廣州居家養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)支持（2013~）

廣州居家養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)支持（2013~）

養(yǎng)老模式是各個(gè)國家都需要面對和解決的問題。概括而言，主要有機(jī)構(gòu)、家庭和居家三種模式。三種模式各有優(yōu)缺點(diǎn)，也都經(jīng)歷了不同的發(fā)展歷程。其中機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是指把老年人集中在專門修建、有專人陪護(hù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，為老年人提供日常飲食起居、清潔衛(wèi)生、生活護(hù)理、健康管理和文體娛樂活動(dòng)等綜合性服務(wù)，最常見的如養(yǎng)老院、敬老院。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一般設(shè)置在環(huán)境較好、距離中心城區(qū)較遠(yuǎn)的郊區(qū)，設(shè)計(jì)建設(shè)中會(huì)考慮到老年人的生理和生活需求，有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還進(jìn)行了無障礙設(shè)計(jì)。該模式的優(yōu)點(diǎn)在于通過把老年人集中在固定場所居住生活，有專門的醫(yī)療、護(hù)理和服務(wù)人員，可以給老年人提供更加專業(yè)的照顧服務(wù)和醫(yī)療護(hù)理，對于生活能力下降或者喪失的老年人更是安全、方便和周到。但從機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的實(shí)踐可以看出，在這種模式下，老人與子女、親朋好友、原有生活社區(qū)和社交網(wǎng)絡(luò)相脫離，給老年人造成情感孤獨(dú)。家庭養(yǎng)老是指老年人仍然居住在家庭中，與其他家庭成員共同生活，由子女或者其他近親屬承擔(dān)起照顧的責(zé)任和義務(wù)。這種養(yǎng)老模式在家庭觀念比較重的地區(qū)比較流行，例如東亞地區(qū)的日本和韓國。這種養(yǎng)老模式首先必須是照顧者對共同生活的老年人有照顧意愿，其次還要有照顧能力，特別是對家庭的居住環(huán)境、子女經(jīng)濟(jì)能力、時(shí)間精力等有很高的要求。居家養(yǎng)老，是指老年人雖然居住在家中，但由社會(huì)（或者社區(qū)）來提供養(yǎng)老服務(wù)。雖然此種模式下老年人也是居住在家庭中，但各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)的提供者不是老年人的子女或者近親屬，而是依托社區(qū)的社會(huì)化服務(wù)。這種模式比較適合生活能力較強(qiáng)的老年人。各個(gè)國家和地區(qū)對于養(yǎng)老模式的選擇都是根據(jù)老年人口的數(shù)量、家庭結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)文化、老年人的意愿等因素綜合考慮的。為了解決養(yǎng)老問題，歐洲各國早在19世紀(jì)就相繼建立了許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。但隨著時(shí)間的推移，機(jī)構(gòu)服務(wù)存在的缺陷逐漸顯現(xiàn)：機(jī)構(gòu)養(yǎng)老割裂了老年人與原來生活的社區(qū)和熟悉的人際交往環(huán)境的聯(lián)系，不僅成本高而且對老人身心健康發(fā)展帶來影響。為了解決此弊端，西方國家開始轉(zhuǎn)變養(yǎng)老服務(wù)模式，不再依賴機(jī)構(gòu)為老年人提供全面的服務(wù)，而是基于他們的自理能力和健康狀況提供必要而適度的服務(wù)，這樣不僅方便老年人生活，而且有利于維持他們的生活自理能力。20世紀(jì)70年代以來，西方福利國家陷入福利困境，越來越多的人認(rèn)識(shí)到社會(huì)福利服務(wù)不單純是國家的事務(wù)，社會(huì)的力量和個(gè)體也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮作用，這不僅可以使社會(huì)福利化，而且可以促進(jìn)個(gè)人責(zé)任的承擔(dān)和減少福利，避免高福利弊端。在此背景下，以英國為代表，西方國家的養(yǎng)老服務(wù)開始朝著去機(jī)構(gòu)化方向發(fā)展，居家養(yǎng)老開始發(fā)展。但居家養(yǎng)老并不意味著完全由個(gè)體負(fù)擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)，而是需要政府的大力支持。日本、德國、韓國等采取長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，通過護(hù)理保險(xiǎn)制度、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度給居家養(yǎng)老服務(wù)以有力的支持。香港地區(qū)規(guī)定了與年邁老人共同居住者的稅收減免政策，新加坡則實(shí)行購房優(yōu)惠政策。英國和瑞典從國家責(zé)任、義務(wù)分擔(dān)角度出發(fā)，規(guī)定家庭成員每照顧年邁的家庭成員一年，可以免除一定周數(shù)的社會(huì)保障繳費(fèi)，可以免于繳納一定周數(shù)的社會(huì)保障稅費(fèi)。廣州自1992年就已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)。我國傳統(tǒng)上以家庭養(yǎng)老為主，但隨著生育率的下降，特別是我國計(jì)劃生育政策已經(jīng)實(shí)行超過30年，不僅加速了人口老齡化的進(jìn)程，而且生活水平的提高、醫(yī)療保障覆蓋面的擴(kuò)大、公共醫(yī)療服務(wù)水平的改善，人口平均壽命的延長，改變了傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)，“倒金字塔”形的家庭日益增加，使得以往中國最為傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，由于使老人脫離原來熟悉的社區(qū)和生活環(huán)境，缺乏社會(huì)生活等，帶來了一系列的社會(huì)問題。由于家庭結(jié)構(gòu)、傳統(tǒng)生活方式和工作方式的改變，家庭養(yǎng)老也在日益減少。而居家養(yǎng)老，老年人生活在熟悉的社區(qū)，社區(qū)根據(jù)其不同的需求提供相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)，不僅方便、快捷，而且成本較低，成為日益得到老年人認(rèn)可的一種養(yǎng)老模式。但基于老年人健康狀況、生活能力、活動(dòng)范圍等的特點(diǎn)，居家養(yǎng)老服務(wù)中的社區(qū)支持是居家養(yǎng)老模式收到預(yù)期效果，并為老年人提供舒適愉悅良好晚年生活的重要保障和基礎(chǔ)。一理論基礎(chǔ)不同的理論從不同角度為居家養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)支持提供了理論支撐。適度普惠型福利理論解釋了居家養(yǎng)老服務(wù)的合理性。該理論由普惠型福利理論發(fā)展進(jìn)化而來。普惠型理論認(rèn)為國家應(yīng)當(dāng)為該國公民提供全部的福利。對福利制度探索較早的西方國家構(gòu)建福利制度的初期也以此理論為指導(dǎo)制定本國的福利政策。但隨著福利國家的發(fā)展，福利困境、福利依賴開始出現(xiàn)并成為新的社會(huì)問題，西方國家開始重新審視普惠型福利理論，并開始進(jìn)行福利政策方面的改革。適度普惠型福利理論由此產(chǎn)生并發(fā)展。該理論對普惠型福利理論進(jìn)行了修正，認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)從本國（或者地區(qū)）的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，只需要向該國公民提供基本的、適度的社會(huì)福利，而不應(yīng)當(dāng)是全部社會(huì)福利。因此在養(yǎng)老方面，該理論將基本養(yǎng)老保障、老年福利、養(yǎng)老服務(wù)三者相結(jié)合，滿足老年人養(yǎng)老的基本需求，重點(diǎn)加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)中的公平性與適度性，而不是像以往那樣片面滿足全部老年人的全部需求。基本公共服務(wù)均等化理論解釋了居家養(yǎng)老服務(wù)中政府的作用和地位。該理論認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)確保全體社會(huì)成員都能享有與公民基本權(quán)利和基本需求相關(guān)的社會(huì)服務(wù)?；竟卜?wù)是政府應(yīng)負(fù)有的基本責(zé)任，是公民享有的基本權(quán)利。居家養(yǎng)老服務(wù)雖然是基本公共服務(wù)中的重要內(nèi)容之一，但政府不應(yīng)當(dāng)是服務(wù)的直接提供者，而是要通過建立居家養(yǎng)老的政策支持體系，加大對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的資金投入和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等方式方法，來支持和促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。福利多元主義則解釋了居家養(yǎng)老以社區(qū)服務(wù)為提供主體的理論。該理論主張社會(huì)福利可以由公共部門、營利組織、非營利組織、家庭和社區(qū)共同負(fù)擔(dān)，而政府不是社會(huì)福利的唯一提供者。根據(jù)此理論，政府應(yīng)當(dāng)是社會(huì)福利服務(wù)的規(guī)范者、購買者、促進(jìn)其發(fā)展的政策制定者。任何一個(gè)主體，市場、國家和家庭都不可能作為單獨(dú)的福利提供者，因?yàn)槭袌鍪且越?jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向、以逐利為目的，與福利的基本屬性相背離；家庭是社會(huì)的最小單元，能力非常有限。合理的福利供給，應(yīng)當(dāng)是國家、市場、組織和家庭之間的相互補(bǔ)充、互相協(xié)調(diào)。居家養(yǎng)老服務(wù)不應(yīng)當(dāng)只是政府單方的義務(wù)和責(zé)任，市場和家庭也應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的服務(wù)和支持。二廣州市居家養(yǎng)老的現(xiàn)狀居家養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)支持在廣州開展起步早，理念先進(jìn)，而且由于毗鄰香港，最早引入社工。在社區(qū)支持方面，廣州較早開始采用政府購買服務(wù)為居家養(yǎng)老提供社區(qū)支持，并且建立了一套完整的評估體系。但是由于缺乏統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì)，各個(gè)區(qū)的做法各不相同，效果也參差不齊。隨著廣州老齡化步伐加快，廣州市的居家養(yǎng)老也面臨著一些新的挑戰(zhàn)。（一）廣州市實(shí)施居家養(yǎng)老社區(qū)支持的必要性1.人口老齡化加劇根據(jù)2010年全國第六次人口普查公報(bào)顯示，截至2010年11月1日零時(shí)，廣州市常住人口中，0～14歲人口為1456396人，占11.47%；15～64歲人口為10403534人，占81.91%；65歲及以上人口為840870人，占6.62%。同2000年第五次全國人口普查相比，0～14歲人口的比重下降4.97個(gè)百分點(diǎn)，15～64歲人口的比重上升4.37個(gè)百分點(diǎn)，65歲及以上人口的比重上升0.6個(gè)百分點(diǎn)。[1]而按照每年0.4%的增速預(yù)測，到2020年，廣州市老年人口數(shù)將達(dá)到175.07萬，人口老齡化比例達(dá)到18.78%，這意味著到2020年，廣州市每五個(gè)市民中即有1個(gè)老年人（60歲以上）。[2]廣州市從2014年至2020年人口老齡化變化趨勢見圖1。圖12013～2020年廣州市人口老齡化變化趨勢2.機(jī)構(gòu)養(yǎng)老無法滿足養(yǎng)老服務(wù)需求面臨如此巨大的老齡化壓力，如何養(yǎng)老成為政府和個(gè)人都必須考慮和面對的問題。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，傳統(tǒng)意義上的家庭養(yǎng)老不僅在觀念上受到?jīng)_擊，而且在現(xiàn)實(shí)中變得越來越困難。經(jīng)濟(jì)就業(yè)壓力增加，就業(yè)人群生活節(jié)奏的加快、地域流動(dòng)的頻繁、生活方式的變化等，改變了家庭的代際關(guān)系模式，以往多子女家庭越來越少，純老家庭[3]和失獨(dú)老人不斷增加凸顯了家庭養(yǎng)老的缺陷。根據(jù)2013年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，廣州的純老家庭人數(shù)達(dá)到26.15萬，占老年人口總量近兩成。而失獨(dú)老人達(dá)到1369人，比2012年增加了235人。養(yǎng)老逐漸成為一個(gè)社會(huì)化的問題，需要全面的考慮和解決。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底全市共有養(yǎng)老床位4.3萬張，每千名老人擁有床位31張。[4]而且2015年廣州市擬新增8000張養(yǎng)老床位，2015年底實(shí)現(xiàn)每千名老人擁有床位40張。[5]但這些也還遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足廣州市老齡人口的需求，而且用地、資金、優(yōu)惠政策落實(shí)、人員專業(yè)水平、規(guī)范管理等方面存在不同的問題。同時(shí)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的高成本使其只能作為其他養(yǎng)老方式的補(bǔ)充，而不能成為主流，更加無法彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老的“空缺”。3.政策要求和推動(dòng)在總結(jié)各地對養(yǎng)老模式和養(yǎng)老服務(wù)探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2005年民政部發(fā)布《關(guān)于開展養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化示范活動(dòng)的通知》，《通知》中提出要推進(jìn)養(yǎng)老方式多樣化，建立“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以社區(qū)老年福利服務(wù)為依托，以老年福利服務(wù)機(jī)構(gòu)為骨干的老年福利服務(wù)體系”，并提倡在社區(qū)中修建方便適用、多樣化的養(yǎng)老設(shè)施。2006年國家發(fā)改委、教育部、民政部等部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》。《意見》提出要“逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系”。2008年國家民政部、財(cái)政部、人口計(jì)生委、稅務(wù)總局等部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，作為居家養(yǎng)老服務(wù)的重要支持，《意見》提出要“構(gòu)建社區(qū)為老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”。2012年民政部下發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見》，鼓勵(lì)民間資本參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。2013年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號(hào)），根據(jù)該文件要求，“到2020年我國將全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系”。人口老齡化、家庭養(yǎng)老的衰落、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的不足，推動(dòng)廣州在家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老之間探索一種新型的、更加符合老年人需求、切實(shí)可行的養(yǎng)老方式。而國家各項(xiàng)政策的出臺(tái)，更是推動(dòng)了廣州的這種積極探索。（二）廣州居家養(yǎng)老服務(wù)社區(qū)支持的發(fā)展歷史居家養(yǎng)老是老年人居住在家中，以社區(qū)為中心，以社區(qū)為依托，由各種社會(huì)力量來提供養(yǎng)老服務(wù)支持的一種養(yǎng)老模式，是介于家庭和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老之間的、以社區(qū)綜合資源為支撐的老人照顧方式。對象主要是那些身體狀況良好、日常生活能夠自理或部分能夠自理的老年人。他們或單獨(dú)居住在家庭中無人照料，或者雖有子女和近親屬，但無法全職照顧。由所在社區(qū)通過專業(yè)老年護(hù)理人員、社區(qū)志愿者及社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，為其提供必要的幫助和支援，使老年人能在其熟悉的社區(qū)繼續(xù)自己的生活。廣州作為改革開發(fā)的前沿城市，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，城市功能和社區(qū)發(fā)展早，在居家養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)支持方面經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段。1.探索嘗試階段（1997～2004年）由于老齡化開始早，毗鄰港澳等原因，廣州市很早就開始探索居家養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)支持。由于歷史原因，荔灣區(qū)的逢源街道居民與香港有著非常多的聯(lián)系，隨著香港回歸，逢源街道與香港的聯(lián)系日益增多，香港社區(qū)服務(wù)的成功經(jīng)驗(yàn)也給了逢源街道很多啟示。針對轄區(qū)老年人口多的狀況，1997年逢源街道就與香港合作成立了專門為轄區(qū)老年人提供服務(wù)的康齡社區(qū)服務(wù)中心。第二年該街道又與香港鄰舍輔導(dǎo)會(huì)合作創(chuàng)辦“文昌鄰舍康齡社區(qū)服務(wù)中心”“逢源鄰舍服務(wù)中心”等，為居家養(yǎng)老的老年人提供多種社區(qū)服務(wù)。這種居家養(yǎng)老以及社區(qū)支持的模式不僅受到轄區(qū)老年人以及老年人家庭的歡迎，而且一度被中國社會(huì)科學(xué)院譽(yù)為“荔灣模式”。從2004年11月份開始，原東山區(qū)嘗試在全區(qū)10條街道范圍內(nèi)，推行居家養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)支持。本次嘗試由廣州市民政部門牽頭，采用了政府購買服務(wù)的模式。服務(wù)人員主要由經(jīng)過選拔培訓(xùn)后的社區(qū)大齡下崗人員組成，他們培訓(xùn)合格后就以居家養(yǎng)老服務(wù)員的身份進(jìn)入社區(qū)孤老家庭和需要養(yǎng)老服務(wù)的家庭，為老年人提供日常照料等服務(wù)。當(dāng)時(shí)的服務(wù)對象范圍比較狹窄，轄區(qū)老年人根據(jù)年齡、家庭、居住和經(jīng)濟(jì)狀況等，分別可以享受折合價(jià)值300元、200元或者100元的服務(wù)時(shí)間。而對于收入情況較好，每月退休金收入高于1200元的75歲以上老人，則可以每小時(shí)7.5元的價(jià)格購買居家服務(wù)。2.全面鋪開階段（2005～2007年）隨著老齡化的加劇以及之前探索經(jīng)驗(yàn)的積累，自2005年起廣州市全面推動(dòng)居家養(yǎng)老的社區(qū)支持。在社區(qū)層面形成了借助民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承辦服務(wù)、以社區(qū)“星光老年之家”為載體的服務(wù)平臺(tái)。在建立服務(wù)中心的社區(qū)中，嘗試引入包括社工組織在內(nèi)的社會(huì)組織或者物業(yè)管理公司開展養(yǎng)老服務(wù)。這一階段，以政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、服務(wù)多元的居家養(yǎng)老社區(qū)支持格局初步形成。其中在6個(gè)老城區(qū)的16個(gè)街道中開展社區(qū)居家養(yǎng)老的試點(diǎn)工作。統(tǒng)一由政府安排聘請養(yǎng)老服務(wù)員，根據(jù)不同老人的需求，為他們提供包括生活照顧、家政、文化三大類專業(yè)老年服務(wù)。2006年，廣州市施行以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)新模式，建立以日托護(hù)理服務(wù)和上門護(hù)理服務(wù)為主要內(nèi)容的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，使老人在家里就可獲得社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)。這一時(shí)期的居家養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)支持體系基本構(gòu)建，其特點(diǎn)是“立足社區(qū)、面向老人、專業(yè)護(hù)理”，從老年人的需求出發(fā)提供各種服務(wù)。具體服務(wù)執(zhí)行由相關(guān)民政機(jī)構(gòu)選擇的家政公司承辦，服務(wù)人員面向社會(huì)招聘，但以下崗及提前退休人員為優(yōu)先，服務(wù)費(fèi)用按“工時(shí)記錄表”綜合確定。3.全面發(fā)展階段（2008年至今）2008年，借鑒香港居家養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)支持經(jīng)驗(yàn)，廣州市提出要在社區(qū)內(nèi)為老年人建立“一站式”服務(wù)平臺(tái)。越秀區(qū)最早開始嘗試，在整合社區(qū)現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上，充分考慮老年人活動(dòng)能力受限的特點(diǎn)，確定以“十分鐘”路程為半徑，建立“十分鐘”社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)圈，受到社區(qū)老年人的普遍歡迎。而荔灣區(qū)逢源街的耀華社區(qū)更是本著“社區(qū)照顧”理念，建立了廣州市第一支長者義工隊(duì)、首個(gè)社區(qū)鄰里援助站，建設(shè)了社區(qū)老年之家，為轄區(qū)老年人提供了豐富的生活、社交空間。2010年廣州市第一個(gè)日托的“托老所”——逢源街日間托老服務(wù)中心在逢源街道建立并開始運(yùn)營。子女每天上班前可以將家中自理能力較差的老年人送到日托中心照料，解決了這部分老年人的日常生活和照顧問題，取得良好的社會(huì)效果。在此經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2011年廣州在荔灣區(qū)金花街、嶺南街、沖口街等地新增一批街道日間托老服務(wù)中心。在一些托老中心開展“模擬廚房”“模擬關(guān)門”等訓(xùn)練服務(wù)，幫助和恢復(fù)老年人的動(dòng)手和生活能力。在總結(jié)各個(gè)區(qū)和街道經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2012年廣州市政府印發(fā)《廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施辦法》，從定義、原則、管理機(jī)構(gòu)、管理流程、服務(wù)對象和內(nèi)容、居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的評估和資助扶持、法律責(zé)任等方面對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)入全面規(guī)范化發(fā)展階段。2014年廣州市被確定為首批全國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)城市。從以上歷史發(fā)展可以看出，廣州市的居家養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)支持是在沒有頂層制度設(shè)計(jì)的條件下，由各個(gè)街道或者區(qū)自發(fā)地根據(jù)自身經(jīng)驗(yàn)由下而上發(fā)展起來的，因此存在模式多樣化的特點(diǎn)。（三）廣州居家養(yǎng)老服務(wù)社區(qū)支持的發(fā)展現(xiàn)狀在政府重視以及國家政策的大力推動(dòng)下，廣州市居家養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)支持發(fā)展迅速，具有以下特點(diǎn)。1.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施相對完善根據(jù)《廣州市老齡事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》數(shù)據(jù)顯示，“十一五”期間，廣州市共建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)部106個(gè)，服務(wù)范圍覆蓋全市142個(gè)街（鎮(zhèn)）。街（鎮(zhèn)）、社區(qū)星光老年之家共計(jì)1397個(gè)，覆蓋率達(dá)到96%。制定實(shí)施《廣州市星光老年之家管理辦法》，規(guī)范了星光老年之家運(yùn)營管理。建立覆蓋全市的“平安通”緊急呼援服務(wù)系統(tǒng)，免費(fèi)為90歲以上老人安裝“平安通”。“十二五”期間，廣州市堅(jiān)持政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會(huì)參與、公眾互助，不斷建立健全政策法規(guī)體系，不斷加快社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，拓展和豐富養(yǎng)老服務(wù)功能。截至2014年11月，廣州市的“10分鐘社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)圈”正逐步成型，全市共建有153個(gè)家庭綜合服務(wù)中心、146個(gè)居家養(yǎng)老服務(wù)部、1460個(gè)星光老年之家、1113個(gè)農(nóng)村老年人活動(dòng)站點(diǎn)、24個(gè)居家養(yǎng)老服務(wù)示范中心、120個(gè)日間托老服務(wù)機(jī)構(gòu)、32所老年大學(xué)[6]，為居家老年人提供日常生活照顧、家政服務(wù)、文體娛樂、健康保健和醫(yī)療等多種多樣的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。2.通過政府購買服務(wù)的形式為居家養(yǎng)老提供社區(qū)支持廣州市政府對于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)支持主要是通過購買服務(wù)的模式進(jìn)行。根據(jù)服務(wù)項(xiàng)目的不同向服務(wù)提供者（主要包括社團(tuán)、民辦非企業(yè)、企業(yè)、個(gè)人等）進(jìn)行專業(yè)性購買。以街道為核心，以社工組織為主要服務(wù)提供者，根據(jù)服務(wù)內(nèi)容，將項(xiàng)目進(jìn)行整合打包，向社會(huì)組織購買。由民政部門主管，街道建立的家庭綜合服務(wù)中心購買的一項(xiàng)服務(wù)就是老年人服務(wù)。2009年廣州市出臺(tái)《廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施辦法》，不僅對養(yǎng)老服務(wù)的對象、購買標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)來源、服務(wù)人員崗位設(shè)置、批準(zhǔn)程序、合同簽訂等方面做出了全面而詳細(xì)的規(guī)定，還提供了一個(gè)政府購買服務(wù)的很好范式。各區(qū)則采用發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與的模式。例如，越秀區(qū)積極引導(dǎo)民營資本投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，帶動(dòng)社會(huì)資金的支持和參與，全區(qū)先后有656萬元的民營資本投入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)；同時(shí)充分發(fā)揮民間組織開展居家養(yǎng)老服務(wù)的獨(dú)特優(yōu)勢，積極推進(jìn)公眾福利服務(wù)，全區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的4個(gè)分部全部由民間機(jī)構(gòu)承擔(dān)。3.居家養(yǎng)老社區(qū)支持的服務(wù)提供主體多元化廣州市現(xiàn)在已經(jīng)逐步形成了四種不同的社區(qū)居家養(yǎng)老模式，一是以越秀區(qū)東湖街道為代表的“公助民營”模式。街道負(fù)責(zé)建立街道托老中心，然后通過招標(biāo)的方式，面向社會(huì)擇優(yōu)選取承辦托老中心的單位或者個(gè)人，街道與中標(biāo)者共同承辦居家養(yǎng)老的社區(qū)服務(wù)。二是以白云區(qū)松洲街為代表，借助民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承辦居家養(yǎng)老的社區(qū)服務(wù)工作。該街道以民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為依托，成立了松洲街社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)部，開通了服務(wù)社區(qū)老人的“松洲熱線”。這種將民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的模式，為居家養(yǎng)老服務(wù)提供了良好而專業(yè)的社區(qū)支持。三是以天河區(qū)員村街為代表，以社區(qū)“星光老年之家”為居家養(yǎng)老的社區(qū)支持服務(wù)平臺(tái)。社區(qū)“星光老年之家”的作用被充分發(fā)揮，并建立了托老所、日間照料中心、老年康復(fù)中心等一系列社區(qū)老年服務(wù)機(jī)構(gòu)，為社區(qū)老人提供各種服務(wù)和幫助。四是以荔灣區(qū)金花街為代表，以社區(qū)服務(wù)中心為依托和平臺(tái)，通過引入社會(huì)力量為社區(qū)居家養(yǎng)老提供支持服務(wù)工作。該街道依托社區(qū)服務(wù)中心，建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站，引入民間組織——“牽手互助社會(huì)工作服務(wù)站”來承接社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作。三廣州居家養(yǎng)老服務(wù)社區(qū)支持存在的問題廣州市雖然在開展居家養(yǎng)老社區(qū)方面有著好的經(jīng)驗(yàn)，但也存在一些問題。（一）社區(qū)資源未能充分整合以往我國社會(huì)是以單元為基本管理單位，幾乎每個(gè)人都被納入到某個(gè)單位之中，只要在單位就業(yè)，個(gè)人就獲得單位提供的包括生老病死、住房、教育等全部待遇。但隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌和改革開放，單位制逐漸解體，人員流動(dòng)頻繁，社區(qū)的概念開始受到關(guān)注，并逐步成為我國基層社會(huì)服務(wù)管理的新平臺(tái)。與以往單位垂直體系不同，社區(qū)在我國是一個(gè)以地域范圍為基本核心的扁平化的單元。加之我國的行政體制是垂直的系統(tǒng)，各個(gè)部門從中央到省、區(qū)、市，大部分都會(huì)有對應(yīng)的部分，但只是到了街道和社區(qū)，不僅行政人員數(shù)量減少而且部門并不齊全，存在著一個(gè)行政人員承擔(dān)幾種行政職能的現(xiàn)象，而在城市社區(qū)，則只有半行政化的居民自治組織——社區(qū)居委會(huì)。居家養(yǎng)老的社區(qū)支持應(yīng)當(dāng)而且必須是綜合性的支持，而不能像行政機(jī)構(gòu)的劃分那樣界限分明。但現(xiàn)在政府資源對于居家養(yǎng)老社區(qū)支持的投入往往是按照行政部門的工作職能范圍進(jìn)行劃分、考核的。例如對于低保家庭中老年人的社區(qū)支持，就包括了民政部門的低保、慈善職能，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)社區(qū)醫(yī)療等，而社區(qū)老年中心或者老年設(shè)施的規(guī)劃、修建則涉及國土、規(guī)劃、建設(shè)等部門，此類設(shè)施的使用和維護(hù)往往又需要受到民政部門的考核，因此使得目前居家養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)支持，在社區(qū)層面很難實(shí)現(xiàn)資源統(tǒng)籌和整合，不僅造成資源浪費(fèi)，而且降低社區(qū)支持的有效率。（二）供給資金渠道單一，服務(wù)社會(huì)化程度有待提高廣州目前的居家養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)的資金主要依靠政府撥款，資金的供給過于單一。隨著廣州市老齡化的進(jìn)一步加劇，居家養(yǎng)老的老年人必然會(huì)不斷增長，單純依靠政府投入勢必?zé)o法滿足日益增多的居家養(yǎng)老服務(wù)需求。增強(qiáng)居家養(yǎng)老的社區(qū)支持應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源，擴(kuò)大資金來源，避免過于依靠國家資金。嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)優(yōu)惠政策，特別是國家財(cái)政部、國家稅務(wù)總局2000年發(fā)布的《關(guān)于對老年服務(wù)機(jī)構(gòu)有關(guān)稅收政策問題的通知》，通過政策手段吸引社會(huì)其他資本進(jìn)入社區(qū)為居家養(yǎng)老服務(wù)提供支持。（三）覆蓋范圍和內(nèi)容有待進(jìn)一步拓寬廣州市居家養(yǎng)老服務(wù)的對象為社區(qū)內(nèi)居住的60歲以上老年人，然而實(shí)際無法全部覆蓋，特別是在老齡化問題嚴(yán)重的老城區(qū)。例如2013年底海珠區(qū)沙園街道轄內(nèi)有9個(gè)社區(qū)，總?cè)丝?萬多人，其中60歲以上老年人1.3萬多，約占全街道總?cè)丝?3%，人口老齡化情況較為突出。但沙園街社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)部共有不到30名服務(wù)員，與服務(wù)對象嚴(yán)重不成比例。就服務(wù)內(nèi)容而言，大部分社區(qū)提供的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容單一，僅提供一些生活照料、家政、餐飲等服務(wù)，而不能提供心理慰藉、情感關(guān)懷等人性化服務(wù)。服務(wù)設(shè)施普遍規(guī)模小，覆蓋范圍小，缺乏針對老年人口的家庭病床、醫(yī)生上門出診等人性化服務(wù)；為老年人提供的休閑活動(dòng)項(xiàng)目較少、社會(huì)參與性較低；星光老人之家管理制度不完善，場地閑置或被挪作他用，有的成了純粹的“麻將館”“撲克館”。（四）社區(qū)服務(wù)的專業(yè)化水平有待提高居家養(yǎng)老的對象往往是生活能力尚可的老年人，但也不排除生活能力低下的老年人。老年人的身體、心理、行為等都有著顯著的特點(diǎn)，因此針對他們的服務(wù)也必須要符合老年人的特點(diǎn)和需求。但目前居家養(yǎng)老社區(qū)支持服務(wù)的大部分仍然停留在家政、簡單娛樂、生活、看管等淺層次方面，而服務(wù)人員多為社區(qū)居委會(huì)招聘的臨時(shí)人員，工作待遇低，加之傳統(tǒng)觀念影響，造成人員流動(dòng)性大，專業(yè)化水平低，無法為居家養(yǎng)老的老人提供專業(yè)的醫(yī)療、護(hù)理、心理、康復(fù)等深層次服務(wù)。雖然廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)員在上崗之前需要通過崗位培訓(xùn)，該培訓(xùn)由2006年就已經(jīng)開始定期開班。同時(shí)市民政局與各街道也會(huì)對服務(wù)員作護(hù)理、急救、家政等方面的培訓(xùn)，以提升服務(wù)員的服務(wù)水平。但由于人們對養(yǎng)老服務(wù)存在誤區(qū)，參加培訓(xùn)的人員并不是很多。四廣州市居家養(yǎng)老服務(wù)社區(qū)支持的發(fā)展方向經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型引起的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，社區(qū)服務(wù)功能將不斷擴(kuò)大，不僅承接了原來單位的諸多職能，而且成為人們除了工作之外最為主要的活動(dòng)場所。對大部分具有生活自理能力的老年人來說，社區(qū)將是他們晚年生活最為重要和最為主要的生活場所。生活在社區(qū)的老年群體對于社區(qū)的依賴、親近和需要不斷增長，社區(qū)為他們提供養(yǎng)老服務(wù)支持也應(yīng)當(dāng)隨之增加。2001年開始廣州市政府逐步將退休人員社會(huì)化服務(wù)工作交由街道承擔(dān)，包括退休金發(fā)放、醫(yī)療費(fèi)報(bào)銷、娛樂活動(dòng)開展、困難救助、節(jié)日慰問等多項(xiàng)服務(wù)，使廣大老年人在居住的社區(qū)就可以得到他們所需要的各種服務(wù)，不僅降低行政成本而且增加了老年人對生活社區(qū)的歸屬感。至2014年12月底，廣州市領(lǐng)取城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的退休人員82.94萬人，納入社會(huì)化管理服務(wù)的退休人員達(dá)73.93萬人[7]。2015年6月9日，廣州市政府常務(wù)會(huì)議審議通過《廣州市退休人員社會(huì)服務(wù)管理規(guī)定（草案）》，將納入社會(huì)服務(wù)管理的退休人員范圍擴(kuò)大至各類單位，退休職工由企業(yè)管理轉(zhuǎn)為按戶口所在地的社區(qū)管理。純老家庭和獨(dú)居老人的增加，家庭贍養(yǎng)功能的弱化，使居家養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)支持成為今后解決廣州老齡化社會(huì)問題的關(guān)鍵所在。廣州市綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)，GDP已超萬億元，為適度普惠型的老年社會(huì)福利制度的不斷完善提供了強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ)?！笆濉逼陂g廣州市政府確立以建設(shè)國家中心城市和全省首善之區(qū)為目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、改善民生為重點(diǎn)，大力發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)。這些都為廣州市大力發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供了良好的發(fā)展環(huán)境。未來廣州市在居家養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)支持方面，可以從以下幾個(gè)方面重點(diǎn)加強(qiáng)。（一）增加居家養(yǎng)老服務(wù)社區(qū)支持的可及性雖然廣州市的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)初具雛形，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多市民對此并不是很清楚，這一方面是由于政府宣傳力度不夠大。另一方面也是由于家庭綜合服務(wù)中心的輻射范圍有限。因此今后要加大對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的宣傳，將社區(qū)能夠提供的服務(wù)明確列表，張貼于各個(gè)社區(qū)的顯著位置，也可以設(shè)置專線電話，及時(shí)解答群眾的相關(guān)問題。增加對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的投入，不斷擴(kuò)大服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)人群，使更多的居家養(yǎng)老的老年人可以得到社區(qū)服務(wù)的支持和幫助。另外可以在轄區(qū)面積較大的街道增設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，使社區(qū)服務(wù)可以覆蓋到轄區(qū)內(nèi)更多的老年人口。（二）關(guān)注特殊老年群體的居家養(yǎng)老服務(wù)老年人也可以分為不同的群體，其中失獨(dú)老人是老齡人群中的弱者，這是長期實(shí)行計(jì)劃生育政策的后果之一。他們有的靠夫妻互相照顧，有的依賴親朋好友子女兼顧關(guān)照，有的獲得社會(huì)公益幫助，但是有相當(dāng)一批失獨(dú)老人，處于無后人關(guān)照、孤立無援的尷尬局面。因此，失獨(dú)老人應(yīng)該是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的重點(diǎn)人群。廣州市2013年8月1日起實(shí)施的《廣州市人口與計(jì)劃生育管理辦法》規(guī)定，獨(dú)生子女死亡后未再生育或者未再收養(yǎng)子女的，從女方年滿49周歲起，由政府按每人每月150元標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放計(jì)劃生育扶助金；男性滿60周歲、女性滿55周歲的次月起，扶助金標(biāo)準(zhǔn)分別提高至每人每月300元。從2014年1月1日起，該標(biāo)準(zhǔn)提高至450元。該資助標(biāo)準(zhǔn)不僅過低，而且單純的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助顯然無法支撐失獨(dú)家庭老人的生活。在社區(qū)層面提供居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先滿足此類老人的需求，并適當(dāng)減免服務(wù)費(fèi)用。加強(qiáng)對他們精神慰藉方面的服務(wù)，如開展心理咨詢、心理關(guān)愛方面的介入服務(wù)。相比于物質(zhì)幫扶，對于失獨(dú)老人的精神慰藉更是迫在眉睫的問題。社區(qū)應(yīng)從物質(zhì)和精神兩個(gè)層面為他們提供養(yǎng)老服務(wù)。（三）增加居家養(yǎng)老服務(wù)社區(qū)支持的精細(xì)化程度為老年人提供服務(wù)，僅有親情和熱情是不夠的，必須講究科學(xué)化和專業(yè)化，必須提高服務(wù)的知識(shí)和技巧。因此，引進(jìn)社工，培訓(xùn)專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人員，提高養(yǎng)老護(hù)理隊(duì)伍素