居民的民主權(quán)利與澳門立法會(huì)產(chǎn)生辦法

居民的民主權(quán)利與澳門立法會(huì)產(chǎn)生辦法

澳門立法會(huì)由直接選舉、間接選舉和委任三種方式產(chǎn)生，這既符合澳門社會(huì)的實(shí)際情況，也符合澳門特別行政區(qū)政治體制運(yùn)作的總體要求。而從居民參與政治和推進(jìn)地方民主的角度審視，它同樣符合民主的理念和制度，是澳門特別行政區(qū)實(shí)行地方民主制度的創(chuàng)新和對(duì)澳門居民政治權(quán)利的重要保障。一民主的理念和制度（一）民主的理念和制度建設(shè)民主政治是當(dāng)代政治體制的重要內(nèi)容。在中文中，“民主”一詞最早出自我國的古代典籍《尚書》：“天惟時(shí)求民主，乃大降顯休命于成湯，刑殄有夏。”[1]然而這里的民主是指“民之主”，不是我們現(xiàn)在所使用的民主（democracy）。我們現(xiàn)在所使用的“民主”一詞來自古希臘文demokratia。該詞由“demos”與“kratein”組成，前者表示“人民”（thepeople）或“民眾”（thecommon），后者表示“統(tǒng)治”（rule）、“支配”（sway）或是“權(quán)威”（authority）。因此，其含義是“人民統(tǒng)治”或是“民眾政府”（populargovernment）。[2]在古希臘諸城邦中，雅典的民主政體最具代表性。古希臘歷史學(xué)家希羅多德（Herodotus，公元前484～前430年）在其名著《歷史》里最早把雅典的政治制度稱為民主政治。雅典執(zhí)政官伯里克利（Pericles，約公元前495～前429年）在陣亡將士國葬典禮上說：“我們的制度之所以稱為民主政治，因?yàn)檎?quán)是在全體公民手中，而不是在少數(shù)人手中?！盵3]雅典的民主是由公民來統(tǒng)治，并設(shè)置公民大會(huì)，用抽簽方式?jīng)Q定政治官員。城邦政治的管理、神祇祭祀以及對(duì)外戰(zhàn)爭等皆屬于公民的主要參與事項(xiàng)，然而，當(dāng)時(shí)的著名思想家柏拉圖（Plato，公元前427～前347年）與亞里士多德（Aristotle，公元前384年～前322年）對(duì)雅典民主政治都持反對(duì)和懷疑態(tài)度。柏拉圖的早期著作《理想國》認(rèn)為，最好的政體是“哲學(xué)王的統(tǒng)治”，在他著名的政體循環(huán)理論中，民主政體破壞了傳統(tǒng)的倫理道德，最終走向“僭主政體”。亞里士多德認(rèn)為，在民主政體下，權(quán)力分配雖比較平均，但多數(shù)人多為貧窮者，皆為自己的利益而活，若他們擁有多數(shù)權(quán)力，社會(huì)將變得自私、粗俗、貧窮、紊亂，更會(huì)形成暴民政治（Mobrule）。[4]在亞里士多德關(guān)于政體分類的理論中，正宗的政體是共和政體，其變態(tài)政體就是民主政體。[5]亞里士多德在《政治學(xué)》一書中提出，一切政體都有三個(gè)要素——議事機(jī)能、行政機(jī)能和審判機(jī)能——作為其構(gòu)成基礎(chǔ)。英國的洛克（JohnLocke，1632～1704）在資產(chǎn)階級(jí)革命期間提出了分權(quán)思想，指出立法權(quán)是最高、最神圣和最不可變更的權(quán)力。孟德斯鳩（Montesquieu，1689～1755）在此基礎(chǔ)上提出了現(xiàn)代意義上的三權(quán)分立理論，指出為了確保人民自由，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)應(yīng)該分立并由三個(gè)不同的機(jī)關(guān)行使，從而保持權(quán)力的平衡。法國大革命前夕，盧梭（Jean-JacquesRousseau，1712～1778）闡述了“人生而自由、平等”的民主思想，提出了人民主權(quán)思想：國家是由全體個(gè)人結(jié)合而形成的，代表“普通利益”和“公共意志”，國家的主權(quán)屬于人民而非君主，在此基礎(chǔ)上，他提出了由人民或其代表行使主權(quán)的政治原則。這就為近代以來建設(shè)民主化政治體制奠定了理論基礎(chǔ)。政治是對(duì)公共事務(wù)的決策、決定和參與。近代以來的政治體制是圍繞建設(shè)民主政治建立起來的。民主政治的內(nèi)涵主要包括以下三方面內(nèi)容。第一，民意政治。所謂民意政治，是指民主政治必須以人民的意見為依歸，政治決策必須建立在人民意見的基礎(chǔ)上。美國的《獨(dú)立宣言》明確宣稱﹕“政府的正當(dāng)權(quán)力是經(jīng)被治者的同意而產(chǎn)生的，政府如果破壞這些權(quán)益，不論其形態(tài)為何，人民均有權(quán)將其變更或廢除，而另行建立新政府。”民意是指人民意見的表達(dá)與呈現(xiàn)，人民對(duì)政治決策有同意和不同意的自由，若人民不同意，政治決策便失去正當(dāng)?shù)囊罁?jù)。民意政治是民主政治的首要特征。第二，法治政治。所謂法治政治，是指法律面前人人平等，并以法律約束政府的權(quán)力。1789年法國《人權(quán)宣言》第6條規(guī)定：“法律是公共意志的表現(xiàn)。全國公民都有權(quán)親身或經(jīng)由其代表去參與未經(jīng)法律禁止的行為。法律對(duì)于所有的人，都是一樣的。在法律面前，所有的公民都是平等的，故他們都能平等地按其能力擔(dān)任一切官職、公共職位和職務(wù)，除德行和才能上的差別外不得有其他差別。”民主政治必然要求人民通過民主的形式制定法律，這些法律的目的是保障人民的自由、權(quán)利，而且政府權(quán)力的行使必須以法律為根據(jù)。第三，責(zé)任政治。所謂責(zé)任政治，是指人民是國家的主人，政府必須就自己的決策向人民負(fù)責(zé)。責(zé)任主要包括政治責(zé)任和法律責(zé)任。政治責(zé)任是指政治官員制定符合民意的公共政策并推動(dòng)其實(shí)施的職責(zé)以及沒有履行好職責(zé)時(shí)所應(yīng)承受的譴責(zé)和制裁。法律責(zé)任是指政府及其公務(wù)員行使權(quán)力必須依法而行，倘若違背法律，則必須承擔(dān)法律責(zé)任，包括國家賠償責(zé)任以及公務(wù)員個(gè)人的刑事、行政和民事責(zé)任等。這種民主政治要求立法的專門化和立法的民主化。第一，洛克和孟德斯鳩提出了國家權(quán)力劃分理論。孟德斯鳩認(rèn)為，為了確保人民的政治自由，必須將國家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，以保持權(quán)力平衡；既然有專門的立法權(quán)，就必須建立專門的立法機(jī)關(guān)。第二，立法權(quán)是主權(quán)的首要體現(xiàn)，是指制定、修改和廢除法律的權(quán)力。主權(quán)者必須通過行使立法權(quán)，將自己的意志和利益以法律的形式表現(xiàn)出來，使之具有讓人們普遍遵守的效力。第三，根據(jù)人民主權(quán)原則，既然主權(quán)源于人民并屬于人民，那么立法權(quán)也應(yīng)源于人民并屬于人民。因此，立法權(quán)以及落實(shí)立法權(quán)的運(yùn)作規(guī)則只有在人民的參與和同意下才能獲得合法的來源和正當(dāng)?shù)幕A(chǔ)。[6]洛克指出，“只有人民才能通過組成立法機(jī)關(guān)和指定由誰來行使立法權(quán)”。[7]盧梭說：“主權(quán)者除了立法權(quán)力之外便沒有任何別的力量，所以只能依靠法律行動(dòng)，而法律不過是公意的正式表示，所以惟有當(dāng)人民集合起來的時(shí)候，主權(quán)者才能行動(dòng)?！盵8]康德說：“立法權(quán)，從它的理性原則來看，只能屬于人民的聯(lián)合意志?！盵9]然而，由人民共同直接行使立法權(quán)只是憲法上的理想原則，所以孟德斯鳩在《論法的精神》中指出，立法權(quán)應(yīng)該由人民集體享有，“然則這在大國是不可能的，在小國也有許多不便，因此人民必須通過他們的代表來做一切他們自己所不能做的事情”。[10]這就要求立法專門化，設(shè)立代議機(jī)關(guān)，讓人民通過選舉將立法權(quán)委托給代議機(jī)關(guān)行使。代議機(jī)關(guān)是專門行使立法權(quán)的機(jī)關(guān)，并以人民的名義對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。（二）民主的漸進(jìn)發(fā)展民主的發(fā)展是一個(gè)漸進(jìn)的歷史過程。古希臘和古羅馬在某個(gè)時(shí)期實(shí)行過奴隸制民主，有過一些簡單的選舉制度。近代資產(chǎn)階級(jí)革命以來，以美國和歐洲國家為代表的西方資本主義國家的民主選舉制度經(jīng)歷了一個(gè)漫長的歷程，直到20世紀(jì)50年代才確立起我們今天所說的普選制度。其發(fā)展過程可以歸納為以下五個(gè)階段[11]。1.第一階段在資產(chǎn)階級(jí)革命前和資產(chǎn)階級(jí)革命勝利初期，實(shí)行等級(jí)投票制，即只有擁有某種社會(huì)等級(jí)和身份，如貴族、教士、擁有一定財(cái)產(chǎn)的市民或地主，才可以取得選舉資格。如英國1295年召集的模范議會(huì)的參會(huì)人數(shù)達(dá)到400多人，由三部分組成：①2位大主教、19位主教、48位大修道院院長、7位伯爵、41位男爵，由國王特詔赴會(huì)；②每個(gè)主教管區(qū)有2名教士代表，由主教決定；③每個(gè)郡有2名騎士代表，每個(gè)市有2名市民代表，每個(gè)自治市有2名市民代表，由各郡市選舉產(chǎn)生。[12]此后英國議會(huì)制度繼續(xù)發(fā)展。1689年的《權(quán)利法案》規(guī)定國會(huì)實(shí)行自由選舉，然而根據(jù)1711年法律，郡議員須有600英鎊以上的土地年收入，市鎮(zhèn)議員須有300英鎊以上的不動(dòng)產(chǎn)年收入，而且一個(gè)議席可以賣4000～5000英鎊。因此，即使到了18世紀(jì)中葉，英國700萬人口中也僅有15萬人有選舉權(quán)。[13]2.第二階段1777年美國獨(dú)立革命和1789年法國大革命后，納稅選舉制取代等級(jí)選舉制，投票規(guī)則日益標(biāo)準(zhǔn)化，以一定財(cái)產(chǎn)和收入作為允許公民取得選舉權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，但存在著投票權(quán)數(shù)量的不平等。如美國聯(lián)邦憲法對(duì)選舉資格沒有做出規(guī)定，但規(guī)定在選舉國會(huì)議員時(shí)，黑人人口以白人的3/5計(jì)算。[14]選舉資格由各州規(guī)定，從各州規(guī)定的選舉資格來看，享有選舉權(quán)的僅為白人、男性公民以及有財(cái)產(chǎn)者，有的州其全部成年男子中僅有10%左右的人有選舉權(quán)。[15]美國建國初期，當(dāng)時(shí)全國享有選舉權(quán)的人僅占全體成年人口的4%。[16]又如1789年法國《人權(quán)宣言》宣稱人人生而平等，但《1791年憲法》將公民分為積極公民和消極公民。積極公民享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，消極公民則沒有這兩種權(quán)利。積極公民是指“已經(jīng)繳納相當(dāng)于三個(gè)工作日價(jià)值的直接稅”，“不處于被雇傭的奴役地位”，“已在其住所的市鄉(xiāng)政府的國民軍花名冊(cè)上登記”的人。當(dāng)時(shí)法國2600萬人口中，享有選舉權(quán)利的所謂積極公民僅有430萬人。[17]3.第三階段納稅標(biāo)準(zhǔn)降低，選舉權(quán)逐步擴(kuò)大，但仍然維持復(fù)數(shù)投票制，即一個(gè)人可以擁有多個(gè)投票權(quán)。如法國《1795年憲法》規(guī)定實(shí)行間接選舉，選舉權(quán)有較高的財(cái)產(chǎn)資格限制，只有繳納土地稅和人頭稅且居住期限必須年滿1年的人，才有選舉權(quán)。拿破侖執(zhí)政時(shí)期，選民只能選舉候選代表，再由拿破侖從候選代表中遴選立法機(jī)關(guān)正式成員。[18]波旁王朝復(fù)辟時(shí)期，憲法進(jìn)一步縮小選舉權(quán)，規(guī)定男子30歲以上、每年繳納直接稅300法郎者，或年滿40歲、每年交納直接稅1000法郎者才有被選舉權(quán)。當(dāng)時(shí)法國3000多萬人口中，只有8萬人有選舉權(quán)，15000人有被選舉權(quán)。[19]七月王朝時(shí)期，選民的年齡限制由30歲降為25歲，選民的財(cái)產(chǎn)資格由每年300法郎降為每年200法郎，有些職業(yè)只需要100法郎，然而即使是這樣，也依然是極少數(shù)有產(chǎn)者才擁有選舉權(quán)。英國1832年的《選舉改革法》降低了公民的財(cái)產(chǎn)資格，規(guī)定城市收入10英鎊以上房租的房客、農(nóng)村收入10英鎊以上的土地持有者和年收入50英鎊以上的租地經(jīng)營者享有選舉權(quán)，改革使選民人數(shù)增加了近50%，但享有選舉權(quán)的公民仍然僅占成年公民的5%～7%。4.第四階段在基層民眾興起爭取普選權(quán)運(yùn)動(dòng)的社會(huì)壓力下，各國開始逐漸廢除復(fù)數(shù)投票制和其他各種形式上不平等的投票制度，基本上實(shí)現(xiàn)成年選民的普選制度，即達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)的成年男性公民均享有投票權(quán)。如英國1837年倫敦工人協(xié)會(huì)發(fā)起憲章運(yùn)動(dòng)，要求凡年滿21歲的男子皆有選舉權(quán)，廢除財(cái)產(chǎn)資格，實(shí)行秘密投票，平均劃分選區(qū)，按選民人數(shù)產(chǎn)生代表。1867年，民眾要求進(jìn)一步降低選民的財(cái)產(chǎn)資格，享有選舉權(quán)的公民占到成年公民的13%，[20]但直到1872年才將公開投票改為秘密投票。1884年的《人民代表法》規(guī)定，無論是在郡還是在自治市，凡是每年有10英鎊價(jià)值的任何土地或住房者，即有選舉權(quán)，從而使城市工人普遍取得選舉權(quán)。法國1848年通過的新憲法規(guī)定，議員的選舉為直接秘密投票，以省為選區(qū)，選民資格為年滿21歲未被剝奪公民權(quán)的男子。1850年，路易·波拿巴當(dāng)政，將選民的居住資格由6個(gè)月改為3年，這使法國的選民人數(shù)減少了1/3。5.第五階段廢除對(duì)成年公民選舉權(quán)的各種不合理限制，賦予女性選舉權(quán)，實(shí)現(xiàn)成年公民的選舉權(quán)普及，除了年齡、國籍、精神狀態(tài)和沒有被剝奪政治權(quán)利者，所有成年公民都享有選舉權(quán)。在英國，1918年，《人民代表法》取消了對(duì)男子選舉權(quán)的資格要求，而且首次賦予年滿30周歲的婦女選舉權(quán)。1928年，《國民參政法》將居住期限由6個(gè)月降為3個(gè)月，并廢除對(duì)婦女選舉年齡的特別要求，實(shí)現(xiàn)了選舉上的男女平等。1939年、1944年、1945年、1948年、1949年和1969年，英國議會(huì)先后對(duì)選舉法進(jìn)行多次修改，這才實(shí)現(xiàn)了年滿18歲公民的普選權(quán)。1875年法國恢復(fù)共和政體，規(guī)定上院議員資格為年滿40歲且享有公民權(quán)，下院議員資格為年滿25歲且享有公民權(quán)，還規(guī)定年滿21歲、享有公民權(quán)且在選區(qū)居住6個(gè)月以上的男子都有選民資格，不再規(guī)定財(cái)產(chǎn)及教育程度的要求和限制。[21]這一直實(shí)施到第二次世界大戰(zhàn)期間。1944年，法國女性獲得與男子同樣的選舉權(quán)。1946年，憲法規(guī)定實(shí)行男女普選制。1974年，議會(huì)修改選舉法將選民的年齡資格由21歲降為18歲。在美國，1868年憲法修正案賦予年滿21歲男子選舉權(quán)，其中包括賦予黑人男子選舉權(quán)；1920年賦予婦女選舉權(quán)；1964年賦予印第安人選舉權(quán)；1971年把選舉的年齡資格放寬到18歲，從而實(shí)現(xiàn)了18歲公民的普選權(quán)。（三）民主的多樣性民主的內(nèi)涵是人民統(tǒng)治，即人民當(dāng)家做主，政府應(yīng)當(dāng)為人民服務(wù)，政府應(yīng)當(dāng)使人民享有平等、自由、權(quán)利，增進(jìn)人民的幸福感。民主的這些理念具有普遍性，可以成為不同時(shí)期、不同國家和社會(huì)共同追求的價(jià)值觀和政治理念。然而，民主的這些理念在不同國家“開花結(jié)果”時(shí)，其形態(tài)是多樣的。各國在實(shí)現(xiàn)民主理念的歷史過程中由于文化傳統(tǒng)和發(fā)展程度不同形成了不同的民主形態(tài)和民主模式，并在此基礎(chǔ)上形成不同的政治體制、立法體制，以及選舉權(quán)行使的方式等，從而形成了民主的多樣性。民主的多樣性是在不同社會(huì)條件下產(chǎn)生的。這些不同的社會(huì)條件包括政治文化、歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)背景和意識(shí)形態(tài)以及公民的政治素質(zhì)和公共道德等，因而產(chǎn)生了多種多樣的受到不同歷史文化傳統(tǒng)、不同國情和不同發(fā)展階段制約的民主實(shí)現(xiàn)形式。1997年，各國議會(huì)聯(lián)盟大會(huì)通過了《世界民主宣言》，其中第1條規(guī)定：“民主是一項(xiàng)公認(rèn)的理想和目標(biāo)，它所根據(jù)的是全世界各國人民所持有的共同的價(jià)值觀點(diǎn)，而不論其文化、政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)上的差別。因此，這是一項(xiàng)基本的公民權(quán)利，應(yīng)在自由、平等、透明和負(fù)責(zé)的情況下行使，對(duì)各種觀點(diǎn)給予充分的尊重，并為政體服務(wù)。”第2條明確指出：“民主既是一種值得追求的理想，也是一種應(yīng)該按照既反映歷史和文化特點(diǎn)、又不違反國際公認(rèn)的原則、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的模式加以應(yīng)用的政府形式。因此，它是一種不斷完善的而且永遠(yuǎn)可以再作進(jìn)一步完善的狀況，其進(jìn)步有賴于各種政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化因素?！盵22]這就是說，民主是一致值得追求和公認(rèn)的社會(huì)理想和社會(huì)目標(biāo)，且應(yīng)當(dāng)是按照本國本地實(shí)際情況建立起來的一種具體的政府形式。《世界民主宣言》深刻地闡明了民主的普遍性和特殊性以及兩者之間的關(guān)系。民主多樣性表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，民主可以存在于國體不同的國家。如社會(huì)主義國家和資本主義國家都可以建立民主政治，而在資本主義國家，有的實(shí)行君主制，有的實(shí)行共和制，如美國實(shí)行共和制，英國實(shí)行君主制?？梢?，無論是在君主制下還是在共和制下，都可以實(shí)行民主政治。第二，在不同的權(quán)力分立模式的政治體制下，也可以實(shí)行民主政治。西方資本主義國家奉行分權(quán)制衡原則，其權(quán)力分立體制主要有三權(quán)分立的美國模式、以立法為重點(diǎn)的英國模式和以行政為重點(diǎn)的法國模式。[23]在這些國家，產(chǎn)生了與其政治體制相適應(yīng)的民主政治。第三，民主政治首先要求立法權(quán)的民主化，這包括立法權(quán)產(chǎn)生的民主化和立法權(quán)運(yùn)作的民主化。同時(shí)，立法權(quán)的民主化既包括建立一院制議會(huì)，也包括建立兩院制議會(huì)。第四，在不同的民主模式下，既可以建立直接選舉制度，也可以建立間接選舉制度，如美國的總統(tǒng)選舉實(shí)際上就是一種間接選舉，法國的總統(tǒng)由直接選舉產(chǎn)生，英國和日本首相的當(dāng)選取決于議會(huì)中多數(shù)黨議席，實(shí)際上是由人民在選舉過程中間接決定。在議會(huì)議員的產(chǎn)生方面，亦可以采取多種模式：直接選舉、間接選舉、混合選舉，以及在以選舉為主的前提下保留部分委任議席。民主的多樣性在國際法上有明確的確認(rèn)。1948年《世界人權(quán)宣言》第21條對(duì)民主和選舉權(quán)利做出了以下概括性規(guī)定：“①人人有直接或通過自由選擇的代表參與治理本國的權(quán)利。②人人有平等機(jī)會(huì)參加本國公務(wù)的權(quán)利。③人民的意志是政府權(quán)力的基礎(chǔ)；這一意志應(yīng)以定期的和真正的選舉予以表現(xiàn)，而選舉應(yīng)依據(jù)普遍和平等的投票權(quán)，并以不記名投票或相當(dāng)?shù)淖杂赏镀背绦蜻M(jìn)行。”[24]在此基礎(chǔ)上，1966年聯(lián)合國通過的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第25條規(guī)定每個(gè)公民應(yīng)享有下列權(quán)利和機(jī)會(huì)，不受第2條所述的區(qū)分和不合理的限制：（甲）直接或通過自由選擇的代表參與公共事務(wù)；（乙）在真正的定期的選舉中選舉和被選舉，這種選舉應(yīng)是普遍的和平等的并以無記名投票方式進(jìn)行，以保證選舉人的意志的自由表達(dá)；（丙）在一般的平等的條件下，參加本國公務(wù)。[25]《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第2條所述的區(qū)分，是指公約締約國承擔(dān)尊重和保障該公約所載權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，而“不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)、出生或其他身份等任何區(qū)別”?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國際公約》第25條確立了公民在民主社會(huì)中的政治參與權(quán)。其內(nèi)涵包括政治參與的形態(tài)、間接參與的程序保證、政治參與的一般條件。[26]第25條第1款指出公民對(duì)公共事務(wù)的參與有直接參與和間接參與兩種方式。直接參與的方式有擔(dān)任公職行使權(quán)力，參與全民公決和參與公共事務(wù)的討論和對(duì)話等。[27]間接參與就是“通過自由選擇的代表”來參與公共事務(wù)，這就要求建立一個(gè)能夠體現(xiàn)公民真實(shí)意志的定期選舉制度。第25條第2款規(guī)定了間接參與的程序保證。第25條第3款規(guī)定了平等擔(dān)任公職的權(quán)利。值得指出的是，第25條并沒有規(guī)定具體的選舉制度。也就是說，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》沒有規(guī)定哪些機(jī)關(guān)應(yīng)該通過選舉產(chǎn)生，這一問題取決于該國建立起來的民主模式和政治制度。公約并不要求締約國采取某種具體的選舉制度，只要該國建立起來的選舉制度能夠有效保證公民的政治參與權(quán)利。公約更沒有要求必須一定建立直接選舉制度，也不能從第25條推導(dǎo)出行政機(jī)關(guān)必須由選舉產(chǎn)生這一結(jié)論。[28]締約國在簽署、加入和批準(zhǔn)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》時(shí)，有權(quán)對(duì)該公約的部分條款做出保留（Reservation），其中也包括對(duì)第25條做出保留。保留具有三種可能形式：宣布摒棄某一條款；要求改變某一條款中的部分用語；做出對(duì)條約的特別的解釋。保留的目的在于排除或更改條約中某些規(guī)定對(duì)該國的約束力。[29]曾經(jīng)對(duì)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第25條或其（乙）項(xiàng)或（丙）項(xiàng)提出保留、聲明或通知的國家有澳大利亞、比利時(shí)、科威特、摩納哥、墨西哥、瑞士、英國、荷蘭等。[30]《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》允許保留，這反映了國際人權(quán)公約對(duì)民主選舉的包容和民主的多樣性，體現(xiàn)了民主普遍性和特殊性的統(tǒng)一。（四）國家民主和地方民主民主是政治的一種表現(xiàn)形式，有國家民主和地方民主之分。這是因?yàn)椋裰鞯男再|(zhì)首先取決于政治的性質(zhì)，而國家政治和地方政治本身就有根本性的區(qū)別。國家政治具有主權(quán)屬性，主要是在全國范圍內(nèi)處理和協(xié)調(diào)國家事務(wù)以及國家的對(duì)外關(guān)系；而地方政治本身沒有主權(quán)屬性，主要是在中央政府制定的制度框架和法律體系下開展工作，管理地方事務(wù)，地方的權(quán)力來自授權(quán)而且是有限的，更多地被要求在中央政府的指示下處理當(dāng)?shù)氐墓彩聞?wù)。因此，國家民主面臨的首要問題是確認(rèn)國家權(quán)力的合法性，而地方民主的主要目的不在于解決政權(quán)的合法性問題。地方必須接受中央政府的指示行動(dòng)，地方民主在更大程度上是協(xié)調(diào)各種分歧，在中央政府的指示下解決具體問題，因此更注重兼顧各方利益，選出更優(yōu)秀和更合適的人才擔(dān)任地方領(lǐng)導(dǎo)和政治職位，保持社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮。國家民主和地方民主既相同，也有不同。國家民主和地方民主的共同點(diǎn)在于其最終目的都是服務(wù)于人民當(dāng)家做主這個(gè)最根本的目標(biāo)。投票選舉是當(dāng)代民主的重要表現(xiàn)形式，在這一點(diǎn)上，國家民主與地方民主在選民資格的設(shè)定、候選人資格限制、選區(qū)劃分、選票的統(tǒng)計(jì)和計(jì)算方法，以及選舉過程中的選舉技術(shù)問題上沒有原則性的不同。國家民主與地方民主的區(qū)別在于以下三方面。第一，地方民主對(duì)國家民主具有從屬性。地方政治本身就是在國家政治的框架下運(yùn)作的，地方政治受到國家政治的引導(dǎo)、監(jiān)督和制約。地方民主是從國家民主中派生出來的，具有派生性和從屬性特征。國家民主在全國范圍內(nèi)實(shí)行，具有全局性和宏觀性的特點(diǎn)；而地方民主只是在某個(gè)特定行政區(qū)域內(nèi)實(shí)行，因此具有局部性和地域性的特點(diǎn)。在一個(gè)統(tǒng)一的國家里，行政區(qū)劃是多層次的，因此地方民主還具有多層次性的特點(diǎn)。保證國家統(tǒng)一和主權(quán)完整，是一個(gè)國家實(shí)現(xiàn)民主的重要條件。地方民主必須在主權(quán)統(tǒng)一的前提下展開，不能為分離主義和分離勢(shì)力提供社會(huì)溫床。地方更不能利用地方民主形式，獨(dú)立于國家之外，更不能追求成為獨(dú)立或半獨(dú)立的政治實(shí)體。地方民主必須受到國家民主的監(jiān)督；國家民主從根本上制約著地方民主的性質(zhì)、特征和發(fā)展方向。第二，地方民主比國家民主更兼顧社會(huì)各階層利益。民主的核心是公民參與政治決策，從而達(dá)到維護(hù)自身利益的目的。國家民主的形式主要集中在總統(tǒng)、總理或首相、部長級(jí)官員、國會(huì)議員，以及最高法院的法官等。其核心機(jī)制就是對(duì)具有實(shí)權(quán)的總統(tǒng)、首相或總理以及國會(huì)席位的選票爭奪?？偨y(tǒng)或國會(huì)的任期一般為四年或五年，這種選票爭奪的“精彩大戲”也就每四年或五年上演一次。在這種政治人才選拔機(jī)制下，政治人才是在競爭性選舉中選出來的，選舉是政治人才的成長“搖籃”。其理論基礎(chǔ)在于選舉是選民行使民主權(quán)利的重要途徑，選舉是讓統(tǒng)治者對(duì)人民負(fù)責(zé)的一項(xiàng)重要制度設(shè)計(jì)。選舉是獲得國家權(quán)力的唯一合法管道，有志于從政為社會(huì)服務(wù)者，只有參加競選并在其中勝出才能實(shí)現(xiàn)自己的目的，除此之外，別無他途。政治人才在選舉中要經(jīng)受嚴(yán)格的考驗(yàn)，通過媒體展示的競選活動(dòng)將全國人民的注意力聚焦在選舉上，而在激烈的競選過程中，候選人的能力、才華、政治智慧、個(gè)人形象，以及他們家庭成員的品行和形象都要經(jīng)受大眾的質(zhì)疑、批評(píng)和考驗(yàn)。競選是決定全國選民投票的關(guān)鍵要素，也是整個(gè)政治人才選拔的核心環(huán)節(jié)。國家層面的選舉，其核心是對(duì)政治權(quán)力的爭奪，是對(duì)執(zhí)掌政權(quán)合法性的投票肯定。競爭性選舉最終會(huì)歸結(jié)為49%要服從51%，缺一票，就有可能全盤輸給對(duì)方。在競選過程中，競選雙方必然提出差異性的施政綱領(lǐng)，有時(shí)甚至提出對(duì)抗性的施政綱領(lǐng)，以吸引選民投票。這就在一定程度上加劇了社會(huì)分化和社會(huì)對(duì)立?！霸诮?jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，貧富差距大，民族國家意識(shí)淡薄及選舉文化有欠成熟的情況下，參與選舉的政治勢(shì)力和社會(huì)群體傾向于將投票及相關(guān)活動(dòng)視為擴(kuò)大自身利益和削弱對(duì)方力量的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致不同政治勢(shì)力和社會(huì)群體之間對(duì)立和沖突超過可控范圍?！盵31]如1986～2005年菲律賓發(fā)生了四次“人民力量革命”。十幾萬乃至幾十萬人屢屢上街游行示威，這皆與民主選舉有關(guān)。泰國從2006年起持續(xù)陷入“反他信”與“挺他信”的政治爭斗之中。[32]在國家民主和國家層面的選舉中，政黨競爭激烈，選舉耗資巨大，人力物力投入巨大。而地方政治和地方民主的性質(zhì)，則決定了地方政治人才的發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和使用歷來屬于中央的職權(quán)，地方本身在這方面沒有太多的權(quán)力，地方政治人才的選用標(biāo)準(zhǔn)亦由中央制定。在當(dāng)代政治體制下，主要是地方立法機(jī)關(guān)由當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生，而任免地方行政首長的權(quán)力在多數(shù)情況下屬于中央。因此，地方政治人才產(chǎn)生機(jī)制比國家層面的政治人才產(chǎn)生機(jī)制更具有靈活性。地方行政首長通常是由中央任命的，或者在地方選舉的基礎(chǔ)上由中央任命，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與中央任命的行政首長互相配合，共同完成管理本地公共行政和公共服務(wù)的工作。因此，地方政治人才的產(chǎn)生辦法可以有更多的協(xié)商民主成分，兼顧各階層利益，使各階層和各界別在地方政治架構(gòu)里都有自己的代表，而不必一味尋求建立國家意義上的競爭式民主制度。地方民主與國家民主相比，是在較小的范圍內(nèi)進(jìn)行的，當(dāng)?shù)鼐用褚话愀煜さ胤绞聞?wù)，與本地其他居民有更緊密的接觸和聯(lián)系，因此更能體會(huì)到自身和其他投票者的共同利益，這樣社會(huì)各階層利益的交換和維護(hù)就可以更容易進(jìn)行。國家民主經(jīng)過層層篩選過濾，往往傾向于在議會(huì)或人民代表大會(huì)多數(shù)制基礎(chǔ)上形成較穩(wěn)定的政府或聯(lián)合政府，難以兼顧少部分人或群體的意見。地方民主和地方選舉更傾向于兼顧不同階層、不同群體的利益，強(qiáng)調(diào)代表的廣泛性。[33]第三，地方民主比國家民主在形式上更具靈活性和多樣性。國家層面的民主，其核心標(biāo)志就是競選。美國的總統(tǒng)競選在黨內(nèi)預(yù)選階段就開始了。到了正式競選期間，各候選人在政黨的幫助下進(jìn)行廣告大戰(zhàn)、發(fā)表競選演說、會(huì)見選民、召開記者招待會(huì)以及進(jìn)行公開辯論，使盡各種招數(shù)，通過多種形式闡述對(duì)國內(nèi)外事務(wù)的政策主張，以贏得選民信任，爭取選票。英國國會(huì)大選不僅決定本選區(qū)由哪個(gè)候選人當(dāng)選，而且在全國范圍內(nèi)決定哪個(gè)政黨成為議會(huì)多數(shù)黨，從而決定哪個(gè)政黨的領(lǐng)袖成為國家元首。其競選可以分為選區(qū)競選和全國性競選。選區(qū)競選就是指候選人在本選區(qū)通過廣播、電視、報(bào)紙、雜志、寄信、海報(bào)、標(biāo)語等方式和手段向選民介紹、推銷自己，甚至乘車走遍選區(qū)的每一角落，挨家挨戶拉票。全國性競選就是政黨的中央組織和政黨領(lǐng)袖在全國范圍內(nèi)宣傳本黨的綱領(lǐng)政策、制定競選戰(zhàn)略、安排競選活動(dòng)日程、參加電視辯論，以及發(fā)表競選演說等。[34]這種競爭式選舉，事實(shí)上帶有很大的金錢選舉的成分。如1980年美國總統(tǒng)競選總開支僅為1.62億美元，1988年達(dá)到3.24億美元，2000年已達(dá)5.29億美元，2004年高達(dá)8.81億美元，2008年更是達(dá)到驚人的50億美元。[35]2010年1月，美國聯(lián)邦最高法院就公民聯(lián)合組織訴聯(lián)邦選舉委員會(huì)一案做出終審裁決，稱政治捐助是言論自由的一種表達(dá)方式。這一判決結(jié)果意味著對(duì)政治獻(xiàn)金的限制被取消。企業(yè)和利益團(tuán)體只要把資金用于各項(xiàng)支持候選人的活動(dòng)，不把錢直接給候選人，就可以無上限地使用金錢支持選舉。這就使“一人一票”的總統(tǒng)選舉變成金錢比賽和“燒錢運(yùn)動(dòng)”。候選人在競選過程中獲得的募款顯得非常重要和關(guān)鍵，而富人可通過控制總統(tǒng)選舉控制統(tǒng)治權(quán)力，從而進(jìn)一步助長了選舉政治家族化和金錢化的趨勢(shì)。強(qiáng)調(diào)普選，通過民眾“一人一票”的方式產(chǎn)生國家領(lǐng)導(dǎo)人，是西方當(dāng)代政治體制的重要特點(diǎn)，也是其民主性的重要體現(xiàn)。這種民主性是與歷史上各種保守的封建勢(shì)力反復(fù)斗爭的結(jié)果和產(chǎn)物，也是具有民意代表性質(zhì)的政治人才選拔制度在當(dāng)代世界的重要體現(xiàn)。然而，選舉過程中有太多的感性因素，康德就曾批評(píng)選舉是建立在“多數(shù)的隨意性”上的，[36]宗教信仰、性別、種族、形象，是否會(huì)作秀和演講，是否有足夠的金錢支持等因素都會(huì)影響選舉結(jié)果。更重要的是，領(lǐng)導(dǎo)人疲于選舉和各種民調(diào)結(jié)果，難以專心施政，而整個(gè)國家的政治人才被政黨切割成幾個(gè)部分，隨政黨共進(jìn)退，因而不能保證在全國范圍內(nèi)合理選用人才。[37]地方民主的實(shí)質(zhì)就是推動(dòng)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c公共治理和政治決策，因此可以不必過分強(qiáng)調(diào)民主的對(duì)抗性競爭，而應(yīng)當(dāng)在保證當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c公共治理和政治決策的基礎(chǔ)上，避免競爭可能帶來的負(fù)面效果，探索民主的多樣性。二澳門居民民主權(quán)利的行使和保障（一）澳門居民享有廣泛的民主權(quán)利民主的本意就是“人民統(tǒng)治”、人民當(dāng)家做主、人民成為政治權(quán)力的主體。澳門的回歸，結(jié)束了葡萄牙長期的殖民統(tǒng)治，這就必然要求廣大澳門同胞積極參與政治，行使當(dāng)家做主的權(quán)利。民主權(quán)利不是只有選舉權(quán)，而是以選舉權(quán)為核心的一套政治參與權(quán)利體系?！栋拈T基本法》對(duì)澳門居民的民主權(quán)利做了如下明確規(guī)定。1.選舉權(quán)和被選舉權(quán)《澳門基本法》第26條規(guī)定，澳門特別行政區(qū)永久性居民依法享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。這里的選舉權(quán)和被選舉權(quán)是指選舉和被選舉為澳門特別行政區(qū)行政長官和立法會(huì)議員的權(quán)利。與之相應(yīng)，《澳門基本法》還規(guī)定澳門特別行政區(qū)行政長官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央人民政府任命；澳門特別行政區(qū)立法會(huì)多數(shù)議員由選舉產(chǎn)生。[38]至于選舉年齡，凡年滿18周歲者，即享有選舉立法會(huì)議員的權(quán)利，被選舉為立法會(huì)議員的年齡資格自1976年以來都是21歲，2008年修改立法會(huì)選舉法時(shí)改為18歲。[39]行政長官的選舉資格為：在澳門特別行政區(qū)連續(xù)居住20年以上、年滿40周歲的澳門特別行政區(qū)永久性居民中的中國公民，并要求在任職期間不得具有外國居留權(quán)。立法會(huì)主席的選舉資格則為：在澳門特別行政區(qū)連續(xù)居住15年以上的永久性居民中的中國公民。[40]2.擔(dān)任公務(wù)人員的權(quán)利《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第25條c項(xiàng)確認(rèn)了平等擔(dān)任公職的權(quán)利。《澳門基本法》第3條規(guī)定，澳門特別行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)由澳門特別行政區(qū)永久性居民組成；第100條規(guī)定，澳門特別行政區(qū)的公務(wù)人員必須是澳門特別行政區(qū)永久性居民，只有永久性居民才有出任公務(wù)人員的權(quán)利，而非永久性居民沒有此種權(quán)利，只能被聘為專業(yè)技術(shù)人員和初級(jí)公務(wù)人員。3.參與國家事務(wù)管理的權(quán)利《中華人民共和國憲法》第57條規(guī)定，全國人民代表大會(huì)是我國的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，其常設(shè)機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)；全國人民代表大會(huì)代表全國人民行使國家最高權(quán)力，向全國人民負(fù)責(zé)。回歸后，澳門成為我國一個(gè)享有高度自治權(quán)的直轄于中央人民政府的特別行政區(qū)，澳門居民中的中國公民自然有權(quán)參與國家事務(wù)的管理，有權(quán)選出特別行政區(qū)的全國人大代表參與國家事務(wù)的管理，而且至少有一名代表參與全國人大常委會(huì)的工作?！栋拈T基本法》第21條明確規(guī)定，“澳門特別行政區(qū)居民中的中國公民依法參與國家事務(wù)的管理”，并指出由全國人大確定澳門特別行政區(qū)的代表名額和代表產(chǎn)生辦法?；貧w后，澳門的全國人大代表名額確定為12名。4.享有其他廣泛的政治自由和權(quán)利《澳門基本法》第27條規(guī)定：“澳門居民享有言論、新聞、出版的自由，結(jié)社、集會(huì)、游行、示威的自由，組織和參加工會(huì)、罷工的權(quán)利和自由?！边@就是說，澳門居民享有廣泛的政治自由和權(quán)利。尤其是新聞自由，組織和參加工會(huì)、罷工的權(quán)利和自由，這在世界各國憲法關(guān)于公民的政治自由的規(guī)定中是不多見的。[41]而且，《澳門基本法》第41條還規(guī)定：“澳門居民享有澳門特別行政區(qū)法律保障的其他權(quán)利和自由?！卑拈T回歸前，澳葡當(dāng)局就制定了第5/94/M號(hào)法律《請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使》，賦予澳門居民向公共當(dāng)局提出請(qǐng)?jiān)浮⑸暝V、聲明異議或投訴的權(quán)利。請(qǐng)?jiān)敢彩前拈T居民的一項(xiàng)政治權(quán)利?！栋拈T基本法》對(duì)澳門居民政治權(quán)利的規(guī)定主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)。第一，主體的廣泛性。如選舉權(quán)的行使，通常必須以國籍為必要條件，然而在澳門特別行政區(qū)，非中國籍永久性居民也可以享有和行使選舉權(quán)，參加立法會(huì)選舉及被選舉為立法會(huì)議員，以及參加行政長官選舉。第二，保障的多重性。澳門居民的政治權(quán)利和自由，不僅受到《澳門基本法》和澳門特別行政區(qū)法律的保障，還受到國際人權(quán)公約的保障?！栋拈T基本法》第40條規(guī)定：“《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利的國際公約》和國際勞工公約適用于澳門的有關(guān)規(guī)定繼續(xù)有效，通過澳門特別行政區(qū)的法律予以實(shí)施。澳門居民享有的權(quán)利和自由，除依法規(guī)定外不得限制，此種限制不得與本條第一款規(guī)定抵觸?！保ǘ┌拈T居民選舉權(quán)和被選舉權(quán)的法律保障澳門立法會(huì)是澳門特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)，具有代議機(jī)關(guān)的性質(zhì)。這就決定了立法會(huì)議員必須能夠?yàn)榘拈T民眾利益服務(wù)，能夠反映澳門居民的真實(shí)利益和意志。居民有權(quán)通過選舉產(chǎn)生立法機(jī)關(guān)，這是現(xiàn)代民主的重要內(nèi)容，也是“澳人治澳”的必然要求?！栋拈T基本法》保障了澳門居民的此項(xiàng)重要權(quán)利。《澳門基本法》第3條規(guī)定，澳門特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)由永久性居民依法組成；第68條規(guī)定，澳門立法會(huì)議員由澳門特別行政區(qū)永久性居民擔(dān)任，并規(guī)定立法會(huì)多數(shù)議員由選舉產(chǎn)生?；貧w后，澳門立法會(huì)分別在2000年12月7日、2001年4月1日通過了第12/2000號(hào)法律《澳門特別行政區(qū)選民登記法》、第3/2001號(hào)法律《澳門特別行政區(qū)立法會(huì)選舉制度》和第3/2004號(hào)法律《澳門特別行政區(qū)行政長官選舉法》，從而形成了完整的選舉制度體系?；貧w前，1976年的《澳門組織章程》規(guī)定由澳門政府“以法例訂定立法會(huì)議員選舉及指定的條件，選民的登記及選舉資格，選舉程序及應(yīng)舉行的選舉日期”[42]，1990年葡萄牙議會(huì)修改后的《澳門組織章程》規(guī)定，“議員通則、其本身的選舉制度，特別是關(guān)于被選的要件、選民登記、選舉資格、間接選舉所代表的社會(huì)利益之界定、選舉程序及選舉日期等”為立法會(huì)的專屬立法權(quán)限。[43]澳門回歸后，立法會(huì)選舉法中涉及公民的政治權(quán)利，應(yīng)當(dāng)由立法會(huì)制定。第13/2009號(hào)法律《關(guān)于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》就明確指出“選民登記和選舉制度屬于法律保留范疇”。[44]《澳門基本法》附件二第2條規(guī)定：“議員的具體選舉辦法，由澳門特別行政區(qū)政府提出并經(jīng)立法會(huì)通過的選舉法加以規(guī)定。”澳門立法會(huì)選舉法的制定和修改，屬于立法會(huì)的權(quán)限，行政長官不能以行政法規(guī)的形式制定和修改立法會(huì)選舉法。然而，向立法會(huì)提出涉及立法會(huì)選舉法議案的權(quán)利，屬于澳門特別行政區(qū)政府，而非立法會(huì)議員。2001年2月21日，澳門立法會(huì)通過了第3/2001號(hào)法律《澳門特別行政區(qū)立法會(huì)選舉制度》，2月27日行政長官簽署，其后又經(jīng)第11/2008號(hào)法律、第12/2012號(hào)法律和第9/2016號(hào)法律修改。2017年1月26日，行政長官發(fā)布第21/2017號(hào)批示，重新公布了《澳門特別行政區(qū)立法會(huì)選舉制度》全文?！栋拈T特別行政區(qū)立法會(huì)選舉制度》由序文法和附于其后的《澳門特別行政區(qū)立法會(huì)選舉法》組成，序文法共5條。《澳門特別行政區(qū)立法會(huì)選舉法》分為11章，共205個(gè)條文，其法律結(jié)構(gòu)主要包括：第一章“法律標(biāo)的”，第二章“選舉資格”，第三章“立法會(huì)選舉管理委員會(huì)”，第四章“選舉制度”，第五章“選舉程序的組織”，第六章“競選活動(dòng)”，第七章“選舉”，第八章“核算”，第九章“關(guān)于投票和核算的司法爭訟”，第十章“選舉的不法行為”，第十一章“最后及過渡規(guī)定”。該法為澳門居民依法參與立法會(huì)議員選舉及當(dāng)選為立法會(huì)議員提供了重要的法律保障。（三）《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第25條b項(xiàng)的適用問題澳門居民的權(quán)利和自由，不僅受到《澳門基本法》和本地法律的保障，而且還受到國際人權(quán)公約的保障。《澳門基本法》第40條規(guī)定：“《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利的國際公約》和國際勞工公約適用于澳門的有關(guān)規(guī)定繼續(xù)有效，通過澳門特別行政區(qū)的法律予以實(shí)施。澳門居民享有的權(quán)利和自由，除依法規(guī)定外不得限制，此種限制不得與本條第一款規(guī)定抵觸?！本汀豆駲?quán)利和政治權(quán)利國際公約》而言，這里指明了以下三點(diǎn)。第一，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》并不是作為一項(xiàng)整體生效的條約在澳門特別行政區(qū)適用，而是適用于澳門的有關(guān)規(guī)定繼續(xù)有效。第二，并不是《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》的所有規(guī)定繼續(xù)有效，而是有關(guān)規(guī)定繼續(xù)有效，其中被保留的規(guī)定不具有繼續(xù)生效的法律效力。第三，這些繼續(xù)有效的規(guī)定，并不是直接適用于澳門特別行政區(qū)，而是通過澳門特別行政區(qū)的法律予以實(shí)施。[45]《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第25條b項(xiàng)規(guī)定：“在真正的定期的選舉中選舉和被選舉，這種選舉應(yīng)是普遍的和平等的并以無記名投票方式進(jìn)行，以保證選舉人的意志的自由表達(dá)。”1992年12月29日，葡萄牙共和國議會(huì)通過第41/92號(hào)決議，將《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利的國際公約》的實(shí)施范圍延伸到澳門，其中第3條特別指出：“《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第二十五條b項(xiàng)，在按照《葡萄牙共和國憲法》、《澳門組織章程》及《關(guān)于澳門問題的中葡聯(lián)合聲明》之規(guī)定所訂定有關(guān)由選舉產(chǎn)生之機(jī)關(guān)之組成，及其據(jù)位人之選用與選舉方式等方面，不適用于澳門?！?999年12月2日，中國在就澳門特別行政區(qū)繼續(xù)適用《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》問題致聯(lián)合國秘書長的通知書中亦特別指出：“公約第二十五條b項(xiàng)，涉及根據(jù)《聯(lián)合聲明》和《基本法》確定的由選舉產(chǎn)生機(jī)構(gòu)的組成及其成員的選擇與選舉方式，不在澳門特別行政區(qū)適用。”保留是國際法上的一項(xiàng)制度，其目的在于排除該條文在國內(nèi)的法律效力，澳門回歸前，葡萄牙共和國議會(huì)對(duì)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第25條b項(xiàng)在澳門的適用做出了明確的排除。1999年，中國政府對(duì)聯(lián)合國的照會(huì)維持了這種明確排除的效力。這就非常清楚地說明，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第25條b項(xiàng)不具有在澳門特別行政區(qū)適用的法律效力，不能構(gòu)成澳門特別行政區(qū)政制發(fā)展的法律依據(jù)，更不能作為澳門特別行政區(qū)立法會(huì)產(chǎn)生辦法是否修改及如何修改的法律依據(jù)。三居民的民主權(quán)利與澳門立法會(huì)產(chǎn)生辦法（一）體現(xiàn)《中葡聯(lián)合聲明》精神的民主1984年4月13日中國政府和葡萄牙政府簽署的《中葡聯(lián)合聲明》，以和平談判的方式妥善解決了歷史上遺留下來的澳門問題?！吨衅下?lián)合聲明》正文共分七條，包括兩個(gè)附件以及中葡雙方關(guān)于國籍問題各自的備忘錄。其內(nèi)容主要包括：①中國政府和葡萄牙政府共同聲明澳門是中國的領(lǐng)土，中國政府將在1999年12月20日對(duì)澳門恢復(fù)行使主權(quán)；②中國政府聲明在澳門實(shí)行“一國兩制”，對(duì)澳門執(zhí)行12項(xiàng)基本方針政策，并明確規(guī)定“上述基本政策和本聯(lián)合聲明附件一所作的具體說明，將由中華人民共和國全國人民代表大會(huì)以中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法規(guī)定之，并在五十年內(nèi)不變”；③規(guī)定自《中葡聯(lián)合聲明》生效之日起至1999年12月19日止的過渡期內(nèi)，由葡萄牙政府負(fù)責(zé)澳門的行政管理，中國政府給予合作。雙方設(shè)立聯(lián)合聯(lián)絡(luò)小組和土地小組；④規(guī)定《中葡聯(lián)合聲明》及其附件自互換批準(zhǔn)書之日起生效，《中葡聯(lián)合聲明》及其附件具有同等效力，并分別用中文和葡文寫成。1988年1月15日，中葡兩國政府互換批準(zhǔn)書，聲明正式生效，并提交聯(lián)合國秘書處登記，從而具有國際法效力?！吨衅下?lián)合聲明》第6條規(guī)定：“中華人民共和國政府和葡萄牙共和國政府同意，上述各項(xiàng)聲明和作為本聯(lián)合聲明組成部分的附件均將付諸實(shí)施。”中國政府有義務(wù)將其在聯(lián)合聲明里所做的承諾，通過國內(nèi)立法程序予以立法保障?！吨衅下?lián)合聲明》本身就提出了制定《澳門基本法》的要求?！栋拈T基本法》的立法依據(jù)是憲法，而中國政府在《中葡聯(lián)合聲明》里所宣布的12項(xiàng)基本方針政策以及附件一《中華人民共和國政府對(duì)澳門的基本政策的具體說明》，是制定《澳門基本法》的政策依據(jù)。《澳門基本法》將《中葡聯(lián)合聲明》里中國對(duì)澳門的基本方針政策以及附件一的具體說明直接寫入，將這些內(nèi)容具體化和法律化，甚至有些概念、術(shù)語和表達(dá)方式就直接采自《中葡聯(lián)合聲明》。關(guān)于立法機(jī)關(guān)部分，《中葡聯(lián)合聲明》附件一第三小節(jié)規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)的立法權(quán)屬澳門特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)。澳門特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)由當(dāng)?shù)厝私M成，多數(shù)成員通過選舉產(chǎn)生?！边@就指明了回歸以后，澳門特別行政區(qū)立法會(huì)產(chǎn)生辦法必須保留委任議員這一制度。[46]《中葡聯(lián)合聲明》保留了委任議員制度，其目的在于維持原有的制度傳統(tǒng)。其原因在于，第一，中國政府和葡萄牙政府對(duì)澳門的共識(shí)政治。葡萄牙在1974年“鮮花革命”后宣布放棄所有海外殖民地，1976年憲法確認(rèn)澳門為葡萄牙管治下的特殊地區(qū)，不再將澳門列入葡萄牙的領(lǐng)土范圍。1979年中葡建交時(shí)，雙方就已經(jīng)就澳門問題達(dá)成了諒解和合作意愿。葡萄牙希望能在1999年“光榮”撤離，而中國希望平穩(wěn)過渡，雙方的共識(shí)是維持澳門社會(huì)的安定繁榮。[47]在這一共識(shí)下，對(duì)于澳門原有政治體制里的一些行之有效的機(jī)制，不可能加以劇烈改變。第二，保留委任制度，有利于保持各種政治勢(shì)力在立法會(huì)里的結(jié)構(gòu)平衡。如自1976年以來，在第一屆及第二屆立法會(huì)中，土生葡人壟斷直選議席，華人只占有部分間選議席，總督便將部分委任議席分配給華人作為平衡，其后土生葡人在立法會(huì)直接選舉中失去優(yōu)勢(shì)，來自傳統(tǒng)社團(tuán)的華裔議員又壟斷了間選議席，總督又將全部委任議席分配給葡人及土生葡人作為平衡。[48]第三，澳門自明朝中葉被葡萄牙逐步占領(lǐng)以來，形成了華洋共處分治的政治格局，一方為葡萄牙商人，另一方為明清中央政府，自1849年葡萄牙正式建立殖民統(tǒng)治以來，澳門則形成了以親北京的社團(tuán)為主要力量的華人勢(shì)力與葡萄牙管治者共處分治的格局，隨著澳門回歸、中國對(duì)澳門的主權(quán)和治權(quán)合一，這種“二元政治”從根本上被打破。[49]因此，對(duì)于葡萄牙政府而言，保留委任制度，有利于在澳門回歸后維護(hù)土生葡人的政治利益?！吨衅下?lián)合聲明》規(guī)定，立法機(jī)關(guān)多數(shù)成員由選舉產(chǎn)生并保留委任部分議員制度，這體現(xiàn)了兼顧各階層利益的精神?！吨衅下?lián)合聲明》第2條明確規(guī)定，“在澳門的葡萄牙后裔居民的利益將依法得到保護(hù)”。為做到平穩(wěn)過渡，不僅要兼顧土生葡人的利益，而且要兼顧澳門社會(huì)中不同群體和不同界別的利益和訴求。立法會(huì)由直選議員、間選議員和委任議員組成，維護(hù)了《中葡聯(lián)合聲明》里有關(guān)立法會(huì)組成的規(guī)定，體現(xiàn)了《中葡聯(lián)合聲明》所確認(rèn)的民主精神，有利于兼顧澳門社會(huì)各階層的利益，有利于澳門的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。有一種意見認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)參考香港基本法的做法，將最終達(dá)至將普選立法會(huì)全體議員作為立法會(huì)產(chǎn)生辦法將來修改的預(yù)定目標(biāo)，這種意見是不對(duì)的?！栋拈T基本法》沒有規(guī)定立法會(huì)全體議員最終達(dá)至普選的法定目標(biāo)?！吨衅下?lián)合聲明》附件一規(guī)定：“立法機(jī)關(guān)多數(shù)成員通過選舉產(chǎn)生?！痹诖嘶A(chǔ)上，《澳門基本法》第68條規(guī)定立法會(huì)多數(shù)議員由選舉產(chǎn)生，第50條規(guī)定行政長官有權(quán)委任部分議員。中國政府在《中葡聯(lián)合聲明》中承諾澳門特別行政區(qū)成立后不實(shí)行社會(huì)主義制度和政策，保持原有的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)制度和生活方式，五十年不變。澳門立法會(huì)由三種結(jié)構(gòu)組成，這既符合澳門的實(shí)際情況，也符合澳門的歷史傳統(tǒng)，既符合《中葡聯(lián)合聲明》規(guī)定的“五十年不變”承諾的精神實(shí)質(zhì)，也符合澳門地方民主的政治性質(zhì)和現(xiàn)實(shí)運(yùn)作，應(yīng)當(dāng)予以長期堅(jiān)持。（二）競爭民主和協(xié)商民主的統(tǒng)一澳門立法會(huì)由直選議員、間選議員和委任議員三種結(jié)構(gòu)組成，體現(xiàn)了競爭民主和協(xié)商民主的統(tǒng)一。選舉民主是當(dāng)代民主的重要表現(xiàn)形式。選舉民主的實(shí)質(zhì)是人民當(dāng)家做主。民主的最初內(nèi)涵是指人民統(tǒng)治，而人民統(tǒng)治則可以分為直接統(tǒng)治和間接統(tǒng)治。直接統(tǒng)治即直接民主，由人民全體討論和決定政治事務(wù)，這種直接民主在現(xiàn)實(shí)中是無法操作的。人民只能是間接統(tǒng)治，即間接民主，人民通過選舉代表參與政治事務(wù)的討論和決策。1997年各國議會(huì)聯(lián)盟大會(huì)通過的《世界民主宣言》第12條指出：“行使民主的關(guān)鍵因素是定期舉行自由公平的選舉，讓人民的意志得以表達(dá)。這種選舉必須在平等和無記名的普選制的基礎(chǔ)上舉行，以便讓所有選民能夠在平等、公開、透明、有助于政治競爭的條件下選擇自己的代表?！痹诋?dāng)代民主政治理論里，政府權(quán)力來自人民對(duì)統(tǒng)治的同意，因此，借由自由而公平的競爭性選舉方式來表達(dá)人民對(duì)政府權(quán)力的同意是民主政體的基礎(chǔ)機(jī)制。協(xié)商民主（deliberativedemocracy）是對(duì)競爭民主的補(bǔ)充。這是因?yàn)?，?duì)于選舉民主來說，無論是采用直接選舉還是采用間接選舉，都屬于間接民主的范疇，本身就存在扭曲民意的可能性：①議員本身存在自己的獨(dú)立利益，存在權(quán)力腐化問題；②選民投票不能保證完全是理性的，選民的投票在有些時(shí)候受到感性因素的影響和操縱；③選舉民主要求競選和激烈競爭，因而事實(shí)上需要以金錢作為基礎(chǔ)，造成金錢選舉與金錢民主，變成虛假的民主競爭游戲。競爭民主的困境還在于簡單地以少數(shù)服從多數(shù)作為運(yùn)作機(jī)制，容易撕裂社會(huì)，造成族群對(duì)立。因此，20世紀(jì)80年代以來，考慮到競爭民主的不足和缺陷，西方興起了對(duì)協(xié)商民主的探討。所謂協(xié)商民主，是在一定政治共同體中通過對(duì)話、討論、商談、溝通等形式參與政治的一種民主形態(tài)。[50]協(xié)商民主的理論在于民主不僅是指少數(shù)服從多數(shù)，