完善地方政府行政問責(zé)體系建設(shè)金山區(qū)探索實(shí)施行政問責(zé)新機(jī)制

完善地方政府行政問責(zé)體系，建設(shè)金山區(qū)探索實(shí)施行政問責(zé)新機(jī)制

上海市金山區(qū)地處上海市西南部，南瀕杭州灣，西與浙江省平湖市、嘉善縣交界，總面積586平方公里，全區(qū)轄9個鎮(zhèn)、1個街道、2個工業(yè)區(qū)，人口約80萬。2012年4月，金山區(qū)委、區(qū)政府為貫徹落實(shí)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》的精神，進(jìn)一步強(qiáng)化對權(quán)力的制約和監(jiān)督，探索對不作為亂作為、懶政怠政、失職瀆職實(shí)施問責(zé)全覆蓋，制定實(shí)施了《金山區(qū)區(qū)管干部和機(jī)關(guān)工作人員有錯與無為行為問責(zé)辦法（試行）》（以下簡稱《問責(zé)辦法》），率先在上海市探索建立了干部問責(zé)工作機(jī)制。經(jīng)過兩年多的實(shí)踐，金山區(qū)的干部問責(zé)工作新機(jī)制有力地促進(jìn)了全區(qū)行政機(jī)關(guān)普遍形成“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”的理念，行政機(jī)關(guān)工作人員的工作作風(fēng)更加務(wù)實(shí)、主動，在創(chuàng)業(yè)金山、宜居金山、和諧金山建設(shè)中發(fā)揮了較好的服務(wù)保障作用。一金山區(qū)問責(zé)體系建設(shè)的基本情況（一）探索問責(zé)體系建設(shè)的動因和背景1.加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，必須細(xì)致深化問責(zé)制度2009年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的范圍、方式和程序作了規(guī)定，是第一部中央層面針對黨政官員問責(zé)的專門法規(guī)，標(biāo)志著問責(zé)工作逐步走向制度化、規(guī)范化。但是，暫行規(guī)定只對領(lǐng)導(dǎo)干部較嚴(yán)重的“有錯行為”的問責(zé)作規(guī)定，而機(jī)關(guān)一般工作人員以及“無為行為”問責(zé)則未涉及，省、直轄市、自治區(qū)層面這方面也基本空白。暫行規(guī)定的操作性有待細(xì)化，規(guī)范功能不易發(fā)揮。因此，為了以更大力度、更嚴(yán)措施填補(bǔ)問責(zé)監(jiān)督的空白，金山區(qū)制定實(shí)施了《問責(zé)辦法》及配套制定。2.適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新形勢，必須細(xì)致深化問責(zé)制度當(dāng)前，金山區(qū)正處于加快發(fā)展的機(jī)遇期和轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵期，保持經(jīng)濟(jì)追趕式增長態(tài)勢，需要一支敢于擔(dān)當(dāng)、勇于創(chuàng)新、善抓落實(shí)的干部隊(duì)伍。通過健全實(shí)施《問責(zé)辦法》，積極探索問責(zé)的新方法、新路徑，對問責(zé)工作進(jìn)行深化與拓展，為打造適應(yīng)新形勢的隊(duì)伍提供了良性的制度保障，從而推動金山區(qū)改革發(fā)展穩(wěn)定各項(xiàng)工作的順利開展。3.貫徹落實(shí)群眾路線，必須細(xì)致深化問責(zé)制度做好新形勢下的群眾工作，需要一支為民、務(wù)實(shí)、清廉的干部隊(duì)伍。開展“有錯”與“無為”行為問責(zé)，向“有錯行為”與“無為行為”宣戰(zhàn)，能夠積極回應(yīng)群眾對建立法治政府的新期待、新要求，解決政府公信力所面臨的新情況、新問題，提振群眾對政府自身建設(shè)的信心，進(jìn)一步密切黨群、干群關(guān)系，增強(qiáng)金山區(qū)各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)的凝聚力。（二）金山區(qū)探索問責(zé)體系建設(shè)的主體和問責(zé)體系的發(fā)展過程為進(jìn)一步強(qiáng)化對權(quán)力的制約和監(jiān)督，探索對不作為亂作為、懶政怠政、失職瀆職實(shí)施問責(zé)全覆蓋，2011年初，金山區(qū)委、區(qū)政府醞釀提出建立干部問責(zé)工作機(jī)制的思路。2011年下半年，外出考察學(xué)習(xí)，結(jié)合本區(qū)干部隊(duì)伍實(shí)際，形成初步工作方案。2012年初，區(qū)委常委會審議通過《金山區(qū)區(qū)管干部和機(jī)關(guān)工作人員有錯與無為行為問責(zé)辦法（試行）》（以下簡稱《問責(zé)辦法》）。2012年4月，頒布實(shí)施了《問責(zé)辦法》，率先在上海市探索建立了干部問責(zé)工作機(jī)制。2014年6月，在《問責(zé)辦法》試行2年后，區(qū)委、區(qū)政府又及時提出了修訂《問責(zé)辦法》的要求。區(qū)問責(zé)辦在深入調(diào)研和廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，圍繞細(xì)化概念定義、問責(zé)情形和責(zé)任區(qū)分等重點(diǎn)，對試行《問責(zé)辦法》中122處內(nèi)容進(jìn)行了認(rèn)真修改。特別是對原來的10種問責(zé)情形進(jìn)行了較大的調(diào)整和充實(shí)，既區(qū)分了有錯問責(zé)情形和無為問責(zé)情形，又細(xì)化量化了各種問責(zé)情形的把握標(biāo)準(zhǔn)。修訂后的《問責(zé)辦法》中問責(zé)情形由原來的10種增加到了31種，既促進(jìn)各級干部自我約束，也便于查處案件的對照把握。經(jīng)過三年多的實(shí)踐，金山區(qū)的干部問責(zé)工作新機(jī)制，有力地促進(jìn)了全區(qū)行政機(jī)關(guān)普遍形成“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”的理念，行政機(jī)關(guān)工作人員的工作作風(fēng)更加務(wù)實(shí)、主動，在創(chuàng)業(yè)金山、宜居金山、和諧金山建設(shè)上發(fā)揮了較好的服務(wù)保障作用。（三）金山區(qū)問責(zé)體系建設(shè)的主要內(nèi)容1.制度先行在完善問責(zé)體系方面，金山區(qū)人民政府注重堅(jiān)持制度先行，充分發(fā)揮制度的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高制度質(zhì)量這個關(guān)鍵。金山區(qū)制定的《問責(zé)辦法》以《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國公務(wù)員法》等法律法規(guī)和制度為依據(jù)，緊密結(jié)合了金山區(qū)實(shí)際。《問責(zé)辦法》共有五章二十二條。一是明確了“向誰問”的問題。規(guī)定了問責(zé)范圍為全區(qū)區(qū)管干部和機(jī)關(guān)工作人員。二是明確了“問什么”的問題?！秵栘?zé)辦法》清晰界定了“有錯行為”與“無錯行為”，設(shè)計(jì)了問責(zé)的三十一種情形。三是明確了“怎么問”的問題。《問責(zé)辦法》對問責(zé)的方式與適用、問責(zé)的啟動、救濟(jì)措施等作了詳細(xì)規(guī)定。四是明確了問責(zé)結(jié)果的運(yùn)用?！秵栘?zé)辦法》將問責(zé)結(jié)果作為年度績效考核、干部任用獎懲的依據(jù)。2.構(gòu)建工作網(wǎng)絡(luò)在區(qū)層面成立問責(zé)處理工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室的同時，在全區(qū)65家部門和單位也成立問責(zé)處理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，問責(zé)工作辦公室統(tǒng)一設(shè)在組織紀(jì)檢部門，形成了覆蓋全區(qū)的問責(zé)工作網(wǎng)絡(luò)。同時，為完善落實(shí)《問責(zé)辦法》，結(jié)合工作需要，金山區(qū)還配套制定了加強(qiáng)問責(zé)案件查處指導(dǎo)意見、問責(zé)工作考核辦法等六項(xiàng)制度，對相關(guān)內(nèi)容作出了更加具體、詳細(xì)的規(guī)定，切實(shí)增強(qiáng)問責(zé)工作的針對性、規(guī)范性和操作性。3.問責(zé)全覆蓋在推行干部問責(zé)工作中，金山區(qū)人民政府始終堅(jiān)持“有錯是過、無為也是過，有錯要問責(zé)、無為也要問責(zé)”的理念，注重對有錯行為和無為行為問責(zé)并重，引導(dǎo)各級干部自覺克服一杯茶、一張報、圖安逸、當(dāng)太平官的行政不作為行為，積極營造形成“干多干少有差別，干好干壞不一樣”的氛圍，厚積干部干事創(chuàng)業(yè)的正能量，為實(shí)現(xiàn)金山經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。二金山區(qū)問責(zé)體系建設(shè)過程中克服的困難和阻力（一）建設(shè)過程中存在的困難和阻力1.思想認(rèn)識存在誤區(qū)，問責(zé)工作發(fā)展不夠平衡一些干部把推行問責(zé)工作機(jī)制誤解為是跟干部過不去，捆住了做事的手腳；還有的干部感到，現(xiàn)在大家工作都很難做、待遇又不高，出點(diǎn)小問題在所難免，何必這樣頂真？少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部也認(rèn)為黨紀(jì)、政紀(jì)都有了，再搞問責(zé)工作是多余的。思想認(rèn)識上的差錯直接導(dǎo)致了問責(zé)工作上的被動，有的地區(qū)和部門問責(zé)工作出現(xiàn)了推一推動一動的現(xiàn)象，有的干部履職標(biāo)準(zhǔn)定格在只要過得去不求過得硬、只要不出事哪怕不做事的狀態(tài)。2.問責(zé)查案缺乏主動性，應(yīng)有作用沒有得到充分發(fā)揮有的單位和領(lǐng)導(dǎo)干部把對問責(zé)情形的追究查處看成得罪人、丟選票的事，采取躲避、拖延、推諉的態(tài)度。有的單位和部門在查處問責(zé)案件上配合不夠主動，處理具體問題時不講原則說情，專門做減法，缺乏應(yīng)有的立場和責(zé)任。還有的單位和部門對查處的問責(zé)案件討論研究人為設(shè)定范圍、處理結(jié)果遮遮掩掩，找被問責(zé)人談話含含糊糊，做老好人、和事佬。（二）克服困難和阻力的工作舉措1.引導(dǎo)干部正確認(rèn)識重要意義，進(jìn)一步增強(qiáng)開展問責(zé)工作的主動性要求全區(qū)各級黨政組織高度重視本地區(qū)、本部門、本單位的問責(zé)工作，既要加強(qiáng)對干部的教育引導(dǎo)，主動適應(yīng)干部監(jiān)督管理新機(jī)制的要求，自覺用《問責(zé)辦法》規(guī)范自己的履職行為，又要把問責(zé)工作擺上議事日程，做到常抓常議常關(guān)心，要把問責(zé)工作作為重點(diǎn)工作、重要任務(wù)、重大項(xiàng)目的重要推力，促進(jìn)干部自覺擔(dān)當(dāng)、積極作為，保障各項(xiàng)決策決議有效落實(shí)。2.積極查處問責(zé)案件，進(jìn)一步激發(fā)各級干部履職盡責(zé)的自覺性金山區(qū)開展問責(zé)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)就是要在明責(zé)、履責(zé)、考責(zé)、追責(zé)上建立起嚴(yán)密的管理體系，形成在位就要擔(dān)責(zé)、擔(dān)責(zé)就要盡責(zé)、違責(zé)就要追責(zé)的良性機(jī)制。在問責(zé)工作上，要求各級黨政組織都要有鮮明的態(tài)度和積極的行動，要配強(qiáng)配好問責(zé)工作部門力量，提供良好的工作環(huán)境；要積極創(chuàng)造條件，幫助問責(zé)工作部門開拓案源；要支持和指導(dǎo)問責(zé)查案工作，做到有案必查，并注重問責(zé)案件查處工作的程序規(guī)范和實(shí)體規(guī)范。3.不斷探索創(chuàng)新，進(jìn)一步加強(qiáng)問責(zé)工作的科學(xué)性一是準(zhǔn)確界定問責(zé)情形，確保科學(xué)性。確定問責(zé)情形要緊緊抓住保障服務(wù)中心工作開展、符合干部隊(duì)伍建設(shè)實(shí)際、激發(fā)履職盡責(zé)熱情三個方面，力求準(zhǔn)確、全面、適當(dāng)。同時，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，不斷調(diào)整和充實(shí)問責(zé)情形。二是研究方式方法，提升有效性。從案源開拓、查案問責(zé)和警示教育等環(huán)節(jié)研究做好問責(zé)工作的方式方法，特別要注重研究問責(zé)案件線索移送、交辦、督查和問責(zé)案例選擇、編寫、教育等辦法，形成一系列問責(zé)工作有效機(jī)制，提升問責(zé)工作規(guī)范化水平。三是注重總結(jié)推廣，增強(qiáng)指導(dǎo)性。區(qū)問責(zé)辦要注重總結(jié)全區(qū)問責(zé)工作的經(jīng)驗(yàn)做法，指導(dǎo)各單位和各部門將好的做法、機(jī)制提煉出來，在全區(qū)宣傳推廣，不斷提高全區(qū)問責(zé)工作水平。三金山區(qū)問責(zé)體系建設(shè)解決的問題及受益人群2012年4月制定實(shí)施問責(zé)制度三年多來（截至2016年底），全區(qū)共有176人次受到問責(zé)處理，其中，處級干部14名，科級以下干部162名；受到問責(zé)處理的集體20個，其中，處級單位5個，科級以下單位15個。在查處問責(zé)案件的同時，各單位、各部門十分注重問責(zé)案件的教育警示作用，特別是對嚴(yán)重和典型的問責(zé)案件采取案例剖析、書面通報、集中講評等方法，教育干部引以為戒，積極履職作為。通過對有錯與無為問題的問責(zé)處理，收到了問責(zé)一個人、教育一大批的良好效果。從5年多的實(shí)踐來看，干部隊(duì)伍中慵懶散拖、推諉扯皮的現(xiàn)象少了，主動擔(dān)當(dāng)、敢于擔(dān)責(zé)的人多了；辦事憑經(jīng)驗(yàn)、拍胸脯、隨性子的現(xiàn)象少了，敬業(yè)盡職、精細(xì)工作的人多了；不作為、亂作為、慢作為的現(xiàn)象少了，爭先創(chuàng)優(yōu)、積極奉獻(xiàn)的人多了。（一）干部精神狀態(tài)和工作作風(fēng)得到改善通過問責(zé)制度的實(shí)施及問責(zé)案件的查處，金山區(qū)被問責(zé)干部受到了教育與觸動，其他干部也得以對照與反思。問責(zé)工作取得了查處一人、教育一片的成效，慵懶散的不良風(fēng)氣得到了整改，干部抓落實(shí)、促發(fā)展的熱情得到了激發(fā)，責(zé)任政府的形象得到了良好的維護(hù)。（二）政府的管理水平得到顯著提升通過“有錯行為”與“無為行為”問責(zé)這一載體，黨員干部真正從思想上認(rèn)識到群眾路線是生命線，精神不振、能力不足、脫離群眾的現(xiàn)象進(jìn)一步消除。在政府加強(qiáng)服務(wù)管理、改進(jìn)作風(fēng)建設(shè)中，群眾切身利益得到了優(yōu)質(zhì)高效維護(hù)，違法行為得到了應(yīng)有的處罰，經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展得到了有力的保障。（三）權(quán)力運(yùn)行更加規(guī)范通過一系列的問責(zé)，各級行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法辦事的能力得到顯著提升，法治思維逐漸養(yǎng)成，重大決策、財政資金的運(yùn)用和分配、政府投資、政府采購等一系列權(quán)力運(yùn)行得到有力的制約。同時，通過嚴(yán)肅問責(zé)，推動了各級各部門干部的執(zhí)行力，提升了黨政機(jī)關(guān)的工作效能，窗口單位的服務(wù)形象更加優(yōu)化，進(jìn)一步提升了金山區(qū)的投資發(fā)展環(huán)境。四創(chuàng)新之處（一）各級領(lǐng)導(dǎo)高度重視，擺上議事日程持續(xù)推進(jìn)區(qū)委、區(qū)政府不僅率先在全市創(chuàng)設(shè)并推行問責(zé)工作機(jī)制，走出一條干部監(jiān)督管理的新路子，而且對問責(zé)工作一直予以高度重視和指導(dǎo)推進(jìn)，保證問責(zé)工作機(jī)制健康發(fā)展。區(qū)委書記碰頭會、區(qū)委常委會每年要聽取問責(zé)工作情況的專題匯報，區(qū)委、區(qū)政府年度工作要點(diǎn)，都要對問責(zé)工作作出部署和要求。在群眾路線教育實(shí)踐活動、“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育、區(qū)工作講評會和街鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）班子年度工作績效考核等重點(diǎn)工作中，都要聽取區(qū)問責(zé)部門意見，并把問責(zé)工作機(jī)制作為重要的保障措施。（二）問責(zé)指向具體實(shí)在，為干部履行職責(zé)明確方向問責(zé)事項(xiàng)的指向就像打仗的突破口，選得正確與否直接決定著成效和結(jié)果。在推出問責(zé)工作機(jī)制時，區(qū)委、區(qū)政府就明確提出有錯是過、無為也是過，有錯要問責(zé)、無為也要問責(zé)的思想，直截了當(dāng)?shù)匕褑栘?zé)事項(xiàng)指向了有錯和無為兩個方面，使全體干部明確有錯履職和無為履職同屬問責(zé)之列，在履行工作職責(zé)時，既要積極防止發(fā)生錯誤，又要自覺克服磨洋工、混日子、圖安逸、當(dāng)太平官的不作為行為。應(yīng)當(dāng)特別指出的是，金山區(qū)把無為行為列入問責(zé)范疇的做法，一方面符合黨的十八大精神，拓寬了問責(zé)工作的范圍；另一方面切中了當(dāng)前少數(shù)干部中存在的得過且過、安于現(xiàn)狀等懶政思維和慵政、怠政現(xiàn)象，有利于在廣大干部中集聚干多干少有差別、干好干壞不一樣、厚積干事勤創(chuàng)業(yè)的正能量。（三）上下合力查處問責(zé)案件，形成履職盡責(zé)良好氛圍全區(qū)各級黨政組織和問責(zé)工作部門充分發(fā)揮問責(zé)工作機(jī)制在懲處有錯無為行為，引導(dǎo)敢擔(dān)當(dāng)、勤作為、優(yōu)履職方面的作用，按照《問責(zé)辦法》相關(guān)要求和職責(zé)分工，著力在拓展案源、查案問責(zé)、警示防范上下力氣。區(qū)問責(zé)辦通過建立監(jiān)督員隊(duì)伍、設(shè)立監(jiān)督電話、建立聯(lián)席會議制度、參與重大事（案）件調(diào)查、跟蹤重大實(shí)事項(xiàng)目進(jìn)展等方法，開拓問責(zé)案源。各街鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）也主動把問責(zé)工作引入本地區(qū)重大決策、重大工程和重點(diǎn)工作中，并通過問責(zé)部門參與、跟蹤監(jiān)督等方法，及時掌握干部隊(duì)伍作風(fēng)和履職情況。全區(qū)各級問責(zé)工作部門在黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真擔(dān)負(fù)起查處問責(zé)案件的重任。在查案工作中嚴(yán)格按照《問責(zé)辦法》規(guī)定的問責(zé)情形、查處程序和問責(zé)方式，做到重事實(shí)、重證據(jù)，確保每一起問責(zé)案件的質(zhì)量和效果。（四）探索實(shí)踐勇于創(chuàng)新，問責(zé)工作不斷規(guī)范作為一項(xiàng)創(chuàng)新性的工作，金山區(qū)人民政府在制定《問責(zé)辦法》的基礎(chǔ)上，還先后制定了《關(guān)于加強(qiáng)問責(zé)案件查處工作的指導(dǎo)意見》、《金山區(qū)有錯與無為行為問責(zé)工作考核辦法》等制度，區(qū)問責(zé)辦還在工作中推出了問責(zé)事項(xiàng)交辦、問責(zé)建議和問責(zé)案件回訪等措施，近期還在醞釀制定《金山區(qū)有錯與無為行為問責(zé)線索移送管理辦法》。這些制度和方法，一方面有效地解決了問責(zé)案件線索發(fā)現(xiàn)難、部門之間線索移送不積極、基層問責(zé)工作發(fā)展不平衡等問題；另一方面較好地解決了問責(zé)工作缺失依據(jù)、缺少辦法、缺乏經(jīng)驗(yàn)的問題，為問責(zé)工作規(guī)范化建設(shè)提供了制度保障，也為全區(qū)問責(zé)工作深入發(fā)展奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。五成功的原因和推廣的意義（一）探索落實(shí)問責(zé)新機(jī)制是推動行政問責(zé)體系進(jìn)一步完善的重要實(shí)踐，回應(yīng)了群眾的