農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行脆弱性及矯治對策研究

農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行脆弱性及矯治對策研究農(nóng)業(yè)開展銀行脆弱性及矯治對策研究

金融脆弱性是上世紀(jì)60年代美國杰出學(xué)者海曼《明斯基提出來的，其主要含義為：金融業(yè)固有的高負(fù)債經(jīng)營特征使金融業(yè)易受到監(jiān)管的疏漏、道德風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)周期波動、國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的沖擊，導(dǎo)致金融危機(jī)、債務(wù)危機(jī)、企業(yè)破產(chǎn)、物價飛漲或通貨緊縮、失業(yè)等性狀。這一理論的核心思想是：怎么形成和維護(hù)現(xiàn)金流，如果現(xiàn)金流不能得到維護(hù)，金融體系就不穩(wěn)定，就會導(dǎo)致金融危機(jī)。農(nóng)業(yè)開展銀行(下列簡稱為“農(nóng)發(fā)行〞)作為我國金融體系的重要組成局部，雖然受到國家有關(guān)政策的愛護(hù)，但經(jīng)過十多年來的運(yùn)行，尤其是自身先天劃轉(zhuǎn)的不良資產(chǎn)占比擬大，財政性補(bǔ)貼資金的嚴(yán)重缺位，加之在指導(dǎo)思想上側(cè)重強(qiáng)調(diào)了執(zhí)行政策，無視了經(jīng)營機(jī)制建設(shè)，信貸管理和風(fēng)險防控存在單薄環(huán)節(jié)。目前在經(jīng)營過程中存在軟資產(chǎn)與硬負(fù)債的矛盾、不良貸款占比擬大、資本金嚴(yán)重缺乏、經(jīng)營環(huán)境較差以及內(nèi)控建設(shè)與風(fēng)險文化建設(shè)嚴(yán)重滯后等脆弱性問題相當(dāng)突出。

一、農(nóng)發(fā)行脆弱性的主要表現(xiàn)

(一)軟資產(chǎn)與硬負(fù)債矛盾非常突出

先從農(nóng)發(fā)行負(fù)債角度進(jìn)行分析。按照?中國農(nóng)業(yè)開展銀行章程》，農(nóng)發(fā)行在資金來源上有下列幾種渠道：資本金、業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的開戶企事業(yè)單位的存款、發(fā)行金融債券、財政支農(nóng)資金、向中央銀行申請再貸款、境外籌資等。從目前運(yùn)行的現(xiàn)狀看，資本金嚴(yán)重缺乏；財政支農(nóng)資金根本沒有；開戶企事業(yè)單位的存款量小而且都是暫時的，不能使用；境外籌資為零；只有向中央銀行再貸款和發(fā)行金融債券是目前農(nóng)發(fā)行唯一可行的資金來源渠道。至2022年末，全國農(nóng)發(fā)行向中央銀行再貸款大約尚有5600億元左右，全年共發(fā)行金融債券為2022.7億元；2022年向中央銀行再貸款3870億元，發(fā)行金融債券籌資2000億元，2022年發(fā)行金融債券籌資2501億元，二者占各項負(fù)債總額的比例高達(dá)90%以上。

(二)農(nóng)發(fā)行不良貸款占比過大

農(nóng)發(fā)行自成立以來，在支持愛護(hù)農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通、維護(hù)國家糧食平安和農(nóng)民利益方面發(fā)揮出了應(yīng)有的積極作用，但與此同時，也背上慘重的不良貸款包袱。據(jù)統(tǒng)計，2022年末，農(nóng)發(fā)行按對外口徑披露的不良貸款余額達(dá)1143.2億元，占比為15.9%。2022年末，不良貸款677億元，占比8%，雖然下降的幅度較大，但還遠(yuǎn)高于國內(nèi)其他商業(yè)銀行(工商銀行2022年6月末股改后已降至4.58%)和政策性銀行。

如果按銀監(jiān)部門統(tǒng)計口徑，即把農(nóng)發(fā)行政策性掛賬貸款納入不良貸款范疇，農(nóng)發(fā)行不良貸款占比將高達(dá)25%以上。這局部貸款全部失去流動性(其中政策性掛賬貸款利息由中央和地方財政予以補(bǔ)貼)，不能參與正常的周轉(zhuǎn)使用。如此巨大的不良貸款包袱，早已超越國際上公認(rèn)的平安警戒線規(guī)范，表現(xiàn)出的金融脆弱性和銀行風(fēng)險已經(jīng)不言而喻。

(三)內(nèi)控機(jī)制和風(fēng)險文化建設(shè)滯后

內(nèi)部控制存在缺陷、風(fēng)險管理文化建設(shè)落后是導(dǎo)致道德風(fēng)險頻現(xiàn)和金融脆弱性的重要因素。就目前農(nóng)發(fā)行而言，在內(nèi)部控制方面主要存在下列缺乏：一是內(nèi)部控制的組織架構(gòu)不健全。總行董事會至今未成立(中國農(nóng)業(yè)開展銀行章程明確規(guī)定要成立董事會)，內(nèi)部控制活動主要由經(jīng)營層主導(dǎo)；農(nóng)發(fā)行與其他專業(yè)銀行相比，自上而下還沒有建立一個設(shè)計嚴(yán)密、運(yùn)作有效、信息對稱和內(nèi)部控制政策決策、制度建設(shè)、組織實(shí)施、評價和監(jiān)督于一體的內(nèi)部控制體系。二是有章不循、違規(guī)操作、制度落實(shí)不到位的現(xiàn)象仍然存在。三是職能部門再監(jiān)督力度不夠。四是銀行內(nèi)部部門之間、崗位之間不足必要的制約和監(jiān)督機(jī)制。五是風(fēng)險控制體系不健全。目前，農(nóng)發(fā)行風(fēng)險辨認(rèn)、評價、預(yù)警和監(jiān)測系統(tǒng)自上而下均未建立，道德風(fēng)險隱患很大。六是內(nèi)控信息系統(tǒng)建設(shè)滯后，風(fēng)險控制的信息管理平臺尚未建立。這些問題對農(nóng)發(fā)行的平安運(yùn)營帶來嚴(yán)重威脅。

二、農(nóng)發(fā)行脆弱性矯治對策

筆者認(rèn)為，結(jié)合脆弱性的產(chǎn)生本源，矯治應(yīng)從內(nèi)外兩個方面進(jìn)行：

(一)疏通農(nóng)發(fā)行資金來源渠道，抓緊解決負(fù)債結(jié)構(gòu)不合理問題

1.中央銀行應(yīng)保持適度的再貸款規(guī)模，以滿足農(nóng)發(fā)行支農(nóng)資金需求。由于農(nóng)發(fā)行收購資金貸款業(yè)務(wù)是政策性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)，客觀上要求保證資金供給，特別是考慮到產(chǎn)量增加、價格回升、收購貸款主體增加等因素，收購資金需要呈剛性增長態(tài)勢，農(nóng)發(fā)行收購資金供給壓力增大。而發(fā)債本錢過高，農(nóng)發(fā)行又難以承受。中央銀行再貸款應(yīng)以2022年末的38%億元為基數(shù)，允許農(nóng)發(fā)行周轉(zhuǎn)使用，隨借隨還。收購資金需求增加的局部，中央銀行應(yīng)給予臨時再貸款支持。同時，中央銀行還應(yīng)適當(dāng)調(diào)低農(nóng)發(fā)行的存款準(zhǔn)備金比例。

2.對發(fā)債籌資給予優(yōu)惠政策以解決籌資本錢過高問題。對于農(nóng)發(fā)行新增局部盈利能力較強(qiáng)的商業(yè)性貸款業(yè)務(wù)的資金需要，可利用市場發(fā)行債券方式解決。但是鑒于其“準(zhǔn)政策性業(yè)務(wù)〞性質(zhì)，達(dá)不到商業(yè)銀行的盈利規(guī)范或風(fēng)險控制規(guī)范，決定了貸款本身的較高風(fēng)險和較低的收益水平。假設(shè)依靠農(nóng)發(fā)行金融債券等市場融資方式解決，中央財政必須給予一定的利差補(bǔ)貼，或允許農(nóng)發(fā)行對商業(yè)性貸款利率實(shí)行一定的浮動，擴(kuò)大利差空間，促使利差能夠彌補(bǔ)本錢及局部經(jīng)營風(fēng)險。

3.適當(dāng)擴(kuò)大農(nóng)發(fā)行的資金來源渠道，建立農(nóng)村資金回流機(jī)制。為了避免農(nóng)村資金的大量外流而導(dǎo)致“抽水機(jī)效應(yīng)〞，國家應(yīng)當(dāng)以法規(guī)形式，明確規(guī)定縣域銀行類金融機(jī)構(gòu)和在縣域內(nèi)設(shè)有分支機(jī)構(gòu)的其他銀行類金融機(jī)構(gòu)，在保證資金平安的前提下，必須將其在經(jīng)營業(yè)務(wù)所在社區(qū)吸收存款的一定比例用于本社區(qū)，并優(yōu)先用于政策性信貸需求。通過返還機(jī)制由農(nóng)發(fā)行確保再投入到農(nóng)村使用，解決農(nóng)村資金越流越少的問題。

4.完善財政支農(nóng)資金的代理撥付。?中國農(nóng)業(yè)開展銀行章程》明確規(guī)定農(nóng)發(fā)行資金來源中含有財政支農(nóng)資金，應(yīng)盡快疏通這一渠道。倡議國家將財政支農(nóng)資金、扶貧資金，以及國際金融機(jī)構(gòu)和外國政府提供的低息援助貸款等資金，由農(nóng)發(fā)行統(tǒng)一代理和劃撥。并將現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、農(nóng)村水利建設(shè)資金等，作為國家對農(nóng)業(yè)支持的專項資金，由農(nóng)發(fā)行進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營和管理，變無償投入為有償使用，提高資金使用效率。

(二)采取有效措施，切實(shí)解決農(nóng)發(fā)行糧棉財務(wù)掛賬貸款問題，進(jìn)而優(yōu)化信貸質(zhì)量，降低不良貸款比率

目前，農(nóng)發(fā)行大量的糧棉財務(wù)掛賬貸款嚴(yán)重制約著信貸資金的流動性和效益性，已成為農(nóng)發(fā)行生存和開展的重要桎梏。近幾年，雖然財政部、國家發(fā)改委、國家糧食局等部門出臺了將糧食政策性財務(wù)掛賬貸款統(tǒng)一剝離到縣級以上糧食行政管理部門的政策，但這種剝離的本質(zhì)僅僅是將企業(yè)承當(dāng)?shù)馁J款債務(wù)轉(zhuǎn)移到糧食行政管理部門承當(dāng)銀行債務(wù)，中央和地方財政給予利息補(bǔ)貼，但對于掛賬貸款本金的消化處置仍然屬于權(quán)益之計。就是說，雖然對1992年4月1日至1998年6月31日期間發(fā)生的糧食政策性財務(wù)掛賬明確了10年內(nèi)予以消化政策，但鑒于地方財力的局限性，地方政府基本不可能對這局部貸款進(jìn)行消化。而對于1998年6月1日以后又發(fā)生新的政策性掛賬占用貸款目前還沒有制定消化期限。如果這局部掛賬貸款本金不消化處置，農(nóng)發(fā)行的不良貸款也就難以盤活。我們認(rèn)為，對農(nóng)發(fā)行目前的糧棉政策性財務(wù)掛賬貸款的處置，可采取兩種形式：一種計劃是采取四家國有商業(yè)銀行處置方式，直接剝離到資產(chǎn)管理公司進(jìn)行處置；另一種計劃可借鑒信貸資產(chǎn)證券化處置技術(shù)，將政策性掛賬貸款中的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)組成資產(chǎn)池，通過信用評級、信用增級和相應(yīng)信托管理機(jī)構(gòu)，將政策性掛賬貸款轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)支持證券(ABS)，面向社會發(fā)行，所籌措資金全用于農(nóng)發(fā)行支持“三農(nóng)〞或償還中央銀行再貸款，進(jìn)而把這塊不能流動的資產(chǎn)活化為可預(yù)測的現(xiàn)金流。這樣，既盤活了存量不良資產(chǎn)，又增強(qiáng)了農(nóng)發(fā)行的支農(nóng)資金實(shí)力。

(三)對內(nèi)加強(qiáng)控制建設(shè)和風(fēng)險管理文化建設(shè)，完善農(nóng)發(fā)行經(jīng)營機(jī)制，練好抵御風(fēng)險的“內(nèi)功〞

1.盡快建立和完善農(nóng)發(fā)行法人治理機(jī)制。構(gòu)建一個開展空間合理、治理結(jié)構(gòu)科學(xué)、體制機(jī)制健全、經(jīng)營管理標(biāo)準(zhǔn)、操作伎倆先進(jìn)、具有可持續(xù)開展能力的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)政策性銀行，必須首先建立起完善的法人治理機(jī)制。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際，應(yīng)抓緊成立中國農(nóng)業(yè)開展銀行董事會，由國家發(fā)改委、中國人民銀行、水利部、林業(yè)局、扶貧辦、開發(fā)辦等部門加入，定期召開會議，決定重大事項。農(nóng)發(fā)行作為經(jīng)營部門，由總行行長具體負(fù)責(zé)落實(shí)和實(shí)施董事會的決策。

2.建立科學(xué)的授權(quán)授信分責(zé)制度。農(nóng)發(fā)行雖然實(shí)行垂直的管理體制，在省、市、縣都設(shè)立了相應(yīng)的派出機(jī)構(gòu)，但還沒有實(shí)行比擬科學(xué)、有效分級負(fù)責(zé)的授權(quán)授信制度。只有建立健全這些制度，才能強(qiáng)化統(tǒng)一法人管理，強(qiáng)化以防備風(fēng)險為目標(biāo)的崗位授權(quán)機(jī)制，明確各級崗位的職責(zé)與權(quán)限，使授權(quán)與賦予責(zé)任、被授權(quán)與承當(dāng)責(zé)任相統(tǒng)一。被授權(quán)者在職責(zé)和權(quán)限范圍內(nèi)辦理業(yè)務(wù)，行使職權(quán)，嚴(yán)禁越權(quán)發(fā)展業(yè)務(wù)活動。

3.構(gòu)筑“三道防線〞嚴(yán)格落實(shí)信貸風(fēng)險控制責(zé)任制?！叭婪谰€〞即：一是貸款發(fā)放實(shí)行審貸別離，崗位之間相互制約，前后臺之間相互制約。二是實(shí)行信貸風(fēng)險等級管理。對貸款企業(yè)確定風(fēng)險等級，分類進(jìn)行管理，從風(fēng)險類別、風(fēng)險要素、風(fēng)險過程和風(fēng)險限額環(huán)節(jié)進(jìn)行全面控制。三是要全面落實(shí)風(fēng)險管理崗位責(zé)任制。以審批人為責(zé)任主體，明確貸款調(diào)查人、審查人、審批人、管理人的責(zé)任范圍和責(zé)任大小，做到誰審批、誰負(fù)責(zé)，目標(biāo)責(zé)任層層落實(shí)到位，堅定杜絕越職權(quán)放款、逆程序放款和超范圍放款等現(xiàn)象發(fā)生。

4.強(qiáng)化稽核審計部門的再監(jiān)督作用，搞好內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的監(jiān)督和貸后評價。建立由董事會直