地方城市規(guī)劃法規(guī)的兩種模式

地方城市規(guī)劃法規(guī)的兩種模式地方城市規(guī)劃法規(guī)的兩種模式[摘要]各國(guó)地方規(guī)劃法規(guī)與城市規(guī)劃的關(guān)系可以簡(jiǎn)單地劃分為兩種模式，模式一是把城市規(guī)劃轉(zhuǎn)變成法律，模式二是在立法中確立規(guī)劃的法律地位。我國(guó)目前大局部城市的地方城市規(guī)劃法規(guī)建設(shè)尚不具備改革的條件，應(yīng)在模式二的根底上不斷完善，并應(yīng)以確立實(shí)施性規(guī)劃的法律地位、用法律伎倆賦予和限制規(guī)劃部門的權(quán)力等為建設(shè)重點(diǎn)。

[關(guān)鍵詞]城市規(guī)劃；地辦法規(guī)；模式

TheTwopatternsofLocalLawsandRegulationsforUrbanPlanning/TangLiming,PangXiaomei

[Abstract]Therelationshipbetweenlocallawsandregulationsandurbanplanninginvariouscountriescanbesimplyclassifiedintotwopatterns.PatternOneistoturntheurbanplanningintolawsandPatternTwoistoestablishthelegalstatusofplanninginthelegislation.ThelocallawsandregulationsforurbanplanninginmostcitiesinChinaarenotreadyforreformyet.TheyshouldbesubjecttoconstantperfectiononthebasisofPatternTwo,withemphasisgiventotheestablishmentofthelegalstatusofplanimplementation,provisionandlimitationoftherightoftheplanningdepartmentsthroughlegalmeans,etc.

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[Keywords]Urbanplanning,localruleoflaw,pattern

１、前言

隨著社會(huì)的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的開展，建設(shè)完善的城市規(guī)劃法規(guī)體系已經(jīng)成為規(guī)劃工作者的共識(shí)，而城市規(guī)劃地域性強(qiáng)的特點(diǎn)使得地方城市規(guī)劃法規(guī)日益受到重視。很多學(xué)者分別從不同的角度對(duì)興旺國(guó)家的城市規(guī)劃法規(guī)體系進(jìn)行了剖析，一些城市也對(duì)地方城市規(guī)劃法規(guī)建設(shè)做出了大膽的嘗試，為我國(guó)地方城市規(guī)劃法規(guī)的改革積累了有益的理論根底和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

筆者從城市規(guī)劃與地辦法規(guī)的關(guān)系的角度分析了國(guó)外興旺地區(qū)的地方城市規(guī)劃法規(guī)，總結(jié)出兩種典型的模式，希望對(duì)我國(guó)地方城市規(guī)劃法規(guī)建設(shè)有所啟示。

各國(guó)的地方城市規(guī)劃法規(guī)與城市規(guī)劃的關(guān)系在形式上都有些差異，為了方便研究，筆者把它們簡(jiǎn)單地劃分成兩類，分別稱之為模式一和模式二。屬于模式一的美國(guó)、加拿大等國(guó)的地方城市規(guī)劃法規(guī)直接包含了城市規(guī)劃的根本內(nèi)容(主要是土地利用規(guī)劃的內(nèi)容)；屬于模式二的英國(guó)、法國(guó)等國(guó)那么在城市規(guī)劃法規(guī)中嚴(yán)格規(guī)定了各種城市規(guī)劃的法律效力。

２、模式一：把規(guī)劃轉(zhuǎn)變成法律

北美國(guó)家的城市多半采用模式一，它們的地方規(guī)劃法規(guī)一般包括以下內(nèi)容：區(qū)劃法(Zoning0rdinances)、正式地圖規(guī)那么(0fficialmap0rdinances)、土地細(xì)分規(guī)那么(SubdivisionRegulations)、建造規(guī)程(BuildingandConstructionCodes)、建筑的管制(ArchitecturalControls)、健康衛(wèi)生規(guī)程(Healthand

SanitationCodes)等。這些法規(guī)都有其特別用途，都是實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的工具，其中以前三項(xiàng)較為重要。區(qū)劃法控制了土地分區(qū)和對(duì)建筑物的使用；正式地圖規(guī)那么將建筑限制在道路紅線以外；土地細(xì)分規(guī)那么控制了空地的開展。

區(qū)劃法是這種模式的法規(guī)體系的核心，經(jīng)過(guò)不斷開展，現(xiàn)在美國(guó)的區(qū)劃法已變得更詳細(xì)、更靈活，我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)和歐洲國(guó)家的一些城市也采用了區(qū)劃法。在這個(gè)模式的討論中筆者以美國(guó)的區(qū)劃法為例。

區(qū)劃法開展到現(xiàn)代，在美國(guó)的影響已無(wú)以復(fù)加，許多公眾只知有區(qū)劃而不知有規(guī)劃，以為區(qū)劃就是規(guī)劃。事實(shí)上，美國(guó)的規(guī)劃體制分三級(jí)，即綜合規(guī)劃、用地區(qū)劃法、基地或總平面詳細(xì)規(guī)劃。用地區(qū)劃法建立在綜合規(guī)劃的根底上，把城市土地利用規(guī)劃的根本內(nèi)容納入法規(guī)，并隨綜合規(guī)劃的修訂而修訂。一般情況下，區(qū)劃法規(guī)是由規(guī)劃師或規(guī)劃咨詢部門來(lái)編制的，當(dāng)?shù)胤降牧⒎C(jī)關(guān)通過(guò)一定的程序?qū)ζ溆枰圆杉{之后，這些文件就獲得了法律效力。

區(qū)劃法是根據(jù)規(guī)劃制定的法規(guī)。作為法規(guī)，它被要求具有穩(wěn)定性；依據(jù)規(guī)劃，它被要求具有靈活性。這兩者之間的矛盾使區(qū)劃法也存在一定的局限性。在不斷的實(shí)踐中，美國(guó)摸索出一些應(yīng)對(duì)辦法，如設(shè)立激勵(lì)性建筑區(qū)、集群建設(shè)區(qū)、特殊功能區(qū)等。以上這些新功能區(qū)加強(qiáng)了城市政府對(duì)建設(shè)的管制。為開發(fā)上述新功能區(qū)，開發(fā)者必須提交基地或總平面詳細(xì)規(guī)劃，經(jīng)區(qū)劃委員會(huì)專門討論才可施行。這使規(guī)劃與區(qū)劃的結(jié)合更緊密，可操作性更強(qiáng)。

區(qū)劃法對(duì)土地利用類型、范圍和使用強(qiáng)度做出了各種限制，使得土地?fù)碛姓卟荒茈S心所欲地任意開發(fā)，并且，區(qū)劃法使政府也不必因?yàn)橛纱艘鸬姆康禺a(chǎn)價(jià)值的減少而付給房地產(chǎn)擁有者任何補(bǔ)償費(fèi)用。由此可見(jiàn)，區(qū)劃法具有相當(dāng)強(qiáng)的法律效力，能夠使政府僅支付管理和立法過(guò)程所需的費(fèi)用就到達(dá)預(yù)期的目的，并且區(qū)劃法預(yù)先規(guī)定了開展的原那么，這給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的開發(fā)商以很大幫忙。

區(qū)劃法作為法律，使政府對(duì)土地用途的控制帶有強(qiáng)制性，但這種對(duì)土地的控制牽涉到每個(gè)土地所有者的經(jīng)濟(jì)利益，因此圍繞著區(qū)劃法的法律糾紛從沒(méi)有間斷過(guò)，為此，美國(guó)各地均設(shè)有處理區(qū)劃法規(guī)事務(wù)的專門法庭和專門律師。美國(guó)的區(qū)劃法之所以能夠在不斷的法律糾紛中逐漸完善，是與其強(qiáng)有力的法庭系統(tǒng)分不開的。

３、模式二：在立法中確立規(guī)劃的法律地位

在享有廣泛行政權(quán)力的國(guó)家中，城市規(guī)劃法規(guī)一般采用模式二，如英國(guó)、法國(guó)等歐洲國(guó)家。采用模式二的國(guó)家也有兩類：中央集權(quán)制國(guó)家和地方分權(quán)制國(guó)家。中央集權(quán)制國(guó)家(如英國(guó))的城市規(guī)劃法規(guī)多半以國(guó)家層次的法為主，地方規(guī)劃法規(guī)很少甚至沒(méi)有；聯(lián)邦制或重視地方分權(quán)的國(guó)家(如比利時(shí)、瑞士)的城市規(guī)劃法規(guī)那么以地方層次的法為主。

這種模式的城市規(guī)劃的法律效力僅處在“法律文件〞這一層面，與模式一的“法律〞不可同日而語(yǔ)，因此，要使規(guī)劃得到很好的貫徹，必須完善與城市規(guī)劃相對(duì)應(yīng)的法規(guī)體系。英國(guó)在這方面可算是佼佼者，因此在對(duì)模式二的討論中筆者以英國(guó)為例。

英國(guó)從1909年公布了世界上第一部城市規(guī)劃法—?住宅與規(guī)劃諸法》開始，經(jīng)過(guò)一個(gè)多世紀(jì)的開展，逐漸形成了以?城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為核心法，以一系列附屬法規(guī)為補(bǔ)充的城市規(guī)劃法規(guī)體系，為城市規(guī)劃的制定、執(zhí)行等提供了完善的法律依據(jù)。

?城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的主要內(nèi)容包括：制定和執(zhí)行城市規(guī)劃的程序，確立各種規(guī)劃的法律效力，規(guī)定一切開展必須在規(guī)劃的指導(dǎo)下進(jìn)行。法定規(guī)劃(StatutoryPlans)包括結(jié)構(gòu)規(guī)劃(StructurePlans)、地方規(guī)劃(LocalPlans)和統(tǒng)一開展規(guī)劃(UnitaryDevelopmentPlans)，這些規(guī)劃的編制程序和內(nèi)容必須遵循法定要求。

地方規(guī)劃是較小范圍的部分規(guī)劃，是結(jié)構(gòu)規(guī)劃的深化和具體化，是為未來(lái)10年的地區(qū)開展制定的詳細(xì)政策，包括土地、交通和環(huán)境等方面，是開發(fā)控制的主要依據(jù)。地方規(guī)劃一經(jīng)提出即具備法律效力，盡管有時(shí)規(guī)劃還在計(jì)劃展覽、修訂的階段。同時(shí)，規(guī)劃計(jì)劃修改的方式靈活，程序簡(jiǎn)單而又嚴(yán)密，適合現(xiàn)代社會(huì)多變的特點(diǎn)。

地方規(guī)劃只是開發(fā)控制的主要依據(jù)之一，并不直接決定規(guī)劃許可，規(guī)劃部門在審理開發(fā)申請(qǐng)時(shí)享有較大的“自由量裁權(quán)〞，但英國(guó)地方規(guī)劃部門的權(quán)力并非可以無(wú)限膨脹，?城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)規(guī)劃部門的分權(quán)結(jié)構(gòu)和各級(jí)官員的權(quán)力范圍作了詳細(xì)的規(guī)定，這些內(nèi)容可以說(shuō)是整部法規(guī)的重點(diǎn)。法規(guī)中還特別對(duì)公眾參與規(guī)劃的制定、執(zhí)行作了嚴(yán)格的規(guī)定，因?yàn)楣妳⑴c可對(duì)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)行使權(quán)力形成監(jiān)督。

由此可見(jiàn)，假設(shè)采用模式二，在法律中僅僅確立規(guī)劃的地位是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，重要的是確立與規(guī)劃實(shí)施有關(guān)的程序、賦予和限制規(guī)劃官員的權(quán)力等，這些才是模式二成功的關(guān)鍵。

４、兩種模式“生存〞的“土壤〞

區(qū)劃法規(guī)最先在歐洲開始使用，卻在美國(guó)得到極大的開展，可以說(shuō)美國(guó)的政治、地理、文化環(huán)境特別適合區(qū)劃法，因此在比照規(guī)劃法規(guī)時(shí)，不能不對(duì)它所“生存〞的“土壤〞進(jìn)行比照。只有這樣，才能從基本上了解它們的差別所在，找出與我國(guó)相近的“土壤〞，從而對(duì)我國(guó)的地方規(guī)劃法規(guī)建設(shè)有所啟示。

4.1政治體制

模式一與模式二最基本的差別在于法律效力，而法律效力是由立法部門決定的，與國(guó)家的政治體制有關(guān)。

美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，各州擁有高度的自治權(quán)。城市規(guī)劃事務(wù)方面的管制權(quán)由憲法授予州，州根據(jù)憲章或特殊的授權(quán)立法的法令，全部或局部地把這種權(quán)力授給地方政府(即市和縣政府)，地方政府依據(jù)這種授權(quán)可以制定區(qū)劃法規(guī)。

由于歷史原因，英國(guó)的政體一直是集權(quán)制，中央的權(quán)力非常廣泛，地方的權(quán)力甚小。中央政府對(duì)地方政府的控制是實(shí)質(zhì)性的，其主要伎倆是立法上的限制，因此地方?jīng)]有立法權(quán)，只有依據(jù)?城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的授權(quán)，制定一些有法律效力的標(biāo)準(zhǔn)性文件(包括各種規(guī)劃)。

可以這樣說(shuō)，采用模式一的一般是聯(lián)邦制國(guó)家或擁有高度地方自治的地區(qū)，而中央集權(quán)的國(guó)家或地方權(quán)力較小的地區(qū)一般采取模式二。我國(guó)現(xiàn)行的模式接近模式二，這是由我國(guó)的政治體制決定的。

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4.2土地利用制度

美國(guó)的土地是私人所有制，因此個(gè)人對(duì)土地的處置有充沛的自由，正因?yàn)檫@種自由，美國(guó)的城市規(guī)劃才被土地市場(chǎng)這雙“看不見(jiàn)的手〞所控制。在這種情況下，區(qū)劃法的重要意義在于通過(guò)法律強(qiáng)制性干涉土地開發(fā)，以愛(ài)護(hù)公眾的利益。

英國(guó)的城市規(guī)劃在很多方面都受到了霍華德思想的影響。霍華德認(rèn)為土地的價(jià)值是由公共資本投資所發(fā)明的，自然應(yīng)當(dāng)由政府部門掌握和贏得，而不應(yīng)流入私人手中。雖然土地所有者對(duì)土地享有永久產(chǎn)權(quán)，但英國(guó)是世界上最早通過(guò)規(guī)劃立法來(lái)限制土地開發(fā)的國(guó)家，1947年制定的?城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定所有土地的開展權(quán)均歸國(guó)家所有，因此政府對(duì)土地開發(fā)有絕對(duì)的控制權(quán)。

我國(guó)實(shí)行的是土地公有制，個(gè)人只擁有土地的使用權(quán)，而不是所有權(quán)，因此開發(fā)過(guò)程中征地、補(bǔ)償?shù)冉?jīng)濟(jì)利益糾紛較美國(guó)要少很多。雖然我國(guó)政府掌握著大量的土地，但是，在目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，規(guī)劃部門對(duì)于開發(fā)工程一般沒(méi)有決定權(quán)，而只有否決權(quán)。

4.3實(shí)施規(guī)模

美國(guó)的國(guó)土面積大，城市之間差別自然較大，因此必須考慮實(shí)施規(guī)模的問(wèn)題。城市規(guī)劃具有很強(qiáng)的地域性，假設(shè)采取統(tǒng)一的法律，將會(huì)面臨公眾對(duì)法律公平性的質(zhì)疑，因此美國(guó)各州通過(guò)授權(quán)把城市規(guī)劃事務(wù)授予地方，使城市規(guī)劃能得到很好的實(shí)施。

英國(guó)等歐洲國(guó)家，國(guó)土面積小，不管是中央集權(quán)制還是聯(lián)邦制，城市規(guī)劃實(shí)施規(guī)模都較小，因此要推行一項(xiàng)全國(guó)的規(guī)劃或法律所遭受到的阻力要小得多。

中國(guó)的國(guó)土面積與美國(guó)不相高低，但中國(guó)采取的是中央集權(quán)制，地方權(quán)力小，難以刺激地方的積極性，這是中國(guó)城市規(guī)劃面臨的一大難題。

4.4公眾意識(shí)

在對(duì)待政府的態(tài)度上，美國(guó)人總是提防政府官員們是不是痞子，察看他們是不是騙子，出了問(wèn)題，往往要訴諸法庭而不是由政府部門解決。因此，美國(guó)政府協(xié)調(diào)一切矛盾的依據(jù)是法律，區(qū)劃法規(guī)實(shí)質(zhì)上是運(yùn)用法律來(lái)管理土地，解決城市開展中的種種矛盾。

在英國(guó)，人們選舉出政府官員是冀望他們?cè)谌纹趦?nèi)做好工作，因此，如果出了問(wèn)題，公眾更愿意由政府部門來(lái)解決，而不是像美國(guó)那樣動(dòng)不動(dòng)就打官司。從這點(diǎn)上就不難理解英美兩國(guó)為什么會(huì)采取截然不同的規(guī)劃法規(guī)模式了。

由于一直以來(lái)受儒家思想的影響，我國(guó)公眾比英國(guó)公眾更依賴政府部門，把政府官員稱為“父母官〞，把爭(zhēng)取個(gè)人利益的希望放在政府官員身上。在我國(guó)，無(wú)論是官員還是公眾，法律意識(shí)都是很單薄的。

５、啟示

絕大多數(shù)城市規(guī)劃專家均認(rèn)同我國(guó)的控制性規(guī)劃是北美城市的區(qū)劃制度(Zoning)的社會(huì)主義版本這一說(shuō)法。經(jīng)過(guò)十多年的探索，控制性規(guī)劃已經(jīng)成為我國(guó)大局部城市的規(guī)劃管理依據(jù)。但根據(jù)?城市規(guī)劃法》，控制性規(guī)劃沒(méi)有明確的法律地位，這一點(diǎn)與作為法律的區(qū)劃法有著本質(zhì)的差異。不管模式一還是模式二，有關(guān)開發(fā)控制的規(guī)劃都是具有法律效力的。而在我國(guó)，控制性規(guī)劃連根本的法律地位都不能得到保障，在市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)背景下，這使控制性規(guī)劃在規(guī)劃管理方面暴露出越來(lái)越多的弊端。因此，確立控制性規(guī)劃等有關(guān)開發(fā)控制的規(guī)劃的法律地位是我國(guó)地方規(guī)劃法規(guī)建設(shè)的首要任務(wù)。

通過(guò)比照兩種模式規(guī)劃法規(guī)的“生存土壤〞，以及分析我國(guó)控制性規(guī)劃所面臨的困境，筆者認(rèn)為在我國(guó)現(xiàn)行政治、經(jīng)濟(jì)、法律制度下，在人們現(xiàn)存的觀念中，如果要把控制性規(guī)劃的法律地位提升到模式一的程度，進(jìn)行地方規(guī)劃法規(guī)的改革，有下列幾個(gè)比擬大的困難。

(1)我國(guó)大局部城市沒(méi)有立法權(quán)，變通的方式是委托立法。但委托立法必須上報(bào)省人大批準(zhǔn)，且應(yīng)報(bào)全國(guó)人大備案，程序復(fù)雜，而規(guī)劃是需要隨時(shí)變動(dòng)的。盡管隨著改革開放的深入，地方要求權(quán)力下放的呼聲越來(lái)越高，但爭(zhēng)取市級(jí)立法權(quán)還需要一個(gè)過(guò)程。

(2)控制性規(guī)劃編制內(nèi)容過(guò)于龐雜，且具有較大的彈性，轉(zhuǎn)變成法律存在很大的技術(shù)難度。

(3)從某種意義上說(shuō)，規(guī)劃回升為法律后會(huì)限制規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的權(quán)力。在目前我國(guó)的“人治〞行政體制下，規(guī)劃管理部門享有廣泛的權(quán)力，假設(shè)推行這種新的制度必然會(huì)遇到很大的障礙。

(4)規(guī)劃一旦成為法律必須要有強(qiáng)有力的法庭體系作為撐持，而我國(guó)的法律制度尚不健全，難以應(yīng)付眾多的城市規(guī)劃法律糾紛。

(5)我國(guó)公眾的法律意識(shí)單薄，很少會(huì)通過(guò)司法途徑解決問(wèn)題。此外，公眾監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，除非對(duì)自己的利益損害太大，否那么一般不會(huì)主動(dòng)告發(fā)別人的違規(guī)行為。

由以上分析可以看出，我國(guó)目前大局部城市的地方城市規(guī)劃法規(guī)建設(shè)尚不具備改革的條件，而應(yīng)在模式二的根底上不斷完善。因此，地方城市規(guī)劃法規(guī)建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)該是：

(1)確立控制性規(guī)劃等