建立驅(qū)動市場的環(huán)境保護政策體系（21世紀）

建立驅(qū)動市場的環(huán)境保護政策體系（21世紀）

一驅(qū)動市場的環(huán)境保護政策的內(nèi)涵及意義從發(fā)達國家的環(huán)境保護政策演進可以看出，環(huán)境保護管理早期，基本是單一運用命令控制手段，隨著經(jīng)濟發(fā)展及環(huán)境保護形勢的變化，政策工具的種類和范圍不斷擴大，基于經(jīng)濟激勵的環(huán)境保護政策工具日漸豐富。由于無法依靠單一的普適性的政策工具解決所有的環(huán)境問題，現(xiàn)有的環(huán)境保護政策都是以政策組合或政策體系的形式存在的。從不同政策工具的作用機制的角度來看，行政命令型的直接管制手段和基于激勵的手段之間存在顯著不同。直接管制手段的出發(fā)點是在末端限制污染物排放，而基于激勵的手段是通過鼓勵污染源積極采用新技術(shù)或新的環(huán)境管理模式而降低對環(huán)境的影響[1]。本文研究的驅(qū)動市場的環(huán)境保護政策在內(nèi)涵上與基于激勵的政策工具有相似性，因此首先通過梳理發(fā)達國家已采用的環(huán)境保護激勵政策的內(nèi)涵、類別，界定本文驅(qū)動市場的環(huán)境保護政策的內(nèi)涵和要義。（一）驅(qū)動市場的環(huán)境保護政策內(nèi)涵和要義根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）的定義，經(jīng)濟激勵政策是指為自然資源使用者和環(huán)境污染物排放者提供市場和經(jīng)濟的激勵，以改變其環(huán)境行為。經(jīng)濟手段鼓勵減少排放，從而降低對自然資源的壓力。美國環(huán)境保護署（EPA）有關(guān)環(huán)境保護經(jīng)濟激勵政策是通過運用財政手段為污染者提供經(jīng)濟激勵，促使其減少設(shè)備、工藝過程及產(chǎn)品對環(huán)境和健康的不利影響。經(jīng)濟手段的使用為減少污染排放的企業(yè)提供實際的或潛在的經(jīng)濟收益同時，也使污染持續(xù)增加的企業(yè)承擔了更多的成本，是一種必要的、雙向的激勵機制。不同組織和機構(gòu)對經(jīng)濟激勵政策的分類也略有不同，詳見表1。表1主要機構(gòu)和組織的經(jīng)濟激勵政策分類通過上述分類可以看出，經(jīng)濟激勵政策可以是直接以經(jīng)濟利益形式體現(xiàn)的，一種是環(huán)境稅費工具，通過提高污染物排放及自然資源使用的價格，發(fā)揮價格彈性作用，促進污染物減排和資源集約利用；另一種是環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易工具，通過定義、調(diào)整、設(shè)立、分配、交易各類環(huán)境類產(chǎn)權(quán)，以最低的成本減少對資源環(huán)境的破壞。也可以是以其他非經(jīng)濟手段的形式來實現(xiàn)，這些手段可以潛在地影響企業(yè)的成本或經(jīng)濟收益，從而驅(qū)動企業(yè)主動進行環(huán)境管理，改善環(huán)境行為。如法律工具類，使個人和組織對其導致的環(huán)境破壞負有法定責任，一旦被發(fā)現(xiàn)違法，將會面臨巨大的、不可預知損失的懲罰，從而對企業(yè)減少或避免污染排放產(chǎn)生潛在的激勵；信息披露類，使處于污染源的員工、當?shù)厣鐓^(qū)及其他利益相關(guān)者能夠便利地獲得有關(guān)污染源排放的信息，從而對企業(yè)產(chǎn)生明確的減排需求。而企業(yè)若能夠持續(xù)地降低污染物排放，消費者會對其產(chǎn)品產(chǎn)生偏好，員工與當?shù)厣鐓^(qū)與企業(yè)的關(guān)系會不斷改善，企業(yè)也能夠從中獲得經(jīng)濟利益；自愿行動類，其與信息披露具有內(nèi)在的聯(lián)系，當污染源企業(yè)自愿地并切實減少污染物排放時，它的員工、所在社區(qū)、消費者通過企業(yè)信息披露得以獲知，能夠為企業(yè)帶來多重收益。企業(yè)減排自愿行動減少了員工暴露于各類污染物的風險，改善了勞工關(guān)系。企業(yè)的環(huán)境友好聲譽也能夠吸引更多的消費者，為企業(yè)切實增加市場利益。另外，企業(yè)參與自愿行動還可能減少其他的成本，例如可以得到由政府機構(gòu)資助的各類技術(shù)援助服務(wù)、免費獲取技術(shù)信息等。從驅(qū)動市場主體主動進行環(huán)境管理，改善企業(yè)環(huán)境行為出發(fā)，本文認為驅(qū)動市場的環(huán)境保護政策可以分為直接影響微觀主體環(huán)境成本和收益的政策和影響微觀主體市場利益相關(guān)者的政策。驅(qū)動市場的環(huán)境保護政策的核心內(nèi)涵是通過各類政策手段的采用，對微觀主體提供經(jīng)濟激勵，促使其自身選擇校正經(jīng)濟系統(tǒng)對環(huán)境的影響，從而實現(xiàn)改善環(huán)境質(zhì)量和持續(xù)利用自然資源的目標。（二）驅(qū)動市場的環(huán)境保護政策的意義在當前情況下，更多地采用驅(qū)動市場的環(huán)境經(jīng)濟政策能夠彌補我國環(huán)境保護行政管理存在的不足，對改善我國環(huán)境質(zhì)量具有重要的意義。第一，驅(qū)動市場的政策在某種程度上可以實現(xiàn)更大的污染物減排業(yè)績。因為命令控制型手段實質(zhì)是通過行政命令的方式責成企業(yè)達到主管部門制定的排放標準，那么即使是企業(yè)完全完成了控制目標，全社會污染減排的成果也僅限于行政許可的標準上。更糟糕的情況是主管部門制定的排放標準如果過低，則環(huán)境質(zhì)量還將逐步惡化。驅(qū)動市場的政策則不同，由于使污染減排具有價值，并且可以在市場上交易，企業(yè)有足夠的動力持續(xù)地降低污染排放，而不僅僅是將自身污染水平達到政府許可的程度。第二，驅(qū)動市場的政策促使全社會采用更經(jīng)濟、更靈活的手段實現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境保護的目標。命令控制型手段往往通過設(shè)定排放標準、產(chǎn)品或技術(shù)標準等形式控制物排放，但這種手段并沒有考慮到不同污染源企業(yè)減排成本的差異。而驅(qū)動市場的政策手段中，污染控制的邊際成本是一個決定性因素。當污染控制是一項具有價值的業(yè)務(wù)時，污染控制成本相對較低的企業(yè)會創(chuàng)造更多的減排績效。因此當以驅(qū)動市場手段為主控制污染排放時，會以市場確定的最低減排成本實現(xiàn)污染減排的目標。對美國的經(jīng)驗研究表明：使用經(jīng)濟手段而產(chǎn)生的效率提高是真實存在的。如使用命令控制型的手段防控大氣污染問題的成本相當于最低的經(jīng)濟手段成本的22倍，平均來看，命令控制型手段治理環(huán)境問題的成本大約是經(jīng)濟手段的6倍[2]。1992年，美國利用經(jīng)濟激勵手段治理大氣、水和土壤污染，相比同等成效下采用命令控制型手段的成本節(jié)約了110億美元。OECD對多國環(huán)境保護的經(jīng)濟手段進行評估的證據(jù)也顯示出經(jīng)濟手段顯著的成本節(jié)約效應[3]。第三，驅(qū)動市場的政策為各市場參與主體環(huán)保自實施提供強有力的激勵機制。在傳統(tǒng)命令控制手段下，對環(huán)境的監(jiān)管要依賴于各類報告、監(jiān)測、檢查及罰款等行政手段。隨著經(jīng)濟發(fā)展，環(huán)境監(jiān)管對象擴大至成千上萬甚至百萬、千萬計時，環(huán)境保護行政管理就成為非常龐大、非常煩瑣的管理任務(wù)。當行政管理的人員、技術(shù)、經(jīng)費難以支撐時，就無法對各類污染源，尤其是分散的、小型的污染源進行有效的監(jiān)管。而若以經(jīng)濟激勵為主要手段時，企業(yè)和個人在嚴格環(huán)境保護中能夠獲得巨大的利益，并通過自身的環(huán)境保護行為影響與己有關(guān)的利益相關(guān)主體，從而形成一個有效的環(huán)境保護自實施機制。這種自實施機制是一個分散的實施體系，能夠有效地減輕環(huán)境行政主管部門的管理和執(zhí)法負擔。第四，驅(qū)動市場的政策能夠激勵企業(yè)不斷創(chuàng)新環(huán)保技術(shù)。誠然，在部分情況下命令控制手段也能夠推動環(huán)保技術(shù)的發(fā)展，如設(shè)定有挑戰(zhàn)性的環(huán)境保護標準可以促進清潔技術(shù)的開發(fā)和運用。但是污染源在完成行政命令的要求后，就沒有動力再繼續(xù)進行更先進的技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新。原因在于開發(fā)更先進的技術(shù)所需的投入是非常巨大的，即使是新技術(shù)開發(fā)成功，也并不確定環(huán)保標準和要求是否會進一步提高，企業(yè)先期投入的成本無法得到彌補和收益回報。而在驅(qū)動市場政策的作用下，污染控制技術(shù)是有價值的，有些情況下這些價值是直接以貨幣形式體現(xiàn)，有些是間接的收益。那么企業(yè)就有動力開發(fā)更高效更具有成本優(yōu)勢的污染控制技術(shù)，特別是在污染排放義務(wù)可以像商品那樣在市場上進行交易的時候。第五，驅(qū)動市場的政策能使環(huán)境保護工作更加透明，減少因信息不對稱產(chǎn)生的社會矛盾。與行政命令手段下只有政府主管部門掌握企業(yè)信息不同，很多驅(qū)動市場手段如排污權(quán)交易，包括交易量、交易價格等相關(guān)信息是完全公開的，社會公眾很容易獲得環(huán)境保護信息，并能夠基于充分的環(huán)境信息對政府環(huán)境決策做出相對客觀的評價，有效地緩解社會對環(huán)境問題的焦慮。二上?，F(xiàn)有的驅(qū)動市場環(huán)境保護政策現(xiàn)狀及評價鑒于行政命令型的政策手段的著眼點是限制市場主體末端污染物排放，其帶有防御性和被動性。而本文所闡述的驅(qū)動市場的政策是提供全方位的經(jīng)濟激勵，促使企業(yè)主動進行全過程環(huán)境管理。在現(xiàn)有的政策中，部分環(huán)境經(jīng)濟政策具有經(jīng)濟驅(qū)動的特征，此處從這些政策切入分析。（一）上?，F(xiàn)行的環(huán)境經(jīng)濟政策梳理按照政策制訂主體分類，上?，F(xiàn)有的驅(qū)動市場環(huán)境保護政策可以分為如下幾類：第一類是由中央政府統(tǒng)一制訂政策條文和標準的政策，如資源環(huán)境類相關(guān)稅收政策；第二類是由中央政府制訂政策的導向和原則，由地方政府細化實施細則的政策，如排污收費政策、財政補貼政策等；第三類是尚未上升至政策法規(guī)層面，但國家相關(guān)行業(yè)主管部門出臺了行業(yè)指導意見，還處于探索階段的行業(yè)自律行動，如綠色金融等。本部分對于能夠體現(xiàn)上海市政府決策意志的政策進行詳細梳理，對于國家層面及行業(yè)層面進行簡單回顧。1.排污收費政策排污收費制度驅(qū)動市場的原理是根據(jù)預期實現(xiàn)的環(huán)境質(zhì)量目標，確定各類污染物的價格，向排污者提供持續(xù)的經(jīng)濟激勵，以促使它們能夠通過各種手段進行環(huán)境管理，減少污染物排放。排污收費制度是我國最早制定并實施、實施時間也最長的環(huán)境政策之一。其演變脈絡(luò)如下：1978年12月，中共中央批轉(zhuǎn)了原國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導小組《環(huán)境保護工作匯報要點》，首次提出在中國實行“排放污染物收費制度”；次年頒發(fā)《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》，在法律上確定了我國的排污收費制度；1982年發(fā)布《征收排污費暫行辦法》，標志著我國排污收費制度的正式建立；2003年1月出臺新的《排污收費征收使用管理條例》[4]。上海根據(jù)國家《排污收費征收使用管理條例》，出臺了《上海市排污費征收管理辦法》等一系列政策文件，詳見表2。表2上海排污收費政策演變總體來看，上海排污費征收的對象及征收金額較為有限。根據(jù)上海市環(huán)保局2014年10月16日發(fā)布的《2014年9月份排污費公告》，上海市環(huán)境監(jiān)察總隊征收排污費的單位和個體工商戶共53家，征收總額為841.26萬元。其中寶山鋼鐵股份有限公司應繳排污費270萬元，中國石化上海石油化工股份有限公司應繳排污費247.87萬元，僅這兩家企業(yè)就占全市月度應繳排污費總額的61.56%。2014年度（2014年1月1日至10月15日）全市國控重點監(jiān)控企業(yè)無欠繳排污費情況。在排污費資金使用上，上海市環(huán)境保護局根據(jù)國家《排污費征收使用管理條例》（國務(wù)院第369號令）和《排污費資金收繳使用管理辦法》（財政部、國家環(huán)?？偩值?7號令），制定了《上海市排污費資金使用管理辦法》，規(guī)定本市排污費資金用于重點污染源防治項目、區(qū)域性污染防治項目、污染防治新技術(shù)和新工藝的推廣應用項目、國務(wù)院及市政府規(guī)定的其他污染防治項目的撥款補助和貸款貼息（見表3）。表32013年上海市市級排污費專項資金分配結(jié)果2.環(huán)境財政政策環(huán)境財政政策驅(qū)動市場的原理是給予污染減排一定的經(jīng)濟補償，相當于為污染減排這一任務(wù)賦予了經(jīng)濟價值，從而激勵污染源持續(xù)革新技術(shù)及管理，不斷刷新減排業(yè)績。我國政府層面的補貼資金大多數(shù)通過財政資金進行撥付。2004年以前，我國基本上沒有專門的環(huán)境財政投入渠道。從2004年開始，財政部設(shè)立了“中央環(huán)境保護專項資金”，此后又設(shè)立了一系列與環(huán)境保護有關(guān)的專項資金。2006年，《政府收支分類改革方案》及《2007年政府收支分類科目》將環(huán)境保護作為類級科目納入其中。從2007年1月1日起，“211環(huán)境保護”正式進入財政預算科目。根據(jù)《上海市排污費資金使用管理辦法》、《上海市節(jié)能減排工作實施方案》等文件的精神和要求，上海市已設(shè)立了市級環(huán)境保護專項資金、市級節(jié)能減排專項資金、區(qū)域環(huán)境綜合整治專項資金等引導資金和專項資金，對本市的節(jié)能減排和環(huán)境保護進行直接支持。近年來，上海公共財政支出中，用于節(jié)能環(huán)保的支出無論從預算還是決算都有較大幅度的提升。尤其是2014年，節(jié)能環(huán)保預算提升至41億元，是2009年的近3倍，詳見圖1。圖12009～2014年上海市節(jié)能環(huán)保財政支出預算、決算上海市公共財政節(jié)能環(huán)保支出主要用于環(huán)境整治、節(jié)能與新能源利用、城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。以2013年為例，全年節(jié)能環(huán)保支出共34億元，其中用于鼓勵淘汰高污染車輛，實施畜禽養(yǎng)殖場污染處理和綜合利用補貼，鼓勵私人購買和使用新能源汽車，推進本市國家機關(guān)辦公建筑和大型公共建筑能耗監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)，淘汰劣勢企業(yè)、劣勢產(chǎn)品和落后工藝，實施磚瓦、石材等重點行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和寶山區(qū)南大三期等重點區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整，調(diào)整危險化學品企業(yè)，支持推進生活垃圾分類、節(jié)能技術(shù)改造以及秸稈綜合利用的支出16億元；用于支持高效照明產(chǎn)品推廣，可再生能源節(jié)約利用，實施城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施及污水管網(wǎng)工程等支出15.3億元；支持實施燃煤電廠脫硝設(shè)施建設(shè)、高橋石化和金山石化等重點區(qū)域環(huán)境綜合整治、PM2.5專項檢測防控、環(huán)境安全預警和應急等項目的支出1.3億元。3.環(huán)境稅收政策自1994年我國稅制改革后，財政部、稅務(wù)總局出臺了一系列有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護的稅收政策。截至2014年11月，我國現(xiàn)行稅制中還沒有設(shè)置專門的環(huán)境保護稅種，但部分稅種的設(shè)計與資源、環(huán)境相關(guān)，具有一定的引導消費、節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境的作用。我國與環(huán)境稅收有關(guān)的稅種主要可分為兩類：其一是針對各類資源的開發(fā)和使用課稅，如資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等；其二是針對有可能導致環(huán)境污染的產(chǎn)品消費進行課稅，如消費稅、車船稅、車輛購置稅等。此外城市建設(shè)維護稅不屬于上述兩大類別，但其為城市環(huán)保項目及建設(shè)提供了專項資金支持，也歸入環(huán)境稅收中。上海市在環(huán)境相關(guān)稅收政策上，基本是執(zhí)行國家的相關(guān)稅收政策文件，暫無自行出臺的地方性環(huán)境稅收政策。近年來，上海市環(huán)境相關(guān)稅收征收金額呈快速上升趨勢，詳見表4。2013年環(huán)境相關(guān)稅收征收總額達到1008.94億元，2014年僅前三季度就已超過886億元，預計全年征收總額接近1200億元。其中國內(nèi)消費稅占所有環(huán)境相關(guān)稅收的比重達到70%以上，近年來國內(nèi)消費稅的比重也逐漸上升，在2008年僅占全部環(huán)境相關(guān)稅收征收總額的59%。整體來看，由于上海城市本身資源稀缺，而消費旺盛，上海環(huán)境相關(guān)稅收的主要功能以引導消費為主。表42008～2014年前三季度上海環(huán)境稅收征收金額（二）上海排污收費政策效果評估排污收費是我國運用最早的環(huán)境政策工具之一，已經(jīng)推行了三十余年。作為上海自行出臺實施標準的有限的環(huán)境政策之一，排污收費政策是較典型的具有經(jīng)濟激勵作用的驅(qū)動市場的政策工具。污染物減排是排污收費制度的主要功能，也是政策實施的最終目標。本文采用公共政策學中的投射對比法對排污收費政策的污染減排效果進行評估。鑒于2003年排污收費制度改革前后，除了上海市排污費征收管理辦法，沒有新的影響面大的環(huán)境保護政策出臺。同時，這一時期上海市經(jīng)濟社會發(fā)展保持穩(wěn)定，符合投射對比法的相關(guān)假設(shè)條件。通過擬合得到上海市1991～2002年工業(yè)廢水排放量、工業(yè)化學需氧量（COD）排放量、工業(yè)廢氣排放量、工業(yè)二氧化硫（SO2）排放量、工業(yè)固廢排放量傾向線，見表5。表5污染物排放量傾向線對上述方程式進行顯著性檢驗，可知工業(yè)廢水排放量、工業(yè)COD排放量、工業(yè)廢氣排放量是顯著的，工業(yè)固廢排放量處于臨界點，工業(yè)SO2排放量不顯著。各項目的投射點與實際排放量比較，如圖2至圖5所示。圖2上海工業(yè)廢水排放量與傾向線投射點比較圖3上海工業(yè)化學需氧量排放量與傾向線投射點比較圖4上海工業(yè)廢氣排放量與傾向線投射點比較圖5上海工業(yè)固廢排放量與傾向線投射點比較綜合4個圖可以發(fā)現(xiàn)，2003～2013年，投射點完全在實際點以上的污染物種類只有工業(yè)廢氣排放量，說明工業(yè)廢氣排放量在改革后的排污費政策激勵下，排放量增長逐漸趨緩，也就是說新的排污收費政策在控制工業(yè)廢氣排放方面效果是較為明顯的。投射點與實際點基本持平的污染物種類是工業(yè)廢水排放量及工業(yè)COD排放量，表明新舊排污費制度下的工業(yè)廢水減排效果基本持平。投射點在實際點以下的污染物種類是工業(yè)固廢排放量，表明新的排污收費政策沒有能夠抑制工業(yè)固廢的上漲，政策是無效的，或者說政策的效果小于經(jīng)濟發(fā)展的牽引。（三）上?，F(xiàn)有驅(qū)動市場的環(huán)境保護政策評價目前上?；旧辖⒘艘原h(huán)境財稅、環(huán)境價格、環(huán)境投融資為主的經(jīng)濟激勵政策。但整體來看，環(huán)境財政、環(huán)境稅費、環(huán)境投融資的政策體系只是一個初步框架。新興的、更趨市場化的政策工具如排污權(quán)交易、綠色信貸、環(huán)境污染責任保險、環(huán)境債券等多種環(huán)境經(jīng)濟政策工具尚處于試點起步或者探索的階段，還未能形成完整的驅(qū)動市場的政策體系。1.政策種類相對有限根據(jù)環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院建立的環(huán)境經(jīng)濟政策數(shù)據(jù)庫平臺系統(tǒng)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2006～2013年，上海市出臺的各類環(huán)境經(jīng)濟政策數(shù)量為25項，同期浙江省56項、江蘇省53項，安徽省30項，上海在長三角三省一市中政策探索中相對來說是最少的圖6。圖62006～2013年主要省市出臺的環(huán)境經(jīng)濟類政策數(shù)量同時，2006～2013年，上海市出臺的環(huán)境經(jīng)濟政策僅有三大類，分別是環(huán)境財政政策、環(huán)境資源定價政策及環(huán)境稅費政策。而浙江省、江蘇省的政策探索已經(jīng)涉及了更廣泛的行業(yè)環(huán)境經(jīng)濟、生態(tài)補償、排污權(quán)交易、綠色金融等領(lǐng)域。2.現(xiàn)有政策有待進一步完善上海在環(huán)境財稅、環(huán)境價格、環(huán)境投融資這些領(lǐng)域的制度化進程相對較快，基本建立了制度框架。但這些政策成文時間較久，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境保護形勢的演進，這些政策工具和實施手段有待進一步完善。在環(huán)境稅收方面，上海要按照國家及稅務(wù)總局的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，真正體現(xiàn)上海地方?jīng)Q策的主要集中于排污費及環(huán)境財政領(lǐng)域。以排污費改革為例，探討上海環(huán)境經(jīng)濟改革存在的問題。第一，征收標準偏低。從全國范圍來看，對排污費政策詬病最多的在于收費標準過低，并未以企業(yè)治理污染的邊際成本來設(shè)計。排污費和超標排污費收費標準低，而治理污染成本較高，使得排污企業(yè)寧愿繳納排污費，也不愿投資建設(shè)和使用污染處理設(shè)施，對企業(yè)污染治理的經(jīng)濟激勵有限。對排污收費政策效果評估結(jié)果顯示，排污收費政策除對工業(yè)廢氣的增長有較明顯的抑制作用，對其他污染物種類的政策效果不明顯。盡管在2008年、2013年，上海已經(jīng)分別提高了大氣污染物及水污染物排放的征收標準，但收費標準仍顯偏低。由于排污費征收標準的思路主要是治理污染的邊際成本，因此目前國內(nèi)其他大城市的征收標準具有一定的參考價值。橫向?qū)Ρ葋砜矗?014年北京市、天津市已經(jīng)相繼大幅度提高了排污費征收標準，北京市大氣污染物征收標準提高到10元/千克，天津市為7.82元/千克，分別是上海標準的8倍和6倍。在征收方式上，北京和天津采取了階梯式差別收費的方法，對于污染超標排放的企業(yè)實行懲罰性的征收標準。第二，征收范圍有限，僅針對規(guī)模較大的工業(yè)企業(yè)征收，而對畜禽養(yǎng)殖業(yè)、小型企業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)排污費的征收重視不夠，對同樣產(chǎn)生大氣污染的流動源未納入征收范圍。上海市環(huán)保局網(wǎng)站列出的排污費收費企業(yè)數(shù)量僅53家，年排污費征收總額僅1.2億元左右。第三，在使用方式上，本市排污費征集資金絕大部分用于對企業(yè)污染治理設(shè)施的補貼。但有學者認為，這樣的資金使用方式不符合“污染者付費”的原則。對污染企業(yè)原本僅征收有限的排污費，還對部分大企業(yè)的污染治理進行補貼，這無法將環(huán)境保護的成本內(nèi)部化。發(fā)達國家排污稅費征集的資金使用用途基本上是納入國家或地區(qū)公共預算，或成立國家及區(qū)域環(huán)境保護基金，日本還用于對環(huán)境污染引起的呼吸疾病的補償（詳見表6）。表6部分國家SO2排污稅、費的征收標準及用途續(xù)表3.部分市場化政策進展相對滯后早在1994年，《上海市環(huán)境保護條例》就提出有償轉(zhuǎn)讓排污指標的設(shè)想，2002年上海市納入“推動中國二氧化硫排放總量控制及排污交易政策實施的研究項目”，浦東新區(qū)也成為國家排污權(quán)有償使用和交易試點地區(qū)。但直至今天，上海市的排污權(quán)交易的試點方案仍未形成，交易仍未開展。4.政策對微觀主體的環(huán)境行為作用有限驅(qū)動市場政策的一大特征是能夠有效激發(fā)微觀主體自組織、自管制能力，從而將環(huán)境污染治理的責任和風險下移，形成自上而下與自下而上共同實現(xiàn)環(huán)境保護目標的機制。但就現(xiàn)有環(huán)境經(jīng)濟政策來看，仍是環(huán)境行政管制補充手段，政策著眼點是限制污染源末端污染排放。未能通過有效影響企業(yè)成本收益而改造企業(yè)環(huán)境行為，缺乏通過影響與企業(yè)利益相關(guān)市場主體從而間接影響企業(yè)環(huán)境行為的政策工具。因此在現(xiàn)有政策框架下，微觀主體自身有意識地主動進行環(huán)境保護工作仍是偶發(fā)現(xiàn)象，未能形成自下而上的行動觸發(fā)機制。三建立驅(qū)動市場的環(huán)境保護政策體系的建議盡管現(xiàn)有的企業(yè)主動進行環(huán)境管理的案例還較少，本文嘗試選取其中典型的案例進行分析，從中遴選驅(qū)動市場的環(huán)境保護政策的切入點。（一）企業(yè)主動進行環(huán)境管理的案例及分析為激發(fā)企業(yè)在水資源管理中的主體作用，世界自然基金會（WWF）在全球發(fā)起了“企業(yè)水管理先鋒”（AllianceforWaterStewardship，AWS）項目，旨在鼓勵和引導企業(yè)通過系統(tǒng)的流程，加強與上下游產(chǎn)業(yè)鏈眾多利益相關(guān)方的合作，降低企業(yè)及所有相關(guān)方共同面臨的水風險。同時以企業(yè)、政府、公眾共同參與流域管理的模式實現(xiàn)重點流域的水資源有效管理。在上海，由WWF、上海市食品學會、光明食品（集團）有限公司、光明乳業(yè)股份有限公司以及上海海洋大學、同濟大學、上海輕工業(yè)研究所有限公司等多方經(jīng)過多次溝通，形成了首期產(chǎn)學研合作項目“大型乳業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈水管理共性技術(shù)集成與示范”。光明乳業(yè)是其中首家示范企業(yè)。光明乳業(yè)是國資控股的股份制上市公司，主要從事乳和乳制品的開發(fā)、生產(chǎn)和銷售，奶牛和公牛的飼養(yǎng)、培育，物流配送，營養(yǎng)保健食品的開發(fā)、生產(chǎn)和銷售。基于評估公司水風險與水機遇，履行企業(yè)社會責任，提升企業(yè)品牌商譽，助力企業(yè)實現(xiàn)世界級制造的戰(zhàn)略愿景的考慮，光明乳業(yè)在行業(yè)中率先進行了水管理的實踐和探索。根據(jù)WWF制定的水管理標準流程，企業(yè)開展AWS項目需要完成六個標準步驟，分別是承諾加入、收集并分析企業(yè)水管理相關(guān)數(shù)據(jù)，制定場址的水資源管護規(guī)劃，實施水資源管護規(guī)劃，評估規(guī)劃實施績效以及披露和溝通水資源相關(guān)信息。從2014年初加入AWS項目以來，光明乳業(yè)已經(jīng)對企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈全過程水足跡進行了分析，初步評估了牧場和工廠的水風險，并根據(jù)水平衡測試結(jié)果對新牧場的水管理進行了改進，近期正在開展beta水管理標準測試及后續(xù)管理步驟。通過各項水資源管護標準步驟的實施，光明乳業(yè)水管理工作取得了預期中的進展：第一，研究并明確了企業(yè)全過程的水足跡。研究發(fā)現(xiàn)企業(yè)中大型牧場的水足跡略高于中型牧場，相差不大；各主要產(chǎn)品大類中，奶粉的水足跡顯著高于鮮奶和酸奶，奶粉的水足跡是鮮奶的3.33倍，是酸奶的3.06倍。第二，評估了企業(yè)主要價值鏈環(huán)節(jié)及區(qū)域相關(guān)的水風險等級。牧場環(huán)節(jié)企業(yè)相關(guān)水風險為3.1，區(qū)域相關(guān)水風險為3.4，兩者都達到了中等風險的等級；生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)企業(yè)相關(guān)水風險為2.6，屬于一般風險等級，區(qū)域相關(guān)水風險為3.4，達到了中等風險的等級。可見光明乳業(yè)牧場環(huán)節(jié)的水風險相對生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)更為突出。第三，對成熟工廠和牧場進行了水平衡測試。通過水平衡圖，已經(jīng)可以掌握金山牧場所有的用水點和潛在排水點。盡管由于管道埋于地下，用水點無法實現(xiàn)實時監(jiān)控，但是潛在排水點可以進行水質(zhì)監(jiān)控。由此，從3月24日開始，光明乳業(yè)金山牧場對潛在排水點水質(zhì)進行監(jiān)測，每兩周采樣一次。經(jīng)企業(yè)自行監(jiān)測的數(shù)據(jù)表明：水質(zhì)中主要污染物的濃度在不同的溫度下具有不同的特征，如隨著氣溫升高，化學需氧量（COD）上升趨勢明顯，氨氮和總磷基本穩(wěn)定。光明乳業(yè)在武漢光明牧場也進行了水平衡測試，同樣也掌握了牧場所有的用水點和排水點，并發(fā)現(xiàn)了無償潛在的用水浪費點，制定相關(guān)改進計劃。第四，企業(yè)水管理工作得到部分改善。如企業(yè)在每個生產(chǎn)環(huán)節(jié)都安裝水表，實時監(jiān)控主要用水點的用水量；引入有機肥生產(chǎn)，減少糞尿排放；鑒于擠奶廳沖洗廢水可分為兩部分，一部分為擠奶廳設(shè)備清洗水，另一部分為擠奶廳和待擠區(qū)地面沖洗水，光明乳業(yè)使用設(shè)備清洗水中水回用，節(jié)省擠奶廳沖洗總用水的1/3。也就是說，一個3000頭規(guī)模的牧場，若中水回用，每天可以節(jié)省沖洗用水30噸。對光明乳業(yè)進行水管理的案例進行分析可以發(fā)現(xiàn)，企業(yè)的自主水管理的動力主要來自以下方面。（1）水敏感行業(yè)水風險規(guī)避偏好食品行業(yè)由于在生產(chǎn)過程中高度依賴優(yōu)質(zhì)水，對其所在地區(qū)的水資源狀況有非常敏銳的認知，同時也是水耗與污水排放均較高的行業(yè)，被稱之為“水敏感行業(yè)”。水敏感行業(yè)是一個地區(qū)最先受到水資源總量及水質(zhì)影響的行業(yè)，在流域整體水環(huán)境狀況的背景下，水敏感行業(yè)已經(jīng)能夠感受到對企業(yè)本身及供應鏈產(chǎn)生的真實的水風險，如凈化水質(zhì)的成本上升等。未來隨著最嚴格水資源管理制度實施的深入，水敏感行業(yè)還將面臨最直接的用水總量控制的風險。而對水資源的良好管理能夠減少水風險的威脅。（2）企業(yè)自身提升品牌商譽的動力就像本文第一部分對信息披露和自愿環(huán)境行動的作用機制的闡釋，企業(yè)的環(huán)境友好行為會帶來企業(yè)與利益相關(guān)方關(guān)系的改善，包括員工會更加有凝聚力、向心力，消費者會提升對公司產(chǎn)品品牌的忠誠度和偏好等，從而促進企業(yè)市場和經(jīng)濟效益的提升。尤其是在中國，環(huán)境污染、食品安全成為當下最受關(guān)注的社會問題，而乳業(yè)及食品行業(yè)本身就是這兩類社會關(guān)注問題的集中代表。光明乳業(yè)作為行業(yè)中的領(lǐng)先者，其主要產(chǎn)品包括新鮮牛奶、新鮮及常溫酸奶、奶酪制品等的市場占有率都居全國首位。2013年，光明乳業(yè)子公司新萊特乳業(yè)有限公司正式在新西蘭證券交易所主板掛牌交易，是中國海外收購業(yè)務(wù)中第一個成功推動被收購實體企業(yè)在海外資本市場掛牌上市的項目?？梢哉f光明乳業(yè)在其市場經(jīng)營過程中已經(jīng)取得了令人矚目的成就，但要在一個水風險較高的地區(qū)中的水敏感行業(yè)中進一步成長為一個令人尊敬的、國際化經(jīng)營的大企業(yè)，只有直面水資源約束、水環(huán)境惡化、食品安全的挑戰(zhàn)，通過履行社會責任、改善企業(yè)環(huán)境行為，真正贏得消費者等利益相關(guān)方的信賴，才能進一步提升企業(yè)品牌商譽和市場地位，實現(xiàn)世界級制造的戰(zhàn)略愿景。（3）利益相關(guān)方的要求水資源是一種共享資源，對于水資源所面臨的挑戰(zhàn)，任何水資源使用者都無法僅憑自身力量解決，需要通力合作。首先，非政府組織能夠在利益相關(guān)方合作中扮演重要的角色。如WWF是全球最大的獨立性非政府環(huán)境保護組織之一，長期致力于環(huán)境保護、水資源及生物多樣性保護事業(yè)。在這個項目中，WWF不僅牽頭組織編寫《企業(yè)水管理先鋒標準》及相關(guān)的程序及軟件，并通過其影響力推動AWS在不同國家的企業(yè)和行業(yè)中得以實施。同時，AWS標準本身是由包括全球范圍內(nèi)的眾多企業(yè)、公共部門及社會機構(gòu)等在內(nèi)的多個利益相關(guān)方，經(jīng)過四年的全球水資源圓桌會議協(xié)商共同制定的。這個免費的、全球統(tǒng)一的標準指出了如何在不同流域?qū)用婀芾硭Y源，達到環(huán)境、社會和經(jīng)濟的三方共贏。此外，在該項目中，以上海市食品學會為代表的行業(yè)協(xié)會也加入進來，共同推動“大型乳業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈水管理共性技術(shù)集成與示范”合作項目的建立和實施?？傊?，充分發(fā)揮社會參與主體的作用，能夠有效地影響和塑造企業(yè)環(huán)境行為。不僅在上述水資源管理中如此，在其他環(huán)境、資源類型的管理中也可推而廣之。（二）建立驅(qū)動市場的環(huán)境保護政策體系通過企業(yè)水管理案例分析，筆者認為可以根據(jù)上述引發(fā)企業(yè)主動進行環(huán)境管理的幾個因素，建立驅(qū)動市場的環(huán)境經(jīng)濟政策體系，以真正影響和改變企業(yè)環(huán)境行為。第一，通過影響企業(yè)經(jīng)營活動全程的政策組合使資源環(huán)境成本、收益完全內(nèi)部化。第二，通過影響企業(yè)市場相關(guān)主體的政策間接影響企業(yè)環(huán)境行為。第三，通過行業(yè)組織、非政府組織影響企業(yè)環(huán)境行為。1.通過環(huán)境成本內(nèi)部化影響企業(yè)環(huán)境行為這一部分的主要著眼點是通過提高企業(yè)必須支付的資源使用和污染物排放的成本使環(huán)境外部成本內(nèi)部化。由于資源環(huán)境的成本變得越來越高，企業(yè)有更強的經(jīng)濟激勵去減少產(chǎn)生污染物質(zhì)的消費，減少污染排放。（1）配合國家環(huán)境稅改革加強對現(xiàn)行排污費、有償使用費改環(huán)境稅，新征排污稅、其他稅種的相關(guān)基礎(chǔ)研究工作，研究在現(xiàn)行稅收管理體制下將排污稅作為地方稅種的可行性，深入研究如何根據(jù)本市實際設(shè)置合理的稅目、稅率。建議修訂消費稅稅目稅率表，并將高耗能、高污染的商品納入消費稅征收范圍。選擇防治任務(wù)重、技術(shù)標準成熟的稅目開征環(huán)境保護稅，逐步擴大征收范圍[5]。（2）完善環(huán)保收費制度提高現(xiàn)有污染物種類的收費標準。根據(jù)國際經(jīng)驗，排污費收費標準應不低于污染直接治理成本。建議按照這一原則重新調(diào)整排污收費標準，可使排污收費制度對排污行為切實起到制約作用，促使排污企業(yè)加強污染治理和減少污染物排放，使排污費真正起到激勵企業(yè)污染減排的作用。擴大收費污染物的種類。按照“污染者付費”的原則，任何單位或個人，只要向環(huán)境排放了污染物，都應繳納排污費。當前應把握排污收費的全面性，結(jié)合污染源普查和日常監(jiān)察情況，將排污費征收對象由企、事業(yè)單位擴大到直接向環(huán)境排放污染物的所有排污者，強化六類申報對象（工業(yè)園區(qū)、電力等重點行業(yè)、市控以上的及頒發(fā)排污許可證的排污單位、飲用水源保護區(qū)內(nèi)的所有排污單位、重金屬排放的單位、廢氣排放和噪聲超標排放的單位）[6]擴大排污申報面，進一步強化對新、改、擴項目試生產(chǎn)期間的申報管理，實現(xiàn)即排即報即收。同時，除征收廢水、廢氣排污費外，結(jié)合重金屬污染防治規(guī)劃、持久性有機污染物污染防治規(guī)劃、危險廢棄物處置相關(guān)規(guī)定，研究逐步擴大排污費征收范圍的辦法[6]。（3）配合國家環(huán)境價格政策改革和完善研究基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值及環(huán)境損害成本考慮的資源性產(chǎn)品定價政策、傳統(tǒng)能源清潔化電價政策、可再生能源電價政策，資源可再生利用價格政策等，配合國家相關(guān)部門完善相關(guān)資源環(huán)境價格體系。（4）建立排污權(quán)有償使用和交易制度在浦東新區(qū)排污權(quán)有償使用和交易試點的基礎(chǔ)上，近期將排污權(quán)交易機制覆蓋范圍擴大至整個上海，建立起完整的排污權(quán)交易制度。根據(jù)試點情況，應著重加強以下機制設(shè)計的研究和完善：排污權(quán)總量上限的確定與區(qū)域發(fā)展綜合規(guī)劃相匹配；排污權(quán)有償使用定價方法和依據(jù)清晰明確；研究制定主要污染物排污權(quán)有償使用和交易指導意見及有關(guān)技術(shù)指南；排污權(quán)有償使用和交易試點范圍應涵蓋二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量、氨氮四種主要污染物，并研究總氮、總磷、顆粒物納入排污權(quán)交易的可行性。（5）推廣自愿環(huán)境協(xié)議自愿環(huán)境協(xié)議是建立在企業(yè)自覺自愿基礎(chǔ)上，以契約形式承諾改進環(huán)境質(zhì)量的環(huán)境政策工具。自愿環(huán)境協(xié)議的應用，對于創(chuàng)造更為和諧的柔性化環(huán)境管理，提高環(huán)境質(zhì)量具有重要的意義。盡管鼓勵企業(yè)自愿減排的政府項目在20年前就已經(jīng)出現(xiàn)，但自愿行動直至20世紀末21世紀初才迅速發(fā)展。以美國為例，美國環(huán)保署（EPA）一項調(diào)查顯示，1998～2001年這三年間，聯(lián)邦層面的自愿項目已經(jīng)從28個上升為54個。目前已有超過7000個組織參與到EPA自愿項目中來。這些參與者涉及了18億加侖的凈水、780萬噸的固體廢棄物，并減少了相當于1300萬輛汽車產(chǎn)生的大氣污染。同時，EPA預計這些參與者將節(jié)約33億美元成本。在企業(yè)自愿完成減排目標的同時，政府也需要為參與自愿減排協(xié)議的企業(yè)提供一系列政策支持，以吸引更多的企業(yè)參與進來。建議考慮如下政策支持：政府向參與自愿環(huán)境協(xié)議項目的企業(yè)提供技術(shù)幫助和信息支持；提供審計和評估政策優(yōu)惠，包括提供免費審計和評估服務(wù)或補貼部分審計和評估的費用的形式加以支持；提供包括補助貸款、財政撥款和補貼等多種形式的財政支持；提供免除法規(guī)執(zhí)行和減免稅收的優(yōu)惠，如簽署資源環(huán)境協(xié)議的企業(yè)比其他普通企業(yè)更為容易地獲得環(huán)境許可等；向主動參與自愿環(huán)境協(xié)議的企業(yè)頒發(fā)環(huán)境保護榮譽標志。2.通過市場相關(guān)方間接影響企業(yè)環(huán)境行為通過對企業(yè)市場經(jīng)營中的利益相關(guān)方，包括投資者、客戶、供應商、消費者等主體的行為進行規(guī)范和引導，從而間接地促進企業(yè)環(huán)境友好行為的建立。（1）深化環(huán)境金融政策環(huán)境金融政策是通過企業(yè)投資者、債權(quán)人、第三方金融服務(wù)機構(gòu)出臺規(guī)范企業(yè)環(huán)境行為的相關(guān)規(guī)定和辦法，促使企業(yè)必須首先優(yōu)化其環(huán)境行為，才能獲得進一步發(fā)展所需的資金。在我國當前的市場環(huán)境下，可以運用多層次的資本市場，包括銀行信貸、證券市場、保險機構(gòu)等，影響企業(yè)環(huán)境行為。一是健全環(huán)境信貸（綠色信貸）政策。環(huán)境信貸是指金融業(yè)基于對企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的角度，改變以往僅考慮授信對象財務(wù)狀況作為授信審核的標準，轉(zhuǎn)為審核授信對象是否實施或執(zhí)行環(huán)境友好的措施。通過對授信對象在資金融通中加入環(huán)境行為的考察和控制，引導和倒逼企業(yè)推行環(huán)境友好的行為和決策。目前上海尚未出臺環(huán)境信貸相關(guān)正式的法律法規(guī)，金融行業(yè)內(nèi)根據(jù)銀監(jiān)會的規(guī)定開展了環(huán)境信貸的部分工作。建議在全市綠色信貸實踐的基礎(chǔ)上，加強與環(huán)境保護部門、銀行監(jiān)管部門及重點商業(yè)銀行的溝通和合作，研究制定《上海市環(huán)境信貸（綠色信貸）管理辦法》。對本市強制實施環(huán)境信貸的重點區(qū)域、重點行業(yè)甚至重點企業(yè)做出明確規(guī)定，并加強環(huán)境信貸信息共享平臺建設(shè)。二是推廣環(huán)境污染責任保險制度。環(huán)境污染責任保險是一種將第三方的風險管理與污染源的環(huán)境管理相結(jié)合的制度，能夠通過第三方的風險管理與風險防范服務(wù)的實施，促進污染源自身環(huán)境風