人口分布中心集聚特征非常明顯，城市發(fā)展空間資源已逼近上限。同時(shí)，廣州近10年間的機(jī)動(dòng)車保有量年均增幅30%，而同期道路建設(shè)年均增幅僅為1.8%，城市交通日益擁堵。地下空間作為城市的新興空間資源，能有效緩解城市的發(fā)展矛盾。通過地下空間開發(fā)，一方面促進(jìn)人防工程的平戰(zhàn)結(jié)合與地下空間的相互連通；另一方面提升軌道交通站點(diǎn)、綜合樞紐、重點(diǎn)功能區(qū)地下與地上空間的復(fù)合利用，提高土地產(chǎn)出效益，實(shí)現(xiàn)土地集約發(fā)展，達(dá)到經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)效益的綜合提升。2.整合地下空間資源，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)由于歷史及涉密的原因，地下空間規(guī)劃往往與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展契合不足，不同類型地下空間的規(guī)劃銜接不夠。本次規(guī)劃通過全面梳理廣州市地下空間開發(fā)現(xiàn)狀，整合已有地下空間各專項(xiàng)規(guī)劃，依托軌道交通建設(shè)及重點(diǎn)功能區(qū)開發(fā)，對地下空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行組織，從而實(shí)現(xiàn)城市中心聚集能力與城市運(yùn)營效率的整體提升，彌補(bǔ)城市功能的不足，拓展城市空間發(fā)展，達(dá)到優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)的目的。3.提升城市公共服務(wù)能力，構(gòu)建宜居“花城、綠城、水城”廣州正經(jīng)歷從規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量提升階段轉(zhuǎn)變的新型城市化發(fā)展階段。城市向地下擴(kuò)容，體現(xiàn)了城市緊湊型、高密度、組團(tuán)式的發(fā)展方向，保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，是實(shí)現(xiàn)廣州走新型城市發(fā)展道路、加快轉(zhuǎn)型升級和建設(shè)幸福廣州的重要途徑。一方面，通過增加地下市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及建設(shè)地下綜合體，不斷優(yōu)化城市組團(tuán)整體開發(fā)強(qiáng)度的分布，實(shí)現(xiàn)資源的共享優(yōu)勢，極大優(yōu)化與提高了城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和綜合防災(zāi)設(shè)施的綜合服務(wù)能力。另一方面，利用地下空間置換出寶貴的地面土地資源，不僅降低了地面建設(shè)的開發(fā)壓力及對景觀風(fēng)貌的影響，而且也可騰出地表空間用于公共綠地和廣場等公共開敞空間建設(shè)，有效分流地面過于擁擠的交通流，從而改善城市環(huán)境面貌，為廣州構(gòu)建宜居“花城、綠城、水城”起到積極的促進(jìn)作用。4.增強(qiáng)城市綜合防災(zāi)能力城市的綜合抗災(zāi)、抗毀能力是城市可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。對于人口和經(jīng)濟(jì)高度集中的城市，無論是戰(zhàn)爭還是自然災(zāi)害都會(huì)給城市造成人員傷亡、道路和建筑被破壞、功能癱瘓，構(gòu)成城市可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重威脅。地下空間資源具有密閉性、恒壓性、恒濕性、恒溫性，同時(shí)對地震災(zāi)害和地面上難以抗御的外部災(zāi)害如戰(zhàn)爭空襲、地震、風(fēng)暴、地面火災(zāi)等有較強(qiáng)的防御能力。在城市用地緊張、不能滿足防災(zāi)設(shè)施配置用地的條件下，地下空間可以充分保障防災(zāi)設(shè)施的“落地”，為綜合防災(zāi)提供有效、充足、多樣的使用場所，比如可以提供災(zāi)害時(shí)的避難空間、儲備防災(zāi)物資的防災(zāi)倉庫、緊急飲用水倉庫以及救災(zāi)安全通道。同時(shí)，通過構(gòu)建完善的人防工程與地下綜合防災(zāi)網(wǎng)絡(luò)，對于城市防空和防護(hù)等方面具有重要作用，是高科技局部戰(zhàn)爭條件下增加城市防護(hù)能力和防御災(zāi)害的重要手段，將有效提升城市綜合防災(zāi)能力。5.形成規(guī)劃管理的有效依據(jù)本次規(guī)劃將在總體層面劃定地下空間開發(fā)控制分區(qū)，在控制性層面制定一般地區(qū)的地下空間利用控制通則、重點(diǎn)地區(qū)地下空間利用控制導(dǎo)則，并編制重點(diǎn)示范區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃。通過總體層面的空間管制和控制性層面的詳細(xì)指引，將為廣州城市地下空間的利用提供有效、全面、詳細(xì)的規(guī)劃管理依據(jù)。（二）廣州市域地下空間布局1.“一核五片多點(diǎn)”的地下空間布局結(jié)構(gòu)根據(jù)《廣州城市總體規(guī)劃（2011～2020）》確定的“一個(gè)都會(huì)區(qū)、兩個(gè)新城區(qū)、三個(gè)副中心”的網(wǎng)絡(luò)型多中心城市空間形態(tài)，結(jié)合地下空間資源條件及地下空間需求，確定廣州市域范圍形成“一核五片多點(diǎn)”的地下空間布局結(jié)構(gòu)。一核：都會(huì)區(qū)地下空間發(fā)展核心區(qū)。規(guī)劃確定以都會(huì)區(qū)為地下空間開發(fā)利用的核心區(qū)域，形成以城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)為骨架，以城市公共中心為節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)狀地下空間規(guī)劃發(fā)展結(jié)構(gòu)。五片：外圍地下空間發(fā)展區(qū)。蘿崗區(qū)依托中新知識城南區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，結(jié)合地鐵14號線支線及21號線，在鎮(zhèn)龍、知識城站點(diǎn)周邊，進(jìn)行地下空間開發(fā)，形成東部山水新城地下空間發(fā)展區(qū)。花都副中心地下空間發(fā)展區(qū)。依托花都中心城區(qū)、廣州北站及空港經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)，結(jié)合地鐵3號線及9號線，在廣州北站、機(jī)場南站及機(jī)場北站等軌道站點(diǎn)地區(qū)，進(jìn)行地下空間開發(fā)建設(shè)，形成花都副中心地下空間發(fā)展區(qū)。增城副中心地下空間發(fā)展區(qū)。依托增城城區(qū)建設(shè)，結(jié)合地鐵16號線及21號線，在增城廣場及周邊地區(qū)，進(jìn)行地下空間開發(fā)建設(shè)，形成增城副中心地下空間發(fā)展區(qū)。東部樞紐地下空間發(fā)展區(qū)。依托廣州東部樞紐建設(shè)，結(jié)合地鐵13號線及16號線，在新塘站進(jìn)行地下空間開發(fā)建設(shè)，形成東部樞紐地下空間發(fā)展區(qū)。從化副中心地下空間發(fā)展區(qū)。依托從化中心城區(qū)建設(shè)，結(jié)合地鐵14號線，在街口地鐵站及周邊地區(qū)進(jìn)行地下空間開發(fā)建設(shè)，形成從化副中心地下空間發(fā)展區(qū)。多點(diǎn)：地下空間重點(diǎn)開發(fā)節(jié)點(diǎn)。在都會(huì)區(qū)發(fā)展核心區(qū)和外圍地下空間發(fā)展區(qū)之外，主要指依托軌道站點(diǎn)形成的多個(gè)地下空間重點(diǎn)開發(fā)節(jié)點(diǎn)，包括：萬頃沙樞紐、蘿崗客運(yùn)站樞紐、南沙客運(yùn)港、慶盛樞紐、增城火車站、白云機(jī)場、鎮(zhèn)龍樞紐等地下空間。2.“兩橫、三縱、多片”的規(guī)劃布局結(jié)構(gòu)地下空間形成“兩橫、三縱、多片”的規(guī)劃布局結(jié)構(gòu)。兩橫。依托軌道交通8號線、13號線等，形成串聯(lián)白鵝潭現(xiàn)代商貿(mào)區(qū)至琶洲的國際會(huì)展商務(wù)區(qū)、白云湖地區(qū)至黃埔臨港商務(wù)區(qū)的兩條東西向地下空間利用發(fā)展軸線。三縱。依托軌道交通2號、3號、4號線，形成串聯(lián)嘉禾望崗公共服務(wù)中心區(qū)至廣州南站地區(qū)、廣州國際金融城至番禺市橋中心區(qū)、蘿崗公共服務(wù)中心區(qū)至廣州國際創(chuàng)新城的3條南北向地下空間利用發(fā)展軸線。多片。結(jié)合城市公共中心和軌道交通樞紐站點(diǎn)進(jìn)行地下空間開發(fā)的重點(diǎn)地區(qū)。主要包括天河中央商務(wù)區(qū)、廣州國際金融城、廣州國際創(chuàng)新城、新城市中軸線南段地區(qū)、白鵝潭現(xiàn)代商貿(mào)區(qū)、琶洲國際會(huì)展商務(wù)區(qū)、白云新城商貿(mào)文化區(qū)、舊城商業(yè)中心區(qū)、白云湖地區(qū)、廣州（黃埔）臨港商務(wù)區(qū)、廣州火車站地區(qū)、廣州南站地區(qū)、蘿崗公共服務(wù)中心區(qū)、嘉禾望崗公共服務(wù)中心區(qū)、番禺新城公共服務(wù)中心區(qū)、奧體中心周邊地區(qū)、黃埔濱海新城等。（三）規(guī)劃特點(diǎn)1.地下空間開發(fā)控制分區(qū)以根據(jù)自然地質(zhì)條件對地下空間資源可開發(fā)的適宜程度分類為基礎(chǔ)，結(jié)合城市建設(shè)影響條件，如現(xiàn)狀地面建筑情況、歷史文化保護(hù)情況、“三舊”改造情況、地下空間現(xiàn)狀等因素，把廣州市十區(qū)范圍內(nèi)的地下空間開發(fā)控制分為四個(gè)區(qū)，分別為：慎建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū)四類控制分區(qū)。結(jié)合地下空間開發(fā)利用需求分析和地下空間開發(fā)控制分區(qū)，依據(jù)《廣州市城市地下空間利用的地質(zhì)環(huán)境條件