密云水庫上游潮河流域水資源保護與生態(tài)建設調(diào)研報告

密云水庫上游潮河流域水資源保護與生態(tài)建設調(diào)研報告

根據(jù)北京市委組織部對第43期中青班調(diào)研實踐活動的要求，第3組全體學員圍繞“水資源保護與生態(tài)建設”主題，于2013年11月11～29日分別深入河北承德潮河流域的興隆、灤平、豐寧三縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、林場實地調(diào)研，召開座談會，聽取群眾意見，到承德市發(fā)改委、財政、水務、環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)牧等部門訪談主要負責同志，與北京市環(huán)保局、水務局、對口支援與經(jīng)濟合作辦、發(fā)改委以及密云縣環(huán)保局、水務局等單位和部門進行座談交流，了解掌握了大量情況，就加強潮河流域水資源保護和生態(tài)建設，促進密云水庫進一步“增水保質”的問題進行了多次研究討論，對首都水資源的重要性有了深刻認識。在相關部門的大力支持和黨校老師的指導下，團結協(xié)作完成了調(diào)研任務，形成了《密云水庫上游潮河流域水資源保護和生態(tài)建設調(diào)研報告》。一潮河流域基本情況（一）自然條件密云水庫于1960年建成，1985年以后成為北京的主要地表水源。潮河是密云水庫的主要來水河流，發(fā)源于河北省承德市豐寧縣上黃旗鎮(zhèn)，是河北省承德境內(nèi)的第二大河流，干流全長205公里，主要支流為13個，平均年徑流量為4.6091億立方米，在京承交界古北口進入北京市密云縣。潮河流域上游主要涉及承德市豐寧、灤平、興隆、承德四縣和北京市密云縣。承德境內(nèi)潮河流域總面積為6101.46平方公里（占密云水庫上游流域面積的38.7%），密云縣境內(nèi)潮河流域總面積為234.5平方公里。潮河流域氣候類型屬寒溫帶向暖溫帶過渡、半干旱向半濕潤過渡的大陸季風性山地氣候，處于中國北方地區(qū)干旱草原沙地向華北平原過渡的“生態(tài)脆弱帶”上，平均年降雨量只有514.1毫米，按照國際劃分標準，屬于脆弱—緊缺程度，水資源承載能力有限。據(jù)承德水文資料記載，1960～2011年51年間，潮河平均每年向密云水庫提供4.73億立方米（占密云水庫來水量的56.7%）。但是，近十余年來，在自然與人為雙重因素影響下，地表徑流逐年減少，甚至2000～2003年連續(xù)出現(xiàn)斷流。2011年入庫徑流量只有1.17億立方米，2012年僅為0.76億立方米，不足密云水庫來水量（3.5億立方米）的1/3。（二）社會經(jīng)濟發(fā)展特征根據(jù)2012年《承德市統(tǒng)計年鑒》，潮河流域豐寧、灤平、興隆和承德4個縣有26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、277個行政村，有35.5萬人，人口密度為67人/平方公里。流域的土地類型分為林地、旱地、草地，其中林地占比最大，為總面積的61.4%。水土流失比較嚴重，年輸入密云水庫泥沙量為344.4萬噸。流域內(nèi)豐寧、灤平、興隆3個縣社會生產(chǎn)力水平較低，分別是國家級、省級貧困縣和環(huán)首都扶貧攻堅縣。2012年，3個縣實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值和財政收入分別為78.9億元、122.4億元、96億元和10.01億元、22.84億元、8.1億元，城鎮(zhèn)居民可支配收入和農(nóng)民人均純收入分別為13332元、18091元、15364元和4021元、4871元、6251元。目前，流域內(nèi)各縣的支柱產(chǎn)業(yè)仍為采礦和礦產(chǎn)加工業(yè)，主要為鐵礦、金礦和鉬礦；農(nóng)業(yè)耕地為108634公頃，主要農(nóng)作物是玉米；養(yǎng)殖業(yè)主要以豬、奶牛、肉牛、蛋雞養(yǎng)殖為主，奶牛養(yǎng)殖場占比最大，占養(yǎng)殖企業(yè)總數(shù)的83.3%。相比之下，密云縣下轄17個鎮(zhèn)、2個街道、334個行政村，常住人口為47.1萬人，產(chǎn)業(yè)結構以環(huán)境友好型工業(yè)為主要支撐，以休閑旅游業(yè)為戰(zhàn)略支柱，以都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為重要基礎。2012年，密云縣實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值為178.2億元，財政收入為22億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為29320元，農(nóng)民人均純收入為14475元，遠高于承德潮河流域3個縣。二潮河流域水資源保護與生態(tài)建設情況密云水庫是首都的重要飲用水源地，潮河流域的水生態(tài)環(huán)境直接影響到北京市地表飲用水安全。在2001年國務院批復《21世紀（2001～2005）首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》（以下簡稱《首水規(guī)劃》）后，承德市和密云縣始終把流域治理和水環(huán)境保護作為一項重要政治任務來抓。承德市以國家和京承合作生態(tài)建設項目投入為引導，積極開展山川治理。流域坡面植被覆蓋度提高到70%以上，森林覆蓋率達到42.1%，潮河水生態(tài)環(huán)境得到改善，水土流失及土地沙化強度減輕，春季風沙次數(shù)及南侵速度降低，入庫水體基本保持在二類水質。密云縣堅持“發(fā)展是第一要務、保水是第一責任、生態(tài)是第一資源”的理念，從2004年開始，經(jīng)過多年努力，于2008年4月17日順利通過環(huán)保部生態(tài)縣考核驗收。2008年8月被環(huán)保部命名第一批生態(tài)縣。（一）國家出臺流域水資源保護和生態(tài)建設政策，不斷加大支持力度2000年以來，為了落實《首水規(guī)劃》，國家在潮河流域實施了“退耕還林（草）工程”“京津風沙源治理工程”等生態(tài)恢復工程，設立了森林生態(tài)效益補償基金等17項重大生態(tài)建設與保護專項資金。2008年，國家設立了重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付資金，2009～2011年下達河北省資金17.65億元。同時，近幾年還通過擴大森林生態(tài)效益補償范圍、實行重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付制度等，給予該地區(qū)資金補償。（二）地方政府加大投入，不斷加強潮河流域水資源保護和生態(tài)建設2003年以來，承德市政府分別編制完成了《承德生態(tài)市建設規(guī)劃》《承德市環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》《承德市水污染防治“十二五”專項規(guī)劃》《承德市潮河流域水污染防治規(guī)劃（2011～2020年）》，相繼制定了《最嚴格水資源管理辦法》《水土保持管理辦法》《禁牧舍飼管理辦法》《加強生態(tài)環(huán)境建設和保護若干規(guī)定》《礦山管理條例》等。其中2010年底編制完成的《潮河流域水污染防治規(guī)劃（2011～2020）》，計劃從2011年開始到2020年總投資91.07億元，完成239項涉水治理項目。積極落實國家《重點流域“十二五”水污染防治規(guī)劃》，已投資9.47億元，完成19個項目，在建51個項目，目標是到2015年，出境古北口斷面水質穩(wěn)定保持二類標準。密云縣在2001年就提出創(chuàng)建國家級生態(tài)示范區(qū)的發(fā)展思路，編制了《密云縣生態(tài)示范區(qū)總體規(guī)劃》，全面實施了《新世紀首都水源區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略》和“生態(tài)清潔型小流域建設”工程。從2005年起，每年密云縣政府至少拿出縣財政收入的10%專門用于農(nóng)村環(huán)境建設。2005～2008年，縣政府用于生態(tài)縣建設的資金累計達到30多億元，鎮(zhèn)、村、社會力量投入資金為4.92億元。（三）京承合作開展跨區(qū)域生態(tài)共建，對水資源環(huán)境改善起到推動作用2005年以來，京承兩地以合作項目為平臺，相繼合作開展了水資源環(huán)境治理、“稻改旱”、京冀生態(tài)水源保護林建設和保護、支持周邊地區(qū)發(fā)展等方面的合作項目。北京市財政合計安排資金10.5182億元，其中在承德安排資金4.2640億元。2005年10月，京承水資源環(huán)境治理合作協(xié)調(diào)小組成立。該小組制定了《水資源環(huán)境治理合作資金管理辦法》，2005～2012年共計安排資金8000萬元，支持承德水資源及環(huán)境治理的18個合作項目。2006年10月，京冀簽訂《北京市人民政府河北省人民政府關于加強經(jīng)濟與社會發(fā)展合作備忘錄》，確定合作實施潮白河流域“稻改旱”工程。北京市按照每畝450元給予“稻改旱”農(nóng)戶“收益損失”補償，合計補償7.1萬畝。2008年，補助標準提高到了550元。到2012年，北京市財政共向承德?lián)芨丁暗靖暮怠惫こ藤Y金1.9525億元。2008年京冀簽署《關于進一步深化經(jīng)濟社會發(fā)展合作的會談紀要》，確定在2009～2011年，北京市安排1.35億元支持豐寧、灤平、赤城、懷來4個縣營造生態(tài)水源保護林20萬畝，1670萬元用于森林防火基礎設施和設備配置。目前已經(jīng)實施完成15萬畝。同年，北京市政府辦公廳印發(fā)《關于進一步加強與周邊地區(qū)合作促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的意見》，明確市財政設立支持周邊地區(qū)發(fā)展資金，重點支持周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)合作，并在2007年由市財政安排資金1000萬元，此后以上一年資金額度為基數(shù)，按照市人代會批準的全市財政增長幅度遞增。截至目前，承德安排實施項目有畜禽良種繁育和產(chǎn)業(yè)化養(yǎng)殖、勞動力轉移技能培訓等19個。據(jù)北京市項目合作辦初步統(tǒng)計，這些項目的實施每年可增加工程區(qū)農(nóng)民人均收入5000余元。（四）多種措施并舉，潮河流域增水保質和生態(tài)環(huán)境治理工作取得成效在國家、地方共同努力以及京承合作項目推動下，潮河流域增水保質初見成效。2000年以來，在農(nóng)業(yè)方面，承德市政府在流域內(nèi)抓農(nóng)業(yè)節(jié)水，推廣“膜下滴灌”技術，實施面積為133平方公里，每年可節(jié)水4867.7萬立方米；實施“稻改旱”工程的7.1萬畝耕地，每年就可節(jié)水1386萬立方米；積極進行水土保持小流域治理，治理面積為1656平方公里；加強水源涵養(yǎng)，豐寧縣、灤平縣禁牧，累計減壓牛羊59.23萬只，保護山場草地3400多平方公里。在工業(yè)方面，禁止污染項目320個，取締水污染企業(yè)180家；重點強化工業(yè)點源治理，流域內(nèi)完成減排項目15項，建設污水處理設施146套，污水處理能力達到162萬噸/日，工業(yè)企業(yè)廢水排放達標率為90%以上；實施“坡改梯”工程，凈化水質，減少入庫泥沙，累計治理478.87平方公里；對42家畜禽養(yǎng)殖企業(yè)進行治理，通過建有機肥廠、堆肥場、沼氣池等治理面源污染；對流域內(nèi)78個村農(nóng)村環(huán)境實施連片綜合整治，建設集中式生活污水處理廠2個，建設農(nóng)村垃圾填埋場8座、垃圾池1250個、垃圾箱4536個、垃圾車117輛、垃圾中轉站13座，用于減少生活污水和生活垃圾對水體的污染。農(nóng)村地區(qū)生活垃圾全面實現(xiàn)“村收集、鎮(zhèn)運輸、區(qū)處理”的模式，全縣生活垃圾無害化處理率達到100%。2000年以來，密云縣在水庫周邊13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)山區(qū)營造水源涵養(yǎng)林、退耕還林還草，開展工程造林59.1萬畝，治理水土流失面積973.4平方公里。截至目前，全縣林地面積達到282.36萬畝，森林覆蓋率達到61.01%，林木綠化率達到69.31%。從2005年起，密云縣開始實施“生態(tài)清潔小流域綜合治理”工程，共治理生態(tài)清潔小流域39條，綜合治理水土流失面積404平方公里，完成10條中小河道治理工程，長度達到237公里。2006年以來，密云縣逐步在農(nóng)村地區(qū)實施生活污水治理工程，有11個鎮(zhèn)96個行政村建有污水處理站200座，在密云水庫一級保護區(qū)內(nèi)，已實現(xiàn)生活污水100%收集處理。從2001年起，縣政府決定關閉全縣所有規(guī)模以下采礦場，5家國有選礦企業(yè)達到污水零排放，治理了180多個工業(yè)污染源。從總體來看，立足全流域水生態(tài)共建，潮河流域生態(tài)效益明顯，密云水庫水體質量多年保持國家地表水二類水質。三潮河流域水資源保護和生態(tài)建設存在的突出問題近年來，京承兩地在潮河流域水資源保護和生態(tài)建設方面的合作不斷深化和拓展，并取得了一定成效。但不可否認的是，由于經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護存在矛盾，水污染源仍舊存在，水生態(tài)環(huán)境依然脆弱，與國家在“十二五”時期提出的首都經(jīng)濟圈、京津冀一體化發(fā)展等國家戰(zhàn)略的要求相比還有較大差距，突出表現(xiàn)在以下幾個方面。（一）承德地區(qū)潮河流域范圍水污染風險源依然存在，潛在威脅巨大（1）工業(yè)污染源。潮河流域現(xiàn)有57座使用中的尾礦庫，11個屬于高風險源；有125家采礦企業(yè)，其中鐵礦113家，金礦11家，鎢鉬礦1家，12家屬于高風險源；有12家主要排污工業(yè)企業(yè)，10家沒有廢水處理設施，2家排放不達標，存在一旦遇到極端暴雨天氣，潰壩可能造成洪水傾瀉并致使密云水庫出現(xiàn)重金屬化學污染的嚴重隱患。（2）生活污染源。豐寧縣有1座已經(jīng)達到飽和狀態(tài)的沒有防滲和污水處理設施的垃圾填埋場及另一座新建的庫容為94.6萬立方米的垃圾場，但因為沒有垃圾漏液處理裝置，環(huán)境污染嚴重。灤平縣2007年在北京資助下建立的3座垃圾填埋場，也沒有配套的滲漏液處理裝置。農(nóng)村垃圾受收集、運輸成本等因素限制，很少有村鎮(zhèn)主動將垃圾運到填埋場，致使河道亂堆垃圾現(xiàn)象普遍。目前，城鎮(zhèn)只有1座集中式生活污水處理廠，農(nóng)村還沒有生活污水處理設施，全流域生活污水處理率為58%。（3）養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)業(yè)面源污染源。172家養(yǎng)殖企業(yè)年產(chǎn)畜禽糞便為73.4噸，普遍沒有污水處理設施，已建成的沼氣池因為氣溫低等因素，全年一半時間不能正常運行，利用率低下。尚有35.2萬畝陡坡耕地和岸邊耕地，其中43%的耕地距離河道不足1000米。農(nóng)藥、化肥施用量為1.53萬噸/年，殘留化肥、農(nóng)藥在雨水沖刷下，侵蝕泥沙并流到河中，造成水環(huán)境污染。據(jù)統(tǒng)計，影響潮河水質的主要污染物氨氮有83.7%來源于此類面源污染。（二）承德地區(qū)流域范圍內(nèi)水生態(tài)環(huán)境依然脆弱，亟須開展綜合整治生態(tài)涵養(yǎng)能力差，尚有近150萬畝宜林荒山荒地需要綠化，尚有200萬畝殘次林需要改造提高質量，已確定的國家級生態(tài)公益林需要全面禁止采伐（如20萬畝的豐寧鄧柵子國家林場每年還要通過采伐一定數(shù)量的林木維持生計）。尚有水土流失面積2821.70平方公里，每年輸入密云水庫泥沙量達344.4萬噸。流域內(nèi)現(xiàn)有的大部分閉礦礦山、尾礦沒有進行植被復植。生態(tài)清潔型小流域治理還沒有開展。河道采砂造成了河床下切、河勢不穩(wěn)定。這些年，隨著流域基本建設規(guī)模擴大，河沙需求量大幅增加，價格飆升，導致潮河河道采砂活動增加，不僅會危及行洪安全，還使河水下滲，導致水量減少，面源污染加劇。目前，流域河道內(nèi)尚有31個持證采砂場，開采河道為20840米，占潮河長度的11.2%。（三）京承兩地認識不統(tǒng)一，生態(tài)保護與經(jīng)濟社會發(fā)展矛盾依然突出2005年以來，北京市委市政府把水資源和生態(tài)環(huán)境保護作為京承之間最重要的合作關系，以自己有限的財力，先后拿出4.3億元，支持承德市開展潮河流域水資源保護和生態(tài)環(huán)境治理。為帶動周邊地區(qū)發(fā)展，支持首農(nóng)集團、華都集團等北京農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)進駐承德，合作項目有100多個，到位資金達80億元，帶動基地農(nóng)戶15萬余戶，直接提供就業(yè)崗位2500個。而承德方面認為，與保護生態(tài)每年減少利稅50億元、少提供30萬個就業(yè)崗位的經(jīng)濟利益相比，這還遠遠不夠。應當根據(jù)實際情況，對因增水保質采取的措施，如干流流域退耕還林還草、禁牧、節(jié)水農(nóng)業(yè)等進行全面補償，已開展的項目要提高補助標準；還應當在高端產(chǎn)業(yè)鏈、勞務、教育、科技、金融等領域進行拓展和對接。在承德調(diào)研中，我們采用問卷方式，對100個農(nóng)戶進行了“稻改旱”項目調(diào)查。統(tǒng)計結果顯示：第一，“稻改旱”550元/畝的補償標準偏低，農(nóng)牧民得到的項目補償不足以彌補在同一土地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或放牧養(yǎng)殖的經(jīng)濟收益，現(xiàn)有的靜態(tài)生態(tài)效益補償標準沒有考慮物價因素，應提高到每畝500公斤玉米的價格。第二，補償方式不穩(wěn)定，以“項目”方式進行生態(tài)補償，便于操作，但缺乏長期性和穩(wěn)定性，當期限過后，受補方的利益得不到合理補償時，認為會出現(xiàn)新一輪的生態(tài)破壞的農(nóng)民占多數(shù)。從另外一個角度我們也可以看到，承德地區(qū)對提高經(jīng)濟社會發(fā)展水平的愿望和訴求強烈。為了促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，首要選擇了礦產(chǎn)開采、房地產(chǎn)開發(fā)等資源消耗型產(chǎn)業(yè)來拉動當?shù)亟?jīng)濟增長。據(jù)了解，流域內(nèi)現(xiàn)有各類企業(yè)145家、10個行業(yè)，其中的金屬礦采選業(yè)企業(yè)有125家，占86.2%。在當?shù)?，持生態(tài)保護制約經(jīng)濟發(fā)展觀點的地方干部不在少數(shù)，認為“下游的生態(tài)需求不能以限制上游的發(fā)展為基礎，北京在承德潮河流域水資源補償和生態(tài)建設上的投入應當和密云縣標準看齊”。（四）京承兩地經(jīng)濟發(fā)展存在較大落差，區(qū)域貧困制約生態(tài)建設的現(xiàn)象依然存在長期以來，由于承德潮河流域經(jīng)濟基礎薄弱，加上特殊的生態(tài)功能定位，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到一定制約，加上自然條件限制和歷史原因，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后。潮河流域內(nèi)的豐寧、灤平和興隆都處于北京周邊的“環(huán)首都貧困帶”上，呈現(xiàn)貧困人口比率高、經(jīng)濟發(fā)展水平低、群眾生活水平低、基礎設施和公共服務水平低的“一高三低”現(xiàn)象。2012年，這3個縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為15596元，農(nóng)村居民人均純收入為5048元，比密云縣分別少13955元、9542元。多年來這3個縣一直以發(fā)展資源型經(jīng)濟為主，都是“吃飯財政”，對水資源保護和生態(tài)建設的投入基本依賴國家和流域下游所提供的項目投資，而一些已建成的環(huán)保設施，也由于缺少運轉資金，成了“曬太陽工程”。其主要原因，一是該區(qū)域主要以資源勞務輸出為主，處于產(chǎn)業(yè)底端，利潤分配處于劣勢；二是發(fā)展方式落后，產(chǎn)業(yè)結構單一，綠色產(chǎn)業(yè)沒有形成，萬元GDP耗能為1.215噸（北京萬元GDP耗能為0.459噸）；三是發(fā)展理念滯后，靠山吃山、靠水吃水的“等靠要”思想嚴重。（五）長效機制不健全，行政區(qū)域限制導致區(qū)域性統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位潮河流域作為首都北京的重要水源地和首都生態(tài)涵養(yǎng)功能區(qū)的地位毋庸置疑，但尚未建立國家層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機制，在一定程度上制約了環(huán)首都生態(tài)合作的深入推進，全流域的生態(tài)建設和經(jīng)濟社會發(fā)展還缺少整體謀劃和綜合統(tǒng)籌。從北京支持的“水資源環(huán)境治理”“稻改旱工程”“水源地生態(tài)林建設”“支持周邊發(fā)展”4大類，共4.3億元投資來分析，規(guī)劃實施過程中對原有規(guī)劃目標的實時性調(diào)整滯后，合作項目的前瞻性、統(tǒng)籌性不足。由于各個規(guī)劃和項目是由不同部門從不同口徑制定與實施的，項目之間缺乏必要的統(tǒng)籌和銜接，導致合作項目在一定程度上只限于臨時性、具體項目的合作，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，還沒有發(fā)揮整體規(guī)劃統(tǒng)籌后的項目組合對生態(tài)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的聯(lián)動作用。四潮河流域水資源保護與生態(tài)建設的建議要按照黨的十八屆三中全會生態(tài)文明制度建設總要求，以科學發(fā)展觀為指導，以促進水生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟建設協(xié)調(diào)發(fā)展為目標；堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、著眼長遠、互利共贏、增加就業(yè)、富裕百姓的原則；緊緊抓住首都經(jīng)濟圈上升為國家戰(zhàn)略的機遇，明確承德地區(qū)在首都經(jīng)濟圈中“生態(tài)屏障和水資源保護地”的功能地位，保護好首都水源、建設好生態(tài)屏障，實現(xiàn)流域生態(tài)保護和經(jīng)濟建設開發(fā)的科學發(fā)展。（一）將密云水庫上游潮河流域生態(tài)保護和經(jīng)濟建設協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃納入國家戰(zhàn)略北京作為國家首都，實現(xiàn)藍天碧水，保障首都功能的正常運轉，是京冀兩地的共同責任和義務，需要國家戰(zhàn)略的支撐。建議比照“青海三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)”的先例，建立“首都生態(tài)圈綜合試驗區(qū)”，并納入國家戰(zhàn)略予以實施。（1）在“首都經(jīng)濟圈”國家戰(zhàn)略平臺上，建議成立由國務院主管領導牽頭，國家發(fā)改委、財政、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)相關部委和有關省市參加的“首都水資源保護和生態(tài)建設協(xié)調(diào)聯(lián)席會議制度”，常設“首都水資源保護與生態(tài)建設委員會”，以張承地區(qū)等生態(tài)屏障區(qū)為重點區(qū)域，加強戰(zhàn)略、規(guī)劃、實施、監(jiān)察、協(xié)調(diào)等方面的統(tǒng)籌，定期會商水資源保護和生態(tài)環(huán)境建設相關工作。（2）在試驗區(qū)內(nèi)，按照區(qū)域分工和協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，劃定生態(tài)保護區(qū)和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為生態(tài)保護區(qū)提供發(fā)展資金和技術支持，生態(tài)保護區(qū)為經(jīng)濟開發(fā)區(qū)提供生產(chǎn)要素支持和生態(tài)屏障保護，協(xié)調(diào)人居生態(tài)需求和經(jīng)濟發(fā)展。同時，為使保護和發(fā)展更加容易協(xié)調(diào)和實施，在適當時機可以考慮進行行政區(qū)劃調(diào)整。（3）在試驗區(qū)內(nèi)，合理進行產(chǎn)業(yè)布局，淘汰落后污染產(chǎn)能，建立若干個環(huán)首都循環(huán)經(jīng)濟低碳經(jīng)濟園區(qū)。通過限制開發(fā)和轉移策略，重點發(fā)展新能源、生態(tài)旅游、多功能林業(yè)、高端農(nóng)業(yè)和循環(huán)農(nóng)業(yè)等，增加生態(tài)特色產(chǎn)品的高附加值，從生態(tài)保護中要生產(chǎn)力，變“破壞生態(tài)求生存”為“保護生態(tài)求發(fā)展”。（4）在試驗區(qū)內(nèi)，制定生態(tài)補償、農(nóng)林平衡補償?shù)妊a貼政策；開展綠色績效考評，取消GDP考核；設立生態(tài)管護公益性崗位，國家發(fā)放津貼，調(diào)動保護區(qū)農(nóng)牧民保護生態(tài)的積極性；開展環(huán)首都生態(tài)圈森林、草地等碳匯開發(fā)和交易試點；通過專項基金、世界銀行貸款、長期投資債券等籌資融資途徑，保證建設項目和資金落實。（二）建立流域一體化生態(tài)共建共享模式，縮小經(jīng)濟發(fā)展的差距京承兩地都為首都水資源的增量保質做出了巨大努力和犧牲，必須要通過轉變發(fā)展方式提升當?shù)厣鐣a(chǎn)力發(fā)展水平，實現(xiàn)生態(tài)共建、利益共享、發(fā)展為主、補償為輔、百姓能富的流域一體化發(fā)展道路。建議比照“新安江流域生態(tài)保護與建設”的先例，在“首都經(jīng)濟圈”國家戰(zhàn)略平臺上，設立“流域水生態(tài)共建共享區(qū)”，在生態(tài)共建共享模式和長效機制建設上進行探索和實踐。（1）科學劃定水生態(tài)共建區(qū)和水生態(tài)共享區(qū)。將承德地區(qū)的豐寧、灤平、興隆等4個縣圈定到水生態(tài)共建區(qū)。水生態(tài)共享區(qū)可以界定為除潮河流域水生態(tài)共建區(qū)涉及的承德行政區(qū)域外，還包括下游的北京、天津等行政區(qū)域和未來可能參與分享潮河流域水資源和水生態(tài)效益的地區(qū)與單位。（2）科學設計流域生態(tài)共建共享管理運行機制。在遵循“誰受益誰補償，誰破壞誰治理，誰共享誰共建”基本原則的情況下，建立國家級“首都水資源保護與生態(tài)建設委員會”等相應的管理組織體系，加強法律法規(guī)、監(jiān)督機制、評估機制的保障。國家對生態(tài)與環(huán)境的損害者、受益者和保護者予以界定，并制定相關法規(guī)政策，進行宏觀調(diào)控；市場則發(fā)揮促進生態(tài)與環(huán)境產(chǎn)品的各使用方提高內(nèi)部運行效率的作用。（3）制定合理的生態(tài)補償制度和標準。使受益地區(qū)對受損地區(qū)，發(fā)達地區(qū)對保護地區(qū)，高消費富裕人群對低消費貧困人群給予利益補償，促進生態(tài)資源合理配置和流動；探索生態(tài)移民和資源稅費支付新模式，在政府補償?shù)幕A上發(fā)展市場化激勵性的補償制度，通過市場的調(diào)節(jié)作用實現(xiàn)多元化生態(tài)補償。（4）實施區(qū)域發(fā)展差異化政策，解決生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾。通過投資政策、產(chǎn)業(yè)政策引導產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，實現(xiàn)“在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展”；比照湖南湘西、吉林延吉的前例，加大財政轉移支付力度和優(yōu)惠政策配套；加強職業(yè)教育和技能培訓，實現(xiàn)新生代農(nóng)村人口轉移，縮小區(qū)域發(fā)展差距。（三）對污染源環(huán)境風險抓緊組織調(diào)研論證，科學制定綜合治理方案和防治對策隨著上游地區(qū)人口增加和經(jīng)濟社會發(fā)展，加上資金投入不足，水生態(tài)保護的矛盾依然突出，流域水污染潛在威脅巨大，水生態(tài)保護任務艱巨，形勢嚴峻。必須抓緊對污染源環(huán)境風險進行調(diào)研論證，抓緊制訂治理方案，考慮應對策略。（1）盡快建立密云水庫上游地區(qū)水資源保護應急機制，對流域內(nèi)的57座尾礦庫進行污染風險評估，防范水污染極端惡性事件發(fā)生；通過配套支持措施，支持12家排污工業(yè)企業(yè)進行專項治理，實現(xiàn)廢水回用