探索構(gòu)建社會養(yǎng)老保險與社會養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同機制

探索構(gòu)建社會養(yǎng)老保險與社會養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同機制探索構(gòu)建社會養(yǎng)老保險與社會養(yǎng)老效勞協(xié)同機制

中圖分類號：C913.7文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1001-862X〔2022〕02-0147-005

人口老齡化與養(yǎng)老問題已經(jīng)成為21世紀(jì)全社會共同關(guān)注的重要問題，隨著我國人口老齡化程度的加深，養(yǎng)老、醫(yī)療、照料等方面的壓力將日益增大，如何化解這些壓力，應(yīng)對老齡化的挑戰(zhàn)，是擺在我們面前的嚴(yán)峻問題。

一、正確認(rèn)識社會養(yǎng)老保險與

社會養(yǎng)老效勞的關(guān)系

社會養(yǎng)老保險是指國家以立法的形式建立的向因年老退休離開勞動者隊伍的勞動者提供根本生活保障的正式制度安頓。[1]社會養(yǎng)老保險又稱為公共養(yǎng)老金制度〔國家養(yǎng)老金或國民養(yǎng)老金〕，與私人養(yǎng)老金制度〔企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)性養(yǎng)老保險、個人儲蓄性養(yǎng)老保險〕相對，是以國家公信力和法律強制力為根底，為全體社會成員提供根本養(yǎng)老支持的根底保障性制度。社會養(yǎng)老保險的責(zé)任主體是政府，其主要內(nèi)容包括：國家依法通過納稅或繳費的方式籌集養(yǎng)老保險資金，建立養(yǎng)老保險公共賬戶和公共基金，依法確定養(yǎng)老金的計發(fā)政策并由政府承當(dāng)養(yǎng)老金支付的擔(dān)保責(zé)任。[2]養(yǎng)老效勞是指為老年人安度晚年提供的各類照料和護理效勞，廣義的社會養(yǎng)老效勞即指社會為老年人安享晚年提供的所有正式、非正式的安頓，包括物質(zhì)、精神保障方式及相應(yīng)制度等，接近于整個社會養(yǎng)老制度的安頓。而狹義的社會養(yǎng)老效勞特指政府和社會為老年人提供的日常照料、護理等勞動，以及圍繞這一勞動形成的設(shè)施和制度等，是老年保障制度的重要組成局部。[3]

作為社會養(yǎng)老保障的兩大主體撐持制度，社會養(yǎng)老保險與社會養(yǎng)老效勞在眾多方面都有著密不可分的聯(lián)系。它們的主要功能和目的都是為退休勞動者及老年人口提供保證正常生活的根本保障，包括物質(zhì)經(jīng)濟、起居照料等方面的需求，并將隨著經(jīng)濟開展和制度完善而不斷提高保障水平；它們的最終責(zé)任主體都是政府，是政府行使社會保障和公共效勞職能的表現(xiàn)，同時又需要社會及家庭的共同參與支持；它們都對解決老齡化形勢下的養(yǎng)老問題具有十分深遠而重要的意義。社會養(yǎng)老保險與社會養(yǎng)老效勞的區(qū)別也是相當(dāng)明顯的：社會養(yǎng)老保險是社會保障制度的一局部，經(jīng)濟意義較為突出，是整個社會在宏觀經(jīng)濟運行層面對國民退休生活和收入轉(zhuǎn)移支付的安頓；社會養(yǎng)老效勞那么是政府公共效勞職能的重要體現(xiàn)，具有更多的社會意義，也是將養(yǎng)老保障落到實處的最終載體。兩者相互區(qū)別又相輔相成，均是新型社會養(yǎng)老保障體系的重要組成局部。當(dāng)前我國社會養(yǎng)老保險和社會養(yǎng)老效勞均取得了長足的開展，但一直未能從社會養(yǎng)老保障的整體視角出發(fā)，對這兩項制度的聯(lián)動性進行研究與探索。構(gòu)建社會養(yǎng)老保險與社會養(yǎng)老效勞的協(xié)調(diào)機制，取長補短相互促進，充沛發(fā)揮各自的比擬優(yōu)勢，形成超越各局部之和的整體力量，是促進我國社會養(yǎng)老保障體系全面協(xié)調(diào)可持續(xù)開展的重要途徑，也是應(yīng)對老齡化危機的必然要求。

從宏觀角度而言，與經(jīng)濟開展水平相適應(yīng)的社會養(yǎng)老保險劃定了養(yǎng)老保障體系的最低規(guī)范；從微觀角度而言，以國家公信力和強制力為后盾的養(yǎng)老賬戶為退休的勞動者提供了根本經(jīng)濟保障，社會養(yǎng)老保險是社會養(yǎng)老體系的經(jīng)濟根底與根本保障。社會養(yǎng)老保險雖然為老年群體提供了根本的經(jīng)濟支持與保障，但最終仍需要通過一定的途徑轉(zhuǎn)化為有形的養(yǎng)老商品和無形的養(yǎng)老效勞。退休賬戶中的養(yǎng)老金決定了老年群體能夠擁有何種質(zhì)量的生活，卻無法直接將之變?yōu)榫唧w的現(xiàn)實。只有通過完善的社會養(yǎng)老效勞體系，整合各方面的養(yǎng)老資源，提高與老年人生活相關(guān)商品和效勞的可獲得性，才能滿足老年群體的不同需求，切實提高老年人的生活質(zhì)量。完備的社會養(yǎng)老效勞體系是將養(yǎng)老保障落到實處的現(xiàn)實操作和最終依托。

社會養(yǎng)老保險與社會養(yǎng)老效勞共同構(gòu)筑了整個養(yǎng)老保障體系的基石。作為一個整體的有機組成局部，兩者并不是作為孤立的零件分別存在，而是相互影響、相互作用著的。社會養(yǎng)老保險可以借助社會養(yǎng)老效勞體系的力量獲得更加有效的執(zhí)行，從而提高整體的運作效率；社會養(yǎng)老效勞的對象――老年人口又是以通過社會養(yǎng)老保險發(fā)放的養(yǎng)老金作為獲取養(yǎng)老效勞的根本經(jīng)濟來源。兩項事業(yè)之間是相輔相成的關(guān)系，這是由它們的最終目的，即提高老年人的整體生活水準(zhǔn)與福利水平所決定的。

二、探索構(gòu)建社會養(yǎng)老保險與

社會養(yǎng)老效勞協(xié)同機制

〔一〕理念先行

一是樹立科學(xué)正確的新老齡觀。世界衛(wèi)生組織于1990年提出了健康老齡化的新概念，并解讀出三項規(guī)范：一是生理健康；二是心理健康；三是適應(yīng)社會的良好狀態(tài)?！敖】道淆g化〞是針對老年人處于疾病的高發(fā)期，強調(diào)的是身心健康及良好的社會適應(yīng)能力，即人在步人老年后身心等各方面盡可能長久地保持良好狀態(tài)，健康地走完人生。[4]積極老齡化那么在健康老齡化的根底上，對老年人的精神狀態(tài)、生活方式和價值取向提出了更高一層的要求。積極老齡化以尊重老年人的人權(quán)為前提，以獨立、參與、尊嚴(yán)、照料和自我實現(xiàn)為原那么，以“成認(rèn)人們在增齡過程中，他們在生活的各個方面，都享有時機平等的權(quán)利〞為出發(fā)點，強調(diào)“從工作中退休下來的老年人和那些患病或有殘疾的人，能夠仍然是他們家屬、親友、社區(qū)和國家的積極奉獻者〞，老年人是過去、現(xiàn)在和未來的中介，“他們的技能、經(jīng)驗和資源是一個成熟、充沛融合、高尚社會開展的珍貴財富。〞

二是弘揚敬老愛老的傳統(tǒng)文化?！靶ⅷ暿侵袊寮宜枷胫挟a(chǎn)生最早、影響最深遠的家庭道德觀念和倫理文化，具有融洽親子關(guān)系、維護家庭和睦的積極作用。面對傳統(tǒng)“孝〞文化的弱化，采取適當(dāng)措施，把“孝〞作為家庭倫理的一局部進行弘揚，引導(dǎo)人們重拾關(guān)愛父母、尊敬長輩的親情孝道，對于現(xiàn)代養(yǎng)老文化的建設(shè)以及家庭養(yǎng)老地位的重塑具有重要意義。[5]尊老敬老助老是中華民族的傳統(tǒng)美德，建立政策支持機制，并且通過各種宣傳活動營造良好的尊老敬老氣氛，弘揚中華民族傳統(tǒng)美德，樹立孝養(yǎng)相結(jié)合的道德自覺，加強子女對老年人的贍養(yǎng)觀念，穩(wěn)固家庭的關(guān)照力量，滿足老年人的日常生活以及精神慰藉的需求，使家庭養(yǎng)老適應(yīng)家庭和社會的變化，這是具有戰(zhàn)略意義的理性選擇。三是以老年人生活質(zhì)量為導(dǎo)向。生活質(zhì)量概念最早是由美國經(jīng)濟學(xué)家加爾布雷恩于1958年提出的。1993年，世界衛(wèi)生組織對生活質(zhì)量定義為不同文化和價值體系中的個體對他們的生存目標(biāo)、冀望、規(guī)范以及所關(guān)懷的事情相關(guān)的生存狀況的感受。[6]中國老年醫(yī)學(xué)會認(rèn)為，老年人生活質(zhì)量是60歲或65歲以上的老年人群身體、精神、家庭和社會生活稱心的程度和老年人對生活的全面評價。老年人生活質(zhì)量的上下決定著老年人主觀幸福感的大小，但經(jīng)濟狀況和物質(zhì)條件絕非老年人生活質(zhì)量的絕對決定因素，在保證根本生存的前提下，穩(wěn)定的家庭陪伴、良好的人際關(guān)系、較多的社會參與及自我價值的肯定等非物質(zhì)因素在提升老年人生活質(zhì)量的過程中起著更加重要的作用。以老年人生活質(zhì)量為導(dǎo)向，就要求政府、社會和家庭正視老年人的物質(zhì)需求和精神需求，肯定老年人追求自我開展、提高生活品質(zhì)的動機，并積極為此提供支持，在提高老年人生活質(zhì)量的過程中開掘老年人群的潛在能量，而不是將養(yǎng)老當(dāng)作不得不背負(fù)的慘重負(fù)擔(dān)。

〔二〕資源整合

一是政府資源：穩(wěn)步推進、統(tǒng)一調(diào)度。政府養(yǎng)老資源即是公共部門養(yǎng)老資源。在養(yǎng)老效勞社會化進程中，政府的責(zé)任定位是，要在紛繁復(fù)雜的社會養(yǎng)老支持與效勞體系中成為組織和協(xié)調(diào)的中樞。政府因其無可剝奪的強制力和對社會政治經(jīng)濟巨大的操控力而能夠極為有效地在全社會范圍內(nèi)推廣實踐新的制度，社會養(yǎng)老保險體系和社會養(yǎng)老效勞體系的主體框架必須由政府搭建，并由政府的公信力和強制力保證實施。也因此，要構(gòu)建社會養(yǎng)老保險和社會養(yǎng)老效勞的協(xié)調(diào)機制，促進二者的共同開展，政府必須切實發(fā)揮主導(dǎo)作用，穩(wěn)步推進，統(tǒng)一調(diào)度，充沛利用政府資源的比擬優(yōu)勢，推動新型社會養(yǎng)老保障體系的建設(shè)。

二是社會資源：積極利用、合理配置。社會養(yǎng)老資源既包括私人部門養(yǎng)老資源，如民辦養(yǎng)老機構(gòu)、養(yǎng)老效勞產(chǎn)業(yè)等，又包括第三部門養(yǎng)老資源，如專門為老年人提供效勞的非政府組織和志愿組織等。相較于政府資源，社會資源雖然不能通過行政命令的方式進行統(tǒng)一調(diào)配，卻因其分散性而具備更多的靈活性，是完善社會養(yǎng)老保障體系必不可少的力量，這種重要性隨著市場經(jīng)濟的開展和“小政府、大社會〞理念的推廣而日益鮮明。如何積極利用潛在的、數(shù)量巨大的社會養(yǎng)老資源，并通過政府和市場的雙重機制對之進行合理配置，是新時期社會養(yǎng)老事業(yè)開展所需要解決的重要課題。

三是家庭資源：物質(zhì)為基、精神為主。家庭始終是每一個人心靈歸依的港灣，也是公民參與社會政治經(jīng)濟文化生活的根本單位。老年人參與家庭生活，也是參與社會生活，老年人在家庭中能夠獲得最大的滿足感。同時，受到傳統(tǒng)文化觀念的影響，老年人不僅僅在生活上依靠子女，重要的是在心理和精神上依賴子女。隨著獨生子女政策和城市職工根本養(yǎng)老金的影響，城市中的家庭養(yǎng)老正逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩B(yǎng)老方式。在城市中，因為父母有了養(yǎng)老金的經(jīng)濟保障，經(jīng)濟供養(yǎng)的責(zé)任不再由子女承當(dāng)，在家庭養(yǎng)老中子女的責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)樯钫樟虾途裎拷濉7]而在農(nóng)村，由于新型農(nóng)村社會保險尚處于起步階段，老年人沒有穩(wěn)定足夠的生活來源，因此，最常見的仍然是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式，由子女承當(dāng)經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉的責(zé)任。要充沛發(fā)揮家庭資源在養(yǎng)老保障事業(yè)中的作用，既要尊重我國以孝為先、重視親情的傳統(tǒng)，又要積極應(yīng)對社會結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變對養(yǎng)老方式帶來的挑戰(zhàn)。

〔三〕機制創(chuàng)新

一是宏觀架構(gòu)：構(gòu)建政府主導(dǎo)的社會化養(yǎng)老機制。在中國未富先老的現(xiàn)實國情和社會組織開展缺乏的客觀條件下，政府必須在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)堅決不移地承當(dāng)起扶老、助老、養(yǎng)老的重?fù)?dān)，這既是建設(shè)和諧社會的必然要求，也是應(yīng)對老齡化加速開展的先決條件。養(yǎng)老模式由家庭養(yǎng)老逐漸過渡到社會養(yǎng)老是社會經(jīng)濟開展與人口結(jié)構(gòu)改變所帶來的必然趨勢，而要順應(yīng)這一趨勢的開展，實現(xiàn)現(xiàn)有養(yǎng)老資源效益最大化配置，那么應(yīng)當(dāng)充沛發(fā)揮各級政府能夠集中力量辦大事的組織優(yōu)勢，構(gòu)建由政府主導(dǎo)的社會化養(yǎng)老機制。

頂層設(shè)計：建立統(tǒng)一調(diào)度的中央機構(gòu)。在老齡化危機的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)下，應(yīng)當(dāng)盡快理清各部門之間的權(quán)責(zé)分配，建立統(tǒng)一調(diào)度的中央機構(gòu)，充沛整合各方面的養(yǎng)老資源，形成合力，促進養(yǎng)老事業(yè)的開展。因此，可以考慮成立專門的老齡化理事會，其主要成員由領(lǐng)導(dǎo)小組、政府職能部門負(fù)責(zé)人、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者組成，以定期會議和政策指導(dǎo)的方式對社會養(yǎng)老保險與社會養(yǎng)老效勞工作的發(fā)展進行協(xié)調(diào)，形成專家與政府之間、政府部門之間良好的互動溝通機制，提高決策的科學(xué)性、配合性與連貫性。

經(jīng)辦管理：建立覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)。要實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險與社會養(yǎng)老效勞的協(xié)調(diào)開展，應(yīng)探索建立覆蓋城鄉(xiāng)的一體化養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)，為老年人群提供方便快捷的一站式效勞。社會養(yǎng)老效勞網(wǎng)絡(luò)因其基層性和多元性而擁有更加廣泛的民眾根底。目前我國養(yǎng)老效勞機構(gòu)城鄉(xiāng)分布存在兩個顯著特征：一是農(nóng)村多于城市，農(nóng)村約占總數(shù)的80%，但有逐年遞減趨勢。二是農(nóng)村利用率高于城市約3個百分點。[8]因此，單從地域分布及利用效率來看，城鎮(zhèn)地區(qū)社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦管理水平高于農(nóng)村，而農(nóng)村地區(qū)根本社會養(yǎng)老效勞機構(gòu)相對高于城鎮(zhèn)。根據(jù)這一現(xiàn)實，要實現(xiàn)資源的有效整合，可以考慮將兩者的相對優(yōu)勢結(jié)合起來，共同構(gòu)建一張覆蓋城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)。

公私并重：促進養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)開展。“養(yǎng)老事業(yè)〞是指為老年人根本生活效勞的局部，是由政府主辦的、以老年人為對象的公共效勞事業(yè)，是以法律形式保證其公平和公證性，是為老年人提供效勞的非營利性事業(yè)?！梆B(yǎng)老產(chǎn)業(yè)〞是以老年人為對象，以滿足高層次生活、文化需求為目標(biāo)，向老年人提供商品和效勞的民間營利事業(yè)活動的總稱，亦稱老人福利產(chǎn)業(yè)、老齡產(chǎn)業(yè)、銀色產(chǎn)業(yè)等。養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是兩個界限清楚的概念，前者屬政府提供公共物品、公共效勞的范疇，體現(xiàn)了保障老年人根本生活需求的政府責(zé)任，是普遍性福利概念；后者是滿足老年人生活多樣化、更高層次生活需求的市場模式的產(chǎn)業(yè)概念。[9]開展養(yǎng)老事業(yè)是一項長期而艱巨的任務(wù)，也是效勞型政府義不容辭的責(zé)任。從財力投入上看，可以探索利用社會養(yǎng)老保險基金投入根底養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)。從人力與物力投入上看，可以探索養(yǎng)老保險機構(gòu)承辦局部養(yǎng)老事業(yè)。政府應(yīng)謹(jǐn)慎推動養(yǎng)老效勞業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程，保證根本養(yǎng)老效勞的公共性，在此根底上明確可以利用市場力量進行生產(chǎn)提供的養(yǎng)老效勞類別，促進公平和效率的共同開展。二是微觀操作：建立以居家養(yǎng)老為中心的效勞體系。居家養(yǎng)老作為由家庭養(yǎng)老向社會化養(yǎng)老過度的一種形式，以家庭為基點、以社區(qū)為依托、以專業(yè)化效勞機構(gòu)為載體，集中了家庭養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)點。[10]居家養(yǎng)老不同于傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，它立足家庭，以社會效勞進家庭為標(biāo)志。居家養(yǎng)老是絕大多數(shù)老年人的意愿和實際選擇，也是世界各國通行的主要養(yǎng)老方式。開展居家養(yǎng)老效勞，需要建立社會化的效勞機構(gòu)和機制，培養(yǎng)專業(yè)化的養(yǎng)老效勞員、家政效勞員、病患護理員，配置必要的設(shè)備和器具，制定統(tǒng)一的效勞規(guī)范，明確補貼對象，進行定期評估。

1.開展社區(qū)養(yǎng)老。社區(qū)養(yǎng)老是居家養(yǎng)老的核心要義。由于地理上和空間上的相對優(yōu)勢，社區(qū)在提供養(yǎng)老效勞、提高老年人生活質(zhì)量方面具有很大的提升空間，也是今后開展居家養(yǎng)老所應(yīng)重點關(guān)注的領(lǐng)域。政府要增加對社區(qū)養(yǎng)老的投資比例，充沛運用市場機制，激勵社會各方面力量廣泛投資，采取集資、捐助等多種方式吸納社會資源，進而逐步形成政府引導(dǎo)和宏觀管理、社會中介組織經(jīng)辦運作、社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)自主經(jīng)營的管理體制。同時，應(yīng)加大對社區(qū)養(yǎng)老效勞工作的監(jiān)督與管理，健全養(yǎng)老效勞行業(yè)準(zhǔn)入制度，標(biāo)準(zhǔn)根本效勞規(guī)范和設(shè)施條件，強化對養(yǎng)老效勞機構(gòu)的評估監(jiān)管，建立信息公開機制和有效的退出機制，促進養(yǎng)老效勞行業(yè)的自由競爭。

2.建立老年人信息共享機制。隨著社會保障卡的推廣，參保者的所有信息將被一一記錄在電子檔案中，