基于內部控制要素的人民銀行內部控制研究

基于內部控制要素的人民銀行內部控制研究基于內部控制要素的人民銀行內部控制研究

2022年4月，中國人民銀行出臺了?中國人民銀行分支機構內部控制指引》。這是一份主要基于COSO整體框架思想的內部控制建構指引，它的公布為人民銀行分支機構內部控制建設提出了框架性意見和方向性指導。而內部控制五要素那么滲透于人民銀行內部控制的方方面面，因此基于內部控制五要素的角度人民銀行內部控制具有深遠的理論和現實意義。

一、內部控制五要素及其內容

根據美國COSO委員會于1994年出臺的COSO報告，內部控制定義為：“內部控制是由董事、管理層及其他人員在公司內進行的，旨在為經營的有效性、財務報告的可靠性、適用法律法規(guī)的遵循性提供合理保證的過程。〞該定義指出了內部控制是一個旨在實現三大目標、并受人為因素影響的過程。

COSO報告提出將內部控制劃分為五要素，分別為控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督。控制環(huán)境是影響、制約內部控制建立與執(zhí)行的各種因素的總稱，主要包括公司治理結構、組織結構、內部審計設置、企業(yè)文化建設、人力資源政策等方面。風險評估是對企業(yè)在經營活動中和實現企業(yè)目標過程中出現的不確定性因素進行辨認、分析和判斷，是實施企業(yè)內部控制的重要環(huán)節(jié)?？刂苹顒邮窃陲L險評估步驟的根底上制定和采取相關風險應對措施，將風險控制在可接受的范圍之內，是實施企業(yè)內部控制的具體方式。信息與溝通是收集企業(yè)經營活動中產生的各種相關信息，并傳遞至企業(yè)各個階層，前提是確保信息收集的準確、及時和完整，從而保證信息在企業(yè)內、外部進行有效的溝通，是實施企業(yè)內部控制的重要條件。監(jiān)督是對內部控制系統(tǒng)實施的合理性和有效性進行全面的評估，以便及時發(fā)現內部控制問題和缺陷，并加以處理和改良。內部控制五要素的關系如圖1所示。

二、人民銀行內部控制的現存問題分析

人民銀行在其內部控制建立及完善的過程中經歷了一個主導思想的轉變。自1984年以來，人民銀行便在加強會計控制方面做出了不懈的努力，旨在通過及時制定并完善有關會計控制的政策和不斷強化會計控制機構的建設這兩大措施到達實現會計控制目標。時至今日，關于完善人民銀行內部控制的相關法規(guī)及政策已有包括?中國人民銀行分支機構內部控制指引》等八項，然而，人民銀行內部控制仍有有待完善之處。

〔一〕控制環(huán)境

就目前人民銀行內部控制情況來看，控制環(huán)境的建設力度略顯遜色，其由于控制環(huán)境導致的諸多問題體現得較為明顯。從諸多案件來看，內部控制失效的基本原因不在于內部控制制度的缺失或不完善，而在于控制環(huán)境的不完善，沒有良好的控制環(huán)境，內部會計控制制度無法落到實處。人民銀行在內部控制文化、鼓勵及約束機制建設的缺陷導致了內部會計核算人員對內部控制的認識不到位甚至不正確，有些人甚至誤以為內部控制就等同于繁冗的規(guī)章制度，可執(zhí)行也可忽略，領導的權力及個人情面可以駕馭在制度之上，行政管理色彩較為濃厚等，這對于內部控制工作的發(fā)展及落實形成了極大的妨礙。

〔二〕風險評估

在風險評估方面，人民銀行存在重制度、輕風險評估的傾向。在內部控制的五要素中，風險評估是控制活動實施的前提和根底，是保證內部控制機制有效運行的關鍵要素。制度的設計不能是停滯不前的，只有與環(huán)境的變化相結合的、經過科學辦法經過風險評估后的有效的制度才是有效防備風險的制度。風險評估與制度的風險控制的效率和效果緊密相關。比方，當推出某項業(yè)務之前，銀行需要進行詳細、科學的風險評估來推測出業(yè)務執(zhí)行過程中可能出現的風險點，以制定適合防備該業(yè)務風險的科學合理的規(guī)章制度；當該項業(yè)務運行后，銀行仍需要根據實際工作中遇到的問題定期、不定期地進行風險評估來修改和完善制度，以適應實際情況。但是，人民銀行關注的重點在于制度的制定與執(zhí)行，風險評估并沒有得到充沛的重視。

〔三〕控制活動

人民銀行的內部控制工作在控制活動方面，主要存在制度執(zhí)行不到位的問題，與此同時，相容崗位之間的相互制約力度有待加強。由于組織機構的設計問題，人民銀行很多業(yè)務的經辦和會計核算工作都是在同一個部門完成，毋庸置疑，這樣的設計會在一定程度上提高工作效率，但卻不利于相容職務的相互制約與風險控制。根據內部控制的根本要求，不相容職務和崗位必須要別離，重要會計崗位必須執(zhí)行定期輪崗與強制休假制度。但由于崗位設置將會計核算工作分散在不同部門，輪崗和強制休假制度難以得到有效執(zhí)行。由此便為相關人員躲避程序、違反規(guī)章制度、違規(guī)操作等違規(guī)行為留下可操作的空間，事實上，這樣的案件屢見不鮮。

〔四〕信息與溝通

信息與溝通旨在實現人民銀行各級領導和各業(yè)務部門能夠獲得處理業(yè)務所需的信息，并能夠進行有效交流。當前的信息與溝通工作面臨著多個會計核算系統(tǒng)并存的問題，每個系統(tǒng)都有各自的風險點，風險控制的工作量和工作難度都有相應的增加。這些系統(tǒng)的業(yè)務需求由各主管部門負責，獨立且封閉的設計造成了許多系統(tǒng)之間短少數據轉換接口，各部門的系統(tǒng)互不支持，會計信息相互割裂。這顯然違背了信息與溝通目標的內部信息得以有效溝通的宗旨，且多個會計核算系統(tǒng)的并存也造成橫向信息的溝通協(xié)調不暢，會計資源得不到有效利用，影響管理層做出及時、有效的決策，更滯后了整體的工作效率。

〔五〕監(jiān)督

在監(jiān)督方面，事中監(jiān)督不夠缺乏，事后監(jiān)督工作有待加強，內部監(jiān)督機構設置不完善，且多頭監(jiān)督造成監(jiān)督缺乏與監(jiān)督過度并存。隨著現代風險導向內部審計的引入，內部控制由強調事后的反應控制轉變?yōu)楦N合內部控制目標的前饋以及同期控制，因此現代內部控制對事前和事中的控制工作要求更高，對其相應的監(jiān)督工作的要求亦是同步提升。監(jiān)督部門對監(jiān)督和處理意見的落實整改情況不足強有力的處置伎倆，致使監(jiān)督效果難以充沛實現。內部控制的自我評價工作是另一種形式的監(jiān)督，內部控制評價規(guī)范及辦法的不完備也是監(jiān)督工作無法有效進行的一方面因素。三、完善人民銀行內部控制的倡議

〔一〕營造良好內部環(huán)境，增強風險防備意識

建立以風險防備為宗旨的內部控制文化、營造良好的內部控制環(huán)境是內部控制工作的起點，也是內部控制目標得以實現的堅實根底。內部控制文化應著手于培養(yǎng)全員參與及職業(yè)道德意識，內部控制機制設計應覆蓋整個業(yè)務流程，全面、具體，并有針對性，對于關鍵風險點給予重點關注。其次應解決人民銀行各會計相關部門資源分散的局面，筆者倡議總行應組織相關職能部門司局人員設立專門的風險管理委員會，主要負責構建科學、完善的內部會計控制整體框架的相關工作。相應地，在分支行設立風險管理部門，直接受總行風險管理委員會的指導，其職責是負責本級會計控制整體框架的相應工作。

〔二〕分析業(yè)務流程，加強風險評估

風險辨認和風險評估工作應形成體系化、制度化、系統(tǒng)化流程，因此人民銀行首先應建立健全風險辨認和風險評估體系。在分析業(yè)務流程風險點時注意遵循業(yè)務種類完全覆蓋原那么、預警功能原那么、計量性原那么和有效性選擇原那么，從整體到部分，逐層加以剖析，有針對性地制定出科學適用的風險辨認及防備辦法。其次應建立內部風險監(jiān)測報告制度和風險預警機制，將風險監(jiān)控時點從事后移至事前和事中，事前預警，事中監(jiān)測，將風險損失降至最低。最后應將風險管理情況設立檔案管理，將風險預警情況、事中監(jiān)測風險點、事后調整控制相關材料形成檔案收集，為風險的評估分析和風險防備控制措施的制定提供依據，并為進一步制定風險評估方案和日后的風險評估工作提供參考。

〔三〕針對評估結果，采取相應的控制措施

人民銀行應形成對風險控制活動的流程化管理，根據風險評估的結果，及時、準確地確立各業(yè)務流程環(huán)節(jié)的關鍵風險點，針對不同的風險性質和風險大小采取相應的控制措施。在既定的會計控制框架下，加強各部門內及部門間的組織和風險控制，協(xié)調一致應對風險，有效控制各項管理工作及工作流程中的風險?；鶎尤嗣胥y行更要根據自身可承受的風險容忍度，采取多樣化策略應對風險以降低風險水平，確保各項業(yè)務活動平安、穩(wěn)健、高效運行。在實施控制活動的過程中，不僅要注意已辨認出的風險，同時也要關注由于控制環(huán)境的變化而帶來的潛在風險。

〔四〕加強信息的交流和溝通，共享信息資源

組織內部信息交流及溝通順暢是保證內部控制得以順利進行、有效實施的前，內部控制作為一個動態(tài)系統(tǒng)，它需要橫向、縱向等各環(huán)節(jié)之間持續(xù)不斷的信息交流，各環(huán)節(jié)控制活動的實施情況對整體內部控制的效率和效果都會產生影響。因此，保證本行內部信息溝通及時、有效，實現內部控制工作的最優(yōu)效果，人民銀行一方面需要設計合理、有效的溝通機制，做好部門之間的工作分配，以信息技術支持信息交流與溝通制度落地，最終到達實現信息共享、優(yōu)勢互補的目標；另一方面需要加強各職能部門之間相關崗位員工間的相互溝通及合作，提高銀行工作人員的素質，保證各崗位工作人員能勝任以風險為導向的內部控制現代化要求。

〔五〕實施監(jiān)控，增強內部控制的有效性

人民銀行應盡快整合各類業(yè)務檢查以及內審、紀檢監(jiān)察、事后監(jiān)督等再監(jiān)督形式，構建“大監(jiān)督〞格局，防止因多頭監(jiān)督而導致的監(jiān)督缺乏或監(jiān)督過度情況的發(fā)生，發(fā)揮監(jiān)督的整體效能。強化檢查監(jiān)督機制，設立有效的監(jiān)督檢查職能部門，加強對資金、固定資產、財務及行政許可