廣州市流動商販綜合治理研究報告

廣州市流動商販綜合治理研究報告

流動商販大多由進(jìn)城農(nóng)民、下崗職工、失業(yè)或無業(yè)人員構(gòu)成，是弱勢群體的代表，也是城市化過程催生的產(chǎn)物。盡管流動商販具有存在的合理性，但是大規(guī)模流動商販也給城市管理帶來負(fù)面效應(yīng)，為城市管理帶來破壞市容市貌、擾亂市場秩序、加重城市管理負(fù)擔(dān)、不利于相關(guān)部門監(jiān)督等諸多難題。要走出這種現(xiàn)實(shí)的困境，必然要求城市管理者創(chuàng)新治理的方式，在流動商販生存發(fā)展與城市管理秩序之間獲得新的平衡，從而在不傷害流動商販合法權(quán)利的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城市繁榮?？傮w來看，廣州流動商販的整治力度呈增長趨勢（如圖1所示）。但是，整治力度提升并不一定表明廣州已經(jīng)走出流動商販的治理困境。我們需對廣州流動商販現(xiàn)狀進(jìn)行深入分析。圖1廣州主要年份流動商販近年整治情況一廣州流動商販的現(xiàn)狀流動商販?zhǔn)侵肝唇?jīng)工商登記注冊，無固定的經(jīng)營場所，利用路邊空地、廣場等公共空間從事小規(guī)模商業(yè)的經(jīng)營者。由于流動商販具有流動性大、無戶籍等特點(diǎn)，因此很難進(jìn)行精確統(tǒng)計(jì)。據(jù)廣州市城市管理委員會初步估計(jì)，2013年廣州市流動商販約有30萬人，高峰時期達(dá)到35萬人。為了全面了解廣州流動商販的基本情況，2013年8月，南方都市報報社聯(lián)合中山大學(xué)、凱迪數(shù)據(jù)研究中心，共同發(fā)起“廣州市流動商販調(diào)查”[1]。該調(diào)查采樣以市城市管理綜合執(zhí)法局2013年8月發(fā)布的市中心56個擺賣“黑點(diǎn)”為主，隨機(jī)發(fā)放為輔。前者采樣率約為80%，隨機(jī)發(fā)放約占20%，共發(fā)放問卷1000份，范圍覆蓋市內(nèi)10區(qū)（增城、從化除外），回收982份，有效問卷949份。[2]經(jīng)統(tǒng)計(jì)分析，廣州流動商販的現(xiàn)狀如下。（一）類型特征廣州流動商販類型特征主要包括性別、籍貫、戶籍、年齡、此前職業(yè)、文化程度、擺賣原因、擺賣收入等。具體而言如下。1.性別廣州流動商販中，男性占57.78%，女性占42.22%（如圖2所示）。圖2廣州流動商販的性別結(jié)構(gòu)2.籍貫廣州流動商販中，廣州市籍貫人口僅占總體的9.70%，廣東?。ǚ菑V州市）籍貫人口占總體的42.97%，其他省份籍貫人口占總體的47.33%（如圖3所示）。由此可知，廣東省內(nèi)戶籍人口占總體的52.67%，稍多于外省份籍貫人口。圖3廣州流動商販的籍貫結(jié)構(gòu)3.戶籍廣州流動商販中，農(nóng)村戶籍人口和城鎮(zhèn)戶籍人口分別占79.03%和20.97%（如圖4所示）。農(nóng)村戶籍的流動商販約為城鎮(zhèn)戶籍的4倍。圖4廣州流動商販的戶籍結(jié)構(gòu)4.年齡廣州流動商販中，18歲以下的約占2.23%，19～29歲的占42.87%，30～39歲的占25.53%，40～49歲的占18.19%，50～59歲的占9.58%，60歲以上的占1.60%（如圖5所示）。由此可知，50歲以上的老人群體僅占11.18%，80%以上的流動商販為青壯年群體。圖5廣州流動商販的年齡結(jié)構(gòu)5.此前職業(yè)廣州流動商販中，此前職業(yè)為務(wù)農(nóng)的占14.47%，有其他固定工作的占25.21%，打散工的占29.89%，失業(yè)的占12.55%，退休的占0.74%，學(xué)生占7.34%，其他占9.80%（如圖6所示）。圖6廣州流動商販此前職業(yè)6.文化程度廣州流動商販中，沒讀過書的僅占總體的7.68%，而小學(xué)文化水平的占25.05%，初中文化水平的占35.29%，高中、中專文化水平的共占25.16%，大專文化水平的占5.54%，大學(xué)本科及以上文化水平的占1.28%（如圖7所示）。由此可知，高中、中專及以上文化水平的占31.98%。圖7廣州流動商販文化程度7.擺賣原因?yàn)槭裁戳鲃訑[攤，其中因?yàn)檎也坏狡渌雎返恼?9.31%，而因兼職貼補(bǔ)家用、有其他出路但擺攤收入更高、為創(chuàng)業(yè)做準(zhǔn)備、就是找點(diǎn)事做和其他等原因流動擺攤的分別占14.51%、10.03%、17.50%、3.74%、4.91%（如圖8所示）。圖8廣州流動商販擺賣原因8.擺賣收入廣州流動商販中，月收入在1500元以內(nèi)的占31.20%，1501～3000元的占45.37%，3001～5000元的占16.61%，5001～8000元的占6.18%，而8001～10000元的占0.64%（如圖9所示）。圖9廣州流動商販擺賣月收入（二）時間特征廣州流動商販的時間特征主要包括至今為止的擺賣時間、每天擺賣時間和多久更換擺賣地等三個方面，具體而言如下。1.至今為止的擺賣時間廣州流動商販中，擺賣年限在1年以內(nèi)的占36.74%，1～3年的占30.14%，3～5年的占15.02%，5～7年的占5.96%，7年以上的占12.14%（如圖10所示）。圖10廣州流動商販至今為止的擺賣時間2.每天擺賣時間廣州流動商販中，擺賣在3小時以內(nèi)的占7.26%，3～6小時的占27.88%，6～9小時的占32.48%，9～12小時的占19.76%，12小時以上的占12.62%（如圖11所示）。圖11廣州流動商販每天擺賣時間3.多久更換擺賣地廣州流動商販中，一年內(nèi)基本不換的占23.96%，兩三天更換一次的占23.85%，兩三周才更換的占10.26%，而兩三個月、半年甚至從未換過的分別占15.40%、5.78%、20.75%（如圖12所示）。圖12廣州流動商販多久更換擺賣地（三）空間特征廣州流動商販的空間特征主要包括居住狀況和擺賣地點(diǎn)，具體而言如下。1.居住狀況廣州流動商販中，在廣州購房的僅占5.73%，住在親友家的占4.77%，而租房子的占83.14%，居無定所的占3.71%，其他的占2.65%（如圖13所示）。圖13廣州流動商販的居住狀況2.擺賣地點(diǎn)廣州流動商販的擺賣地點(diǎn)主要集中在天橋，內(nèi)街內(nèi)巷、次干道生活區(qū)附近，商圈、火車站、客運(yùn)站等主干道周邊，地鐵站口和其他地方，其比重分別為8.68%、39.34%、25.51%、17.68%、8.79%（如圖14所示）。圖14廣州流動商販擺賣地點(diǎn)的分布狀況二流動商販的發(fā)展趨勢隨著廣州經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級轉(zhuǎn)型、行政管理面積的擴(kuò)容，以及外來流動人口規(guī)模的增大，廣州流動商販呈現(xiàn)出四大發(fā)展趨勢，即年輕化、團(tuán)伙化、職業(yè)化和集團(tuán)化，具體而言如下。（一）年輕化前文調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在南方都市報報社、中山大學(xué)和凱迪數(shù)據(jù)研究中心聯(lián)合進(jìn)行的“廣州流動商販千人調(diào)查”中，約43%為19～29歲的青年，30～39歲的受訪者比例居第二位，約為26%，值得注意的是，40歲以下的流動商販比重達(dá)到70.63%，18歲以下的受訪者占2.23%，40～60歲的比重為29.37%，而60歲以上的擺賣者寥寥無幾，僅為1.60%（如圖15所示）。由此可見，青壯年流動商販的比重在70%以上，當(dāng)前的流動商販呈現(xiàn)出年輕化趨勢。圖15廣州流動商販的年齡結(jié)構(gòu)（二）團(tuán)伙化流動商販在廣州的生活圈子比較狹窄，主要是依靠地緣和血緣關(guān)系，也就是“鄉(xiāng)情”和“人緣關(guān)系”來維持其生活圈。這也形成了其主要的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。而這種依“鄉(xiāng)情”和“人緣關(guān)系”來維持的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)直接影響了其經(jīng)營活動，從而呈現(xiàn)出團(tuán)伙化的傾向。據(jù)調(diào)查，有27%的流動商販會經(jīng)常跟老鄉(xiāng)一起進(jìn)貨，有44%的流動商販會和老鄉(xiāng)偶爾互通擺賣消息，而經(jīng)?；ネㄏ⒌恼?8%。廣州市城市管理綜合執(zhí)法局曾在總結(jié)后亞運(yùn)時代廣州流動商販的特點(diǎn)時稱，有團(tuán)伙傾向，要防范亂擺賣演變成治安問題的可能性。（三）職業(yè)化流動商販將擺攤作為一種職業(yè)主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，擺攤“資歷”深，成為一種職業(yè)選擇。據(jù)前文的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析可知，擺賣時限在1年以內(nèi)的占36.74%，1～5年的“資淺”流動商販占45.16%，5年以上的“資深”流動商販占18.10%，甚至有12.14%的流動商販擺攤時限達(dá)7年以上（如圖16所示）。這說明流動擺攤已經(jīng)成為一種職業(yè)選擇。第二，擺賣收入成為家庭主要收入來源，可看作一份工作的基本工資。據(jù)上文統(tǒng)計(jì)，在月收入調(diào)查一項(xiàng)，最集中的兩個收入段為1501～3000元（約45%），和1500元以下（約31%），兩項(xiàng)占比約76%。2015年廣州最新的最低工資標(biāo)準(zhǔn)為1895元/月。兩三千元收入意味著，擺賣可以被看作一份工作的基本工資。第三，擺攤的工具越來越專業(yè)化。例如瓜果菜販，傳統(tǒng)小販“挑著擔(dān)子叫賣”的形象如今被徹底顛覆了，自產(chǎn)自銷的農(nóng)民也不多見了。從肩挑手推到駕駛機(jī)動車隨停隨賣，從自產(chǎn)自銷到批發(fā)后“二倒手”，瓜果菜販越來越呈現(xiàn)職業(yè)化趨勢。圖16廣州流動商販的擺攤“資歷”（四）集團(tuán)化廣州流動商販的經(jīng)營活動呈現(xiàn)出“集團(tuán)化”的傾向。從商品銷售角度看，“抱團(tuán)”經(jīng)營一方面可以形成完整的商品群，從而為居民提供幾乎與生活相關(guān)的所有商品服務(wù)，另一方面可以在相同商品間形成競爭。正如在梓元崗一帶擺賣超過3年的“走鬼”劉某所言：“當(dāng)時大家都分散擺，好躲避城管，但后來發(fā)現(xiàn)大家聚集在一起生意更旺?！痹诠鸹◢彅[檔經(jīng)營熟食的“走鬼”阿木也如是說：“我們后來發(fā)現(xiàn)，聚集在一起擺檔，生意才會做得更旺，大家抱團(tuán)聚在一起，能將人氣聚集在一起，人氣旺了，生意自然好了?！保ㄈ?，2014）從抵制城管執(zhí)法來說，相對于個體分散經(jīng)營時力量單薄，集體“抱團(tuán)”擺攤能使流動商販之間形成合力共同抵制城管執(zhí)法。正如在梓元崗一帶擺賣的“走鬼”劉某所言：“當(dāng)時大家都分散擺，好躲避城管，但后來發(fā)現(xiàn)大家聚集在一起……遇到城管也能抱團(tuán)抵抗?！比鲃由特渾栴}治理的困境流動商販的生存權(quán)利與城市管理秩序引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。部分學(xué)者主張使流動商販合法化，認(rèn)為擺攤販賣是公眾迫不得已情況下謀取自身生存的手段，通過從事這一行業(yè)，流動商販不僅可以滿足自身的生存需要，還可以滿足城市中部分市民的市場需求。另外，攤販經(jīng)濟(jì)作為一種非正規(guī)經(jīng)濟(jì)，為中國經(jīng)濟(jì)增長做出了貢獻(xiàn)，應(yīng)該得到有效的保護(hù)。反對者則認(rèn)為流動商販給城市帶來環(huán)境污染和交通擁堵問題，他們的食材并未經(jīng)衛(wèi)生部門檢測，可能存在巨大的食品安全隱患。這些都對既有的城市管理秩序構(gòu)成威脅，加上城管部門與流動商販之間關(guān)系緊張，他們認(rèn)為流動商販可能會給城市社會注入諸多不安因素，甚至由此引發(fā)一系列惡性反應(yīng)。但雙方對流動商販管理形成了較為一致的意見，即他們都主張?jiān)诔鞘袆?chuàng)造更多的就業(yè)來消減流動商販數(shù)量，建立疏導(dǎo)點(diǎn)來規(guī)范和監(jiān)督流動商販經(jīng)營過程，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)來吸引流動商販回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等。自2014年3月1日起施行的《個體工商戶條例》第三十條規(guī)定：無固定經(jīng)營場所攤販的管理辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況規(guī)定。由此可見，我國法律承認(rèn)流動商販的合法化存在。但對于無證經(jīng)營和流動經(jīng)營的商販來說，走城市管理者設(shè)計(jì)的通道，就意味著要付出更多的成本和獲得更少的收益。城市管理者的境況則相反，即有證經(jīng)營和定點(diǎn)經(jīng)營能夠減少城市管理者的管理成本，獲得更好的城市管理秩序。但公共政策不單是執(zhí)行者的信條，更是公眾期望的產(chǎn)物。而且當(dāng)前中國服務(wù)型政府建設(shè)已經(jīng)深入人心，公眾不再將自己定位于完全的被管制者，或是溫順的服從者，更多地是將自己定位于顧客和被服務(wù)者。如果現(xiàn)有的城市管理體制不能處理好這一“反?！?，那么極有可能形成重大危機(jī)。另外，如若舊的城市管理體制失去了過多的活力，而新的有效的城市管理體制短時間內(nèi)難以形成，加之流動商販的不平等感和不公平感上升，流動商販與城市管理者之間的矛盾將會在這種轉(zhuǎn)型時期不斷涌出。另一個流動商販治理的困境主要聚焦在流動商販的職業(yè)轉(zhuǎn)型上。我們要極力避免農(nóng)村與城市的二元對立隨勞動力空間和職業(yè)的轉(zhuǎn)移也平行移動到城市內(nèi)部，出現(xiàn)新的對立形式，使城市管理也呈現(xiàn)出二元特征（崔占峰，2013）。而談到流動商販職業(yè)轉(zhuǎn)型，還會涉及另一個重要的問題：流動商販愿意放棄現(xiàn)在的職業(yè)而從事其他職業(yè)嗎？從利害計(jì)算來看，這一命題恐怕是難以成立的。主要原因有如下幾個方面。一是要流動商販放棄現(xiàn)在的職業(yè)而從事其他職業(yè)，流動商販?zhǔn)紫葧紤]其他職業(yè)收入比現(xiàn)在擺攤販賣收入高嗎？我們知道，大部分流動商販?zhǔn)沁M(jìn)城農(nóng)民，他們的學(xué)歷低，也缺乏在城市謀生的手段，很多時候他們并不能在城市正規(guī)就業(yè)中獲得可觀的收入。但作為一名攤販，他們通過勤勞可以獲得相當(dāng)不錯的收入。兩者對比后，流動商販可能會失去從事其他行業(yè)的動力。二是流動商販會將自己與身邊的人進(jìn)行對比。例如和其他流動商販對比，他們是否會轉(zhuǎn)換職業(yè)？而且有的流動商販往往并不是一個人來到陌生的城市，更多的時候是全家遷移，他們的孩子、丈夫或妻子，甚至父母都在這座城市。他們的家庭成員不局限于這一個職業(yè)，擺攤賣貨只是他們家庭收入的一個組成部分。例如，在家庭角色扮演中，女性承擔(dān)流動商販角色，男性則在建筑工地打工，這樣他們一家人都可以在棲息的城市中獲得收入。無疑，這種家庭的工作分配結(jié)構(gòu)已經(jīng)比較完善。如果服從政府城市管理要求，那么意味著他們的家庭將失去這種組合優(yōu)勢。三是流動商販的流動性強(qiáng)。這其實(shí)也表明這一職業(yè)具有較大的自由度。如果流動商販可按照自己的實(shí)際情況決定是否出去和在哪里擺攤經(jīng)營，那么表明流動商販不用像在企業(yè)和包工頭等做事那樣處處受限，甚至是陷入復(fù)雜的人際關(guān)系中遭受挫折，更不用說可能受到的歧視和辱罵。另外，這種自由度還表現(xiàn)為家人可以共同住在“城中村”享受家庭的樂趣，而不是住在企業(yè)宿舍或板房中擁擠不堪。由此可見，要實(shí)現(xiàn)流動商販的職業(yè)轉(zhuǎn)型并不是一件容易的事情。作為城市管理者，必須結(jié)合流動商販就業(yè)質(zhì)量和提升流動商販就業(yè)能力等來推動流動商販的職業(yè)轉(zhuǎn)型。顯然，這是一個城市公共事務(wù)的重要方面。但是面對這一難題，很多城市確實(shí)是沒有這種吸納能力的。而對于城市管理部門來說，它們的權(quán)力有限但責(zé)任多而大，又要三思政府與公眾沖突的敏感性，這就導(dǎo)致了“城管”一直深陷行政執(zhí)法困境不能自拔，貓鼠游戲總在城市不斷上演。四優(yōu)化流動商販綜合治理模式有別于流動商販管控模式，流動商販的綜合治理屬于整體性治理的范疇。需要指出的是，要實(shí)現(xiàn)從流動商販管控模式到流動商販綜合治理模式的轉(zhuǎn)變，首先要確立流動商販綜合治理的目標(biāo)。這就要求城市管理者以“商販”為本，注重流動商販出路，尊重流動商販的獨(dú)特性，承認(rèn)流動商販所具有的獨(dú)特文化，進(jìn)而轉(zhuǎn)變政治觀念和對流動商販的認(rèn)識，推動流動商販的自我認(rèn)同。也就是說，差異政治[3]才是流動商販管理的終極價值取向。作為一個更高級的層面，差異政治是在獲得普遍平等承認(rèn)的基礎(chǔ)上維持自身獨(dú)特性而存在的階段。以普遍平等政治和差異政治構(gòu)造出的流動商販的斗爭方向，使流動商販研究從對制度的糾正和改變邁向了政治觀念和社會認(rèn)識層面（李錦峰，2010）。筆者從這一理論構(gòu)想出發(fā)，認(rèn)為流動商販綜合治理可以從以下幾個方面進(jìn)行完善。從城市管理者來看，應(yīng)該改變過去長期存在的管控思維，調(diào)整為治理思維。作為城市管理者，一方面，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到流動商販與市民是同等公民，不能因他們之間存在地域差異和職業(yè)差異而將其劃分為三六九等，也不能因?yàn)榕c流動商販之間存在認(rèn)識差異、習(xí)性差異、文化差異等而自我設(shè)定為高高在上的管控者。在這個時候，城市管理者尤其要重視向流動商販提供好的公共服務(wù)，以促進(jìn)他們更快地融入城市社會，讓他們對城市產(chǎn)生熟悉感而不是認(rèn)為城市是其季節(jié)性的棲息地。另一方面，城市管理者也應(yīng)認(rèn)識到治理并不是自身的單一治理，更不是行政命令式的管控，而是與流動商販，甚至是社會組織、市民等其他多元主體的共同治理。這就要求城市管理者認(rèn)識到自身與流動商販不是非此即彼的對立關(guān)系，而是共同置身于城市社會的共生系統(tǒng)之中。我們知道，很多時候城市管理者與流動商販之間產(chǎn)生緊張關(guān)系，就是由于互相不承認(rèn)對方的身份。以至于城市管理者將流動商販視作城市生態(tài)系統(tǒng)的外來者和入侵者，流動商販將城市管理者視作危及自身經(jīng)濟(jì)利益和人身安全的威脅者。有鑒于此，城市管理者應(yīng)當(dāng)結(jié)合流動商販聚集區(qū)域特點(diǎn)，對流動商販治理的主體、方式、手段、內(nèi)容和結(jié)果等方面進(jìn)行界定清晰，從而在戰(zhàn)略和行動上形成治理的優(yōu)勢。從流動商販自身來看，一方面，他們要對自己的職業(yè)具有充分的自信。流動商販不是非法存在的社會群體，要走出大喊“城管來了”，然后開著推車及時逃跑的困局。例如，他們可通過積極地接受“城管”的檢查，和“城管”做正面的溝通，經(jīng)多次的對話和協(xié)商以后，就擺賣要求達(dá)成一致，并在商販內(nèi)部形成互相監(jiān)督的規(guī)則，確保攤販與“城管”之間的共識得以施行。同時，流動商販也要認(rèn)識到該職業(yè)并不是城市社會中低人一等的職業(yè)，應(yīng)從心理上打破自身與消費(fèi)者之間的隔閡，主觀上解除社會帶給他們的“定義”，進(jìn)而以最好的產(chǎn)品服務(wù)贏得社會的認(rèn)可。另一方面，要尊重自身的公民身份。流動商販之所以給社會留下不好的印象，既因?yàn)殚L期以來城市與鄉(xiāng)村二元分割下產(chǎn)生的市民與農(nóng)民之間的心理溝壑，也因?yàn)榱鲃由特溸^于重視自身文化而忽視了這種文化與城市文化碰撞后的負(fù)向影響，還因?yàn)榱鲃由特溩陨硇袨榕c經(jīng)營質(zhì)量所引發(fā)的其他可能的社會不認(rèn)同。由此，流動商販保持自身的獨(dú)特性和自由發(fā)展無可厚非，但不能忘記自身的公民身份，丟棄作為公民所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。這些都要求流動商販形成尊重社會正常運(yùn)行的意識，培養(yǎng)自身的公共情懷，依法定程序處理他們與“城管”間的問題，進(jìn)而在社會沖突中形成穩(wěn)定的秩序。從社會互動來看，應(yīng)實(shí)現(xiàn)從“城管”與攤販間的互動到攤販、市民、“城管”、社會組織、政府等多個社會主體間的互動。我們知道，互動的優(yōu)勢在于能夠改善各行為主體的行為，防止個體以自我為中心的利益半徑對他者的侵?jǐn)_，從而在利益交叉領(lǐng)域形成動態(tài)平衡。與此同時，多元主體間的互動也有助于公民從關(guān)注自我利益的局限性中走出來，轉(zhuǎn)而尋求更重要的公共利益。而流動商販之所以要受到多元主體的監(jiān)督，與流動商販行為的空間有關(guān)。對于公共空間的行為，必須變更私人領(lǐng)域的行為規(guī)范，轉(zhuǎn)而遵循公共生活的行為準(zhǔn)則。也就是說，公共空間中的行動受到市民、“城管”、社會組織、政府等多個責(zé)任主體的監(jiān)督。然而在現(xiàn)實(shí)中，往往將城市管理的責(zé)任縮小為城市管理行政執(zhí)法人員與流動商販間的協(xié)調(diào)，這無疑只會讓二者深陷“熟悉的陌生人”僵局。筆者調(diào)研了解到，城市管理行政執(zhí)法人員對很多流動商販非常了解，也知道他們的處境，但是他們也只是整個城市管理系統(tǒng)的神經(jīng)末端，加之城市管理部門形成的復(fù)雜性，致使他們與流動商販之間的局面一直無法改變。也即，必須跳出流動商販治理的困局，單靠城市管理行政執(zhí)法人員與流動商販的互動是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)將這一問題放到更廣的互動情景中解決。從政府治理來看，要以合作協(xié)議推進(jìn)政務(wù)協(xié)同。合作協(xié)議是對跨政府部門合作事務(wù)共同目標(biāo)、部門間的權(quán)力和責(zé)任關(guān)系進(jìn)行制度化的安排，是政府部門間合作關(guān)系的制度化。政府部門間合作困境在很大程度上是由于缺乏促進(jìn)合作的宏觀和微觀上的制度安排，缺乏達(dá)成合作的制度框架和必要約束。而制度的重要作用在于使人們之間復(fù)雜的交