廣州居家養(yǎng)老服務的社區(qū)支持（2013~）

廣州居家養(yǎng)老服務的社區(qū)支持（2013~）

養(yǎng)老模式是各個國家都需要面對和解決的問題。概括而言，主要有機構、家庭和居家三種模式。三種模式各有優(yōu)缺點，也都經(jīng)歷了不同的發(fā)展歷程。其中機構養(yǎng)老是指把老年人集中在專門修建、有專人陪護的養(yǎng)老機構，為老年人提供日常飲食起居、清潔衛(wèi)生、生活護理、健康管理和文體娛樂活動等綜合性服務，最常見的如養(yǎng)老院、敬老院。養(yǎng)老機構一般設置在環(huán)境較好、距離中心城區(qū)較遠的郊區(qū)，設計建設中會考慮到老年人的生理和生活需求，有的養(yǎng)老機構還進行了無障礙設計。該模式的優(yōu)點在于通過把老年人集中在固定場所居住生活，有專門的醫(yī)療、護理和服務人員，可以給老年人提供更加專業(yè)的照顧服務和醫(yī)療護理，對于生活能力下降或者喪失的老年人更是安全、方便和周到。但從機構養(yǎng)老的實踐可以看出，在這種模式下，老人與子女、親朋好友、原有生活社區(qū)和社交網(wǎng)絡相脫離，給老年人造成情感孤獨。家庭養(yǎng)老是指老年人仍然居住在家庭中，與其他家庭成員共同生活，由子女或者其他近親屬承擔起照顧的責任和義務。這種養(yǎng)老模式在家庭觀念比較重的地區(qū)比較流行，例如東亞地區(qū)的日本和韓國。這種養(yǎng)老模式首先必須是照顧者對共同生活的老年人有照顧意愿，其次還要有照顧能力，特別是對家庭的居住環(huán)境、子女經(jīng)濟能力、時間精力等有很高的要求。居家養(yǎng)老，是指老年人雖然居住在家中，但由社會（或者社區(qū)）來提供養(yǎng)老服務。雖然此種模式下老年人也是居住在家庭中，但各項養(yǎng)老服務的提供者不是老年人的子女或者近親屬，而是依托社區(qū)的社會化服務。這種模式比較適合生活能力較強的老年人。各個國家和地區(qū)對于養(yǎng)老模式的選擇都是根據(jù)老年人口的數(shù)量、家庭結構、經(jīng)濟發(fā)展、社會文化、老年人的意愿等因素綜合考慮的。為了解決養(yǎng)老問題，歐洲各國早在19世紀就相繼建立了許多養(yǎng)老機構。但隨著時間的推移，機構服務存在的缺陷逐漸顯現(xiàn)：機構養(yǎng)老割裂了老年人與原來生活的社區(qū)和熟悉的人際交往環(huán)境的聯(lián)系，不僅成本高而且對老人身心健康發(fā)展帶來影響。為了解決此弊端，西方國家開始轉變養(yǎng)老服務模式，不再依賴機構為老年人提供全面的服務，而是基于他們的自理能力和健康狀況提供必要而適度的服務，這樣不僅方便老年人生活，而且有利于維持他們的生活自理能力。20世紀70年代以來，西方福利國家陷入福利困境，越來越多的人認識到社會福利服務不單純是國家的事務，社會的力量和個體也應當發(fā)揮作用，這不僅可以使社會福利化，而且可以促進個人責任的承擔和減少福利，避免高福利弊端。在此背景下，以英國為代表，西方國家的養(yǎng)老服務開始朝著去機構化方向發(fā)展，居家養(yǎng)老開始發(fā)展。但居家養(yǎng)老并不意味著完全由個體負擔養(yǎng)老服務，而是需要政府的大力支持。日本、德國、韓國等采取長期護理保險制度，通過護理保險制度、養(yǎng)老服務補貼制度給居家養(yǎng)老服務以有力的支持。香港地區(qū)規(guī)定了與年邁老人共同居住者的稅收減免政策，新加坡則實行購房優(yōu)惠政策。英國和瑞典從國家責任、義務分擔角度出發(fā)，規(guī)定家庭成員每照顧年邁的家庭成員一年，可以免除一定周數(shù)的社會保障繳費，可以免于繳納一定周數(shù)的社會保障稅費。廣州自1992年就已經(jīng)進入老齡化社會。我國傳統(tǒng)上以家庭養(yǎng)老為主，但隨著生育率的下降，特別是我國計劃生育政策已經(jīng)實行超過30年，不僅加速了人口老齡化的進程，而且生活水平的提高、醫(yī)療保障覆蓋面的擴大、公共醫(yī)療服務水平的改善，人口平均壽命的延長，改變了傳統(tǒng)的家庭結構，“倒金字塔”形的家庭日益增加，使得以往中國最為傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式受到了嚴重的挑戰(zhàn)。機構養(yǎng)老，由于使老人脫離原來熟悉的社區(qū)和生活環(huán)境，缺乏社會生活等，帶來了一系列的社會問題。由于家庭結構、傳統(tǒng)生活方式和工作方式的改變，家庭養(yǎng)老也在日益減少。而居家養(yǎng)老，老年人生活在熟悉的社區(qū)，社區(qū)根據(jù)其不同的需求提供相應的養(yǎng)老服務，不僅方便、快捷，而且成本較低，成為日益得到老年人認可的一種養(yǎng)老模式。但基于老年人健康狀況、生活能力、活動范圍等的特點，居家養(yǎng)老服務中的社區(qū)支持是居家養(yǎng)老模式收到預期效果，并為老年人提供舒適愉悅良好晚年生活的重要保障和基礎。一理論基礎不同的理論從不同角度為居家養(yǎng)老服務的社區(qū)支持提供了理論支撐。適度普惠型福利理論解釋了居家養(yǎng)老服務的合理性。該理論由普惠型福利理論發(fā)展進化而來。普惠型理論認為國家應當為該國公民提供全部的福利。對福利制度探索較早的西方國家構建福利制度的初期也以此理論為指導制定本國的福利政策。但隨著福利國家的發(fā)展，福利困境、福利依賴開始出現(xiàn)并成為新的社會問題，西方國家開始重新審視普惠型福利理論，并開始進行福利政策方面的改革。適度普惠型福利理論由此產(chǎn)生并發(fā)展。該理論對普惠型福利理論進行了修正，認為政府應當從本國（或者地區(qū)）的經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，只需要向該國公民提供基本的、適度的社會福利，而不應當是全部社會福利。因此在養(yǎng)老方面，該理論將基本養(yǎng)老保障、老年福利、養(yǎng)老服務三者相結合，滿足老年人養(yǎng)老的基本需求，重點加強養(yǎng)老服務中的公平性與適度性，而不是像以往那樣片面滿足全部老年人的全部需求?；竟卜站然碚摻忉屃司蛹茵B(yǎng)老服務中政府的作用和地位。該理論認為，政府應當確保全體社會成員都能享有與公民基本權利和基本需求相關的社會服務。基本公共服務是政府應負有的基本責任，是公民享有的基本權利。居家養(yǎng)老服務雖然是基本公共服務中的重要內(nèi)容之一，但政府不應當是服務的直接提供者，而是要通過建立居家養(yǎng)老的政策支持體系，加大對社區(qū)養(yǎng)老服務的資金投入和基礎設施的建設等方式方法，來支持和促進居家養(yǎng)老服務的發(fā)展。福利多元主義則解釋了居家養(yǎng)老以社區(qū)服務為提供主體的理論。該理論主張社會福利可以由公共部門、營利組織、非營利組織、家庭和社區(qū)共同負擔，而政府不是社會福利的唯一提供者。根據(jù)此理論，政府應當是社會福利服務的規(guī)范者、購買者、促進其發(fā)展的政策制定者。任何一個主體，市場、國家和家庭都不可能作為單獨的福利提供者，因為市場是以經(jīng)濟利益為導向、以逐利為目的，與福利的基本屬性相背離；家庭是社會的最小單元，能力非常有限。合理的福利供給，應當是國家、市場、組織和家庭之間的相互補充、互相協(xié)調(diào)。居家養(yǎng)老服務不應當只是政府單方的義務和責任，市場和家庭也應當提供相應的服務和支持。二廣州市居家養(yǎng)老的現(xiàn)狀居家養(yǎng)老服務的社區(qū)支持在廣州開展起步早，理念先進，而且由于毗鄰香港，最早引入社工。在社區(qū)支持方面，廣州較早開始采用政府購買服務為居家養(yǎng)老提供社區(qū)支持，并且建立了一套完整的評估體系。但是由于缺乏統(tǒng)一的制度設計，各個區(qū)的做法各不相同，效果也參差不齊。隨著廣州老齡化步伐加快，廣州市的居家養(yǎng)老也面臨著一些新的挑戰(zhàn)。（一）廣州市實施居家養(yǎng)老社區(qū)支持的必要性1.人口老齡化加劇根據(jù)2010年全國第六次人口普查公報顯示，截至2010年11月1日零時，廣州市常住人口中，0～14歲人口為1456396人，占11.47%；15～64歲人口為10403534人，占81.91%；65歲及以上人口為840870人，占6.62%。同2000年第五次全國人口普查相比，0～14歲人口的比重下降4.97個百分點，15～64歲人口的比重上升4.37個百分點，65歲及以上人口的比重上升0.6個百分點。[1]而按照每年0.4%的增速預測，到2020年，廣州市老年人口數(shù)將達到175.07萬，人口老齡化比例達到18.78%，這意味著到2020年，廣州市每五個市民中即有1個老年人（60歲以上）。[2]廣州市從2014年至2020年人口老齡化變化趨勢見圖1。圖12013～2020年廣州市人口老齡化變化趨勢2.機構養(yǎng)老無法滿足養(yǎng)老服務需求面臨如此巨大的老齡化壓力，如何養(yǎng)老成為政府和個人都必須考慮和面對的問題。經(jīng)濟社會發(fā)展，傳統(tǒng)意義上的家庭養(yǎng)老不僅在觀念上受到?jīng)_擊，而且在現(xiàn)實中變得越來越困難。經(jīng)濟就業(yè)壓力增加，就業(yè)人群生活節(jié)奏的加快、地域流動的頻繁、生活方式的變化等，改變了家庭的代際關系模式，以往多子女家庭越來越少，純老家庭[3]和失獨老人不斷增加凸顯了家庭養(yǎng)老的缺陷。根據(jù)2013年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，廣州的純老家庭人數(shù)達到26.15萬，占老年人口總量近兩成。而失獨老人達到1369人，比2012年增加了235人。養(yǎng)老逐漸成為一個社會化的問題，需要全面的考慮和解決。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底全市共有養(yǎng)老床位4.3萬張，每千名老人擁有床位31張。[4]而且2015年廣州市擬新增8000張養(yǎng)老床位，2015年底實現(xiàn)每千名老人擁有床位40張。[5]但這些也還遠遠無法滿足廣州市老齡人口的需求，而且用地、資金、優(yōu)惠政策落實、人員專業(yè)水平、規(guī)范管理等方面存在不同的問題。同時，機構養(yǎng)老的高成本使其只能作為其他養(yǎng)老方式的補充，而不能成為主流，更加無法彌補家庭養(yǎng)老的“空缺”。3.政策要求和推動在總結各地對養(yǎng)老模式和養(yǎng)老服務探索經(jīng)驗的基礎上，2005年民政部發(fā)布《關于開展養(yǎng)老服務社會化示范活動的通知》，《通知》中提出要推進養(yǎng)老方式多樣化，建立“以居家養(yǎng)老為基礎，以社區(qū)老年福利服務為依托，以老年福利服務機構為骨干的老年福利服務體系”，并提倡在社區(qū)中修建方便適用、多樣化的養(yǎng)老設施。2006年國家發(fā)改委、教育部、民政部等部委聯(lián)合發(fā)布《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》?！兑庖姟诽岢鲆爸鸩浇⒑屯晟埔跃蛹茵B(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構養(yǎng)老為補充的服務體系”。2008年國家民政部、財政部、人口計生委、稅務總局等部門聯(lián)合下發(fā)《關于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》，作為居家養(yǎng)老服務的重要支持，《意見》提出要“構建社區(qū)為老服務網(wǎng)絡”。2012年民政部下發(fā)《關于鼓勵和引導民間資本進入養(yǎng)老服務領域的實施意見》，鼓勵民間資本參與社區(qū)養(yǎng)老服務。2013年國務院發(fā)布《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號），根據(jù)該文件要求，“到2020年我國將全面建成以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務體系”。人口老齡化、家庭養(yǎng)老的衰落、機構養(yǎng)老的不足，推動廣州在家庭養(yǎng)老和機構養(yǎng)老之間探索一種新型的、更加符合老年人需求、切實可行的養(yǎng)老方式。而國家各項政策的出臺，更是推動了廣州的這種積極探索。（二）廣州居家養(yǎng)老服務社區(qū)支持的發(fā)展歷史居家養(yǎng)老是老年人居住在家中，以社區(qū)為中心，以社區(qū)為依托，由各種社會力量來提供養(yǎng)老服務支持的一種養(yǎng)老模式，是介于家庭和機構養(yǎng)老之間的、以社區(qū)綜合資源為支撐的老人照顧方式。對象主要是那些身體狀況良好、日常生活能夠自理或部分能夠自理的老年人。他們或單獨居住在家庭中無人照料，或者雖有子女和近親屬，但無法全職照顧。由所在社區(qū)通過專業(yè)老年護理人員、社區(qū)志愿者及社會支持網(wǎng)絡，為其提供必要的幫助和支援，使老年人能在其熟悉的社區(qū)繼續(xù)自己的生活。廣州作為改革開發(fā)的前沿城市，經(jīng)濟比較發(fā)達，城市功能和社區(qū)發(fā)展早，在居家養(yǎng)老服務的社區(qū)支持方面經(jīng)歷了以下幾個階段。1.探索嘗試階段（1997～2004年）由于老齡化開始早，毗鄰港澳等原因，廣州市很早就開始探索居家養(yǎng)老服務的社區(qū)支持。由于歷史原因，荔灣區(qū)的逢源街道居民與香港有著非常多的聯(lián)系，隨著香港回歸，逢源街道與香港的聯(lián)系日益增多，香港社區(qū)服務的成功經(jīng)驗也給了逢源街道很多啟示。針對轄區(qū)老年人口多的狀況，1997年逢源街道就與香港合作成立了專門為轄區(qū)老年人提供服務的康齡社區(qū)服務中心。第二年該街道又與香港鄰舍輔導會合作創(chuàng)辦“文昌鄰舍康齡社區(qū)服務中心”“逢源鄰舍服務中心”等，為居家養(yǎng)老的老年人提供多種社區(qū)服務。這種居家養(yǎng)老以及社區(qū)支持的模式不僅受到轄區(qū)老年人以及老年人家庭的歡迎，而且一度被中國社會科學院譽為“荔灣模式”。從2004年11月份開始，原東山區(qū)嘗試在全區(qū)10條街道范圍內(nèi)，推行居家養(yǎng)老服務的社區(qū)支持。本次嘗試由廣州市民政部門牽頭，采用了政府購買服務的模式。服務人員主要由經(jīng)過選拔培訓后的社區(qū)大齡下崗人員組成，他們培訓合格后就以居家養(yǎng)老服務員的身份進入社區(qū)孤老家庭和需要養(yǎng)老服務的家庭，為老年人提供日常照料等服務。當時的服務對象范圍比較狹窄，轄區(qū)老年人根據(jù)年齡、家庭、居住和經(jīng)濟狀況等，分別可以享受折合價值300元、200元或者100元的服務時間。而對于收入情況較好，每月退休金收入高于1200元的75歲以上老人，則可以每小時7.5元的價格購買居家服務。2.全面鋪開階段（2005～2007年）隨著老齡化的加劇以及之前探索經(jīng)驗的積累，自2005年起廣州市全面推動居家養(yǎng)老的社區(qū)支持。在社區(qū)層面形成了借助民辦養(yǎng)老機構承辦服務、以社區(qū)“星光老年之家”為載體的服務平臺。在建立服務中心的社區(qū)中，嘗試引入包括社工組織在內(nèi)的社會組織或者物業(yè)管理公司開展養(yǎng)老服務。這一階段，以政府主導、社會參與、服務多元的居家養(yǎng)老社區(qū)支持格局初步形成。其中在6個老城區(qū)的16個街道中開展社區(qū)居家養(yǎng)老的試點工作。統(tǒng)一由政府安排聘請養(yǎng)老服務員，根據(jù)不同老人的需求，為他們提供包括生活照顧、家政、文化三大類專業(yè)老年服務。2006年，廣州市施行以居家養(yǎng)老為基礎的社區(qū)養(yǎng)老服務新模式，建立以日托護理服務和上門護理服務為主要內(nèi)容的社區(qū)居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡體系，使老人在家里就可獲得社會化的養(yǎng)老服務。這一時期的居家養(yǎng)老服務的社區(qū)支持體系基本構建，其特點是“立足社區(qū)、面向老人、專業(yè)護理”，從老年人的需求出發(fā)提供各種服務。具體服務執(zhí)行由相關民政機構選擇的家政公司承辦，服務人員面向社會招聘，但以下崗及提前退休人員為優(yōu)先，服務費用按“工時記錄表”綜合確定。3.全面發(fā)展階段（2008年至今）2008年，借鑒香港居家養(yǎng)老服務的社區(qū)支持經(jīng)驗，廣州市提出要在社區(qū)內(nèi)為老年人建立“一站式”服務平臺。越秀區(qū)最早開始嘗試，在整合社區(qū)現(xiàn)有資源的基礎上，充分考慮老年人活動能力受限的特點，確定以“十分鐘”路程為半徑，建立“十分鐘”社區(qū)養(yǎng)老服務圈，受到社區(qū)老年人的普遍歡迎。而荔灣區(qū)逢源街的耀華社區(qū)更是本著“社區(qū)照顧”理念，建立了廣州市第一支長者義工隊、首個社區(qū)鄰里援助站，建設了社區(qū)老年之家，為轄區(qū)老年人提供了豐富的生活、社交空間。2010年廣州市第一個日托的“托老所”——逢源街日間托老服務中心在逢源街道建立并開始運營。子女每天上班前可以將家中自理能力較差的老年人送到日托中心照料，解決了這部分老年人的日常生活和照顧問題，取得良好的社會效果。在此經(jīng)驗基礎上，2011年廣州在荔灣區(qū)金花街、嶺南街、沖口街等地新增一批街道日間托老服務中心。在一些托老中心開展“模擬廚房”“模擬關門”等訓練服務，幫助和恢復老年人的動手和生活能力。在總結各個區(qū)和街道經(jīng)驗的基礎上，2012年廣州市政府印發(fā)《廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務實施辦法》，從定義、原則、管理機構、管理流程、服務對象和內(nèi)容、居家養(yǎng)老服務機構的評估和資助扶持、法律責任等方面對社區(qū)居家養(yǎng)老服務進行了規(guī)定，廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務進入全面規(guī)范化發(fā)展階段。2014年廣州市被確定為首批全國養(yǎng)老服務業(yè)綜合改革試點城市。從以上歷史發(fā)展可以看出，廣州市的居家養(yǎng)老服務的社區(qū)支持是在沒有頂層制度設計的條件下，由各個街道或者區(qū)自發(fā)地根據(jù)自身經(jīng)驗由下而上發(fā)展起來的，因此存在模式多樣化的特點。（三）廣州居家養(yǎng)老服務社區(qū)支持的發(fā)展現(xiàn)狀在政府重視以及國家政策的大力推動下，廣州市居家養(yǎng)老服務的社區(qū)支持發(fā)展迅速，具有以下特點。1.社區(qū)養(yǎng)老服務設施相對完善根據(jù)《廣州市老齡事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》數(shù)據(jù)顯示，“十一五”期間，廣州市共建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務部106個，服務范圍覆蓋全市142個街（鎮(zhèn)）。街（鎮(zhèn)）、社區(qū)星光老年之家共計1397個，覆蓋率達到96%。制定實施《廣州市星光老年之家管理辦法》，規(guī)范了星光老年之家運營管理。建立覆蓋全市的“平安通”緊急呼援服務系統(tǒng)，免費為90歲以上老人安裝“平安通”。“十二五”期間，廣州市堅持政府主導、部門協(xié)同、社會參與、公眾互助，不斷建立健全政策法規(guī)體系，不斷加快社區(qū)居家養(yǎng)老服務設施建設，拓展和豐富養(yǎng)老服務功能。截至2014年11月，廣州市的“10分鐘社區(qū)居家養(yǎng)老服務圈”正逐步成型，全市共建有153個家庭綜合服務中心、146個居家養(yǎng)老服務部、1460個星光老年之家、1113個農(nóng)村老年人活動站點、24個居家養(yǎng)老服務示范中心、120個日間托老服務機構、32所老年大學[6]，為居家老年人提供日常生活照顧、家政服務、文體娛樂、健康保健和醫(yī)療等多種多樣的社區(qū)養(yǎng)老服務。2.通過政府購買服務的形式為居家養(yǎng)老提供社區(qū)支持廣州市政府對于社區(qū)居家養(yǎng)老服務的社區(qū)支持主要是通過購買服務的模式進行。根據(jù)服務項目的不同向服務提供者（主要包括社團、民辦非企業(yè)、企業(yè)、個人等）進行專業(yè)性購買。以街道為核心，以社工組織為主要服務提供者，根據(jù)服務內(nèi)容，將項目進行整合打包，向社會組織購買。由民政部門主管，街道建立的家庭綜合服務中心購買的一項服務就是老年人服務。2009年廣州市出臺《廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務實施辦法》，不僅對養(yǎng)老服務的對象、購買標準、經(jīng)費來源、服務人員崗位設置、批準程序、合同簽訂等方面做出了全面而詳細的規(guī)定，還提供了一個政府購買服務的很好范式。各區(qū)則采用發(fā)動社會力量參與的模式。例如，越秀區(qū)積極引導民營資本投入養(yǎng)老服務業(yè)，帶動社會資金的支持和參與，全區(qū)先后有656萬元的民營資本投入社區(qū)居家養(yǎng)老服務；同時充分發(fā)揮民間組織開展居家養(yǎng)老服務的獨特優(yōu)勢，積極推進公眾福利服務，全區(qū)居家養(yǎng)老服務的4個分部全部由民間機構承擔。3.居家養(yǎng)老社區(qū)支持的服務提供主體多元化廣州市現(xiàn)在已經(jīng)逐步形成了四種不同的社區(qū)居家養(yǎng)老模式，一是以越秀區(qū)東湖街道為代表的“公助民營”模式。街道負責建立街道托老中心，然后通過招標的方式，面向社會擇優(yōu)選取承辦托老中心的單位或者個人，街道與中標者共同承辦居家養(yǎng)老的社區(qū)服務。二是以白云區(qū)松洲街為代表，借助民辦養(yǎng)老機構承辦居家養(yǎng)老的社區(qū)服務工作。該街道以民辦養(yǎng)老機構為依托，成立了松洲街社區(qū)居家養(yǎng)老服務部，開通了服務社區(qū)老人的“松洲熱線”。這種將民辦養(yǎng)老機構與社區(qū)居家養(yǎng)老服務相結合的模式，為居家養(yǎng)老服務提供了良好而專業(yè)的社區(qū)支持。三是以天河區(qū)員村街為代表，以社區(qū)“星光老年之家”為居家養(yǎng)老的社區(qū)支持服務平臺。社區(qū)“星光老年之家”的作用被充分發(fā)揮，并建立了托老所、日間照料中心、老年康復中心等一系列社區(qū)老年服務機構，為社區(qū)老人提供各種服務和幫助。四是以荔灣區(qū)金花街為代表，以社區(qū)服務中心為依托和平臺，通過引入社會力量為社區(qū)居家養(yǎng)老提供支持服務工作。該街道依托社區(qū)服務中心，建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務站，引入民間組織——“牽手互助社會工作服務站”來承接社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作。三廣州居家養(yǎng)老服務社區(qū)支持存在的問題廣州市雖然在開展居家養(yǎng)老社區(qū)方面有著好的經(jīng)驗，但也存在一些問題。（一）社區(qū)資源未能充分整合以往我國社會是以單元為基本管理單位，幾乎每個人都被納入到某個單位之中，只要在單位就業(yè)，個人就獲得單位提供的包括生老病死、住房、教育等全部待遇。但隨著計劃經(jīng)濟的轉軌和改革開放，單位制逐漸解體，人員流動頻繁，社區(qū)的概念開始受到關注，并逐步成為我國基層社會服務管理的新平臺。與以往單位垂直體系不同，社區(qū)在我國是一個以地域范圍為基本核心的扁平化的單元。加之我國的行政體制是垂直的系統(tǒng)，各個部門從中央到省、區(qū)、市，大部分都會有對應的部分，但只是到了街道和社區(qū)，不僅行政人員數(shù)量減少而且部門并不齊全，存在著一個行政人員承擔幾種行政職能的現(xiàn)象，而在城市社區(qū)，則只有半行政化的居民自治組織——社區(qū)居委會。居家養(yǎng)老的社區(qū)支持應當而且必須是綜合性的支持，而不能像行政機構的劃分那樣界限分明。但現(xiàn)在政府資源對于居家養(yǎng)老社區(qū)支持的投入往往是按照行政部門的工作職能范圍進行劃分、考核的。例如對于低保家庭中老年人的社區(qū)支持，就包括了民政部門的低保、慈善職能，衛(wèi)生部門負責社區(qū)醫(yī)療等，而社區(qū)老年中心或者老年設施的規(guī)劃、修建則涉及國土、規(guī)劃、建設等部門，此類設施的使用和維護往往又需要受到民政部門的考核，因此使得目前居家養(yǎng)老服務的社區(qū)支持，在社區(qū)層面很難實現(xiàn)資源統(tǒng)籌和整合，不僅造成資源浪費，而且降低社區(qū)支持的有效率。（二）供給資金渠道單一，服務社會化程度有待提高廣州目前的居家養(yǎng)老社區(qū)服務的資金主要依靠政府撥款，資金的供給過于單一。隨著廣州市老齡化的進一步加劇，居家養(yǎng)老的老年人必然會不斷增長，單純依靠政府投入勢必無法滿足日益增多的居家養(yǎng)老服務需求。增強居家養(yǎng)老的社區(qū)支持應當充分調(diào)動各種社會資源，擴大資金來源，避免過于依靠國家資金。嚴格落實各項優(yōu)惠政策，特別是國家財政部、國家稅務總局2000年發(fā)布的《關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》，通過政策手段吸引社會其他資本進入社區(qū)為居家養(yǎng)老服務提供支持。（三）覆蓋范圍和內(nèi)容有待進一步拓寬廣州市居家養(yǎng)老服務的對象為社區(qū)內(nèi)居住的60歲以上老年人，然而實際無法全部覆蓋，特別是在老齡化問題嚴重的老城區(qū)。例如2013年底海珠區(qū)沙園街道轄內(nèi)有9個社區(qū)，總人口6萬多人，其中60歲以上老年人1.3萬多，約占全街道總人口23%，人口老齡化情況較為突出。但沙園街社區(qū)居家養(yǎng)老服務部共有不到30名服務員，與服務對象嚴重不成比例。就服務內(nèi)容而言，大部分社區(qū)提供的養(yǎng)老服務內(nèi)容單一，僅提供一些生活照料、家政、餐飲等服務，而不能提供心理慰藉、情感關懷等人性化服務。服務設施普遍規(guī)模小，覆蓋范圍小，缺乏針對老年人口的家庭病床、醫(yī)生上門出診等人性化服務；為老年人提供的休閑活動項目較少、社會參與性較低；星光老人之家管理制度不完善，場地閑置或被挪作他用，有的成了純粹的“麻將館”“撲克館”。（四）社區(qū)服務的專業(yè)化水平有待提高居家養(yǎng)老的對象往往是生活能力尚可的老年人，但也不排除生活能力低下的老年人。老年人的身體、心理、行為等都有著顯著的特點，因此針對他們的服務也必須要符合老年人的特點和需求。但目前居家養(yǎng)老社區(qū)支持服務的大部分仍然停留在家政、簡單娛樂、生活、看管等淺層次方面，而服務人員多為社區(qū)居委會招聘的臨時人員，工作待遇低，加之傳統(tǒng)觀念影響，造成人員流動性大，專業(yè)化水平低，無法為居家養(yǎng)老的老人提供專業(yè)的醫(yī)療、護理、心理、康復等深層次服務。雖然廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務員在上崗之前需要通過崗位培訓，該培訓由2006年就已經(jīng)開始定期開班。同時市民政局與各街道也會對服務員作護理、急救、家政等方面的培訓，以提升服務員的服務水平。但由于人們對養(yǎng)老服務存在誤區(qū)，參加培訓的人員并不是很多。四廣州市居家養(yǎng)老服務社區(qū)支持的發(fā)展方向經(jīng)濟社會轉型引起的社會結構變遷，社區(qū)服務功能將不斷擴大，不僅承接了原來單位的諸多職能，而且成為人們除了工作之外最為主要的活動場所。對大部分具有生活自理能力的老年人來說，社區(qū)將是他們晚年生活最為重要和最為主要的生活場所。生活在社區(qū)的老年群體對于社區(qū)的依賴、親近和需要不斷增長，社區(qū)為他們提供養(yǎng)老服務支持也應當隨之增加。2001年開始廣州市政府逐步將退休人員社會化服務工作交由街道承擔，包括退休金發(fā)放、醫(yī)療費報銷、娛樂活動開展、困難救助、節(jié)日慰問等多項服務，使廣大老年人在居住的社區(qū)就可以得到他們所需要的各種服務，不僅降低行政成本而且增加了老年人對生活社區(qū)的歸屬感。至2014年12月底，廣州市領取城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇的退休人員82.94萬人，納入社會化管理服務的退休人員達73.93萬人[7]。2015年6月9日，廣州市政府常務會議審議通過《廣州市退休人員社會服務管理規(guī)定（草案）》，將納入社會服務管理的退休人員范圍擴大至各類單位，退休職工由企業(yè)管理轉為按戶口所在地的社區(qū)管理。純老家庭和獨居老人的增加，家庭贍養(yǎng)功能的弱化，使居家養(yǎng)老服務的社區(qū)支持成為今后解決廣州老齡化社會問題的關鍵所在。廣州市綜合實力不斷增強，GDP已超萬億元，為適度普惠型的老年社會福利制度的不斷完善提供了強大的物質(zhì)基礎?！笆濉逼陂g廣州市政府確立以建設國家中心城市和全省首善之區(qū)為目標，以實現(xiàn)基本公共服務均等化、改善民生為重點，大力發(fā)展社會保障事業(yè)。這些都為廣州市大力發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務提供了良好的發(fā)展環(huán)境。未來廣州市在居家養(yǎng)老服務的社區(qū)支持方面，可以從以下幾個方面重點加強。（一）增加居家養(yǎng)老服務社區(qū)支持的可及性雖然廣州市的社區(qū)居家養(yǎng)老服務已經(jīng)初具雛形，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多市民對此并不是很清楚，這一方面是由于政府宣傳力度不夠大。另一方面也是由于家庭綜合服務中心的輻射范圍有限。因此今后要加大對社區(qū)養(yǎng)老服務的宣傳，將社區(qū)能夠提供的服務明確列表，張貼于各個社區(qū)的顯著位置，也可以設置專線電話，及時解答群眾的相關問題。增加對社區(qū)養(yǎng)老服務的投入，不斷擴大服務項目和服務人群，使更多的居家養(yǎng)老的老年人可以得到社區(qū)服務的支持和幫助。另外可以在轄區(qū)面積較大的街道增設社區(qū)養(yǎng)老服務機構，使社區(qū)服務可以覆蓋到轄區(qū)內(nèi)更多的老年人口。（二）關注特殊老年群體的居家養(yǎng)老服務老年人也可以分為不同的群體，其中失獨老人是老齡人群中的弱者，這是長期實行計劃生育政策的后果之一。他們有的靠夫妻互相照顧，有的依賴親朋好友子女兼顧關照，有的獲得社會公益幫助，但是有相當一批失獨老人，處于無后人關照、孤立無援的尷尬局面。因此，失獨老人應該是社區(qū)居家養(yǎng)老服務的重點人群。廣州市2013年8月1日起實施的《廣州市人口與計劃生育管理辦法》規(guī)定，獨生子女死亡后未再生育或者未再收養(yǎng)子女的，從女方年滿49周歲起，由政府按每人每月150元標準發(fā)放計劃生育扶助金；男性滿60周歲、女性滿55周歲的次月起，扶助金標準分別提高至每人每月300元。從2014年1月1日起，該標準提高至450元。該資助標準不僅過低，而且單純的經(jīng)濟補助顯然無法支撐失獨家庭老人的生活。在社區(qū)層面提供居家養(yǎng)老服務時，應當優(yōu)先滿足此類老人的需求，并適當減免服務費用。加強對他們精神慰藉方面的服務，如開展心理咨詢、心理關愛方面的介入服務。相比于物質(zhì)幫扶，對于失獨老人的精神慰藉更是迫在眉睫的問題。社區(qū)應從物質(zhì)和精神兩個層面為他們提供養(yǎng)老服務。（三）增加居家養(yǎng)老服務社區(qū)支持的精細化程度為老年人提供服務，僅有親情和熱情是不夠的，必須講究科學化和專業(yè)化，必須提高服務的知識和技巧。因此，引進社工，培訓專業(yè)養(yǎng)老服務人員，提高養(yǎng)老護理隊伍素